1970—2000年代韩国新村运动的内涵与运作方式变迁研究

作者：金　俊 金度延 赵　民  责任编辑：网络部  信息来源：《国际城市规划》2016年第6期  发布时间：2018-12-11  浏览次数： 2759次

【摘　要】本文探究韩国新村运动的缘起、内涵及运作方式的变迁。基于1970—2000年的历时性研究提出：第一,新村运动是从克服1960年代产业现代化带来的城乡间的收入差距并改善农村生活环境的运动开始,扩大到生产性基础设施建设、增收项目和教育事业等,同时也逐渐扩展到了城市地区；第二,1970年代的新村运动成果表现为农民收入的增加,在国家的倡导和援助下,通过以村庄为单位的自主活动收获了农村社会和物质资本积累的成果；第三,1980年代以后的新村运动转变成了以民间为中心,以全国范围、全体国民为对象的教育和意识提升事业,政府仍在经济上和技术上施以支援,城乡间的收入差距亦不大；第四,在政府支援中断的1990年代中期以后,随着农村人口高龄化和经济劳动年龄段人口大量流出,城乡间的收入差距再次拉开。为了稳定农村人口和吸引人口流入,政府主导的振兴事业仍在持续推进。

【关键词】韩国新村运动；发展演进；内涵与组织

1、序言

1.1研究背景和目的

从1970年代开始的韩国新村运动被认为是解决农村贫困问题和实现农村开发的代表性事例；联合国亚太经济社会理事会（UNESCAP：United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）等国际机构,韩国国际协力团（KOICA：Korea International Cooperation Agency）与企划财政部（对外经济合作基金）、行政安全部（新村运动中央会）和农村振兴厅等相关机构,正在将韩国新村运动的运作模式引介到柬埔寨、老挝、尼泊尔等发展中国家去。韩国新村运动作为一种开发模式,主要适用于以政府主导的自上而下的支援为驱动、以地区的社会内部组织运作为基础,并引导社会团体共同参与的乡村发展事业。

韩国新村运动的初衷,是希冀在国家推进工业化和城市化的初期阶段确保农村的竞争力,亦即追求城乡间的均衡发展。在经历了快速工业化和城市化之后,韩国当前正面临着城市更新的沉重压力。21世纪的韩国城市更新经历了从“自上而下支援”到“自上而下引导”的方向转变。

本文以历时性的研究方法,探究韩国新村运动的主要内涵、运作方式及支援体系,并对新村运动以农村为中心演进为全国性事业的变化过程和相互关系等作评述。

1.2研究方法和内容

以韩国的新村运动整体为对象,以1970年代至当下为时间维度,首先简述韩国新村运动在各个时代的主要内涵和运作过程,然后研究其相应的组织方式及特性。研究内容包括：第一,农村收入增加期以前的村庄组织和运动（1980年代以前）；第二,从新村运动进入稳定期以后到现今的新村运动的内涵和运作特性（1980年以后）^（1）；第三,各时期新村运动的内涵和运作方式的变迁过程和变迁的主要因素。

2、成长期的新村运动

2.1新村运动的缘起背景

韩国农村的以血缘关系为中心的互帮、互助共同体传统组织体系曾经非常发达,村庄内部具有相互协力的传统。但因长期受日本殖民统治以及韩战等影响,一些传统的民间组织体系瓦解了；战后的快速城市化和现代化过程亦带来了新的挑战。1960年代以后,韩国进入了以首个经济开发五年计划为起点的近代化和工业化过程,城乡间的经济社会发展差距^（2）变得更大了。很大程度上,从国家角度施行的经济开发计划必然会诱发快速的城市化,而农村则仍处在不具备道路、供电等基本的基础设施的生活环境之下,其结果必定是农村居民的不满剧增。有鉴于此,政府曾发起过地区社会开发事业^（3）、国民再建运动^（4）、政府支援事业^（5）等地区开发事业和国民运动,这些事业和运动为从1970年代开始的新村运动奠定了一定基础。

2.21970年代新村运动的主要工作

从1970年4月地方长官会议提倡“新村建设运动”开始,新村运动以当时的内务部和农水产部为责任主体而推进,并与政府主导的其他事业衔接进行。在新村建设的初期,中央主体曾组织全国各地的政府官员（邑和面层面分别选拔1名官员）参观优秀村庄,并在当年的农闲期间向全国33267个地方行政单位支援水泥,用于改善乡村环境。以这种试验性的行动为基础,1972年实施了重点支援：选定16600个村庄,各追加支援水泥^（6）500袋和钢筋1吨。这样的务实做法奠定了新村运动的基础。在新村运动获得主要成果的1970年代,新村建设大体上是按照“基础村庄”（1970—1973）、“自助村庄”（1974—1976）和“自立村庄”（1977—1979）这三个目标阶段进行的,每个阶段对应不同的村庄建设标准,逐级提高。其工作内涵如表1所示。

当时的政府支援主要集中于道路、排水等基础设施建设,此外还有旨在增加收入的村庄非农共同事业的建设投资。另外,通过政府投入和居民自筹资金,居民们自己投入劳力改善居住条件^（7）。中央政府为了将基础村庄提升为自助、自立村庄,提出了以农村道路、居住环境、农田设施、村民活动和增加收入等五个方面的10项内容的定量指标为升级的考核标准（表2）,施行有针对性的分级支援,激发村庄参与和相互竞争,其最终目的在于使所有村庄都能建设成为自立村庄。政府的支援工作从村庄的环境改善开始,逐渐扩展至生产性基础设施建设和增加农民收入；另一方面,就新村运动的对象而言,则发生了从农村延伸至城市的过程。

表1：1970年代新村运动的主要工作内涵

2.31970年代新村运动的组织体制

1970年代,新村运动基本是由中央政府“自上而下”推进的；在市/道级,以知事为中心组成市/道协议会,与大学合作制订综合计划^（8）；市/郡政区以下则由政府主体贯彻自上而下的方针和综合计划,运作各项促进事业^（9）。为了高效的组织运营,当时以内务部为中心对中央政府和地方行政的组织机构进行了改革^（10）；机构改革以后,在地方行政机构中也设置了专门负责新村运动的部门^（11）（图1）。

大体上,1970年代的新村运动是通过中央部门间的协议会和邑/面单位以下的促进委员会具体推进的；以改善农村环境为开端,通过建设生产性基础设施和促进增收等事业,逐渐扩展事业的范围^（12）。当时的治理模式可以说是处在政府主导与市民主导之间的协力治理模式。在这种经典的协力关系中,不仅有来自政府简单明了的方针和支援,还有农村居民自身愿景和实现自己夙愿^（13）的热情。可以说,政府的支援和竞争性运作,居民自主意识的激发,加之水稻新品种的开发和普及^（14）等,均有力地推动了1970年代的韩国农村经济社会发展。

表2：农村生活和生产环境改善的分类及标准

资料来源：参考文献^[1]

3、稳定期的新村运动

3.11980年代以后新村运动的主要事业

1980年代新村运动的主要特征可以归纳为由政府主导的自上而下式体系向政府外的“新村中央总部”的半官方模式转换^（15）。基于1970年代的成长过程中实现的自立村庄,进一步区分自立、自营和福祉村庄并提供相应的支援,支援的范围也从原来的村庄单位扩大至地区单位。虽然政府的作用减弱了,但政府外围团体性质的新村中央总部继而主导了新村运动；可以说在体制转换的同时,职能主体和任务分工也有了调整^（16）。在1970年代的农村居住和生产环境改善事业、屋顶改良和不良住宅改良等设施改善事业的基础上,以及在1977年的村庄改善和农村标准住宅案提出和施行一段时间后,1980年代终止了标准住宅案,援助事业的规模缩小,期间仅是对个别住宅单位的局部加以改良^（17）。

图1：1970年代新村运动时期的韩国政府层级体系及职能示意

资料来源：参考文献^[2]

1990年代的新村运动可以说是以经济稳定为主基调,在生活环境建设的同时强调社会健全和增强自律性。1997年则集中于克服金融危机和经济状况恶化的活动,根据实际条件采取了更为务实的方法。2000年以后,随着新村运动走向国际,亟须对新村运动的作用和功能加以再评价,并相应提出了国际开发援助的对策方法等。

可以对1980年代以后的新村运动的主要内涵作如下概括（表3）。

3.21980年代以后新村运动的事业组织

1980年代的新村运动促进主体发生了变化,即从依据《新村运动组织培育法》而组建的官方新村运动总部^（18）转换成了有民间参与的半官方的体制。当时全国范围的新村运动总部因存在过多的下属组织构成和过度的事业扩张而受到了国民的指责^（19）,这些组织机构在1990年代被改编和缩小了,2000年以后又从国际化和事业化角度被重组了（表4）。

1980年所设立的新村中央总部,其机构包括会长、事务总长、事务次长和部门长等基本组织,此外还有理事会及政策研究院的附加组织。事业促进负责部门以策划调整室为首,由总务部、教育部、指导部、财务部、宣传部、海外协力部负责。1990年代主要是将机构重组为政策局、组织局、事业局；组织局所属的9个部门负责主要业务。2000年以后改为中央会,在政策局、组织局的基本构成下,由国际协力团和经营事业团施行促进事业,开展与包括支部和分会在内的所属会员团体的联合活动。

表3：1980年代以后新村运动的主要内涵

表4：1980年代以后新村运动的事业组织

某种程度上,1980年代以后的新村运动组织的变化,可从总部、协议会、中央会的变化名称中窥见一斑。大体上是弱化了自上而下的官方援助事业运作,取而代之的是以民间主体的意识改善和教育为中心的事业。

4、新村运动的演进与城乡居民的收入变化

4.1新村运动的组织和事业变化分析

1970年以中央政府为中心,从农村的环境改善事业出发推进新村运动；到了1980年代转向有民间介入的运作体制,以及转向包括城乡在内的全国各地的民间教育和意识事业为中心,事业内涵和范围均有了变化和扩张。1990年代及以后,新村运动的机构进一步调整,并大为缩小；其特征是更为专业化,并开拓国际事业。各时期的组织变化和重点事业的变化过程如图2所示。

新村运动的组织与事业的关系大致如下：1970年代以中央政府为中心的援助事业,在明确的指导下以自上而下的方式推进,但也只有在居民的紧密协同下才能实现目标；1980年代随着事业主体民营化,以及设立新村运动中央总部,物质性的援助事业转向以各部门为中心,而民营自理组织则以承担宣传和教育等事业为中心,总体上呈现二元化推进；1990年代以后,随着《新村组织运营法》的出台,新村运动转向通过各种组织和支部分会去推进,其具体内涵包括“意识创导”和教育事业等。1990年代开展的“新村领导者培养”等工作标志着新村运动的调整,新村运动不再是以往那种轰轰烈烈的全民运动；实际上1996年以后,随着政府全面支援的中断和民营化的推进,新村运动呈现出了缩小和个案化发展的趋势。

图2：新村运动的组织和事业变化

4.2新村运动各时期的收入变化分析

新村运动开始以前,1965年的城市和农村年收入分别为112560韩元和112201韩元,几乎无差距。但1960年代后期随着现代产业培育建设和经济开发五年计划的推进,非农经济快速成长,城市和农村的收入差距逐渐扩大。1965—1970年间,城市家庭收入的年均增幅达到28.6%；而同期农村家庭收入的年均增幅为17.9%。大体上,1970年新村运动开始时的农村家庭收入明显低于城市家庭收入^（20）。

1970年新村运动开始以后,城市家庭和农村家庭的月收入发生了很大变化（表5）。

1970年的农村家庭月平均收入约为城市家庭月平均收入的75%,1975年提高至110%。自此至1990年,城、乡家庭收入基本维持在相似的水准；1990年代以后农村家庭收入较城市家庭再次降低,但城乡间的收入差距不大。1996年后政府中断了面上的普遍支援,这以后城乡家庭的收入差距再次拉开。尽管农渔村和山村综合开发事业仍在进行,2000年以后还推出了农村信息化建设及主题村庄和体验式项目,试图引导农渔村地区的活性化发展,但终因农村中青年人口大量流向城市,以及农渔村人口高龄化不断加剧等,城乡家庭收入的差距呈现出日渐扩大的趋势。

表5：新村运动各时期的城市和农村家庭收入变化

5、结论

本文回顾了韩国新村运动的缘起,分析了1970年代成长期、1980年代稳定期及其后的事业和组织的变化过程,同时比较了农村地区和城市地区的收入变化。可得出如下结论：第一,新村运动从致力于克服1960年代的城乡间收入差距扩大及改善农村生活环境等工作开始,扩大至生产性基础设施、增收项目和教育事业等,并逐渐向城市地区延伸；第二,1970年代的新村运动的成果表现为农民收入的增加,社会方面也在国家政策的指引下通过以村庄为单位的自立活动获得了物质资本和社会资本积累的成果；第三,1980年代以后的新村运动转变为以民间为中心、以全国范围和全体国民为对象的教育事业,以观念的进步为宗旨。同时,在政府的持续支援下,城乡间的家庭收入差距不大；第四,自1990年代中期至今,政府中断了面上的支援,加之农村人口高龄化等不利内因,城乡间的家庭收入差距再次拉开。为了确保既有农村人口的福利以及吸引人口流入,政府与民间协力的农村振兴事业持续在推进。

注：未标注资料来源的图表均由作者绘制、整理。

参考文献：

[1]内务部.从新村运动开始到今天[Z].内务部新村策划科,1981.

[2]新村研究会.新村运动40年史[M].韩国：新亚出版社,2010.

[3]金炳燮.韩国森林保护和植树计划成功要素分析[R].韩国社会公共管理研究报告,2009.

[4]郭宗武.早期新村运动成功要素的分析和启示[C]//庆云大学新村学术会.庆云大学新村学术研究论总,2009：357-386.

[5]Korean Statistics[DB/OL].[2016-07-26].http：//kostat.go.kr.

[6]李焕炳.1960年代村庄开发和农村新村运动的初期展开过程[J].历史研究,2012,23：82-83.

[7]郑宇烈.韩国新村运动的展开过程和方向[Z].韩国行政史学会,2014：10.

[8]内务部.新村运动10年史[Z].1980：484-485.

[9]苏振光.通过新村运动研究韩国地方行政的革新和地方行政[J].地方行政权研究,2014,28（4）：22-26.

[10]内务部.民族的大历史农村居住史[Z].1979：65-68.

[11]金寅焕.韩国的绿色革命：水稻新品种的开发和普及[R].水原：农村振兴厅,1978：205.

注释：

1、对新村运动的发展阶段,金炳燮^[3]、郭宗武^[4]等研究者和新村中央会等的组织和机构进行了各种分类,大体上以10年为单位分类。考虑到韩国社会的政治经济的变化过程和新村运动的进行状况,以及城乡间的收入比较等,本研究按照10年为单位,并大致以1970年代10年间的成长期和1980年以后的稳定期来作总体论述。

2、农村和城市地区的年收入平均值分别为112201韩元和112560韩元,大体上差不多。从1965年至新村运动开始的1970年的农村和城市地区的收入上升率来看,农村地区年平均上升率为17.9%,而城市地区则达到了28.6%；1970年的农村和城市地区的年收入平均值分别为255804韩元和381240韩元,差距较大^[5]。

3、指1958年9月地区社会开发委员会执行总统令后开始的事业；选定了887名指导者和2137个示范聚落,推进农村建设示范事业（其后事业主体从最初的中央委员会分别向复兴部、建设部、农林部转移）。

4、1961年6月通过和公布了再建国民运动的相关法定文件；这是官方主导型的国民运动,通过宣扬协同团结和自助自立精神等来确立新的国民生活方式。

5、为当时的主要政府支援事业；选定21个模范村庄,以农村振兴厅的农村示范事业、地区开发事业、村庄建设事业等名目而进行^[6]。

6、当时的事业费316亿韩元由政府支援36亿韩元（国费20亿韩元、地方费16亿韩元）和居民负担280亿韩元（自有资金52亿韩元、劳力负担折算211亿韩元、捐赠和实物17亿韩元）,居民自力事业、屋顶改良事业、农村电话事业、村庄储蓄所建设业绩等以优秀的部落为运营对象^[7]。

7、主要以屋顶和厨房为中心进行改良,将原有的秸秆屋顶换成砖瓦或石板瓦,可节省频繁更换屋顶的劳动力,同时将秸秆用作燃料或肥料。1972年投入政府支援金41亿韩元、居民自投87亿韩元,改良了413000栋住宅的屋顶；截至1978年,达到2618000栋^[8]。这可以说是农村现代化运动中最能显示效果的事业。

8、在青瓦台设有新村特别助理,在内务部设有科长级以上的新村负责官员；道-郡级单位则由副知事或副郡守总管新村事业,并由负责地区事务的新村科专门负责相应的业务。

9、邑/面单位以下通过总务系和相关的委员会协同促进新村事业。

10、1971年8月,依据总统令第5755号,修改了内务部职务制度,同时废止了其地方局的开发科；同时为支援新村业务新设了地区开发负责官员；1972年起由内务部长官兼任新村运动中央协议会委员长,总管新村运动。1973年职务制度改革,政府中央部门的地方局（Bureau for Local Affairs）设立了包括新村指导科、新村负责官员、新村政策分析官员等使用“新村”名称的部门和负责官员,形成了新的行政体制^[9]。

11、1973年市-道新设新村指导科,市-郡-区新设新村科；1975年郡采用了专门负责新村运动的副郡守制。

12、从参观邑/面的优秀村庄等教育开始,对全国33267个行政单元各支援水泥335袋；发展到选定基础、自助、自立村庄共34655个,实施相应的促进事业。

13、据韩国政府1977年对农村住宅的调查,9坪（1坪=3.30378m2）以下的占全部农村住宅的33.7%,黑砖瓦房子占73%,30年以上的破旧住宅占43.6%,当时急需改良的不良住宅共有543000栋,占全部农村住宅2925000栋的18.6%^[10]。

14、统一稻是曾任首尔大学农学系教授的许文会于1966年在菲律宾的国际水稻研究所（IRRI：International Rice Research Institute）育成的水稻品种,1971年以后通过韩国政府种子计划得到普及。1971年,全国统一稻的总栽培面积仅占0.2%,1978年则达到了76.2%,收获量也达到总收获量的78.2%。其结果是1977年的大米总收获量比1960年代的年均产量约增加了30%以上,为增加农村收入作出了巨大的贡献,韩国政府于1977年宣布实现大米的自给自足^[11]。

15、1980年代设置在政府中央部门-内务部的新村运动中央协议会被废止,同时以民间为中心的新村运动中央总部出台；1990年代以新村运动中央协议会、2000年以后以新村运动中央会的名称开展活动。

16、1980年代以农渔村居住环境改善、农民居住环境改善等的部分改良事业和1970年代的未尽事业的完善为中心进行。其中,从村落构造改善事业来看,1978-1979年之间约涉及1847个村庄,而1988-1989年之间仅60个村庄；由此可以了解1970年代和1980年代的事业规模变化之大。

17、以便利生活、节省设计费、经济的施工和提高质量为目标,建设部提供的农村标准住宅式样在1970年代达到36个,1980年代又增加了87个,共为123个,可归为14个类型。因居民对标准住宅不满和贷款偿还等原因,1987年以后普及标准住宅的做法停止了。

18、1980年12月公布和施行的《新村运动组织培育法》,要求支援和培育民间的自发新村运动组织,以促进新村运动的持续发展；此外还设置了全国范围的新村运动总部及其下属组织--新村指导者中央协议会、新村妇女会中央联合会、职场新村运动中央协议会、工厂新村运动促进总部、职能新村运动中央协议会等,在市-道-郡-区设置支部和分会,在邑-面-栋安排男女性新村指导者。

19、依据《新村运动组织培育法》,新村运动事业可以运用国库和地方经费、个人和法人团体捐款等,也可使用公有财产,并借调各部门的公务员。

20、韩国1965-1970年间的年均经济增长率为11.43%,当时城市家庭的年平均收入大幅提高的原因是产业结构变化及快速的城市化发展。而农村家庭的年平均收入增加相对较慢的原因,在于农村仍维持着传统的大家庭,同时劳动人口的比率较低。