产权与治权关系视角的村民自治演变逻辑——一个资源型村庄的典型案例分析

作者：王慧斌 董江爱  责任编辑：中农网  信息来源：《中国行政管理》2018年第2期  发布时间：2018-10-26  浏览次数： 3022次

【摘　要】产权和治权是农村治理的核心要素，产权奠定治理基础，治权规定治理结构，二者的互动关系形塑农村政治形态。改革开放后，农村集体产权的松动和分化改变了农村的治权结构，村干部利用权力垄断集体产权，又利用非法获取的财富巩固治权。本文通过一个村庄的典型案例，说明煤矿产权和农村治权的互动关系贯穿村民自治30年的发展历程，深刻揭示了村民自治发展的内在逻辑。在L村村民自治30年的发展过程中，随着公共权力和集体产权的竞争和争夺，农村治权逐步从村干部手中分散到每一个村民手中，产权变化影响村民自治的发展，村民自治的发展也改变着产权治理的结果。

【关键词】产权；治权；村民自治；演变逻辑

村庄治理是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动，包括产权和治权两种力量。产权是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用地位的经济和社会关系”，决定资源的分配和使用。治权反映了各权力主体间政治关系及对公共权力掌控能力，是村庄治理的核心，支配、影响和调控整个村庄社区共同生活。对于资源型农村来说，产权与治权的关系不仅贯穿于村庄治理的整个过程，更形塑着农村的政治生态。本文分析的L村是一个典型的资源型村庄，该村在改革开放后，煤矿集体产权经过了从统一到松动，再到分化的过程，农村治权也经历了从集中到下放，再到分散的过程。伴随着集体产权的分化和农村治权的分散，资源型农村围绕着公共权力和集体产权产生了激烈争夺，不仅展示了资源型农村产权与治权的互动关系，而且诠释了村民自治30年基层民主发展的内在逻辑。

一、产权与治权统一：煤矿集体所有与财富均等

集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用，特别是在农村地区起到了决定性作用。而集体产权是集体经济得以存在和发展的基础性保障，尤其是作为共有产权的完备性是社区集体产出最大化和社区集体福利存在的必要条件。在资源型农村，集体产权意味着煤矿资源属于村集体所有，由农村集体成员共同使用，共同控制，其收益也由全体成员共同享有。集体化时期煤矿集体所有意味着集体对煤矿拥有“完全产权”，拥有与财产有关的全部权利。同时政社合一的权力结构也使集体对村庄公共事务拥有完整的治权。产权与治权的统一为村庄财富均等提供了制度保证。

（一）煤矿集体产权：统一经营与利益均分

L村煤炭资源储量十分丰富。整个集体化时期，该村集体煤矿由村集体统一经营，社员参加煤矿生产以日记工，年终以工分红，基本上60%的煤矿收益归集体，40%为社员分红。社员分红按户口和工分进行，为缩小农户间收入差距，村集体还对劳动力少或家里有病人的家庭进行适当照顾，比如安排较为轻松的工作、提供生活补贴、垫资买牲畜等。

（二）政社合一体制：统一领导与社员大会

集体化时期农村实行政社合一体制和“三级所有、队为基础”的管理体制，由公社统一领导村庄各项公共事务。村干部由公社任命，主要职责是组织生产，村庄内部的利益分配由社员大会决定，社员的工分评定由社员大会根据每位社员的出勤率、劳动强度、单位时间内劳动数量和质量等要素决定。此时，L村在党支部的集中领导下，积极发展煤矿产业，不断推动该村集体经济的壮大。

（三）产权与治权统一的治理效果：村庄内部的共同富裕

在集体化时期，L村充分利用集体煤矿收益，采取平均主义原则济贫限富，不仅保障每个家庭平等分享集体利益，还造就了一个令人瞩目的共产主义新农村。当时L村一个工分高达2元左右，是其他村10倍，家家户户有存款，涌现出不少万元户，村集体以支票形式分红，人民银行还专门在该村设了储蓄所。同时村集体统一为村民承担医疗、教育等费用，提供各种生活福利。到1982年底，村集体就有100多万元的存款。在1983年和1984年还盖起了村办学校、盖起了全县最豪华的戏台和办公大楼、为村民发名牌电视等。当绝大多数农村都还没有解决温饱问题时，L村已经成为远近闻名的富裕村和文化村。

二、产权松动与治权垄断：集体煤矿的私下承包与贫富分化

产权是一束权利，包含所有权、占有权、使用权、支配权、经营权、索取权、继承权和不可侵犯权等一系列权利。对于集体产权不仅要求集体成员享有所有权、占有权、支配权，更体现为全体成员参与产权经营和收益。改革开放后，国家“有水快流”政策的出台促使资源产权松动，体现为所有权与经营权的分离，在资源型农村主要表现为集体煤矿由私人承包。而此时的村庄治权一般由政府委托给村庄精英们行使，实践中村民对村治的所有权往往落不到实处。因此，面对产权松动带来的巨额利益，村干部私下承包集体煤矿，将集体资源据为己有，造成权力对资源的垄断。通过承包集体煤矿集聚大量财富的村干部，进而又利用经济实力巩固权力。在这个过程中，作为集体成员的村民不仅无法参与集体煤矿的经营和管理，更不能分享煤矿利益，最终造成集体资源流失、贫富分化严重、农民上访增多和干群矛盾激化的治理结果。

（一）权力垄断资源：村干部私下承包、转让集体煤矿

作为集体成员共同拥有的集体产权，其所有权、占用权、经营权、收益权等发生变化时，只有得到集体所有成员的许可后方可进行。但由于民主制度的缺乏，村庄治权为村干部所垄断，成了村干部谋取私利的工具。当煤矿资源产权发生松动时，掌握着村庄公权力的村干部，就垄断了集体煤矿的支配、占用、经营、使用和收益。

1.“有水快流”政策与村干部私下承包集体煤矿

改革开放后“有水快流”政策的实施，小煤矿如雨后春笋般发展起来，私人承包集体煤矿也逐渐开始。1985年，在没有竞标的情况下，L村的村办集体煤矿由村主任以每年8万元的低价承包。1992年，由于利益分配的矛盾，党支部书记要求收回其煤矿承包权，村主任则通过私下利益交换与党支部书记达成协议，主动辞职。党支部书记兼任村委会主任后（后来因该乡党委反对一肩挑，其辞去党支部书记留任村主任），仍然以每年8万元的低价重新与原村主任签订合同。之后，原村主任又将煤矿私下转包给村会计史某。史某在合同到期时，通过向村主任行贿10万元（折合3000吨煤，二年内拉清）的手段，私下与其续签10年的承包合同（每年仍为8万元承包费）。

2.集体资源流失与村民上访

权力格局决定分配格局。掌握村庄公权力的村干部承包集体煤矿后迅速暴富，而缺乏对公权力有效制约的村民却无法分享集体煤矿的利益，陷入贫困。面对集体资源流失、村干部以权谋私以及由此造成的贫富分化，村民的上访维权活动一直没有停止过，并以村务不公开、办事不民主为由要求行使民主权利，选举产生村委会。村民的这一要求一直被乡领导以“条件不成熟”等理由拒绝，村干部与以前一样一直由乡政府指定。

（二）资源巩固权力：选举竞争与煤矿承包者的当选

在缺乏民主制度安排和农民缺少民主能力的理性选择时，村庄公共权力的争夺往往是财富和经济实力的比拼。“短期内村委会选举是在特定的经济背景下进行的，当选人的权力取决于他们对经济资源的控制能力”。村民直选的初步运行就表现为经济实力较强的村干部间的竞争，掌握公共权力以便更好的攫取公共资源；反过来，“财富孕育着统治权”，依靠公共资源不断富裕起来的村干部，又利用经济实力攫取和巩固自己的权力。

1.第一次村民直选中村干部间的权力争夺

1999年，山西首次在全省范围内进行村委会换届选举，大多数村庄都是在乡镇政府的主导下平稳完成。L村由于有丰富的煤矿资源而竞争激烈。当时竞争村委会主任的有3人，其中史某与前任村主任实力较强。史某先以金钱收买方式说服前任村主任退出竞选，把竞争限制在自己与实力较弱的竞选人之间。在正式选举之前，两人分别组成了竞选团进家入户拉票，史某一方面主动找竞争对手谈判，双方达成协议：都不私下拉票。另一方面组织家人和朋友暗地进家入户以每张选票300元的价格买票，先付200元，当选后付100元。这一私下拉票的行为很快传到了竞争对手的耳中，在正式选举唱票的过程中，在他看到史某得票快要过半时，愤怒地砸了票箱，撕了选票。虽然按照《村组法》规定本次选举理应宣布无效，但乡指导组不愿意接受选举失败的事实，让工作人员把撕毁的选票粘贴起来继续唱票，最终史某当选。

2.煤矿承包人当选后的失信与村民上访

史某在竞选中买了400多张选票，但却以300多票当选，为此其当选后拒绝兑现每人100元的承诺。史某的做法得罪了出卖选票的村民。他们组织起来集体到乡政府上访，揭露史某的贿选行为。但由于资源型村庄金钱买票的现象较多，当地政府担心否定L村选举会引起连锁反应，就没有处理。L村第一次村委会直选就这样戏剧性的结束。史某上任后也不兑现修路、建学校、植树、整修土地、为老人发补贴、为村民发福利等竞选承诺，引发全体村民极大不满。尽管当时其他资源型村庄竞选者的金钱承诺使部分村民得到实惠，一定程度上缓解了干群矛盾。但从村庄长远发展来看，这种双赢更多地取决于村干部的自我道德约束，具有极强的不稳定性，既不能保障当选者能够兑现承诺，也不能有效监督和制约当选后的权力运行。

3.垄断集体产权与村民自治异化

资源型地区矿权改革其“利益最大化的奥秘就在于以权力催生矿产的私有，然后再以权力挟制私有的矿产”。村干部利用公共权力将集体煤矿化为私有，然后又以村庄公共权力挟制集体煤矿。原本村民自治的制度设计是希望村民自己选出能带领村民共同富裕的精英，并通过民主选举之后的民主管理、民主决策和民主监督约束精英的行为。但如果村民自治制度不能完整的落实，公共权力就成了村干部谋取个人私利的工具，村民自治就会异化为村干部自治。

史某当选村委会主任后，完全把集体煤矿变成私有财产。第二年就私自将集体煤矿承包费降低到4万元，又以“投资人”的身份，把集体煤矿承包给村委会副主任20年。到了2003年3月，两人又分别以煤矿投资人和承包人的身份，将村办煤矿以每年84万元的费用转包给商人晋某，其中史某70万元、村委副主任10万元、村集体4万元。之后，由于煤价迅速上涨，史某以晋某没有按时交纳承包金为由，于2003年8月单方撕毁合同，强行将煤矿收回。晋某则愤怒地向全体村民公布了这些私下协议。

L村集体煤矿的承包与转包，如果不是村干部与煤矿承包人因为争夺利益互相揭发，村民根本不知情。虽然村民们不清楚自己在集体煤矿中的利益有多少，但大家都知道L村的煤不仅足以使本村所有家庭致富，还可以养活更多的人；虽然村民们不知道村办煤矿到底该如何经营，收益该如何分配，但村民们都清楚地知道“谁当了村干部，煤矿就是谁的”。

（三）贫富分化与矛盾激化：村干部垄断集体产权的必然结果

“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”，资源型农村村民直选中的权力争夺，本质上是对村庄集体煤矿资源的争夺，即谁掌握了村庄治权，谁就能拥有集体煤矿的控制权；反过来，拥有煤矿资源控制权的村干部又利用经济优势赢得选举，更好地控制资源。而这种权力与资源争夺的结果就导致村民利益损失、贫富分化和村庄衰败。

正是在集体煤矿承包给私人后，L村从富甲一方的富裕村变成了穷山村。尤其是村民在得不到任何收益的情况下被动承担了煤矿开采带来的负外部成本，如土地沉陷、房屋震裂、环境污染和水资源破坏等。与村民普遍贫穷形成鲜明对照的是村干部迅速暴富，拥有高档住宅和豪华轿车。面对集体资源流失和村干部的腐败，村民上访维权活动一直没有停止过，干群矛盾也日益激化，村庄治理陷入无序混乱，村庄的公共事务更是没人理会。

三、产权分化与治权分散：村委会选举中的金钱大战与派系斗争

资源型农村不合理的资源占有方式是权力垄断资源的基础，造成了法律所有权与实际控制权分离的结果和村干部特权阶层的形成。长期的权力垄断资源和资源巩固权力，必然导致集体产权分化：一是所有权与经营权的分化，少数村干部掌握煤矿实际经营权，国家、集体和村民只享有名义上的所有权，导致集体资源私有和干群关系紧张；二是集体煤矿经营权的分化，即依据掌握经营权的实际情况产生了村庄分裂与派系斗争。而随着村民自治的深入发展，“农民作为政治人的权力和权力意识以及政治参与技能都得到前所未有的增强”，村民手中的选票使村庄治权呈现分散化的状态，村干部垄断权力的状态被改变，产权分化与治权分散的相互交织进而加剧了村委会选举中竞争程度，形成了以资源争夺为核心的派系斗争。

（一）村委会选举中的“金钱大战”

经历第一次村委会选举后，L村村民充分认识到选票的价值和意义。在2002年第六届村委会换届选举中，多数村民抱着用选票换现金的愿望积极参与。首先站出来的马某首次公开向全体村民承诺当选后为每个村民发放150元，后由于其经济实力有限，便组织部分村民动员在外经商的王某回村竞选。

王某决定参选后，以书面方式公开向村民承诺当选后为每个村民发款200元。当天，史某也向全体村民发出公开承诺，并提高到360元。两位竞选人公开发钱承诺，大大调动了村民胃口，正式选举日村民直接参选率高达98%，无人得票过半。在决定第二天另行选举的当晚，该村拉开了金钱大战，王某和史某的承诺金一路攀升到1000元。之后，王某改变策略，承诺当选后把三年的集体收入一次性预付给全体村民每人1500元。史某则到乡政府告王某贿选。乡政府连夜召集选委会成员开会，决定将另行选举推迟一天。第二天晚上又拉开了新一轮的金钱大战，两位候选人分别把公开承诺上升到1800元和2000元。正式选举时，村民们更是强烈要求竞选人公开表态。王某首先上台，表示当选后一定兑现承诺，并当场展示已准备好的200万元现金。史某也上台表态2000元一定兑现。投票结束后王某成功当选，并在当天下午为每位村民发了1800元。

（二）产权与治权分离后村集体与村办煤矿的对立

实现资源与权力分离、使公共权力不再是煤矿利益的代表是村民选举的集体行动逻辑，L村村民选择了与村集体煤矿没有关系的王某，而没有选择愿意出价更高的史某，表明多数村民也希望村干部代表村集体制约煤矿，实现资源与权力分离。但利益冲突必然形成村集体与煤矿的对立。

1.制定民主制度和兴办公益事业

新一届村委会班子上任后，首先进行民主制度建设，以村民小组为单位选举产生村民小组长和村民代表，并选举产生了村民民主理财小组。同时，村集体还筹集资金进行学校危房改造、安装暖气、维修道路、整修供水工程等公共事务。而且，新一届的村委会上任之初还遭遇了“非典”考验，他们带领村中的青年人搞公共卫生，王某还自己掏钱购买消毒药物、体育设施等方便村民健身强体。

2.调整煤矿利润中村集体与村办煤矿的冲突

煤矿是L村集体经济和村民收入的主要来源，新一届村委会班子上任后，专门设立企业办解决集体煤矿的承包和利益分配问题。两个多月内企业办组织召开村民代表会议10余次，讨论追加煤矿利润的问题。但在与集体煤矿协商时，史某拒绝与企业办对话，也拒绝向新班子交村务公章，导致新一届村委会无法办理村务，也不能与企业签订合同。之后，还因报废井口挖煤问题，双方发生了械斗。

3.“贿选”定性与村庄治理的瘫痪

就在王某因械斗事件搞的焦头烂额的时候，他的发钱行为被定性为“贿选”，被宣布当选无效，党支部书记也因选举工作失误被免职。当地政府没有按照法律规定重新组织选举，暂时指定了一位党支部负责人，直到第七届村委会换届选举前，L村一直处于瘫痪状态，不仅刚刚开始的民主制度建设夭折了，而且村集体收回集体煤矿的行动也停止了，再一次回到了公共事务无人理会、集体煤矿被私人霸占、集体资源大量流失的状态。

（三）围绕资源争夺形成的两委矛盾和派系斗争

2005年L村第七届村委会换届选举中，当地政府严把选举程序关，坚决打击以金钱承诺为主的竞选行为。本次换届选举中，王某全力参竞，史某推出实力较强的李某与王某竞争，双方都没有再出现公开承诺发钱的行为，最后王某成功当选。然而，在村党支部换届选举中，王某不是党员没有竞选党支部书记的资格，李某在史某大力支持下顺利当选村党支部书记，直接成为史某争夺村办煤矿利益的代理人。这样，在L村的村级治理中，王某和李某成了冤家对头，由此形成了“两委”对立的局面。

L村“两委”对立反映的仍然是权力与资源的争夺。煤矿是L村集体收入的主要来源，不解决煤矿与村集体的关系问题，就无法解决村庄发展和农民增收问题。李某领导的党支部则站在煤矿一边，与村民选举的村委会对抗，而村委会在得不到党支部支持下，工作也无法正常开展，王某曾多次申请入党，都遭到支部书记的反对。这就导致该村党支部领导下的村民自治陷入制度困境。L村两委对立不仅使其陷入派系斗争的混乱状态，也使村庄基础设施建设和公益事业发展陷入停滞。

四、产权与治权解挂：村民自治重心转移与发展困境

2008年山西开始了煤炭资源的全面整合。随着资源利益逐步消失，加之民主制度逐步完善和民主程序日益规范，民主选举也日趋平稳，资源型农村呈现出产权与治权解挂的现象，村民自治重心由关注选举转向村庄公共事务，但同时也面临着环境恶化、地质灾害威胁、发展无力等治理困境。

（一）产权与治权解挂后的利益消失与竞争减弱

从2008年到2014年的三届村委会换届选举中，L村都采取不提名候选人“一次直选”的方式进行，这对于竞选人来说更加困难，相关部门对竞选资格、竞选行为、投票程序等都做了严格规范，基本上消除公开买票、金钱承诺的现象。集体煤矿被整合后L村的村民直选也失去了以往激烈竞争的场面，连续三届王某都高票当选L村主任，后来还加入党组织，实现了“一肩挑”。

（二）村民自治重心转移：关注村庄公共事务

在经过成长和发育的第一阶段后，村民自治“已经从乡村改造走向社区重建”的第二阶段，从关注选举转向选举后村庄治理和建设。资源型农村村民自治成长、发展和转移都与煤矿资源产权改革密切相关，煤矿整合和市场下滑推动了村民自治从资源争夺的竞争选举转向村庄建设。村民不再关心谁当选的问题，而是关心选举后的村庄公共事务，谁能更好地发展村庄公共事务，谁在村庄治理中就更有权威，谁要赢得村庄公共权力，谁就必须努力发展村庄公共事务。

王某能够四届连任，关键是大力解决和发展村庄公共事务，不仅多方集资解决村庄道路、学校、吃水等问题，还自掏腰包解决村委会的取暖供电、村里贫困户生活保障等问题，逐步缓解干群矛盾。2015年L村被列为山西省采煤沉陷区综合治理搬迁村后，王某积极争取政府补贴及其他支持，在县城购买100亩地为村民建居住小区。为解决村民搬迁后的生存和发展问题，王某还充分利用村委会大院、学校等集体资产兴办企业，积极与省外氧化铝加工、陶瓷等企业联系，努力发展集体经济、增加村民收入。

（三）资源利益消失后的村庄发展困境

L村的典型案例充分说明，只有实现村庄治理的稳定性，才能从资源争夺的权力斗争中走出来，发展集体公共事务；同时，只有努力发展村庄公共事务，村庄治理才能实现长期持续的稳定。其中最为关键的在于煤矿整合和资源利益消失后的产权与治权解挂。但失去煤矿经济支撑的村庄又产生如何持续发展的新问题。从L村目前发展状况来看，虽然村庄已经做了整体搬迁的规划，并利用政府补贴的1500万元在县城买了100亩地。但是煤矿承担的1000万元却由于煤炭市场下滑在短时期内不能到位，村集体和村民个人更是无力承担。由于长期掠夺性开采造成的生态破坏和地质灾害，L村已被逼到必须搬迁的地步，而资金筹集的困难又使L村处于难以搬迁的境地。更为严重的是整村搬迁后村民的就业和收入来源难以保障。虽然以王某为代表的村集体正在为发展集体经济做巨大努力，充分争取外部支持，但面对L村严重恶化的生态环境和已经消失的资源利益，合作办厂的愿望能否实现，就连王某本人都非常担忧，村民更是没有信心。L村当前的治理与未来的发展已陷入困境。

五、结论与讨论

L村的发展历程充分证明：产权与治权密切关联，直接决定着农村发展的命运。资源型农村的煤矿集体产权是实现村民自治有效性的重要基础，同样村民自治的深度发展也是煤矿集体产权功能实现的制度保障。只有形成产权与治权的良性互动，才能推动资源型村庄的健康持续发展。

（一）集体产权是实现村民自治有效性的重要基础

村民自治的本质是实现村庄有序治理和公共事务发展，需要有一定的经济基础，如果没有集体经济支撑村庄公共事务发展，村民自治制度也无法落实。农村集体产权是壮大集体经济发展的基础和保障，其经济功能是增进村庄公共利益和公共福利，政治功能是实现集体成员的权利平等和共同富裕。如果集体产权不能保障集体成员的个人权利，集体成员就会失去对集体的认同感、向心力和凝聚力，村民自治就失去了原本的价值追求和内在动力。尤其是村民对集体资源产权的占有、使用和分配缺乏有效的民主管理和决策，集体资源产权就会被村干部所霸占，导致产权功能失效，既不能保障村庄公共利益和公共福利的增进，也不能保证集体成员权利，还会造成严重的贫富分化和社会不公，降低了村民对村集体的认同度，激化了干群矛盾。因此，从根本上破解资源型农村的治理困境，就必须深化集体产权制度改革，探索集体产权的有效实现形式，充分发挥集体产权在壮大集体经济和实现共同富裕的双重功能，以集体产权功能的实现激发村民自治的生机和活力。

（二）产权与治权的关系形塑农村政治生态

“产权作为影响资源型地区政治生态的关键因素，与治权密切关联”。产权调解经济利益，治权反映权力结构，经济利益和权力结构的关系形成了一定区域内的政治生态。L村集体化时期通过煤矿集体所有、统一经营和利益共享实现了共同富裕，改革开放后却由于村干部垄断资源及其造成的集体产权失效导致贫富分化和村庄贫困，村民自治的发展和村民民主意识的提高导致产权分化和治权分散以及选举中的金钱大战和治理中的派系斗争，资源利益消失后产权与治权的解挂进而导致村庄治理陷入新的困境（见图1）。可以说，集体产权和乡村治权是形塑资源型农村政治生态的关键变量，必须实现二者的良性互动，才能构建风清气正的农村政治生态，才能实现村庄的有效治理。

图1 产权与治权关系视角下资源型农村政治生态演变过程

（三）产权与治权的良性互动是村民自治健康发展的保障

从L村的发展历程可以得出：资源型农村要避免陷入“利益涌现-资源争夺-利益消失-发展困境-新利益涌现-新资源争夺-新利益消失-新发展困境”循环怪圈，保障村庄治理有效，就必须实现产权与治权的良性互动。

一方面，坚持并保障集体产权的完整性，防止所有权虚化和产权分化，以完整产权来维护村庄治权的统一，防治产权分化带来的治权分裂。在此基础上充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现权力与资源的分离，保持农村集体资产资源保值增值，推进集体经济可持续发展。此外还要明晰产权，建立各权利主体清晰的权、责、利关系，尤其是赋予并明确集体成员权利，保障集体产权效益分配中的民主化和公平性，实现集体产权利益对集体成员的优先安排，增强集体成员对于集体产权的认同感和获得感，进而增强全体成员参与村庄公共事务管理和决策、监督公共权力运行的积极性、主动性和真实性。

另一方面，要强化治权的民主运行并保障集体产权的政治功能。一是要落实村民自治制度，创新基层民主的多种实现方式，如村民理财小组、村务监督小组等，核心是要保障广大农民对村庄公共事务、集体资源、公共利益和公共权力的参与权、管理权、决策权、监督权；二是要强化基层党组织的领导核心，增强农村党员尤其是党支部书记的群众认同，广泛吸纳优秀分子，创新党内民主与村民自治的结合形式，畅通和丰富群众监督的渠道和形式，以扩大党内民主牢固基层党组织对村民自治的领导核心，以提升组织力为核心牢固基层党组织对集体产权完整性的主体保护；最后，要提高农民产权意识，发挥农民在集体资源产权安排中的主体作用，培育农民在决策参与中相互依赖的自主意识和相互尊重的民主能力，使其在参与的过程中对政策和法律施加有效影响，以不断增强的政治权利和民主能力，保护个体产权和社会利益。总之，就是要通过落实村民自治、扩大党内基层民主和提高群众民主能力，形成民主的治权结构、机制和制度安排有效维护产权，保障所有人对集体资源所有权及其派生的承包权、经营权、收益权、处置权具有平等的决定作用，才能防止公共权力对资源的垄断，才能防止集体资源流失和贫富分化。