新型城镇化背景下社会治理创新研究

作者：董江爱 翟雪君  责任编辑：网络部  信息来源：《河南社会科学》2017年09期  发布时间：2018-11-02  浏览次数： 2775次

【摘　要】党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了国家治理体系与治理能力现代化的战略目标。而要实现宏伟战略目标，就必须抓好基层治理这一基础工程建设。在整个国家治理体系结构中，基层治理是国家治理的重要组成部分，具有基础性地位和功能，正所谓“基础不牢、地动山摇”，其重要性不言而喻。伴随当前我国社会的急剧转型与变迁，基层治理不仅在政策层面，而且在民主发展道路、国家建构等方面日益发挥着关键作用。改革开放以来，我国基层社会发展逐步走上制度化、法治化的轨道，基层治理实践也取得了显著的进展与成效。但是，由于社会转型期经济社会发展本身所诱发的各种矛盾和问题不断累积，改革进程中利益主体多元化、利益诉求多样化所导致的各种利益冲突不断显现，而既有的基层治理体系与治理方式还存在着诸多的不适应，从而使当前的基层治理实践面临一系列新的问题与挑战。那么，如何进一步改革和创新原有的治理结构与治理方式，有效提升基层社会的治理及适应能力，这不仅关系到基层社会的稳定与发展，而且关系到整个国家治理实践的整体格局，关系到国家治理体系与治理能力现代化战略目标能否最终实现。为了及时应对当前我国基层治理实践中出现的这些问题与挑战，我们组织了以下一组文章，由几位长期从事基层治理研究的学者分别从不同的视角，对农村“空心化”背景下的村庄治理、新型城镇化视角下的社会治理以及企业主导下的社区多元治理等问题进行了专题研究和探讨。希望对当前基层治理中这些热点问题的讨论，能够引起学界的广泛关注和进一步研究，进而把这一讨论引向深入。

【关键词】基层治理；新型城镇化；治理体系；治理能力现代化

城镇化是现代化的一个重要标志，社会治理现代化又是实现城镇化的重要支撑。因此，创新社会治理对推进城镇化进程意义重大。新型城镇化是我国解决“三农”问题的重要途径和实现现代化的必由之路，党的十八届三中全会提出了“走中国特色新型城镇化道路和完善城镇化健康发展体制机制、创新社会治理体制、改进社会治理方式”的要求。2013年年底召开的中央城镇化工作会议进一步强调，推进城镇化既要坚持市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府在加强社会治理等方面的职能。然而，随着新型城镇化的推进，各种现代化要素不断向基层社会渗透，由此形成的治理主体多元化、治理方式多样化和治理环境复杂化等问题，导致基层社会治理面临巨大挑战。因此，新型城镇化背景下的社会治理创新既是理论上的新要求，又是实践上的新突破，亟须学术界进行深入研究。本文运用城镇化理论、社会治理理论和结构功能理论，梳理传统社会治理模式下的新型城镇化困境，分析新型城镇化背景下的社会治理结构和方式变化以及由此造成的社会治理危机，探索适应新型城镇化需要的社会治理结构和方式，为提高社会治理能力、推动城乡发展一体化和公共服务均等化提供对策建议。

一、传统治理模式造成的新型城镇化困境

城镇化是当代中国农村社会发展的基本走向和必然趋势。城镇化过程必然引发社会诸多方面的变化，“在这个过程中，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升，人口和产业向城市集聚，生产方式、交换方式向规模化、集约化、市场化发展，生活方式向多元化、社会化发展”^（1）。可见新型城镇化是以人为核心的城镇化，关键要解决农业剩余劳动力转移的问题和实现农民市民化的问题。农民市民化是一个把农民变成市民的过程，在这一过程中，必须实现农民身份由农民向市民转换、农民职业由农业向非农产业转换和农民居住方式由农村分散居住向城镇集中居住转换，通过城乡公共服务均等化，让农民分享城镇化的文明成果和经济收益。农民在实现这些转换的过程中，需要有稳定的就业、基本的公共服务和社会保障、合适的城镇住房和现代生产生活方式，意味着让农民进入更高水平、更具现代文明的生产生活方式中来，目的是提高农民的生活水平和社会福利水平^（2）。可见，新型城镇化是一个复杂的系统工程，不仅需要政府及其公共财政的大力支持，更需要整合社会各方面的力量共同完成。

但是，长期以来，我国一直实行政府一元化治理模式，也就是说，政府是管理社会事务的唯一主体，社会治理成本主要来自公共财政。在这一传统治理模式下，政府对社会事务大包大揽，最终导致两种结果的产生：一种结果是，公共财政无法承担城镇化过程中高昂的转移成本，产生了大量的“半城镇化”现象，即相当部分的农业转移人口处于“就业在城市、户籍在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的“两栖”生存状态，并未真正转化为市民^（3）；另一种结果是，社会竞争机制缺乏、社会力量难以整合和调动、资源浪费严重等现象普遍存在，最终给新型城镇化的实施带来诸多困境。

一是农民身份转换的困境。按照我国户籍制度的规定，虽然身份是由户口决定的，但由于多种因素的影响，通过户口转换的方式却解决不了身份转换的问题，存在着外部支持不够和内生动力不足的双重困境。一方面，我国自1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，就确立了把城市居民与农村居民分别对待的二元户口管理制度，造成了城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的不平等待遇。城市居民的生育、教育、住房、医疗、养老、丧葬等需求都由公共财政保障；而农村居民的这些支出则全部由农民家庭或村集体承担。特别是改革开放以来，由于城乡二元体制、教育制度和分配制度不公平、社会保障制度不完善等问题更加凸显，城乡差距越拉越大。由此可见，城市居民与农村居民的身份不同，不在于城市户口和农村户口本身的差别，而在于隐藏在户口背后的公共资源配置、公共服务供给和社会福利分配等方面的不均衡，说明农民身份转换不是简单的城乡户口转换，而是对农民生存权与发展权的保障，是对农民与市民公共服务和社会保障均等化的保障，这种身份转换需要巨额的资金投入。但由于公共财政极为有限，政府无力为保障公共服务和社会福利均等化提供足够资金，且不同主体分担农民身份转换成本的机制还没有形成，农民身份转换的外部支持力度远远不够。另一方面，农民在农村拥有承包地和宅基地，国家对农民和农业的补贴越来越多，使得农民身份获得了越来越多的政策优惠和实实在在的经济利益。而城镇又存在住房贵、公共服务少、社会保障水平低等弊端，城镇居民的生存和发展成本相对较高。再加上中国农民受传统思想观念影响大，加大了农民承包地和宅基地的流转难度。有人把农村的祖屋看作是子孙后代兴旺发达的保证，极力阻止拆迁；也有人把农村的家和承包地看作是自己的根，认为村里有家有地在外打工心里就踏实，如果没了农村固定的家和承包地，就会成为城市流民，进而导致农民身份转换的内在动力极度缺乏。

二是农民职业转换的困境。农民职业转换需要有新的就业渠道和适应新职业的就业能力，就业渠道和就业能力是农民市民化面临的另一个重要难题。一方面，从就业渠道来看，农民市民化过程实际是农民主动放弃以往的农业生产方式并接受工业文明的过程；再加上城镇化进程中越来越多的农民失去土地被迫转换职业，这些都需要畅通的就业渠道解决问题。然而，由于我国工业化滞后于城镇化，城镇发展又缺乏产业支撑，无法为农民的生存与发展提供足够的就业渠道和稳定的收入来源，难以满足农民的就业需求。再加上市场配置资源以追求效率为目标，推动资金、资源向成本高、风险大、效益低的农业和农村流动非常困难，导致面向农村的专业化经济活动很少，农民的就业渠道狭窄，远远不能满足农民职业转换的需要。另一方面，从就业能力来说，新型城镇化背景下衡量农民职业转换的个人能力要素是掌握现代生产技术工具和专门化的知识，正如舒尔茨所说：人力资本存在于人的身上，表现为知识、技能、体力（健康状况）的价值总和，它是由投资形成的，是经济增长的重要源泉^（4）。农民要从农业剩余劳动力转变为掌握知识和技能的人力资本，需要大量的资本投入，如确保农民转变职业所需要的健康费用、教育费用、培训费用以及择业过程中发生的公共成本及迁徙费用，等等。但由于投资成本高、公共财政不足，尤其是农村长期的教育滞后，面向农民的文化教育和技术技能培训更为缺乏，农民缺乏知识积累和职业技能，再加上政府针对农民职业转换的就业培训和技术技能培训的政策及其执行又偏离了农民的现实需求，最终导致农民实现职业转换的就业能力十分低下。

三是农民生活方式转换的困境。生活方式是人们在长期的社会实践和特定的社会环境中形成的生活习惯，包括人们的物质生活方式、精神生活方式以及闲暇生活方式等内容，实际上是人的生成方式和人自身的需求满足和实现方式^（5）。新型城镇化本质上是农村社会生活方式的城市化与现代化过程，要求农民传统生活方式的根本变革。以解放和发展生产力为核心的生产方式变革在生活方式变革中发挥决定性作用，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”^（6）。可以说，生产方式在更大程度上就是人们一定的生活方式。同时，生活方式是人的个性的表现，“个人怎样表现自己的生活，他们自己也就怎样”^（7）。所以，农民生活方式的转换是推进新型城镇化的最重要条件。然而，中国农民由于长期形成的散漫守成的生活习惯和固化保守的小农思想，很难接受和适应具有制度性和规范性的现代文明生活方式，再加上土地供应紧张、公共财政支持不足、社会资本存量匮乏及由此造成的农村基础设施缺乏和公共文化服务滞后等问题，难以为农民提供现代文明生活的基础设施和服务设施，进而加剧了农民生活方式转换的困难，制约了农民接受文明生活或融入城市生活。

综上所述，长期的城乡二元结构，使得中国“以工哺农、以城带乡”的作用和实效难以发挥，特别是城乡基础设施和公共服务供给严重不均，城乡居民收入差距越拉越大，农村城镇化和农民市民化的成本也越来越高。农民高昂的转移成本以及社会流动性加强，导致农民的身份转换、职业转换、生产生活方式转换都与传统的政府单一治理主体结构和社会管理方式发生冲突。这种冲突仅靠政府一元化治理无法化解，需要社会治理和分配制度做出相应调整，形成多元主体合理分担的治理格局来共同化解，进而实现治理结构由行政化向社会化转变，治理方式由政府单独治理向多元合作治理转变。

二、新型城镇化引发的社会治理危机

随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，社会资源总量不断增加，社会资源流动和社会组织发展的速度也不断加快，并由此形成社会资源归属的多元化趋势。同时，伴随着社会资源归属的多元化与社会矛盾的复杂化，出现大量的超出政府能力范围的社会事务，单靠政府拥有的资源远远不能满足社会成员日益增长的多元化需求，政府能力明显体现出局限性。这种趋势不仅推动政府由全能政府向有限政府转变，而且为多元利益主体向基层社会渗透创造了机会和空间，使社会治理主体得以扩展、治理结构得以优化，进而使“政府、工商业和市民社会之间的合作成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”^（8）。相反，如果我们仍然沿用旧的政府一元化社会管理模式，而不能根据市场经济的需要建立起新的社会秩序，势必会造成社会矛盾扩大和社会风险加大的结果。

在新型城镇化过程中，随着社会治理主体的不断增加和不同主体参与范围的不断扩大，再加上不同地区资源禀赋的差异和发展程度的不均衡，造成不同地区的城镇化模式不同和社会治理结构不同。目前，我国的城镇化实践主要形成政府主导、企业主导和村企共建等几种模式：政府主导城镇化模式是指政府作为城镇化的主要承担者和资金支持主体，包揽城镇规划、项目确定及实施、人口转移等一切事务，单独行使基层社会治理权力并承担全部风险。企业主导城镇化模式是指企业在按照市场规律运作的条件下，凭借自身经济实力承担城镇规划及建设的成本以及由此带来的市场风险。在这个过程中，由于企业同时承担着资源开发、土地流转、产业建设、经济转型和农民生活保障等多种责任，掌握治理基层社会几乎全部的权力，并因这种经济关系而成为治理基层社会的实际主体。村企共建城镇化模式是指企业和村集体共同承担城镇化建设的责任和风险。在这种模式下，企业将自身发展的战略优势与农村的区位交通、资源条件相结合，采取资源整合、优势互补和互利共赢等方式，实现农村城镇化和农民市民化。

按照治理理论，政府并非国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的，只要得到法律和公众的认可，都可以成为权力的中心^（9）。资源是实施社会治理的基础；谁拥有资源，谁就拥有管理社会的权力。在政府主导、企业主导和村企共建三种不同的城镇化模式中，由于不同参与主体的作用强度与作用范围不同，由此形成不同的主体利益关系和社会治理结构。而且，不同主体在主导城镇化的过程中，形成了各自不同的权力中心，尤其是非政府组织及其他治理主体（如企业、社会组织、自治组织等）在获得公共性的同时，也拥有一定的社会治理责任和权力。但是，权力主体间边界不清、掌握资源与享受权利不一致等问题，造成主体间不同程度的利益冲突，进而引发社会治理危机，阻碍新型城镇化的顺利推进。不同主体间利益冲突引发的社会治理危机，具体表现在以下几个方面：

一是政府主导城镇化效率低。党的十八届三中全会要求发挥市场在资源配置中的决定性作用；但市场资源配置以追求效率为目标，必然导致资源向获取更多利益的城市，而非向成本高、效益低的农村流动，这就必然引发城乡差距拉大并加剧社会不公。新型城镇化要求社会发展的资源向农村倾斜，而资源不可能自动向农村流动，这就需要政府通过干预市场的方式强力推动，但政府干预不能过多，政府干预过多不仅会降低市场配置资源的效率，更会造成非政府组织及其他社会组织功能弱化，引发政府与企业、社会等不同主体间利益冲突，导致社会治理的成本增加和绩效降低。党的十八届三中全会《决定》对政府与市场在资源配置中的作用做出的明确规定，就是“使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用”^（10），其实质就是在发挥市场配置资源决定性作用的同时，还需要在市场失灵的情况下要求政府进行适当干预，但政府不能过度干预市场，否则就会适得其反。然而，在政府主导的城镇化实践中，过度强调政府的主导作用，导致企业和社会的作用难以发挥，尤其是政府官员迫于完成行政任务的政绩需求而进行的市场干预往往缺乏效率，导致资源向农村流动的成本高、效益低，缩小城乡差距的目标不仅不能实现，而且还走向了反面。

二是企业主导城镇化风险大。市场作为经济发展的主体，“建设统一、开放、竞争、有序的市场体系，从而现代市场经济才有可能有效地运转”，企业作为市场运转的主体，“必须下定决心提高核心竞争力，方能保障改革成功”^（11）。然而，企业主导城镇化的行为选择，其直接目的在于利用农村土地及其他资源获取巨额利益，而不在于农村城镇化和农民市民化本身，因此必然存在巨大的失败风险，突出表现为目前存在的大量的农民被非农化、被市民化、被上楼等现象。但企业主导城镇化的失败不在于企业本身，而是导致农民陷入失地、失业的生存困境，而企业主导城镇化往往是政府作用的结果，农民选择与企业合作也离不开政府作用，最终会把农民与企业的矛盾转化为农民对政府的不满，进而为政府治理危机埋下隐患。由此，在企业主导城镇化的过程中，企业对政府职责的替代必然会造成企业负担加重和运营风险增加，也会造成政府与企业边界的模糊，尤其是在权力使用和责任承担不一致的情况下，容易引发企业经济衰退以及由此带来的农民失地失业、社会矛盾激化等各种社会风险，最终造成政府治理危机和社会失序。

三是村企共建城镇化稳定性差。村企共建城镇化模式，是把城镇化建设限制在一个村庄的范围内，一般会形成村庄经济组织和政治组织合一或政治组织服从经济组织的治理格局，导致村民自治的民主程度降低，尤其是在政府监管不到位的情况下，还会形成掌握村庄经济命脉的村干部的个人权威，进而把村民利益和村庄命运都建立在村干部的道德水平和价值取向之上，这就必然使农村城镇化和农民市民化失去稳定的制度约束和保障，处于极其不稳定的状态之中。同时，依靠个人权威推动企业发展和村庄治理的行为，尽管具有个人决策降低城镇化成本的优势，但却很容易破坏城镇化建设的持续性和科学性，如城镇规划不科学带来的盲目建设和资源浪费、因企业效益的市场化变动带来的资金供应不及时或者因企业法定代表人和村治精英更替带来的项目变动等，都会阻碍城镇化的顺利推进和农民市民化的顺利实现。另外，村企共建城镇化模式，还很容易形成村干部独断专行的村霸现象，有钱有势的村干部随着个人经济实力和政治权威的增长，会逐渐将农民利益和村集体利益置之度外，或者他们的子女亲友逐渐借势在村里横行霸道，导致企业与村庄发展越来越偏离现代城镇化轨道。

四是以上三种城镇化模式都忽视了农民主体作用。农民作为城镇化建设和收益的主体，以上三种治理方式都存在着其主体地位缺失的共同问题。无论是哪一种城镇化模式，农民总是处于社会治理结构和公共权力运行的边缘地位，被动接受政府或企业对自己命运的安排，难以发挥主体作用，最终使新型城镇化的政策目标难以实现。中国城镇化中的农民正如马克思所界定的“小农”，他们彼此之间只存在地域上的联系，而不能形成政治组织，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会”^（12）。因为当中国城镇化中的农民利益需要政府或企业表达的时候，就会造成严重的信息不对称，农民甚至连国家赋予自身的优惠政策都不清楚，也不知道自己的利益所在，更不知道如何表达和实现自己的利益诉求，一直处于被动的附属地位，任由他人摆布，特别期盼政府或企业家来拯救自己，也由此造成农民被征地、被上楼、被城镇化的结果。

三、破解新型城镇化中基层治理危机的路径

社会治理资源归属的多元化和转型时期治理客体的复杂化是多元治理主体结构开始形成的重要动力^（13）。新型城镇化作为一个复杂的系统工程，要面对社会资源归属多元化和治理客体复杂化的局面，必须通过多元主体的协同合作形成合力才能实现。而在多元主体进行的城镇化实践中，由于不同地区的区域差别、资源禀赋差异和治理主体行动者个体能力差异，形成不同的城镇化模式，不同的城镇化模式又形成不同的利益关系和治理结构，进而形成不同的社会治理效果。所以，要搞好新型城镇化建设，就必须做好三个方面的工作：第一方面要处理好中央与地方关系，确保中央目标与地方利益的一致性；第二方面要处理好政府、市场和社会之间的关系，确保不同主体的职能发挥和合作共赢；第三方面要建立农民利益表达机制，确保服务供给与服务需求的一致性，实现社会有效治理。

（一）建立中央对地方的激励-约束机制

新型城镇化作为中国解决“三农”问题的根本途径和实现现代化的必由之路，既需要国家整体的制度安排，也需要地方的积极实践。所以，对于新型城镇化来说，中央与地方的关系属于委托-代理关系，中央和地方分别是委托人和代理人。按照委托-代理理论的要求，委托人要想让代理人按照自己的利益目标选择行动，就需要建立激励-约束机制，通过奖惩代理人的方式激励或迫使代理人选择对自己最有利的行动^（14）。而要做到这一点，就必须处理好顶层设计和地方实践的关系，中央通过顶层设计形成对地方的激励与约束，确保中央目标的实现。同时，中央还要激发地方从事城镇化建设的积极性和主动性，确保新型城镇化建设与地方利益的一致性。

首先，中央要通过顶层设计，重新划分政府职能，明确政府在新型城镇化建设中应该做什么和什么事情应该怎么做，并通过审批财政预算的方式确保政府职能的履行。其次，要明确中央政府与地方政府在城镇化中的责权关系，确定全国性和地方性各自不同的基本公共服务标准，明确不同层级政府应该承担的义务教育、社会保障、公共卫生等公共服务成本和转移支付标准。尤其对基层政府来说，要建立财权与事权相匹配的财政管理体制，确保其具备提供基础设施建设和基本公共服务的能力。再次，要确保城镇化建设与地方利益的一致性，激发地方政府致力于城镇化建设的积极性和主动性，能够按照地方实际建构合适的社会治理结构，创新社会治理方式，建设地域特色鲜明、历史记忆清晰、民族特点鲜明的特色美丽城镇。最后，基层政府要准确掌握当地的承包地和宅基地使用情况，弄清当地用于城镇化建设的土地存量，为实现新型城镇化奠定物质基础。同时，基层政府还要针对当地城镇化中的农民流动状况，充分利用历史记忆、区域特色等要素重建信任网络，并将其纳入政治体系之中，为推进新型城镇化奠定文化基础。

（二）建立合理的农民市民化成本分担机制

治理的艺术在于，通过倡导自由、团结一致和多样性来达到和谐^（15）。对于现代政府而言，政府如果没有吸纳或调动行政系统之外的基层治理资源，其直接行政能力就非常有限，所以现代社会治理的参与者是由包括政府，但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统，形成一种多中心合作治理模式，即处在政府治理与自治理之间的以资源互补和权力分享为特征的治理模式，这是现代社会供给公共服务的最佳方式^（16）。尤其是随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国过去那种政府与社会的单向关系得以改变，双向互动不断强化，除政府之外的私人企业、非政府组织等都将成为公共事务的治理主体，这些主体与政府相比又具有不同的社会功能和组织上的比较优势，他们以相互依存为基础、以相互协作为特征，建立了一个纵横协调、多元统一的网络治理结构，通过参与、协商、对话等交互作用，最终达到共同的理性认同，实现合作治理，政府为了达成公共服务的目标而与非政府的、非营利的社会组织，甚至与私人组织和普通公众开展意义更为广泛的合作势在必行^（17）。

新型城镇化要求建构多主体的合作治理结构，在这种多主体的合作治理结构中，不同主体在不同层面、不同领域以不同方式同时发挥作用，都有决定社会治理效果的重要性，这就需要各地根据本地实际正确处理政府、市场、社会的关系，确定并有效发挥不同主体在新型城镇化中的角色作用和功能，形成适合当地实际的多主体合作治理结构，并通过建立协同机制将不同主体整合到新型城镇化过程中，形成多主体合理分担农民市民化成本的机制。

首先，在政府、市场和社会的关系中，保持和发展政府与非政府组织间的合作关系是实现基层社会有效治理的根本途径。政府作为公共政策和公共服务的供给主体，不能大包大揽甚至举债推进城镇化，而是要认识和把握市场规律，建立健全市场竞争机制，通过市场机制引进企业和非营利社会组织投资城镇化建设，还要通过政策优惠和宣传引导激活民间资本投资城镇化建设，确保市场在资源配置中的决定性作用。其次，多主体合作治理是一种依循规则而实现的参与，社会治理水平取决于社会整体的沟通、协调和包容能力^（18）。这就需要通过市场配置资源的作用，建立政府、企业和社会合理分担市民化成本的机制，政府要提供农民市民化需要的教育、就业、医疗、养老等基本公共服务，并为市场供给服务提供政策支持和机制保障，为发挥市场配置资源的作用创造良好氛围；企业作为城镇化的投资主体，要提供农民市民化需要的产业发展、工资待遇、社会保险等基本福利保障，并通过市场机制的公平竞争，为农民市民化提供最便捷最优质的私人服务；社会组织要提供基层群众自治需要的个性化服务，并通过政府购买服务等形式，体现花最少钱办更多事的服务特征，发挥社会自我服务的功能。

（三）建立农民利益表达机制

社会治理有效性的本质是服务有效，多主体合作治理又是新型城镇化需要的多样化服务供给的逻辑基础。所以，多元主体服务能力的强与弱主要取决于多元主体服务资源整合程度的高与低，进而决定多元主体服务效益的好与差。由此可见，多元主体服务能力和服务效益的提高，主要取决于不同主体的服务供给能否与农民的服务需求相一致，这就需要建立农民利益表达机制，及时准确把握新型城镇化中农民的服务需求，为政府、企业和社会按照农民意愿供给服务提供依据。农民利益表达机制是指为保证农民有序、理性和合法进行利益表达而设置的各种外在和内在的制度性规范、组织和程序^（19）。要建立农民利益表达机制，就必须加强社会治理主体间的协同创新，获取协调社会内部集体行动的各种资源，以最低服务成本满足农民高水平高质量的服务需求，实现多主体合作治理的高效运行。

社会治理的有效性是新型城镇化成功的重要标志，农村城镇化必然造成农民个体文化的同质性削弱和群体文化的无组织特征，依靠传统生产生活方式建立的信任网络最终被打破，国家无法依靠原有的村民自治组织把新型城镇共同体纳入国家政治体系中，而是要重建信任网络，加强城镇共同体内部的互助与自治，并将其拉入国家政治体系之中，以实现国家对基层社会的有效治理。而要在城镇共同体中创新建立信任网络，就必须尊重农民主体地位、发挥农民主体作用，因为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”^（20）。关注农民利益，要从以下三个方面做出努力：

首先，要注重城镇化政策中的农民利益表达。新型城镇化是以人为核心的城镇化，关键要解决城镇化中的农民问题。从中央关于新型城镇化的顶层设计到省级城镇化实施方案，再到市、县、乡各级政府的城镇化地方实践，都必须让农民参与其中。政策出台前要征求农民意见，政策出台后要广泛向农民宣传，政策实施中要让农民知道自己的利益所在、获得途径及实现程度。其次，要注重就业创业中的农民利益表达。新型城镇化是农民身份和职业转换的过程，关键要解决失地农民的就业问题。从产业选择到产业落地，再到产业发展，都必须让农民参与其中，让农民懂得产业发展之要害，掌握产业发展之技术，分享产业发展之成果。同时，采取政策扶持、资金支持、技术指导等有效措施帮助失地农民创业，把依靠体力劳动生存的传统农民转变成依靠知识和技能发展的优秀人才，进而使农民成为新型城镇化的创业主体。再次，要增强农民的组织性与合作性。“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”^（21）因此，要创新农民利益表达方式，成立经济上的农民专业合作组织和政治上的农民权益维护组织，克服农民的孤立性和分散性缺点，让农民能够通过组织的方式、利用组织的力量维护自身利益，确保农民各项合法权益得到保障。

注释：

1、王梦奎等：《中国特色城镇化道路》，中国发展出版社2004年版，第55-56页。

2、李强：《城镇化关键是农民市民化》，《人民日报》2013年8月11日，第5版。

3、李爱民：《中国半城镇化研究》，《人口研究》2013年第4期，第80-91页。

4、西奥多.W.舒尔茨著，梁珠华译：《论人力资本投资》，商务印书馆1990年版，第23-25页。

5、王雅林：《生活方式研究的理论定位与当代意义--兼论马克思关于生活方式论述的当代价值》，《社会科学研究》2004年第2期，第95-101页。

6、《马克思恩格斯文集》（第13卷），人民出版社2009年版，第8页。

7、《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1965年版，第24页。

8、Gilles Paquet，Governance Through Social Leading，Ottwa：University of Ottawa Press，1999：214.

9、格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学（中文版）》1999年第2期，转引于俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期，第40-45页。

10、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。

11、吴敬琏：《呼吁制定全面改革行动规划》，《金融界》2013年12月8日。

12、《马克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社2009年版，第566-567页。

13、唐忠新：《当代中国城市基层社会治理主体结构变迁》，《中国特色社会主义研究》2013年第5期，第100-104页。

14、张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社2004年版，第239页。

15、皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主--试论治理的革命》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第108页。

16、（18）、敬乂嘉：《合作治理：再造公共服务的逻辑》，天津人民出版社2009年版，第262、171页。

17、陈华：《吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理》，社会科学文献出版社2011年版，转引于侯琦、魏子扬：《合作治理--中国社会管理的发展方向》，《中共中央党校学报》2012年第1期，第27-30页。

18、王学军：《建设社会主义新农村与健全农民利益表达机制》，《四川行政学院学报》2006年第5期，第72-75页。

19、《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第82页。

20、塞缪尔·亨廷顿著，汪晓寿、吴志华、项继权等译：《难以抉择--发展中国家的政治参与》，华夏出版社1989年版，第91页。