超越行政边界：城市化、大都市区整体性治理与政府治理模式创新

作者：易承志  责任编辑：网络部  信息来源：《南京社会科学》  发布时间：2018-10-28  浏览次数： 1583次

【摘　要】大都市区是城市化进程的客观产物和重要特征。随着中国大都市区的成长，需要对大都市区的公共事务进行整体性治理。大都市区的整体性治理存在着行政边界与功能边界不一致的张力，需要冲破大都市区内部碎片化行政边界对区域整体性治理功能的制约，而传统单中心政府治理模式在本质上受制于行政边界，无法突破行政边界对大都市区整体性功能边界的制约。与政府不同，市场和社会主体能够跨越行政的边界，在不同行政辖区同时发挥参与治理的重要作用。因此，要冲破行政边界对大都市区公共事务治理功能的制约，推进大都市区的整体性治理，就需要推进政府治理模式创新，切实发挥市场和社会主体在公共事务治理中的作用。

【关键词】城市化；大都市区；整体性治理；模式

大都市区的形成和发展是城市化进程中的重要特征。与大都市不同的是，大都市区超越了单一城市的边界范围，相对于城市权威的单中心性，大都市区的权威是多中心和分割的。而由于中心的多元和权威的分割，大都市区的形成和扩展既带来了区域公共事务整体性治理的需要，又给区域公共事务整体性治理带来了困难和挑战。传统单中心的政府治理模式不能适应区域整体性治理的需要，是造成区域整体性治理问题的主要原因，因而促进大都市区整体性治理并提升其绩效需要实现政府治理模式的创新。改革开放以来中国的快速城市化促进了大都市区的成长，也带来了大都市区整体性治理的问题，对城市化、大都市区整体性治理问题与政府治理模式创新之间的关系进行深入分析和梳理，有利于促进大都市区整体性治理并提升大都市区整体性治理的绩效。

一、城市化推进与大都市区的成长

大都市区是城市化进程的客观产物和重要特征，描述的是“由中心城市及与该中心有较高经济、社会、空间整合联系的邻接地域所构成的地理区域”。随着中国城市化的快速推进，大都市区也在不断成长。大都市区是由中心城市及与其有密切联系的外围区域结合而成的景观地域，研究者对大都市区的这一描述性概念基本取得了共识。然而，这一共识并没有减少研究者对什么是大都市区的分歧。其原因主要包括三个方面：一是中心城市需要符合什么样的条件？是否具有明确的标准？二是外围区域需要符合什么样的要求？三是中心城市与外围区域的联系需要满足什么样的条件？

研究者的分歧也主要存在于上述三个方面尤其是第一个方面。其一，对于中心城市需要满足的条件，一般是以人口规模作为判断标准的，但研究者对中心城市需要具备多大的人口规模才能满足大都市区的构成条件持有不同的观点，且各个国家在不同时期也采用了不同的标准。例如，1910年美国管理与预算办公室界定的大都市区其中心城市人口规模需要满足10万及以上的条件；加拿大1915年的“统计都市区”概念要求中心城市的人口超过5万；日本1960年制定的都市圈规划要求中心城市的人口在50万以上，1975年的都市圈界定标准则将人口改为100万以上。不同研究者对于中国大都市区的中心城市需要具备怎样的人口规模也持不同的意见。周一星等、孙胤社、洪世键和黄晓芬等研究者主张中国大都市区的中心城市人口规模须在20万人以上，而宁越敏考虑到中国人口众多，主张中心城市的人口规模在50万人以上。可见，国内外并没有一个关于大都市区内中心城市人口的绝对标准。大都市区界定标准对中心城市人口规模的要求是多样的，且是动态发展的。即使是同一个国家大都市区的界定标准，在不同时期对中心城市人口规模的要求也是不同的。其二，对于外围区域的要求，不同的大都市区界定标准也是不一样的。孙胤社将中心城市完全包围的县、与中心城市联系强度大于一定界值的县或联系强度虽达不到界值，但被已确定为大都市区的县完全包围的县作为大都市区的外围县。宁越敏将人口密度小于1500人/平方公里且城市化比率大于60%的市辖区县作为大都市区的外围县。这一界定的优势在于比较具体，也容易操作，然而，该标准的不足在于，其仍然将大都市区限定在城市的边界内，没有反映出大都市区跨越城市边界的景观特征。例如，根据该界定，“2000年全国大都市区共有117个，约占全国设区城市数的43%，其中直辖市4个，副省级市和地级市113个”。从数据中可以发现，上述界定没有很好地与对城市的界定区分开来。其三是中心城市与外围区域的联系。国外较多的采用了通勤率等指标，例如日本1960年的界定标准规定大都市圈内的周边中小城市到中心通勤的人口不少于50%，1975年的标准则规定大都市圈外围区域向中心城市通勤率不低于15%。国内有研究者选择了与国外通勤指标类似的人流作为测量城市对外联系的指标。也有研究者认为我国缺乏城市通勤方面的资料，主张“从城市与周围地区的人流、物流、资金流、信息流等方面进行综合分析来选择适当的指标”。实际上，随着国内城际交通的发展和统计手段尤其是大数据分析的进步，城市通勤数据的获取也变得越来越方便，为测量中心城市与外围区域之间的联系提供了条件。在综合上述研究者意见的基础上，本文认为，大都市区是围绕某一中心城市及其邻接地域而形成的满足特定条件的地域空间。进一步分析，这一中心城市应该满足大都市的条件，即“其中心城区及临近地域具备一定人口规模（不少于200万人），由具有行政统属关系的一系列地方政府所组成的在一定范围内相对统一地履行公共管理和服务的职能，并在特定的区域发挥着重要的政治、经济、文化等功能的大城市”。这一界定标准既能够准确描述大都市区跨越城市边界的景观特征，也能够较好地回应中国语境下社会公众对大都市区的想象与期待。

改革开放以来中国的城市化经历了一个快速推进的过程，城市人口规模不断扩大，城市化比率迅速提升。据统计，1978年中国的城镇人口已经达到17245万人，到了2013年，城镇人口已经大幅度地跃升到73111万人，增长了55866万人；城市化比率则从1978年的17.92%迅速地提高到2013年的53.73%。

大都市区是城市化推进到一定阶段的产物。“改革开放以来中国城市化的迅速推进给大都市的发展提供了难得的机遇，也促进了大都市区的快速发展，越来越多的大都市区正在不断出现和日益扩展。”

二、大都市区成长与区域整体性治理的提出

随着改革开放政策的启动、深入和城市化的快速推进，中国大都市区也在不断形成和日益成长。在大都市区形成前后，一个显著的不同就是公共事务治理的边界不同。公共事务治理的边界区分为功能边界和行政边界。其中，功能边界是指治理主体承担公共事务治理功能的范围，而行政边界是指治理主体尤其是地方政府有权行使公共事务治理职能的范围。在大都市区形成之前，各个地方公共事务的功能边界一般都与其行政边界相对应。然而，随着大都市区的形成和拓展，地方公共事务的功能边界和行政边界出现了不一致性，对于大都市区内各个地方行政辖区而言，政府仍然是在行政边界内承担着治理公共事务的职能，即功能边界和行政边界均没有发生改变，但对于整个大都市区而言，这一区域公共事务的治理实际上却超出了单个地方原有行政边界的范围，即区域公共事务的功能边界流出了单个行政边界的范围。大都市区的形成和拓展带来整个区域的公共事务，例如，随着工业化的推进和社会联系的增强，带来了影响整个大都市区的经济协调、环境治理和公共安全协同等问题，也就是说，大都市区公共事务的功能边界是覆盖整个区域的，整个大都市区有对上述问题进行一体化和整体性治理的共同需求，然而，大都市区只是一个景观地理范畴，并没有与之相对应的行政边界，因此，大都市区公共事务的功能边界与行政边界出现了不一致，其功能边界远远超出了行政边界。以长三角大都市区为例，从景观地理的角度看，长三角大都市区已经覆盖了上海、江苏、浙江等省（直辖市）的范围，而长三角大都市区的发展也带来了区域经济协调、环境治理、公共安全协同等覆盖整个大都市区范围的公共事务，然而，根据中国现行的行政体制，长三角大都市区层面并不存在一条行政边界，即没有一个统一的大都市区政府，大都市区内的行政边界是分割的，上海、江苏、浙江等省（直辖市）级行政辖区各自有着自己的行政权威中心。

显然，从上述分析可以看出，随着中国大都市区的成长，需要对大都市区的公共事务进行整体性治理。作为大都市区公共事务治理的实践需求，整体性治理有着扎实的理论基础。整体性治理（Holistic Governance）的概念由英国约克大学教授安德鲁·敦斯里（Andrew Dunsire）率先提出，而英国诺丁汉特伦特大学教授佩里·希克斯则于20世纪90年代末最早系统阐述了整体性治理理论。整体性治理理论强调克服政府在公共事务治理中的碎片化弊端，希克斯认为，整体性治理针对的就是公共事务治理的碎片化问题，为此，就需要进行整合，围绕共同的利益实现目标与手段的相互增强。这一新的治理范式适应了社会发展对公共管理从分散走向集中、从部分走向整体的要求，“是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重‘碎片化’的战略性回应”。大都市区公共事务的整体性治理需要克服行政边界与功能边界不一致的张力。一方面，大都市区的形成和拓展产生了涵盖整个区域的公共利益，也带来了影响整个区域的公共问题，要求区域性的治理应对；而另一方面，大都市区内的行政边界是破碎、分割的，区域内各个地方各有自己的行政边界，整个大都市区不存在单一的行政权威中心，行政边界的破碎和分割带来了“区域性公共物品管理的分散性”，不可避免会制约整个大都市区公共事务治理功能的实现。因而，随着大都市区的成长，大都市区内经济和社会等方面存在的密切联系和面临的共同问题要求大都市区的整体应对，这一整体性应对必然要求突破分割的行政边界对整体性治理功能实现的制约。

从理论上分析，冲破大都市区治理行政边界与功能边界不一致的制约有两种思路，一种思路就是摒除分割的行政边界，建立大都市区政府，由统一的大都市区政府来承担公共事务的治理职能，由此实现大都市区公共事务治理功能边界与行政边界的重合。然而，进一步分析，这一思路在现实中并不可行，因为中国现行的行政体制并没有为大都市区政府的建立提供空间。中国现行地方政府体制只包括省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县、县级市、市辖区）、乡镇四个层级，并没有留下大都市区政府的位置。在实践中，长三角大都市区曾经出现过的上海经济区办公室只是一个议事协调机构，并非大都市区层面的政府，后因缺乏实效而被撤销。另一种思路就是在承认和正视大都市区内既有分割的行政边界的基础上，通过大都市区内各个地方的合作治理来实现区域治理功能边界和行政边界的一致。

三、单中心治理模式与大都市区整体性治理的困难

大都市区的整体性治理需要冲破区域内部碎片化行政边界对大都市区整体性功能的制约，而在以构建大都市区统一政府冲破碎片化行政边界的制约不可行的情况下，只能转而以现行的碎片化行政边界为基础实现区域治理功能边界和行政边界的一致。这种一致的实现实际上是克服一对矛盾的过程，即大都市区治理功能边界的整体性和行政边界的碎片化之间的矛盾。这一矛盾是世界各国大都市区成长过程中普遍会遇到的一个问题，也是当前我国大都区成长中正面临的一大问题。正如有研究者指出的，“我国大都市区的治理问题是在快速城市化过程中，在区域治理机制滞后的情况下，当城市化进程遇上刚性的辖区边界，从而被动遇上的新问题”。显然，突破这一矛盾的关键是碎片化的行政边界如何适应大都市区整体性治理的需要。那么，问题的前提显然是，碎片化的行政边界能否适应大都市区整体性治理的需要？

要回答这一问题，首先我们需要厘清大都市区的治理模式。改革开放之前，政府是作为公共事务的单一承担主体而存在的，单中心性是政府处理公共事务和提供公共服务的核心特征。随着改革开放政策的启动和推进，政府开始吸收市场和社会的力量来一道进行公共事务的处理和公共服务的提供，市场和社会主体在治理中发挥的作用日益增强，治理过程逐渐出现由“单中心”向“多中心”转型的趋势。然而，“单中心”治理向“多中心”治理转型的实现须有两方面的条件，其一是政府愿意吸纳市场和社会组织参与治理；其二是市场和社会组织既有意愿也有能力与政府一道进行合作治理。现在的问题在于，一方面，尽管政府已经意识到市场和社会组织参与治理的必要性，但一直对于如何吸纳市场和社会组织参与治理以及在多大程度上吸纳市场和社会组织参与治理难以决断；另一方面，尽管市场和社会组织有意愿与政府一道合作治理，并将此作为促进自身发展的一大契机，然而，市场和社会组织参与治理的能力仍然存在相当大的缺失。在这里，市场和社会组织能力的缺失主要表现为三个方面，其一是在价值上，由于市场主体的逐利性，其价值取向与公共治理所要求的公共性存在较大的张力，而社会组织具有志愿取向，且其志愿取向与公益性是相容的，尽管如此，在转型时期，社会组织的这种志愿和公益性取向在监管缺位和制度不健全等因素的制约下彰显不足，与公共治理所要求的公共性也有一定的差异；其二是在组织上，市场和社会组织尚未完全建立起现代的组织结构，制约了其治理能力的提升；其三是在资源上，市场和社会组织用于参与公共治理的资源仍然有限。资源的投入量在很大程度上决定了市场和社会组织参与公共治理的能力，当前市场和社会组织投入到公共治理的资源在以下几个因素的制约下仍然有限。一是市场和社会组织的组织价值取向与公共取向的区隔影响了资源投入方向，限制了其对公共治理的资源投入。二是市场和社会组织的组织结构发展状况制约了资源投入公共治理的力度和效率。上述两个因素与市场及社会组织能力缺失的前两方面表现联系在一起。第三个因素是政府对合作共治的态度和思路不够清晰，影响了市场和社会组织对公共治理的资源投入。

由于政府吸纳市场和社会主体参与公共治理的意愿和上述主体参与公共治理的能力两方面的原因，当前政府治理模式仍然呈现显著的“单中心”特征。单中心政府治理模式存在于政府的行政边界内。在大都市区范围内，单中心政府治理模式则存在于区域内不同地方行政辖区内，那么，随之而来的一个问题是，不同地方行政辖区的单中心政府治理模式能否组合成大都市区的多中心治理模式？答案是否定的，这是因为，多中心治理模式表达了“不同治理主体之间按照公共性规范建构的一种公共服务/责任再生产的制度机制”，强调的是不同治理主体在共同利益的引领下围绕公共目标通过合作解决公共问题和提供公共服务，而大都市区内不同地方尽管存在着公共事务治理的共同目标，但由于不同地方的行政边界对于其辖区政府有着刚性约束力，在市场和社会力量不足而政府力量独强的情况下，大都市区内不同地方只会形成权威分割、各自为政的碎片化单中心政府治理模式，而难以组合成为以理性合作为导向的多中心治理模式。在此情况下，碎片化的单中心政府治理模式只会加剧大都市区内各个地方的矛盾和冲突，而不能实现以区域公共利益为导向的整体性治理。

究其根本原因，在于单中心政府治理模式在本质上受制于行政边界，无法突破行政边界对大都市区整体性治理功能的制约。这是因为，单中心政府治理模式以政府为事实上的单一治理主体，而政府的职能和权威是有边界的，受到行政边界的限制，因而，单中心政府治理模式决定了其将固守现有的行政边界，而非突破行政边界的限制，那么，单中心政府治理模式下大都市区整体性治理也自然难以实现。

四、以政府治理模式创新推进大都市区整体性治理

作为公共治理的主体，政府会受到行政边界的刚性制约。然而，与政府不同，市场和社会主体能够跨越行政的边界，在不同行政辖区同时发挥参与治理的重要作用。因此，要冲破行政边界对大都市区公共事务治理功能的制约，推进大都市区的整体性治理，就需要切实发挥市场和社会主体在公共事务治理中的作用。而市场和社会主体在治理过程中作用的增强又需要改变当前事实上的单中心政府治理模式，走向政府、市场和社会合作共治的多中心治理模式。也就是说，推进大都市区整体性治理，离不开政府治理模式的创新。

既然政府治理模式创新是推进大都市区政府整体性治理的前提，那么，接下来的一个问题是，应该如何推进从单中心治理向多中心治理的大都市区政府治理模式创新呢？从两种治理模式的内涵来说，一个本质上的区别是大都市区治理主体结构的构成。在单中心治理模式中，政府在实质上占据了大都市区公共事务治理的绝大部分空间，没有为市场和社会主体参与大都市区公共事务治理作用的发挥留下多少余地，因而，在该模式下大都市区公共事务的治理不可避免会变成区域内碎片化地方政府之间的竞争、博弈与冲突，这种竞争、博弈与冲突在行政区利益的主导下多演变为零和甚至负和的博弈与冲突，其结果会导致某一地方的利益所得来自另一地方的利益损失，甚至导致整体性利益的绝对损失；而在多中心治理模式中，政府作为治理主体结构中一员，虽然占据了主导性的位置，但其作用并非独占性的，而是为市场和社会主体作用的发挥留下了足够的空间。政府、市场和社会之间的关系是伙伴式的。在该模式下，尽管大都市区内的地方政府仍然受制于行政边界的制约，但市场和社会主体能够冲破行政边界的限制，并为不同地方政府的合作搭建网络关系平台。而如果没有市场和社会主体的跨边界性互动支持，大都市区内不同的地方政府虽然也能在形式建立起合作网络，但这一合作网络仍然缺乏中心权威对科层制行政组织的监督，也无法回避不同地方行政边界的刚性制约，并在碎片化权威和行政边界的制约下影响其合作契约的执行与效力。从上述“单中心”与“多中心”治理模式的本质区别可以看出，推进大都市区多中心治理模式的关键在于发挥和增强市场和社会主体在公共事务治理过程中的作用。

那么，应该如何发挥和增强市场和社会主体在大都市区公共事务治理过程中的作用呢？这实际上又回到了之前的一个话题，即从“单中心”向“多中心”治理转型的实现条件。据此，要发挥和增强市场和社会主体的作用，推进大都市区整体性治理，一是政府应积极鼓励和自觉吸纳市场和社会主体参与大都市区公共事务治理。这是推进大都市区整体性治理的一个重要前提。希克斯非常强调整合在整体性治理中的作用，其中的整合既包括不同层级主体如中央与地方政府部门的整合，也包括不同性质主体如公共部门与私人部门之间的整合。在政府始终占据大都市区治理主体结构主导性地位的情况下，只有政府愿意并主动吸纳市场和社会主体参与大都市区公共事务治理，才能为后者的参与提供足够的空间，也才能给为后者参与能力的提升提供必要的支持。为此，政府应改变对于如何吸纳市场和社会主体参与治理以及在多大程度上吸纳市场和社会主体参与治理难以决断的情况，转而对如何及在多大程度上吸纳市场和社会主体参与治理进行理性的设计；二是增强市场和社会主体参与大都市区合作治理的能力。当前，市场和社会主体参与大都市区合作治理的能力尚受到价值、组织和资源三个方面的制约，要增强市场和社会主体参与大都市区合作治理的能力，就需要冲破上述三个方面的制约。为此，其一，应调适市场和社会主体的价值取向，通过制度建设和文化培育引导市场主体的逐利取向、社会主体的志愿取向与公共事务治理的公共取向相适应。其二，应加强市场和社会主体的现代治理结构建设，引导市场和社会主体建立现代、规范的治理组织，以提升其治理能力。其三，应拓展市场和社会主体用于参与公共治理的资源。市场和社会主体参与治理资源的拓展既需要政府的合理引导和积极支持，更需要市场和社会主体自身在价值取向调适和组织建设基础上的大力投入，是一个综合的过程。

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