绥远乡村建设中的政府动员与基层互动（1931～1937）

作者：高　娟  责任编辑：网络部  信息来源：《农业考古》2018年第3期  发布时间：2018-11-11  浏览次数： 2393次

【摘　要】乡村建设既是二十世纪二三十年代中国兴起的社会改良运动，也是乡村自救运动。在乡村建设理论的指导下，山东、河北、绥远等省都先后进行试点，绥远省在借鉴他省经验的基础上，根据自身的情况，举全省之力投入，建立了以绥远各级政府为主导，乡导员为宣传主体，广大农民积极参与的动员机制，在不断解决矛盾中把乡村建设向前推进，最终取得了显著的成效。虽然绥远的乡村建设并没有像山东、河北那样备受关注，但它对绥远省乃至全国的发展有着不可忽视的作用。绥远乡建的主力军——农民是如何参与到建设中的?其间是否经历了复杂的思想斗争?其中的矛盾又是如何化解的等等自然成为研究的重点问题，“目光向下”的研究方法指导我们从另一个视角重新审视绥远乡建，这样不仅有助于全面地、动态地、立体化地呈现乡建中的政府主导、基层互动的完整过程，而且有助于理解国家在推进乡村治理现代化进程中的艰难曲折性。

【关键词】乡村建设；政府动员；基层互动；绥远

绥远的乡村建设是在以国民政府为主导、乡导员为动员主体、农民广泛参与的机制中共同推进的，整个过程呈现出多元互动状态。然而，近十年来，学界对绥远乡村建设的研究大多从宏观着眼，关注上层人物傅作义的乡村治理理念、分析乡村建设中具体措施的文章较多，对基层民众相关问题的研究并不多见。本文拟剖析绥远乡村建设中政府主导、基层动员机制，力求客观、公正地再现史事，探寻乡村建设发展的规律，为中国乡村治理现代化提供借鉴。

一、“治理—善治”理念下的动员措施

动员是政府公共治理中政策过程的一种重要机制，乡村建设既是公共治理中的特殊项目，也是一种复杂的社会政治现象，它要求政府运用治理—善治的动员理念，既要平衡各方利益，也要实现利益最大化，把自下而上的动员与自上而下的参与有机地结合在一起。

绥远乡村建设（以下简称乡建）的领导核心是绥远省政府，1931年8月18日傅作义接任绥远省政府主席，仿效山东邹平和河北定县的乡村建设。1933年，傅氏先后亲自组织“县政视察研究委员会”，分派到各县轮回巡视并分组研究探讨。结合绥远“土匪侵害、金融枯竭、沾染嗜好、负担太重”的社会现象，提出了依靠民众，动员民众的总体思路，围绕“教民、养民、卫民”，推进各项经济改革措施，绥远乡村建设由此逐步拉开序幕。

（一）建立畅通的行政机构

动员机构是一切动员活动的中枢，1935年2月9日绥远建立了乡村工作人员训练所，作为乡建的最初培训机构，隶属于省政府。9月20日，第一批乡导工作人员到村工作后，发现地方政府对乡建的各项工作并不熟悉，政令难以畅通，工作效率低下，达不到预期效果，设立专门主管乡建机构显得尤为迫切。1935年11月5日，省政府决定设立“乡村建设委员会”，作为省内乡建的最高领导机构，省主席傅作义兼任委员长，民政、财政、教育、建设厅厅长及高级法院院长、省内外对乡建负有学识经验者兼任委员，全面负责指导绥远乡建工作中的相关事宜。乡建委员会下设训练、指导两处，训练处由原乡村工作人员训练所改组而成，负责培训乡导员；指导处的骨干力量是巡回指导，主要担负乡建的技术指导工作。各乡镇建设委员会——乡建的基层管理机构于1935年9月陆续设立。随着工作的展开，1936年6月，乡村建设的县（局）乡村建设委员会成立，它上承省乡村建设委员会，下启各乡镇的乡村建设委员会。这样，绥远初步形成了省、县、乡比较完整的三级乡建行政管理系统。1936年10月，为了彻底整顿乡建工作，进一步提高工作效率，政府对省、县（局）两级乡建组织机构略加调整，省级乡建会将训练、教导两处取消，增设常务委员会，县（局）乡建会则增设乡工讨论会，“省府的行政意志可以随时直达到乡，乡有行政病疚，可以直接反映到省，中间虽有区县为之转捩枢纽，但其政治感应交流以具体构成神经系统，非常灵活”，政令“半身不遂”的弊病得到改进。

为了免除官民隔阂，便于民众对诉讼案件及政令的咨询，1936年1月初，绥远省政府制定《民众问事处大纲》，要求各县（局）分别于县（局）府内大门左右设立问事处，“每日上午八点至十二点，下午二点至六点为民众咨询时间。问事处办事人员对问事者应予以耐心的答复，如有不能及时回答的问题或认为有疑问时，得向政府和各科组分别询问后答复；必要时须采用书面形式答复民众疑惑；每日民众问事送各科组长查阅……”，1936年1月14日省民众问事处正式办公，地方民众问事处随之相继设立，民众问事处设立后，问事者越来越多，鉴于外县人民来省交通多有不便，省府提倡书面答疑办法，外县人民如有疑问可直接询问省府问事处，省府可以书面形式详细地答复人民。民众问事处成为民众与乡建委员会沟通的桥梁，民意通过它能及时反馈给政府，同时对政府工作起到监督作用。

（二）以“减负”为轴心的利益引导

在乡建过程中，政府不仅要关注自身利益的实现，而且要最大限度地满足动员客体的利益，“利益即时满足的实力主义”和“生活经验与现实感受所致的对安全感和可预测性渴求”是农民积极参与乡建的两大动力。要想组织动员更多的农民参与到乡建中来，必须让农民获得实际利益又不承担过多的风险。根据绥远流动人口较多，无人经营土地，土匪猖獗，农民生活苦不堪言的实际情况，政府实行屯垦、减负、兴修水利、植树造林、建立农业合作、组织防卫、兴办各类学校、成立农民培训所、创办民众教育馆等各种“惠民”政策，旨在解决农民根本的生存问题，让农民在短时间内享受乡建利益。

绥远的屯垦经历了清末的初创、停滞、民国初年的复兴。到绥远乡建时，傅作义主张在延续“旧垦”办法的基础上，开创兵垦、农垦、蒙垦。到1932年底，共丈领地二十万七千八百八十一顷二十九亩九分。屯垦在实际中却遇到不少困难，出现了“有地没人要”的怪现象，究其原因，绥远虽有广大的土地多未开垦，未垦之地归少数大地主拥有，即使大肆移民亦无从开垦；已前往绥远者，大多不愿定居，春来冬去，匆匆过客，对于绥远繁荣，毫无影响；“各种蒙款多被地方政府移作军费，或中饱私囊，因是积欠甚多”，以致引起了“多年来蒙旗对地方政府的不满”。

为了合理利用荒芜的土地，绥远省政府新创“公田法”，乡镇公田包括“乡镇原有公地，乡镇范围内总清荒价或者继一部分荒价之无主荒地”，由乡镇公田社统一经营、管理，凡居住本乡镇二年以上，年满十八岁，品行端正，有参加生产活动的能力，无不良嗜好及褫夺公权与受破产宣告尚未撤销之农民均为本社社员，社员对公田有共同经营及管理之义务及权利。第一年所需耕种的资本由乡镇公田社同乡镇公所审核通过后方可，用当年收获后所取得资金偿还；乡镇公田如过多，分年使用，但不得荒废；乡镇公田只缴纳赋税，其他应摊公款，一律豁免，如遇地方发生灾难有损收获时，可呈请免除或减轻赋税之一部分或者全部。“公田法”是行之有效的办法，较好地克服了乡村中零散的小农经营的弊端，荒芜的土地得到耕种，逐渐改变乡村有地无人种，有人无地种的矛盾现象，同时农民头上的各种摊派相应减少，生产与生活得到基本保障。

鉴于本省各县农村地主，因拥有多数土地而盘剥佃农，坐获大量收入，佃户终岁辛劳而衣食困难的实际情况，乡建期间，省政府制定了《绥远省整理粮赋暂行办法》《绥远省丰兴陶凉集等五局征收各捐章程》等一系列关于征收粮赋捐税的方法，改变了原本杂乱无章、任意收取粮赋的局面，使其有法可依，有章可循。如：1932年绥远省政府制定了《限制田亩加赋法》，规定：田赋正税附捐之总额不得超过现时低价1%。1935年省政府出台《佃租标准办法》，地分三等，租价不得超越收量价格35%。如果遇到灾年根据各县的特殊情况适当减免，有的甚至全部减免粮租。如1934年秋托县和林县因水灾、冰雹灾大部分耕地分别视受灾轻重豁免50%～80%左右的粮租，1935年包头县、萨县因遇水灾部分耕地应征粮赋豁免84%左右等。这些规章制度限制了地主随意增加租赋的情况，减轻了农民的负担，调动了农民参加乡建的积极性。

绥远地处边陲，自古以来匪患严重，仅依靠政府驻军难以保障群众的生命财产安全，特别是“九一八”事变之后，北部边疆安全问题突出，绥远政府提倡军民合一，组建民团，人人保护自己的村子。1935年11月，政府令各乡（镇）编练自卫队，协助军队，县（设治局）设总队区设区队，乡设乡队，闾设闾队，各设一名队长，省里派的军事人员负责培训各级队长，各级队长就地训练所属队员。凡本省十八岁以上、四十岁以下的壮丁，除特殊情况外均有义务接受训练，成为自卫队的一员。

1936年3月，政府在原有各县（局）自卫队的基础上成立了防共自卫团，由绥远省保安总处统辖，各县由县长、各区由自治指导员、各乡由乡指导员和乡长按常备、后备、预备队三种编制，负责组织、训练各村凡在18～45岁的壮丁，常备队队员在省城或县城集中训练，训期为4个月，共训两期壮丁6000人，培训期满，退伍回乡的队员组成预备队；后备队趁农闲时间灵活掌握训练方式，训期为1个月。除“正式”的自卫团外，还有由常备、后备、预备队中挑出的精明强干的壮丁组成的服务队，以闾为单位相互配合，共同维持本乡治安。常备队担任全省防务之责，后备队主要“担任乡镇附近一带一切警戒与保卫工作之技能”，服务队负责日常警卫，监管涉及安全琐事。

无论是防共自卫队还是防共自卫团，它们“从事必守围堡及各乡防察工事之建筑，使全绥散落之荒野，形成严密的军事阵地”。对保护农民的生命财产起到了一定的作用，同时也间接帮助了“绥远抗战”。

二、循序渐进的动员方式

“中国问题的解决，其发动以至于完成全在其社会中知识分子与乡村居民，打并一起所构成之一力量”，绥远乡建的动员主体是乡村建设指导员（简称乡导员），乡导员是乡村建设的原推力，是绥远乡村建设中的中坚力量，也是近代中国乡村建设的显著特点。凡具绥籍的初中毕业生或者具有相当学力而有志于农村服务的年龄在二十岁以上、三十五岁以下者，皆可接受乡村工作训练所的培训。从1935年9月14日到1936年10月11日，省乡建会先后训练了四期学员，培养出合格乡导员1038名学员，共计979名乡导员，服务于乡村建设。

1935年9月20日，训练合格的乡导员开始分赴各县（局）开始工作，到乡服务后他们兼任乡镇短期小学校长，兼任乡镇建设委员会委员及秘书，兼任自卫团乡队长，指导督饬乡镇公所工作。各县（局）长按照考核规则负责考核其工作。按照绥远乡村建设委员会的规定，乡村工作指导员的任务有“教、养、卫”，其中，“教就是教人民念书识字，学习本领，学做好人，不识字的成年人，都要受补习教育；养就是人民有饭吃，有衣服穿，有房子住”。

乡导员是政府正式委派到基层工作的“国家工作人员”，权利是政府授予的。他们以官方身份努力改变着乡绅领导村社的传统惯例。那么，“一盘散沙”的绥远民众会如何看待他们并接纳他们的思想呢?

（一）从盲目到具体的工作方法

初到农村的乡导员凭借自己的知识对农民生活、生产加以指导……教导农民，如何改良种子，如何施肥等，其实从书本中得来的知识与实际生活中得到的知识就有些不同，认识书本的知识没有多少用处，而从实际生活中得到的知识却太宝贵了。乡导员不利用他们的旧经验来改造，而用书本那些死的、不切实际的知识，来灌输他们，你就是喊破了嗓子，谁来信你?农民非但没有接受他们，反而怀疑甚至排斥。一是，认为乡导员的薪旅费归根到底都是取自于农民身上，无形中加重了他们的负担；二是，断定身兼数职的乡导员对绥远的建设无济于事。如萨县的乡建，地主阶级和天主教堂势力都很大。绥远人民散漫，既要叫人民开会出操，又要叫人民念书听讲，禁止窝娼聚赌，彻底清查户口，问壮丁有多大岁数，看圈里的牛羊……广大人民群众都有抵触情绪，认为是多添麻烦。所以他们背地里叫乡导为“五道爷”，如同是村里的五道神，什么都管；三是，农民除了惧怕官员之外，对“四体不勤，五谷不分”的白面书生另有看法。农民最畏惧者长袍先生，最讨厌者具有士大夫气味之乡导员，他们一旦深入农村，就改变原来的颜色，皮鞋洋装穿起来觉得唯我独尊，农民每次见到乡导员都不敢接近，乡导员不明白他们的意思，反过来动员农民进行乡村建设，徒增农民的厌恶之感。

1936年2月，绥远省乡村工作建设委员会组织召开工作讨论会，各县局的乡导员分别作了工作汇报，指出工作中得不到农民的信任，是他们面临的共性问题。“当改变方针，要想同化农民，自己先得农民化了，然后能化农。要想得到他们的信任，非自身吃苦不足以感动农民。抱定这两个原则，再来暗中观察乡间领袖，农民心理对他的评价如何，这样做，方能入了农民的队伍”，会上建议各乡导员调整工作方法。

（二）从激进到渐进的宣传动员方式

乡导员开始逐渐调整此前急躁的工作心理，不再是单纯追求工作效率，把工作节奏放慢了。首先做的，便是要“让农民知道我们是做什么的”，每乡镇两个乡导员，针对村落面积大，户口数目又较多的情况，他们充分利用各种通俗易懂、易于为农民接受的方法宣传乡建。

靠口碑宣传。口碑是最好的宣传方式，乡导员选择了特殊的人群：有空闲时间的老人，可塑性强的小学生，有知识有文化的青壮年。利用老年人有办法：老年人一般空闲时间比较多，容易面对面接触到，“老年人无论铺檐下，墙角下，厅门前，总要过去和他们打招呼，闲谈中无形间把我们负的历史使命及工作之意编到里面，无意间表露思想；利用小学生的办法：把小学生按照导师制组织起来，让他们在学校中作传习功课的导生，出了学校，作宣传农村工作的宣传者。这些小学生宣传方法有一个特色：就是到成年男子不能去的地方宣传，比如姐姐、妹妹、嫂子等；利用壮年的方法是：联合一个或者数个在这个范围内国术技术精炼的壮年，先和他们交朋友，然后再利用他们做介绍……许多壮年血气方刚，办事有热忱，无形中把你需要到外面表达的话表达了。用了这些方法后，2700余户的村子，家家户户十之八九都知道我们在做什么了。

声情并茂的演讲也成为动员农民投入建设的最佳方式，利用各乡镇的小学教员，组织各乡镇宣讲团，传授学生演讲技巧、就近定期演讲，或选择适当时间分赴各地演讲；组织家庭宣讲队，各队须选一个识字者，或聪明有记忆力的人担任队长，各地在规定时间内到乡公所开会、学习，由乡导员讲解并领取宣传资料，以便回家及时向队员认真宣讲。

传唱歌曲，发挥音乐的功效，培养集体主义精神，引起共鸣。各乡镇选取小学中的高年级学生，分别组织儿童爱国歌咏团、村民爱国歌乐团，凡团员相遇时必唱爱国歌曲，表示爱国敬意，每人每周必须负责教会非团员一首爱国歌曲。儿童团在放学途中必须唱爱国歌曲，民众团在壮丁训练前后或是集会时必须唱爱国歌曲。各团长定期按要求到乡公所学习爱国歌曲，回乡后传习。此外，还有利用墙壁动员标语，张贴各种宣传画、放映宣传画片等宣传方式。这些简单易行的方式便于文化程度不高，识字不多的农民对乡建的理解。

乡导员调整工作方法、改变工作态度之后，逐渐和农民打成一片，并建立了深厚的感情。某些乡导员的调任得到村民的挽留，如：乡导员周克让自任职以来三月有余，克尽厥职，建树甚多，察树齐全镇士绅及各界民众均甚爱戴，兹闻上峰已将该指导员停职，以故镇公所及商会三次上呈挽留请上峰收回成命，并闻最近商会及镇公所地方乡绅推派代表三人来绥面谒当局挽留，暂勿调走；归绥县第二区乡导员杨象沣近聘任第三区沙尔沁乡服务，闻该镇人民，以该员自到任以来努力工作成绩卓著，故特公推温海鲜等数人具呈县府挽留。在动员农民参与乡建的过程中，乡导员经历了急躁的“化农民”阶段，自己“农民化”阶段，最终得到农民的认可，在不断解决矛盾的过程中把乡村建设推向前进。

三、广泛参与的动员效果

绥远乡村建设的成绩是绥远农民积极参与的结果。1933年绥远全省农村合作社共计30余处，到1934年全省发展到94处，共有社员1784人，共集资6560元；1931～1937年间，绥远省政府先后筹办六届大规模的农产品比赛，其中1934年，第八期萨县的毕业农民刘光明等，将自己培植的甜菜送交第六届农产比赛会，其改良价值得到当局的赞誉；自傅作义将军率军进驻绥远后，方开发水利，发展农业，全军投入4000余人，参加民生渠挖掘工程。经过几个月的艰苦劳动，共挖干渠50多公里，支渠200多公里，可灌溉田地多万亩，使归绥、萨县、托县之耕地，变成旱涝保收的粮仓。各县比较好地完成了凿井任务，如次页表1所示。

据统计，至1937年，河套一带已开干渠十一道，计大佘太设治局三道、五原县四道、临河县三道，均引用黄河水。托可托、集宁、凉城各县也兴修有渠道。此外，各县所开渠道，有民生渠十七道，其中十道为引用黄河水，余七道为引用内河，共长六百里，可灌地万余顷。农民培训所六年间共举办十期，共计毕业700余人。

为了充分发挥绥远农民主力军的作用，担负建设绥远的重任，乡镇建设委员会组织依靠乡导员、学董、教师、团体代表组织各种团体，有青年服务训练班、自卫团、少年会、家长会、主妇会、耆老会、家事研究会等，吸纳更多的农民参与到乡建中，为绥远乡村建设增加力量。随着绥远的战事也越来越紧，各县局在各乡建团体的基础之上将各村男女老少分别续编为后备队、服务队、妇女队、老人团、少年团五种团体，有力地支援了抗战。

四、余论

绥远乡村建设之所以在农业、工业、邮政、金融等方面都取得了有目共睹的成绩，这与广大农民在乡村建设中做出的努力是分不开的，1933年怀柔战役的胜利和1936年百灵庙大捷正是建立在绥远乡村建设的硕果之上。

绥远的乡村建设既是乡村理论化为实践的一种尝试，也是南京政府成立后试图推进国家治理现代化的试验，它不仅为绥远的现代化做出了突出的贡献，而且为抗日救国做出了自己的努力。首先，绥远省府在乡建中充分考虑到底层农民的利益，通过利益诱导把农民纳入乡村治理中来，培养了农民的团体意识、民族国家意识。其次，利用乡导员下基层动员农民参与乡建，锻炼了知识分子对乡村的治理能力。第三，绥远的政府动员，农民参与的机制也为南京国民政府推行“乡村建设”作了示范。

但是绥远乡建动员机制有其自身难以突破的矛盾，值得我们反思。首先，这种动员机制没有通盘规划，导致组织机构林立，叠床架屋。第一批乡导员已经下乡开始工作，政府相关部门才发现仅有乡村训练所尚不足以处理乡建中的具体事务，之后成立了专门领导乡建的机构——乡村建设委员会。县（局）乡建会也是临时建立的。许多乡导员对乡建理论的理解也不透彻，下乡后并不是十分明确自己的职责。各机关之间缺乏沟通，各县（局）县长、局长对乡建一头雾水，对乡导员的工作处处掣肘。

其次，政府过于依赖乡导员的力量，造成其不堪重负，工作效率低下。绥远乡建中动员农民的中坚力量——乡导员，处境非常尴尬，难以发挥作用，他们还身兼数职：既是小学校长或教员，又是自卫团长或管理乡村财政的司帐员。由于他们大部分是初中毕业，知识水平有限，超负荷的业务确实难以堪负。况且，近代中国主要依靠乡绅治理的农村，乡导的“空降”及乡导员以乡村教育者、管理者的身份出现势必与各种地方势力产生冲突，乡导员遭到诬陷、殴打、辱骂、背黑锅的现象比比皆是，为了推进乡村建设，乡导员在服从上级命令的同时还得想方设法“迎合”农民，他们在重重矛盾中艰难地推进乡村建设。

第三，政府对乡村贫穷、落后的根源认识不足。绥远的乡村建设仅依靠垦荒、减负、建立合作社、兴修水利、开发林业等措施，希望从根本上解决农村落后问题，其实是治标不治本的，农村经济落后的根本原因在于帝国主义的侵略，日本帝国主义的侵略是绥远乡建被迫中断的根本原因；再则，政府推行的有限改良措施，与农民迫切要求土地的愿望不完全一致，这也是影响绥远乡村建设成效的主要原因。

研究二十世纪三十年代绥远的乡建，对我们今天的乡村建设有借鉴意义：第一，乡村治理现代化的进程决定了国家治理现代化的进程。社会动员机制是国家治理体系的重要组成部分。人民群众发挥作用的多少，是衡量国家治理能力的重要标志。网络信息发达的今天，要求我们在借鉴传统动员机制的基础之上，改变传统的“群众反映、领导研究、组织处理”的机制，设计完全以人民群众的利益为出发点的、合理的、行之有效的动员机制，共建一个和谐的、有生命力的、健康的社会。第三，从研究中我们也可以看出，乡建中关于农民参与问题的研究，还有很大的拓展空间。

参考文献：

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[14]中国人民政治协商会议内蒙古自治区委员会文史资料研究委员会.内蒙古文史资料：第一辑[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，1962.

[15]绥远省乡村工作人员训练所招生简章[N].绥远日报，1935-02-21.

[16]省乡建会定期招收五期乡导员[N].绥远西北日报，1937-05-30.

[17]根据以往工作经验说到将来工作上的希望[J].乡村工作，1936，（2）.

[18]乡导员下乡工作的检讨[N].绥远西北日报，1936-09-8.

[19]察镇绅民挽留乡导员[N].绥远西北日报，1936-08-20.

[20]买岱乡导员杨象沣调任乡民挽留[N].绥远西北日报，1937-07-14.

[21]董其武.董其武日记[M].北京：解放军出版社，2001.

[22]绥远各县局凿井统计表[J].乡村工作，1937，（2）.

[23]包西水利改进计划大纲.五临安水利管理局章程[J].国民政府行政院公报，1937，（8）.

[24]丁元竹.社会动员机制：国家治理体系的重要构成[J].国家治理，2015，（31）.

注释：

[1]见马寒梅《傅作义与绥远经济文教事业的发展（1931～1937）》（《内蒙古大学学报（人文社会科学版）》2008年1月第1期）、赖晨《傅作义扶植自耕农的思考》（《内蒙古农业大学（社会科学版）》2007年第3期）、娜仁《傅作义主政时期绥远省农村经济实态剖析——以小台仕、大台仕乡为例》《前言》（2012年第15期）等，这些文章突出了傅作义对绥远乡建的作用；郭胜利《民国时期绥远乡村建设研究（1935～1937）》、马寒梅《傅作义对绥远的治理（1931～1937）》、于首涛《绥远省粮食生产与家庭副业（1928～1937）》等分析了绥远乡村建设中的具体措施；丁平《抗日战争时期绥远省政与在绥西实施历史研究》（中央民族大学2012年版）、牛敬忠《近代绥远地区的社会变迁》（内蒙古大学出版社2001年版）、王卫东《融会与建构：1648～1937年绥远地区移民与社会变迁研究》（华东师范大学出版社2007年版），也是从宏观上把握绥远乡村建设的。

[2]笔者认为：傅作义主政绥远应视为绥远乡村建设的开端。