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煤矿产权改革过程中的政府治理

作者:董江爱 王 慧  责任编辑:网络部  信息来源:《中共福建省委党校学报》2017年03期  发布时间:2018-11-06  浏览次数: 1266

【摘 要】新中国成立以来,我国煤矿产权经历了国家垄断、中央向地方放权和政府向部门分权、向企业赋权、向社会让权的改革历程。在这一改革历程中,中央逐步向地方下放管理权和收益权,地方政府又逐步把权力分散到相关部门、企业和个体,显示中央向地方放权和政府向企业赋权的治理特征。改革进程也引发了地方保护主义、府际间利益分割、部门间利益分化、村干部腐败、官煤勾结等问题,反映了煤矿产权改革中政府治理转变的曲折与艰难。文章采用制度分析方法,通过对煤矿资源开采和利用中经济运行背后的产权结构进行政治分析,考察不同利益主体在煤矿产权改革中的博弈行为选择,揭示煤矿产权与政府治理之间的关联。

【关键词】煤矿产权改革;利益博弈;政府治理


产权是指人们在享有财富收益时必须承担因这一收益而产生的成本,反映了人们占有或使用资源的规则以及由此建立的权、责、利关系。[1]P28产权制度是国家通过一定的产权关系和产权规则实现对稀缺资源合理使用和有效配置的制度安排,是通过对人们经济行为的制度规范,维持资源配置的效率与公平。[2]可见,产权同时涵盖了提高资源效益的经济要素和推进政府治理的政治要素两个方面的内容。在我国煤矿产权改革的过程中,中央政府逐步将煤矿资源的管理权和收益权下放给地方政府,地方政府又逐步把权力分散到相关部门、企业和个人,显示出政府治理渐进转型的特征。改革也引发了地方保护主义、地方及部门间利益分割、官煤勾结、干部腐败等问题,反映了煤矿产权改革中的政府治理转型及其困境。

一、中央集权与国家垄断

我国《宪法》规定,矿藏、水流等自然资源都属于国家所有,由国务院代表全国人民行使所有权。计划经济时期,国家对煤炭等主要生产资料实行“统一领导、分级管理”的计划管理体制和按计划调拨的无偿使用制度,由国营企业垄断经营,资源的开采利用、产品价格和利润分配由中央统一规定,禁止任何组织或个体经营。

计划经济时期,我国的煤矿主要分为国有重点煤矿、地方国有煤矿和社队集体煤矿三种类型。国有重点煤矿包括中央管理的煤矿和中央与地方共同管理但所有权归中央的煤矿,国有重点煤矿的投资建设、职工招聘及工资待遇、煤炭的生产、运销、使用及价格等都由中央统一规定,这类煤矿主要为国家重要的工业企业发展提供原煤材料。地方国有煤矿包括地方管理的煤矿和地方与中央共同管理但所有权归地方的煤矿,与国有重点煤矿相比较,地方国有煤矿规模较小,机械化程度较低,煤矿投资、日常运营和职工工资所需资金都由地方财政支付,地方国有煤矿的收益除上缴中央利税外,其余由地方统一支配,这类煤矿主要为地方工业企业的发展和民燃需要提供原煤材料。社队集体煤矿是人民公社制度建立后以人民公社或生产大队集体独立开办或者联合开办,主要为社队集体企业和当地民燃需要提供原煤材料。社队集体煤矿的生产和经营由社队干部直接负责,社员共同劳动,共同参与煤矿部分收益的分配。这一时期的煤矿国有产权与国家政治控制密切相关,中央按照国家工业化发展的需求决定煤矿资源的开采和利用,国有煤矿的成本完全由公共财政承担,集体煤矿的成本由社队集体承担,国家只控制社队集体煤矿的生产与产品分配,而不负担因此而产生的外部成本。

显然,这种产权结构是以一元化的全民公有为主体、以集体共有为补充的经济体制,不存在个人拥有资源的财产权利和经济自由。这种公有制体制的运行特点反映在内部财产关系上,表现为资源所有者主体的整体性与个体实际不占有之间的矛盾,个人没有占有资源的主体资格,无法“享受充分的财产权和经济自由”[3],也无法实现资源的增值和收益。这种公有制经济结构的运行特点是行政强制,政府垄断煤矿企业的决策权和经营权,进而形成了企业对政府的依赖,企业之间的关系也由行政命令决定,而不是建立在权力与义务对等基础上的契约关系。[4]P82在这一背景下,煤矿经营完全由国家统一安排,产品分配完全以国家工业化需求为依据,这是一种国家利益至上的资源管理和配置模式,很少存在地方利益、企业利益和官员个人利益,不太容易形成权力寻租和官媒勾结等腐败现象。而且,在人民公社时期,科技水平低下,资源开采主要依靠人力而非科技,无论是国有煤矿,还是社队集体煤矿,矿区农民都是最便宜、最方便的劳动力,他们可以在参与煤矿开采中获得收益(这种收益大大超过从事农业生产的收益),也能够分享矿区的基础设施和公共服务设施,再加上当时落后的生产力与较小的生产规模不会对环境和地质造成大的破坏,所以,相对非资源型地区而言,计划经济时期的矿区农村和农民在一定程度上享受了煤矿开采带来的公共福利。

二、中央放权与利益分割

改革开放后,国家为了调动地方发展经济的积极性和主动性,增强了地方公共财政的实力,实行财政分级包干制度,在一定程度上扩大了地方政府的投资审批权,也赋予了地方政府一定的税收决定权。这一时期的煤矿产权改革,体现了中央向地方放权的特征,地方政府在煤矿资源管理中获得了越来越多的自主权,有了管理和开发资源的内在动力。同时,本次煤矿产权改革也在中央与地方之间产生了利益分割问题,形成地方保护主义。

改革开放初期,中央为了解决中国工业化发展中资源供应不足的问题,在煤矿资源型地区实行“有水快流”政策,鼓励“国家、集体、个人一起上和大中小煤矿共同经营”。“有水快流”政策的实行,从根本上改变了煤矿资源完全由中央控制的管理格局,国家不仅允许个人开办小煤矿,而且放松了对乡村集体煤矿和个体小煤矿的管制,增强了地方政府管理煤矿资源的自主权。这一变化表现在资源管理和企业关系两个方面,在资源管理方面体现为由纵向的行政管理向横向的法律调整转变和由权力集中向权力下放转变,在企业关系方面体现为纵向的行政隶属向横向的业务合作转变,企业的自主化程度明显提高。与此同时,也造成煤矿企业产权混乱、多头管理、各自为政的状况,国有企业在多方挤压中举步维艰,国有资产流失状况严重,国家利益严重受损。

一是中央向地方放权导致利益博弈和“公地悲剧”。地方政府作为地方行政代理人,掌握本行政管辖区最集中的政治权力,其行为目标是实现本管辖区可支配财政收入最大化,增进本地区人民的公共福利。而资源型地区的地方财政主要依赖集体或个体小煤矿,所以地方政府具有开办集体或个体小煤矿的积极性和主动性,在执行关于控制小煤矿发展的中央政策中有明显的地方利益偏向。而且,地方与中央之间的利益分割还造成了小煤矿与国有煤矿之间的利益博弈,在双方进行利益博弈的现实中,必然造成“公地悲剧”的状态模型:即拥有煤矿资源管理权的地方政府尤其是县级政府把发展小煤矿作为增加地方财政的主要途径,而当时一些资源型地区的地方财政收入的增加,在一定程度上取决于小煤矿在国有煤田中获取资源的状况,国有煤田在这一背景下自然成了向小煤矿开放的公共煤田。地方政府及相关部门利用中央允许集体或个人开采国营煤矿采不到的边角煤和采后残留煤的政策安排,降低条件为不具备条件的集体或个人办理资源开采证,无视小煤矿破坏国有煤田的行为,这导致国有煤田遭受严重破坏和国家利益遭受严重损失。据煤炭部统计,1993年,全国103个重点国有煤矿周围有约10000个小煤矿[5]1994年增加到14557[6],其中有不少是无证非法开采的小煤矿。而且,地方政府治理大多以经济利益为核心,忽视生态环境和资源保护,这造成了资源浪费和环境污染的双重问题。小煤矿的开采技术落后,回采率低,资源浪费特别严重,据统计,自1994-2003年,我国累计产煤约350亿吨,煤炭资源的消耗量却超过1000亿吨,可见小煤矿对国家资源的浪费之巨。

二是政府向部门分权导致多头管理、利益冲突和责任推诿。我国资源管理不仅因各级政府利益不同存在着纵向的府际间利益分割,还存在着横向的部门间利益分化。中央在向地方下放煤矿管理权增强地方自主权的同时,也逐步将集中在政府手中的资源管理权向各部门分散,让不同部门拥有更多的自主权。而且,地方政府在管理煤矿资源的实践中,因为政府机构有很多,存在着由多个机构共同掌握管理煤矿企业的权力重叠现象,于是在政府及其相关部门之间形成了对煤矿资源的多头管理模式,进而导致地方政府在行使煤矿资源控制权和监管权中形成庞大的利益链条,涉及煤矿审批、安全生产监管和煤矿经营等多个环节。如煤矿审批和生产需要办理的“六证”涉及获取采矿许可证的国土部门、获取安全生产许可证的安全生产监督部门、获取煤炭经营资格证的煤炭局、获取营业执照的工商和税务部门等,煤矿经营涉及政府采购、物价、供应、质检、安检、称重、财务等部门,这些部门的领导及相关人员都可能在煤矿的审批、生产和经营中进行权力寻租,官员和煤矿企业主合谋获利的行为充斥于煤矿审批、生产和经营的各个环节。同时,资源多头管理的模式,也会在政府及相关部门之间形成利益争夺和责任推诿的现象,有的机构权重责轻,这些机构的负责人掌握着资源的占有、使用和分配权,在煤矿的审批和监管中获取巨额收益,却不承担煤矿安全生产和经营的责任。有的部门权小责重,无权参与煤矿资源的占有、使用和分配,甚至没有自由进入煤矿企业的权力,却要为煤矿企业的安全生产负责。这种因权力配置失衡造成的部门间利益争夺和责任推诿,进一步加大了国家利益受损的程度。

为了解决以上问题,发挥好中央和地方两个方面的积极性,党的十六大报告做出决定:将原有的资源分级管理制度转变为分级所有或分级行使产权,要求中央和地方分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,实行权利、义务、责任相统一和管资产、管人、管事相结合的管理体制。2003年,国家成立了专门的国有资产管理委员会(简称国资委)作为中央资产管理机构,省一级也相继成立国资委,目的在于实现政府的公共管理职能与国有资产出资人职能分离,解决由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理而又无人负责的问题。国资委的成立为维护国有资源安全提供了组织保障,但中央向地方下放资源管理权时,没有建立起确保中央意图的激励—约束机制,再加上中央和地方分级管理资源造成的利益分割问题,导致地方政府在执行中央政策中选择地方利益,最终仍然造成国家利益受损和国有财产保护不被重视的结果。这种现象必然给煤矿资源管理带来双重矛盾:首先是代表国家权力的相关部门要通过建立和规范矿产资源开发秩序加强资源管理,以实现“矿产资源国家所有”应当分割的利益;其次是随着国家权力的深入,煤矿企业就会与权力周旋,最大限度地实现企业利益最大化。于是,在效益最大化尤其在煤炭价格大幅上涨、煤炭需求量大幅增加的情况下,国家权力与企业利益密切结合,煤矿企业在官员的庇护下以超能力生产、超强度开采等方式提高产量并增加效益,导致煤矿资源严重浪费。

三、政府向煤矿企业让权与官煤合谋

2003年10月,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,对“建立健全现代产权制度”提出了具体要求,为解决国企负债率高、冗员多、摊派重、社会负担重等问题提供政策支持。此后,许多国有煤矿都通过向社会转让股权的方式摆脱困境,一些集中在政府手中的权力也通过这种方式进一步向煤矿企业让渡,这在一定程度上加大了煤矿企业的自主权。随着煤矿企业自主权的进一步加大,以往隶属于政府的企业权力逐渐转变为企业发展的实力。

然而,政府在向企业让渡权力的同时,又不断以行政手段干预市场,干预企业的生产与经营,导致计划安排与市场配置的矛盾不断发生且日益激烈,企业在摆脱国家控制而获得经营自主权后,却处处遭受政府官员牵制,无法作为市场主体单独从事经济活动。在这一背景下,企业要想在最短时间内获取最大利益,就必须与政府官员结成利益共同体,资本和权力的结盟成为必然,官商合谋获利的现象普遍产生。由此可见,政府向企业让权在推进经济发展的同时,也造成了市场运行的扭曲和混乱,企业只能通过资本与权力结盟的方式实现利益最大化,官煤勾结不可避免。

在煤矿的审批、生产和经营实践中,煤矿企业需要通过地方政府的相关部门办理采矿手续,符合条件的煤矿为了尽快开采需要贿赂官员,不符合条件的煤矿想要获取开采权也需要贿赂官员。官员在收受贿赂获取暴利的同时,还采取以亲属名义办矿、暗地入股等手段直接从煤矿经营中获取暴利,并由此在资源型地区形成官商一体和官商勾结的怪胎,煤老板在官员庇护下非法获取暴利,官员因收受贿赂或参与煤矿经营也成为暴富群体。以山西资源丰富的P县为例,该县总面积1510.61km2,含煤面积多达1360km2,占全县国土面积的90.3%。郝鹏俊在担任该县的地矿局长、安监局长和煤炭局长期间,于1996年利用职权编造虚假材料,花2万元把一个废弃煤矿变成合法煤矿,又利用公共财政对该煤矿进行技术改造,把煤矿生产能力由3万吨提高到30万吨,2004年缴纳1500万元的采矿权价款将该煤矿买断,成为拥有约7亿元资产的煤老板和地方官员。在2005年国家清理公务员参与煤矿经营或入股煤矿的问题中,该县涉及退股官员20名,山西全省退股官员共922名,可见地方官员参与资源经营的人数之多。

同时,“财富只要包含着对人的支配,它就主要地几乎完全地依靠和通过对物的支配来进行对人的支配。”“只有通过对物的支配……才能获得对人支配。”[7]P202因煤矿开采暴富起来的煤矿企业老板,在获取了巨额利益后,又通过各种途径在国家的政治体制中获取一定的政治地位,如争当各级人大代表、政协委员、劳动模范、公务员等,在村两委换届选举中竞选村党支部书记和村委会主任等。而当暴富群体获得政治权力和政治地位进而参与地方治理后,原来属于经济上的矿村、矿民矛盾就逐渐演化为政治上的官民矛盾。

四、政府向社会赋权与自治异化

在我国农村实行人民公社化时期,我国基层农村社会实行行政职能与经济职能合一的“政社合一”体制,作为行政村的生产大队及其下属的生产队只是生产组织单位,没有生产经营的自主权,农民被束缚在生产队内被动参加生产劳动,没有参与公共生活的自由权。改革开放后,国家通过家庭联产承包责任制的方式,赋予了农民生产经营自主权,激发了农民生产经营的积极性和主动性。但人民公社体制的解体,瓦解了生产大队和生产队的行政权,导致农村基层社会公共事务的管理出现真空,赌博、偷盗、乱砍乱伐、损公肥私、封建迷信等不良现象蔓延,农村社会秩序严重恶化。

在这一背景下,国家通过制度创新,在农村实行村民自治制度,把属于农村社会的权力下放到村一级,目的在于提高农民的自治能力和民主能力。邓小平认为:“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主。”[8]P146政府通过村民自治的形式把属于农村社会的权力让渡给社会,让农民自己管理自己的事情,这种民主锻炼必定在客观上推进国家民主的进步。伴随着村民自治制度的实行,国家逐步将乡村集体煤矿的经营权、收益权和分配权等下放到村一级。《矿产资源法》出台及其修订,明确了农村集体煤矿的集体财产权性质。《矿产资源法实施细则》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》等政策的制定,确立了采矿权有偿取得和特殊情形下依法转让的法律制度,为农村集体煤矿的转让提供了法律依据。按照村民自治制度的要求,农村集体煤矿由村民民主管理,农村集体煤矿的生产经营与利益分配必须由村民通过村民会议的方式进行民主决策。

从产权和政治的关系来看,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益相关”。[9]P187在资源产权制度不科学和中国农村村民自治制度落实不到位的情况下,煤矿资源型农村村民自治的核心内容就是村民围绕着煤矿资源而进行的权力争夺和权力运作。资源配置是否合理、资源分配是否公正、资源利益能否为村民共享、村民的制度化参与渠道是否畅通等因素,决定着农村的民主走向和农民命运,其中最为关键的因素是掌握村庄公共权力的村干部能否代表村集体利益和村民利益。如果掌握村庄公共权力的村干部代表个人私利或家族利益、集团利益,不代表村集体利益和村民利益,就会造成集体产权缺失的现象。集体产权缺失又必然会造成农村集体煤矿被村干部占有,形成村集体煤矿所有权与控制权分离的现象,农村集体煤矿名义上为集体共有,事实上却被村干部控制,进而在村一级形成了村干部特权阶层。具体表现为村干部对农村集体煤矿的霸权,当农村集体煤矿由村集体经营时,就会出现村干部暴富而村集体亏空的现象。当农村集体煤矿承包或转让时,就会出现村干部低价承包或随意转让而村民却根本不知情的现象。由此可见,集体产权缺失和村干部霸权,必然导致村民自治制度难以落实。

伴随着所有权和控制权的分离,权力的作用不在于行使权力者的财富,而在于他们在生产组织中的地位,必须依靠他们工作职位所掌握的控制权。[10]P29那么,在农村集体产权缺失的背景下,村干部依靠其拥有的权力职位控制农村集体煤矿,并由此形成了村委会换届选举中的激烈竞争,贿选、暴力威胁等竞选行为充斥其中。村民为了改变村干部控制集体资源的现状和平等参与集体资源收益的分配,也有强烈的参选愿望和要求。在竞选和参选的共同作用下,资源型农村的村委会换届选举中的竞争就显得异常激烈,许多村庄的村委会选举还演变为金钱大战和家族之争。

五、初步结论

从我国煤炭产权改革的过程中可以得出这样的结论:国有资源作为公有制经济体制中重要的生产资料,其开采、经营和管理必须有明确的产权规则和产权关系,才能保证国家所有权的实现和政府治理的有序。在产权规则和产权关系缺乏有效限制的条件下,企业和个人都可能把追求自身利益最大化建立在损害公共利益或他人利益的基础之上,进而导致国家所有权实现的艰难,政府治理也在这一过程中充满曲折。

在我国资源产权改革的过程中,为了满足工业发展对资源需求量的迅速增加和推动资源产业的迅速发展,国家不断通过资源产权改革,逐步将集中在中央政府的资源管理权下放给地方政府,地方政府又逐步把资源管理权分散到各相关部门、把资源开采和经营权赋予企业和个体,显示出中央向地方放权和政府向企业赋权的治理特征。而伴随着资源管理权力由集权走向放权和资源管理结构由集中走向分散的政府治理转型,资源型地区又引发了地方保护主义、官煤勾结、村干部腐败等一系列阻碍政府治理成功转型的因素。

由此可见,资源产权与政府治理之间呈现出明显的正相关关系。科学的产权制度是政府公平配置资源的核心要素,主体间利益博弈是推动政府治理转型的深层原因。所以,“积极国家”对社会经济生活的干预是国家责任的题中应有之事[11]P223,政府有必要通过科学的产权制度保护资源所有人对资源的所有权及其派生的承包权、经营权、收益权、处置权等,通过加强资源管理及其对资源企业的监管实现对产权所有者的利益保护。


参考文献:

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