清代基层政治生态的变迁逻辑及启示——基于官、绅、民利益博弈的视角

作者：董江爱  责任编辑：网络部  信息来源：《社会科学辑刊》2018年03期  发布时间：2018-11-20  浏览次数： 3320次

【摘　要】政治生态理论将政治、社会与自然生态看作一个存在互动关系的共同体，为解构传统政治体系提供新的解释框架。“县”是中国传统时期最为稳固的基层政权组织，保甲制是传统县域政治生态的重要组成部分，清代保甲制从兴起到衰落体现了基层政治生态的重构、建立和崩塌三个阶段。在这一过程中，中央对地方利益空间的持续压缩是推动基层政治生态变迁的直接原因，官、绅、民之间的非均衡利益博弈是生成地方政治生态格局的内在逻辑，决定了清代基层政治生态的最终走向。基于清代基层政治生态变迁的启示，我国当前政治生态优化应注重加快工业化步伐，合理规制府际关系，建立科学的收入分配体系，加强法治社会建设和生态文明建设。

【关键词】清代；政治生态；变迁逻辑；利益博弈

政治是一个“开放系统”，“不是存在于真空之中，而必须把它看作是处于自治的、生物的、社会的和心理的环境包围之中”^[1]。基于中国问题的独特性和复杂性，费正清特别强调不能用“西方术语”理解中国，必须从“它内部的发生和发展去理解”^[2]。杜赞奇从“权力文化网络”的视角，“将帝国政权、绅士文化与乡民社会纳入一个共同框架，并将权力、统治等抽象概念与中国社会特有文化体系连结起来”，从“国家政权变迁”的历史过程中“理解村庄权力结构的变化”^[3]。可见，将政治、社会与自然生态看作一个存在互动关系的共同体，能够为解构传统政治体系提供新框架。本文基于官、绅、民利益博弈的视角，通过政治制度、社会变迁和自然生态三个变量，归纳总结清代基层政治生态变迁的内在规律及当代启示。

一、政治生态：解构中国传统政治体系的新框架

（一）政治生态理论的产生与发展

“儒家思想是中华民族之结晶，是中国民族文化之主脉”^[4]，儒家“天人合一”的朴素生态思想，都是政治生态理论的体现。西方政治生态的思想萌发于柏拉图的《理想国》，索罗最早提出了西方的“生态学”概念。^[5]此后逐渐向其他领域延伸，1980年代延伸到政治生态领域，直到1994年美国亚利桑那大学创办《政治生态学》杂志，才标志着西方政治生态学正式形成。^[6]但西方学者对政治生态学的界定并未达成共识，瓦特认为，政治生态学是“理解自然和社会的复杂关系，是仔细分析人们拥有和控制资源的方式，以及他们对环境卫生和可持续生计的定义”^[7]。而奥泽克和尼克特认为，“政治生态学是一种结合生态学与政治经济学的理论视角，把自然、社会、政治和经济世界看作交织在一起的”^[8]。

国内关于生态学研究也有较大发展，马世骏提出了“生态学是人类解决当代重大社会问题的科学基础之一”的观点^[9]，其后续研究为“五位一体”思路奠定了科学基础。彭文贤提出，“所谓行政生态学，就是在研究行政行为时，必须研究生态环境中的因素及其与行政行为之关系的一种科学”^[10]。王沪宁认为，“生态学研究中的这些基本概念可以借用到行政学研究中，这有利于分析在一定的社会中的行政系统的适应性”^[11]。刘京希在《政治生态论——政治发展的生态学考察》中，构建了政治生态理论的基本框架并运用相关理论和方法分析了一些重要政治学问题。^[12]此后，政治生态问题逐渐受到国内学者的重视，尤其是2014年习近平总书记提出“净化政治生态”的要求后，政治生态问题成了国内学者研究的热点和焦点。

中国共产党第十八次全国代表大会以来，净化政治生态成了中国政治实践的重中之重。2013年1月23日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上明确提出了“改进工作作风，就是要净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境”的要求；^[13]2015年1月13日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上进一步强调，“政治生态既是党风、政风、社会风气的综合体现，也是党员干部党性、觉悟、作风的综合体现，政治生态是决定党的执政能力、国家建设能力和社会发展能力的软实力”^[14]。可见，政治生态理论不但成为学界研究的前沿领域，也是中国政治实践中提升国家治理能力和实现中华民族伟大复兴的软实力。

（二）政治生态视角下的传统政治体系解构

正如伊斯顿所说，“把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用”^[15]。中国传统政治体系之所以能够保持2000多年的“超稳定”状态，关键在于一套内生的政治生态体系。从系统的和动态的生态视角认识政治系统内部各要素之间的相互关系和相互作用，以及系统与外部环境之间的相互关系，对于理解中国传统政治体系非常重要。基于政治生态理论的视角，可以实现从局部性研究向整体性研究、模式化研究向现实化研究、静态研究向动态研究、封闭性研究向开放性研究的转向，为解释中国传统政治体系提供一个全新框架，对于指导政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”的社会主义建设意义重大。

中国传统超稳定政治体系始终内含政权更迭、历法革新等不稳定因素，需要确定一个合理的研究范畴，来考量中国传统政治体系的变迁规律。自秦始皇确立单一制国家结构形式后，从秦汉的郡县制，到唐宋的州县制，再到明清的府县制，中央和地方的政府体制一直处于变动中，唯有“县”是最为稳定的一级政权组织，在不同朝代的全盛时期，“县”的数量相差不大，“汉朝1180，隋朝1225，唐朝1235，宋朝1230，元朝1115，明朝1384，清朝1360”^[16]；县域范围和名称的变化也不大，县级政权是传统中国社会自上而下和自下而上两个治理中心的契合点。所以，选择县域政治为研究对象，既可以减少历史变迁中政权结构变化的干扰，保证传统生态演化的连续性和代表性，还可以厘清基层政权与社会互动的关系，考察“皇权”与“绅权”及其它权力之间的关联。

同时，在我国2000多年的封建统治时期，“县”作为基层政权单位基本保持稳定，伴随着唐宋以来社会环境的稳定、农民流动性的减少，淡化的乡土之风开始复兴，到明清时期乡绅已成为乡村的活跃阶层，充当起了政府与乡民之间的纽带，乡绅治理的乡村格局逐渐形成。^[17]同时，由县衙、乡里保甲和宗族三类组织构成的基层治理体系逐步稳固。其中县衙行使源于皇权的官权，而保甲虽为皇权的延伸，但由民间组织形成并实际受乡绅控制或主导^[18]，且职能履行需要乡绅支持而集中体现为绅权，而宗族、社往往是乡民权力的依托即为民权，故保（里）甲制是官权、绅权和民权三种权力围绕土地利益而形成的制度产物，通过保甲制的变迁可洞悉三种力量的进退，进而管窥基层政治生态状况。清代是保甲制从复兴走向衰落的时期，也是地方政治生态逐渐失衡和政治体系彻底崩溃时期。所以，选择清代为县域政治研究时段，有利于探索地方政治生态变迁的内在规律。

本文之所以研究传统基层政治生态变迁：一是因为中国传统文化与统治哲学中的“无为而治、天人合一”等思想，对政治体系建构有很大影响，需要重视对自然要素的考察；二是因为中国传统时期官、绅、民围绕土地这一最基本的生产资料进行利益博弈，而土地是自然环境中的重要因素，了解政治生态系统各要素之间的关系必须考察土地；三是因为将自然生态纳入传统基层政治生态考察范围，符合实施“五位一体”战略布局的思路，以此得出的结论对优化当代政治生态更具有借鉴意义。

二、由兴到衰：清代基层政治生态的变迁轨迹

传统中国是一个以农立国的农业大国，农民和农村是国家统治的核心。如何使农村获得一个稳定的秩序，同时还能够源源不断地从其中获取资源成为传统政治体系要解决的问题。所以，“皇权不下县”并非意味着对县以下基层社会放任不管，县下设乡、亭、里三级，“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩，啬夫，游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗”^[19]。秦朝这一制度在封建社会时期一直延续下来，只是不同朝代的组织设置和名称稍有不同，职能变化不大。根据清代保甲制度的发展过程，可以将这一时期的基层政治生态变迁划分为三个阶段。

（一）政治生态重构：顺治元年至康熙四十六年（1644—1707年）

清初出于政权稳定的需要，户籍管理成为保甲组织的首要职能。顺治元年参照明朝旧制颁布“总甲制”：“十户为一甲，立一甲长，百户立一总甲长”^[20]，“凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫。府州县卫核实，申解兵部”^[21]，以实现编户和缉盗功能。顺治三年改“总甲制”为“里甲制”，规定“以一百十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲，甲凡十人，岁役里长一人”^[22]，增加了编户征赋的功能，并令各级政府编制赋册逐级上报至户部，为控制民众和收纳赋役奠定基础。顺治十七年，清政府为了强化乡村控制，在北方实行“里社制”使乡里职役于官，在南方推行保甲制，“南省地方以图名者有图长，以保名者有保长。其甲长又曰牌头，以其为十家牌之首也。十牌即为甲头，十甲即为保长，又曰保正”^[23]。

这一时期，由于明末战争使“人民多遭惨杀，田土尽成丘墟”^[24]，“官虽设而无民可治，地已荒而无力可耕”^[25]，政治生态系统遭到严重破坏。虽然乡里组织系统、宗法系统等影响力依然存在，但其内部关系已经紊乱，处于从一种均衡走向另一种均衡的乱序状态。清政府为了重建基层政治生态，急需通过各项优抚政策缓和矛盾，实行“总甲制”，以满足乡土社会的需求，达到恢复社会秩序、发展生产、增加税赋、增强国力的目的。

（二）政治生态建立：康熙四十七年至乾隆二十二年（1708—1757年）

康熙时期随着政权体系逐渐稳固，特别重视保甲制的推行，将“联保甲以弭盗贼”作为“上论十六条”之一，并逐渐由南方各省向全国推行。到康熙四十七年，保甲制在全国全面推行，要求“部臣议奏弭盗良法无如保甲，宜仿古法用以变通，一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张书写姓名，丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来，面生可疑之人非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少户不及数即就其少数编之，无事递相稽查，有事互相救应。保长牌头不得借端鱼肉众户”^[26]，标志着保甲制正式确立。

保甲制的推行是政权系统与乡土社会、生态系统相接轨的渐进过程，乡土社会原有的宗族组织、乡绅阶层、乡里组织等对保甲制的推行产生多种影响，政策预期难以达成。雍正四年清政府颁布了推行保甲的律令，不断更定“保正甲长牌头赏罚及选举族正之律”^[27]。乾隆二十二年，因“州县编查保甲，……乃日久生玩类，以市井无赖之徒充保长”，对保甲长的选任提出严格要求，“令该地士民公举诚实识字及有身家之人承充保正甲长”，同时另设“地方”承值“田土、催粮、拘犯等事”^[28]。随着保甲制在实践中的日趋完善，保甲组织结构也日趋稳定，基层政治生态随着各方面制度逐渐完善呈现出良性运转的“平衡态”。

然而，康乾盛世的表象下却暗藏危机，“三藩”内忧和“葛尔丹”外患相继出现。清政府为了解决内忧外患消耗巨大，再加上奢侈的皇权贵族生活，清政府不断加大资源攫取力度，导致乡绅、农民及政府之间关系紧张。同时，盛世时期过度增长的人口和乡村土地兼并的矛盾，造成农民起义此起彼伏。基层官吏瞒报人口、另造私册、大行腐败等问题也逐渐显现，严重阻碍保甲制的推行。在这一情况下，政治系统内部及其与社会、自然的关系已趋于紧张，当系统弹性达到某个阈值时，政治生态系统的“平衡态”就会被打破。

（三）政治生态崩塌：乾隆二十三年至清朝灭亡（1758—1912年）

赋役制度的变化削弱了保甲制的编户功能。康熙五十年，为了缓和人丁编审制度下人口增长的矛盾，减轻农民负担，稳固基层社会，实行了“续生人丁永不加赋”^[29]的政策。这一政策对推行全国统一的赋役制度非常有利，但却无法实现通过保甲编制人口增加赋役收入的功能。雍正二年，推行“摊丁入亩”政策，“将丁银摊入地银之内，造册征收”^[30]，不再按人头征收赋役，弱化了保甲编审人丁的户籍管理功能，削弱了土地对农民的人身束缚，增加了基层社会的流动性，保甲功能由编户转向治安弭盗。“摊丁入亩”将人头费并入土地费，引起地主的强烈不满，“有田之家，同心协力赴上台力辩”^[31]，试图阻止该法执行。这一赋役制度的变化不仅激化了官绅矛盾，还加剧了地主和农民之间的冲突，为保甲制的衰败埋下伏笔。

康乾时期，随着社会和制度流弊逐渐显露，保甲逐渐沦为清朝控制社会的工具。嘉庆元年白莲教起义爆发后，“清查社会闲散”成了保甲的主要职能。嘉庆十八年京城天理教起义后，保甲制进一步成为管束旗人内部矛盾的工具。嘉庆二十一年，为了稳定动荡的社会局势，实行里长甲长“互保甘结”，保甲正式成为清政府控制基层社会的地方组织。保甲制作为皇权与乡村社会联系的桥梁和纽带，当其演化为皇权控制基层社会的工具时，制度的合法性就会丧失。虽然清政府从嘉庆到同治年间一直重视保甲制，但随着乡绅自治的根基动摇和各方矛盾激化、地方官员腐化、社会局势动荡，不少乡村精英退出保甲，导致保甲组织劣化、虚化，其控制社会的职能也名存实亡。道光十六年，“地方州县，勒派浮费，书吏需索规礼，差保隐匿遗漏，牌甲保长，任意妄为，无籍流民，姑息容留，恣为不法”^[32]，基层政治生态已经乱象丛生。

太平天国起义爆发后，清政府鼓励地方乡绅依靠保甲组织兴办团练，使地方精英集兵权、地权与绅权于一体。保甲与团练融于一体成为地方势力的工具，传统意义的保甲组织彻底瓦解，团练尽管在镇压农民起义中发挥了一定作用。但也为中央集权体制的瓦解埋下隐患。同治三年，“团防保甲”在京城的成立，标志着保甲已成为地方势力与中央集权博弈的附庸，“防患不足，骚扰有余”^[33]，传统保甲的积极功能已荡然无存。光绪三十四年，清政府颁行《城镇乡地方自治章程》，废除保甲制，清政府也随之垮台。可见，清政府与保甲制同兴，亦随保甲制而亡，清代保甲制度史也是一部基层政治生态变迁史。

伴随保甲制度的衰落，社会矛盾日益突出，基层政治生态日趋恶化。首先，保甲的精神异化使基层政治内生态紊乱。清初推行保甲制的目的是安定社会和恢复秩序，体现了乡绅自治的特点，尽管目的是巩固统治地位，但也满足了当时基层社会的利益需求。康乾以后保甲成为皇权干预乡土社会的工具，导致“甲长乡正之名近于为官役”^[34]，保甲的制度合法性和乡绅的自治权威都受到冲击。地方势力一方面通过对保甲组织的渗透掌握更多资源，另一方面通过兴办团练发展地方独立武装，地方分权成为央地关系的必然走向。其次，民、绅、官之间的矛盾激化使社会生态趋于恶化。保甲组织的官僚化和保甲长的劣化使国家政权与乡土社会的距离渐行渐远，基层政权与乡里社会的契合出现裂缝，乡绅自治下的村落共同体演变为“你死我活”的零和博弈。博弈关系的变化给传统乡土文化带来强烈冲击，乡规民约、宗法制度等非正式约束逐渐弱化，社会矛盾激化。第三，自然生态恶化加快了政治生态劣化。传统农业盛世的到来意味着人类对自然资源的进一步攫取，清中后期人口爆增使资源紧张成为常态。政府不仅鼓励开山垦土扩大耕地面积，还在伐木围水等领域掠夺自然资源、破坏生态环境，造成“向之富有森林者，望之如牛山濯濯也”的凋零景象^[35]，自然灾害频发。正如恩格斯所说，“不要过分陶醉于我们对于自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”^[36]。基层政治内生态的紊乱、社会矛盾的激化和自然生态的恶化最终导致整个传统基层政治生态的崩塌。

三、利益博弈：清代基层政治生态变迁的内在逻辑

既定背景下的生产力条件决定了政治生态变迁的路径和结果、传统以地主土地私有制为基础的农业社会，在科技水平低下、生产工具落后的条件下只能采取精耕细作和开荒增地的方式提升农业生产力。而人口却由清初的1448.3858万人^[37]增加到清末的37763.4万人^[38]，增长了近26倍，造成人口过快增长与生产力低下的剧烈冲突。在这一背景下，清政府不但不努力化解矛盾，还利用保甲控制地方权力、挤占地方利益。过度垦荒和采伐森林，激化了中央与地方的矛盾和导致官、绅、民的利益博弈，导致生态环境急剧恶化。经过自然灾害、农民起义、资产阶级革命、外敌入侵等诸多打击后，清代政治生态最终崩塌。

中央对基层利益空间的压缩是推动基层政治生态变迁的直接动力。梁启超非常重视了解地方对认识整个中国的重要性，要求“把乡土的历史、风俗、事故、人情考察明白”^[39]。基层政治生态作为宏观政治生态的重要组成部分，既受宏观政治生态环境的影响，也有相对独立的内生系统，是解构政治生态的关键。政治是通过政治系统的一系列互动，实现“对社会价值进行权威性分配的过程”^[40]。传统农业社会的性质决定其价值在于对土地等自然资源的攫取，封建统治者通过高度集权的官僚体系追求自身利益，在基层政治生态层面表现为官、绅、民的利益博弈。清代统治者不同时期的利益诉求决定了官、绅、民的博弈状态，推动了基层政治生态的变迁。

利益博弈是官、绅、民不同主体间相互作用的方式，其中官是代表皇权的基层政治内生态构成主体，绅和民是基层社会生态的构成主体，而土地是最关键的自然生态要素，基层政治生态具体表现为为官、绅、民围绕土地展开的利益博弈状态（见表1）。

表1官、民、绅三方的博弈策略

显然，在地主土地所有制背景下，农民人口多占地少，处于不利地位，但地主经营土地却离不开农民，从而使处于弱势的农民在基层政治生态的博弈格局中占有一席之地。官、绅、民三方基于各自利益形成不同的博弈策略，不同策略选择的利益关系构筑了基层政治生态的基本格局。

在国家层面，代表皇权的官员可以采取“下县”或“不下县”的策略。“下县”策略是将保甲制官僚化、保甲长职役化，其结果是加强了对基层社会的控制、增加了赋役收入，同时也加大了官僚体系的运行成本、削弱了保甲制度的合法性；“不下县”策略是不干预乡绅自治，其结果是保持乡绅治理下的社会稳定、降低官僚体系的运行成本，但无法满足特殊情况下政府控制社会和获取资源的需要。

在基层社会层面，农民应对国家制度安排的策略选择是“顺应”和“逆反”，“顺应”是缴纳赋役并接受乡绅控制下的保甲规制，其结果是获得乡绅自治下相对稳定的生存环境和通过乡村共同体来满足宗族、文化等社会归属的需要；“逆反”是拒绝缴纳甚至暴力抵抗各种不平等赋役，其结果可能使农村社会失控，给农民生命财产安全带来威胁。乡绅应对国家制度安排也存在两种策略选择，即是否与国家合作，如果“合作”就要支持保甲组织完成国家交给的管理户籍、维护社会治安、征税等任务，对下承担提供公共产品、调解矛盾、维持秩序等自治功能。官员就会在乡村公共建设、地租和巡防剿匪的支持以及免赋等方面给予政策优待，使其在乡村范围内的利益得到保护，但其在乡村社会的治理权威会被削弱。如果“不合作”就会失去政府的支持和政策优待，甚至受到官权打压，乡村范围内的已有利益也会遭受侵犯，但乡绅在乡村社会的治理权威会更加巩固，进而增强乡绅自治共同体意识。官、绅、民在面对不同形势时采取不同策略，形成不同的利益博弈关系，建立在不同利益关系上的基层政治生态也不稳定，“平衡态”很容易被打破。

农业社会零和博弈的格局与非合作博弈的方式共同决定了清代基层政治生态由最优选择（局A）向最差选择（局H）的变迁路径。传统时期土地是利益获取的主要来源，统治者扩大利益的手段“不是依靠增加生产，而是依靠增加他在已生产出来的产品中可取得的份额”^[41]，即采取零和博弈的方式对有限利益展开竞争。为了获取更多的利益，“中国王朝体系就试图将权力的角色延伸到最基层的地方”^[42]，并动用国家机器制造非合作博弈。在官、绅、民利益博弈的格局中，官作为皇权代表，在行动上占据主导地位。清朝初期国家政权选择“不下县”的策略，保甲组织虽为国家履职，但实际受乡绅掌控，采取与乡绅“合作”的方式保证政权稳定，有效降低了制度摩擦成本。同时，这一策略选择也迎合了绅和民的利益诉求，形成良好的基层政治生态，从而使清初国力迅速提升。康乾时期国家因内乱、战争及统治阶级日益增长的消费需求，采取政权“下县”策略加大赋税征收和利益攫取，保甲职能随之成为官僚机构攫取资源的工具。乡绅为了保全自身既得利益演变为劣绅，其权力来源由原来的乡村“利益共同体”内部转为由地方官府授权，权威合法性受到冲击，从而使乡绅阶层整合到了官僚体系中去。^[43]官僚化的乡绅失去原有的自治权威且逐渐劣化，而“不合作”的地方精英逐渐失去政府对其既得利益的保护。“富人们的资源被用来满足宽泛界定的村民们的福利需要的范围内，富人们的地位才被认为是合法的”^[44]，失势的乡绅随着财富的散尽其合法性也逐渐消失。皇权“下县”后不仅打破了传统“双轨”共治的局面，也使皇家权威大打折扣，还进一步弱化了国家对基层社会的控制，起到适得其反的作用。正如韦伯所说，“正式的皇家行政，事实上只限于市区和市辖区的行政。一出城墙，皇家行政的权威就一落千丈，无所作为了”^[45]。太平天国后，地方借团练许可迅速扩张各自的利益空间，而对朝廷命令假伪诏之名拒不驰援，可见清政府已完全失去对地方的控制。正是统治阶级的权力下移和渗透，导致基层政治生态由相对稳定状态最终走向崩塌。

利益博弈是决定清代基层政治生态变迁的内在逻辑，这一规律建构在传统社会封建地主阶级对农民进行压迫和剥削的社会形态之上，剥削社会的政治本质和农业社会的经济条件为博弈设定了“零和”和“非合作”的规则，封建统治者对最大利益的追求取向决定了博弈的非均衡走向，非均衡利益博弈决定了政治生态崩塌的最终命运，造成了封建政权灭亡的必然结果。

四、清代基层政治生态变迁的当代启示

清代基层政治生态的变迁逻辑对当前重塑政治生态有重要启示：互利共赢的合作博弈规则是保持良好政治生态的必要前提，提高生产力水平、满足人民群众日益增长的利益需求是良好政治生态的重要基础，建设公平正义的法治社会是良好政治生态的基本保障，而政治、经济、文化、社会和生态“五位一体”的可持续发展战略是实现中华民族伟大复兴的内在动力。

第一，发展现代农业和新兴产业，形成多元利益格局。清代剧变揭示了封建社会时期朝代更迭的典型过程。中国2000多年的王朝更换始终没有摆脱农业社会形态，收入来源单一且空间狭小，非均衡利益博弈导致政治生态失衡，呈现出“因盛而亡”的现象。新中国成立后的前30年农业为工业化建设提供了雄厚基础，后30年经济快速增长，但农业长期处于落后状态。目前中国正处于工业化城镇化的进程中，产业结构调整的任务依然繁重。因此，优化政治生态，既要发展现代农业，提高农业生产力水平，使农业大国向农业强国转变，又要提升工业化水平和大力发展新兴产业，转变以土地等资源为基础的价值增长方式，推进经济又好又快发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化和精神需求。

第二，合理规制府际关系，最大限度释放基层社会活力。政府是利益分配的主导者，基层政府承担完成行政任务和指导社区自治的双重责任。清代的政府间关系随着中央政府的利益需求导向而处于不断变化中，官员权威随着保甲制的衰落而下降，乡绅自治秩序不断被打破，社会资本也被快速消耗。现阶段，政府应当在法制框架下合理定位，中央政府和地方政府需要逐步下放权限，减小基层政府负担，激发基层社会活力，以创建和谐的府际关系和政社关系。

第三，建立科学的收入分配体系，从零和博弈转向合作共赢。清代乃至整个封建社会时期的利益分配格局都是基于有限利益进行的零和博弈，官员在博弈过程中处于绝对优势并由此形成非均衡博弈格局，导致政治生态系统偏离稳态。当前，人们的利益需求突破了传统零和博弈的框架，体现为欲获取更多的劳动收入。能否建立科学的收入分配体系，直接关系到多主体合作共赢和社会稳定。中国共产党第十八次全国代表大会后中国政府由社会管理转向社会治理，强调治理体系和治理能力的现代化就是要改变传统的政府本位，建立多元合作的治理体系，政治生态由利益主体的博弈转向合作。

第四，加强社会法制建设，构筑公平正义的行动规则。清政府在清前期为了重构政治生态采取各种惠民政策，但清中期以后已经形成对基层利益不可逆转的追逐态势，正是这种过分的利益追求导致了政治生态的崩溃。正如托马斯·霍布斯所说，传统国家就是具有两面性的“利维坦”，它保护人民的同时也造成威胁，而且“得其一思其二，死而后已”，是“人类共有的普遍倾向”^[46]。必须制定规则限制人们的逐利行为，这些规则或表现为制度层面的法律政策，或内化为精神层面的风俗习惯，其公平性和正义性是有序竞争的根本保障。

第五，注重生态文明建设，为社会发展提供坚实基础。按照“破窗理论”，环境中的不良要素容易使人形成破坏倾向。清代基层社会失序的同时自然生态也遭受极大破坏，天灾又加剧了社会矛盾，进而导致天灾人祸并发。可见，自然生态既是社会财富的根本来源，也是社会发展的坚实基础，只有保护自然生态、合理利用自然资源，才能使其为营造良好政治生态提供支撑。

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[22][37]魏源：《皇朝经世文编》卷29《赋役议上》，魏源全集编委会：《魏源全集》第14册，长沙：岳麓书社，2005年，第625、478页。

[23]张廷玉：《清朝文献通考·职役》第1册，北京：商务印书馆，1935年，第5044页。

[24][26][28]“国立中央”研究院历史语言研究所明清史料编刊会：《明清史料》丙编，北京：商务印书馆，民国二十五年（1936年）版本，第783、5051、5050页。

[25][29]白寿彝：《中国通史》第10卷，上海：上海人民出版社，2004年，第653、763页。

[27]乾隆：《清朝文献通考》卷23《职役》，杭州：浙江古籍出版社，2000年，第5055页。

[30][31][32]《清实录·宣宗实录》卷278，北京：中华书局，1986年影印本，第766、775、288页。

[33]东方杂志社编辑部：《各省内务汇志》，《东方杂志》1904年第7期。

[34]张惠言：《论保甲事例书》，一凡藏书馆文献编委会编著：《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2005年，第252页。

[35]中国西北文献丛书编委会：《甘宁青史略》，兰州：兰州古籍书店，1990年，第405-408页。

[36]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第517页。

[38]《清实录·宣宗成皇帝实录》第36册卷261，道光十四年十二月己亥，北京：中华书局，1985年，第792页。

[39]梁启超：《中国历史研究法》，《饮冰室合集专集之七十三》，北京：中华书局，1989年，第14页。

[40][美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，北京：华夏出版社，1989年，第167页。

[42]徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村的比较》，北京：中国广播电视出版社，1992年，第75页。

[43]张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第30页。

[44][美]詹姆斯C.斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建译，南京：译林出版社，2001年，第52页。

[45][德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，北京：商务印书馆，1995年，第145页。

[46][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎迁弼译，北京：商务印书馆，1985年，第72页。