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企业主导农村城镇化的缘起、过程与结果——一个资源型地区城镇化模式的解释框架

作者:董江爱  责任编辑:网络部  信息来源:《山西大学学报(哲学社会科学版)》2017年03期  发布时间:2018-10-26  浏览次数: 1269

【摘 要】农村城镇化是推进我国经济增长的新引擎,但由于各地区资源禀赋、历史条件和自然环境的不同,农村城镇化模式也各具特色。企业主导城镇化是在资源型地区特殊政治生态下产生的一种城镇化模式,也是政府、企业、农民不同利益主体博弈的结果。文章通过一个典型案例,分析企业主导农村城镇化的缘起、过程与结果,解释政府、企业、农民等不同主体分别在城镇化中想得到什么、如何得到、结果又得到了什么、为什么偏离初衷等逻辑,反思这种城镇化模式造成的社会后果及原因,为我国农村城镇化乃至基层治理现代化提供借鉴。

【关键词】企业主导;农村城镇化模式;解释;反思


农村城镇化是通过城乡一体化解决三农问题的途径,其实现路径有两种:一种是通过农村居民向城市迁移方式把农民变成城市居民的过程,另一种是通过聚集生产要素使分散农民集中居住的方式把农村变成城镇的就地城镇化过程。就地城镇化模式是政府、企业、农民等不同主体的关系组合,根据农村城镇化推动力量的不同,可分为政府主导、企业主导、农民主导三种,体现了政府、企业、社会三者关系组合的不同。不同地区由于自然资源禀赋、地理区位和文化背景的不同,体现的政府、企业、社会三者关系的组合不同,其农村城镇化模式也就不同。本文探讨的企业主导农村城镇化模式,就是资源企业为了追求经济利益和政治资本,利用企业资本的力量与政府、农民结成联盟,对一个镇进行城镇化规划并组织实施,通过制造城镇、整村搬迁和发展产业等方式主导农村城镇化进程。

一、谁想得到什么:企业主导城镇化的缘起

“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[1]资源型地区企业主导农村城镇化模式之所以能够产生,关键在于企业的目的不仅与政府及其官员的政绩追求和利益追求相契合,而且能够得到农民的同意与支持,企业、政府和农民不同利益主体在此过程中都有自己的利益追求。本文介绍的企业主导农村城镇化发生在山西LY镇,该镇位于距离县城35千米的偏远山区,下辖18个行政村,52个自然村,人口不足2万。国土总面积154平方千米,大部分是山地、丘陵、沟壑,耕地面积超过2600公顷,主要是旱地且多为25度以上的坡地,气候条件恶劣,经常是“春夏干旱深秋涝”,水资源短缺,水土流失严重,农业生产条件差,不具备靠天吃饭的条件,农村水、路、电等基础设施和教育、医疗、通讯等服务设施供给严重不足。改革开放后,LY镇的农民多数以外出打工为生,村内常住人口非常少。农村人口的外流不仅造成了耕地撂荒,还引发了留守老人妇女儿童等社会问题,国家各项惠农政策都难以在此地取得成效。恶劣的自然环境和贫困的经济条件构成了政府治理和农民生存的难题,如果有企业家愿意开发此地,那将是政府和农民求之不得的大好事。

(一)地广人稀为煤矿企业追求经济利益和政治资本提供条件

LY镇所在的县拥有丰富的煤炭资源,20026月,该县为了推进煤炭资源资本化,激发煤矿企业的活力,对负债近两亿元且年管理费用高达700余万元即将破产的全县最大国有煤矿进行公开拍卖,最终民营企业家以8000万元的价格买断,开启了该县煤矿产权制度改革的进程。到2004年底,全县86个国有、集体煤矿企业全部以公开拍卖的方式转轨为民营企业,民营企业成为该县经济发展的重要主体,其中LS集团有限公司(以下简称公司)是该县实力最强的煤矿企业。

公司组建后,其经济实力因煤炭价格持续高涨而迅速增强,并通过资本滚动、延伸产业链、技术改造、强化经营管理等方式将企业发展成为一个集原煤开采、精煤洗选、焦煤生产、电力、酒店、房地产等多元产业于一体的大型企业。到2010年,公司资产就由初建时不足2亿元增加到600亿元,公司员工由组建时的2000人增加到2万多人,独立核算企业数由组建初的3个增加到15个,拥有主体矿井22对,井田面积160多平方千米,煤炭销售149.4亿元,上缴税费35.2亿元,占该县财政收入的近50%,实现了对本县经济命脉的主宰。

资源型企业因资源的不可再生性与资源市场的不确定性,必然面临严峻的转型困难。所以,资源企业在追求资源利益最大化的同时,也需要为资源枯竭后的企业转型寻求新的利润增长点。2010年,山西煤炭资源整合后,煤矿企业都急于探索企业转型路径、寻求新的利润增长点,把目光投向开发利用土地、投资现代农业等。LY镇由于地广人稀且土地贫瘠,在这里进行土地开发,再利用开发的土地置换城市土地指标进行房地产开发,是当时煤矿企业利用资本积累寻找新的利润增长点的最佳选择,也是公司愿意主导该镇农村城镇化的最主要原因。

(二)“以煤补农”政策为煤矿企业建立政治联盟提供机遇

煤矿产权制度改革和煤炭资源开采推动了县域经济发展和工业化进程,但由于资源型地区的城镇化水平较低,导致其区域经济社会可持续发展遭遇挑战。尤其是煤矿企业长期掠夺式开采加剧了资源型农村的衰败,使得煤矿企业的高额利润建立在矿区农民利益受损的基础之上[2]。因此,如何引导煤矿企业参与新农村建设和农村城镇化建设,促进工业化与城镇化互动发展,是保证县域经济与社会协调发展的关键。

公司作为本县实力最强的民营企业,在企业发展的鼎盛时期做了大量的慈善和公益事业。如2002-2007年间累计为公司煤田所涉及的11个村8000多村民发放补助1.4亿元,2008年花费100多万元为全县近1400名孤寡老人每人提供1200元生活费,投资400余万元为煤矿所在村打5眼深井、建成4个高位蓄水池、铺设7500余米供水管道以解决矿区农村的人畜吃水问题,还为矿区新农村建设投资2800余万元。同时积极推进农村教育发展,2005年出资250余万元为当地农村新建3所小学,2006-2009年先后投入1.2亿元建了一个民办公助性质的中学,2010年又投资10亿元建了一个可容纳从幼儿园到高中7500名学生的教育园区。[3]

山西省委省政府提出“利用本省的煤炭资源优势,建立‘以煤补农’的政策机制,鼓励煤矿企业支持和参与所在地区的新农村建设”[4]的要求后,2010年,LY镇所在的市响应省委、省政府号召,在全市开展“一企一事一业”活动,要求每个煤矿企业办一项解决当地农民生产生活困难的公益事业和一个有利于带动当地农民增收的非煤产业。随后,LY镇所在的县响应市委号召,创造性地提出了煤矿企业“1 2”转型发展模式,要求各大型煤矿企业在继续做强做大煤炭产业的同时,创办一个年产值不低于5亿元的非煤企业,领办或扶持一个农业园区项目,以实现煤矿企业对矿区农民的反哺。

公司负责人抓住这一政策机遇,决定投资100亿元建设容纳5万人的城镇和全县规模最大的现代化农业园区,试图把不适宜居住的LY镇变成高水平的现代化城镇。这个规划不仅解决了LY镇政府治理的难题,还为政府创造了难以想象的“政绩”,所以地方政府必然会全力支持公司主导的城镇化建设。企业制造城镇尽管偏离了企业追求利益最大化的目标,不符合企业性质,但企业的目的主要在于获取政治资本最大化,试图通过县乡两级党政领导的大力支持,把各种支农资金和农业补贴收入囊中,并利用城镇化和农业园区项目建设获取银行贷款,进而利用银行贷款把企业的主导产业如房地产业或资源产业做强做大。因此,政府出台的“以煤补农”政策实际上为煤矿企业建立政治联盟提供机遇,企业为了追求更大的经济利益进行政治投资,基层政府为了追求政绩而搭乘企业便车。

(三)贫困农民的“共富诉求”使企业主导农村城镇化成为现实

环境恶劣与长期贫困,“不仅使农民开始意识到自己正在受苦,也认识到能够想办法来改变自己的苦境”[5]LY镇长期处于贫困状态的农民大都希望能够得到富人的帮助而摆脱贫困。再加上中央“先富带后富”政策和山西省“以煤补农”政策的要求以及企业家回报家乡的慈善行为,这里的农民普遍有企业家回乡带领大家共同致富的强烈意愿。LY镇是公司负责人的家乡,自公司2002年成立以来,一直为家乡修路、修蓄水池、建学校、建养老院,赢得了当地百姓的尊重和爱戴。为了依靠企业家发展农村,公司负责人所在的村早在2008年举办的第八届村委会换届选举中,就选举公司负责人为村委会主任。2009年春,该村周边三个村的村民也联名向镇政府申请成立联合村,要求选公司负责人为联合村村委会主任,并实现了愿望。公司负责人在当选联合村的村委会主任后,投资大量资金进行新农村建设,这些举动让当地农民羡慕不已。在LY2011年举办的第九届村委会换届选举中,14个行政村都选举公司负责人为村委会主任,其余4个行政村也在镇政府的撮合下,同意把村民的土地、宅基地及其他公共资源交由公司统一开发。至此,企业主导农村城镇化的条件完全成熟。

正是基于当地恶劣的自然环境和农民的生存困境、企业转型发展的利益诉求和政治诉求、地方政府的治理需求以及农民的“共富诉求”等原因,政府、企业和农民为了各自的利益追求,选择了企业主导农村城镇化的特殊道路。在这一特殊道路上,企业、政府与农民分别利用各自的资源和优势、怀揣各自的利益追求结成利益共同体,但各自利益能否实现,关键在于企业主导城镇化的质量,只有高质量的城镇化,才能达成政府的“政绩”、企业的“效益”与农民利益的一致,否则会造成农民利益受损或三败俱伤。

二、如何得到:企业主导农村城镇化的过程

农村城镇化是农民身份、职业和生产生活方式转变的过程。这一过程包括两个阶段:一是农民从农业部门转移到非农产业部门,实现职业和身份转换;二是农民迁入城镇居住,接受并融入城镇生活,实现生产生活方式转变。农村人口只有顺利完成以上两个阶段的转变,才能真正实现人口城市化。[6]公司在主导LY镇农村城镇化中,采取农民的居住方式、职业和生产生活方式同时转变的措施,通过制造城镇实现农民居住向城镇聚集和农民身份转变,通过农业产业园区建设实现农民工人化的职业转变,通过福利保障和文化建设实现农民生活方式转变和文明程度提高。

(一)城镇规划与城镇制造

公司在镇政府的帮助下,把全镇18个村组成一个联合村,由公司负责人担任联合村村委会主任,LY镇实际上变成了一个村民自治单位,镇政府名义上是一级政府,但已经无力承担政府职能,落实各项惠农政策、完成各项行政任务都要依靠公司负责人,镇政府的个别人员还在公司中有任职。LY18个村的村民在同意公司负责人担任其村委会主任时,就把自己及其家庭命运交给了公司,按照公司要求进行统一开发。

公司特别重视城镇规划和产业规划,利用飞机对全镇154千米的地形地貌进行拍摄,为搞好规划奠定基础。还聘请了国内外著名设计公司,按照“节约土地资源、改善居住条件、优化产业结构、创造优美环境、提升服务功能”的原则进行城镇规划,规划内容包括城镇选址、可容纳人口、占地面积、居民住宅、配套公共服务设施、城镇特色塑造等,规划目标是打造集种植养殖、绿化美化、休闲度假、健身疗养、居住餐饮于一体的特色宜居镇和生态观光旅游区。

规划方案:城镇地址选在该镇土地较为平整的D村,占地面积约267公顷,可容纳5万人,计划投资40亿元建农民住宅5000套、工人住宅2000套、商贸大街4000米和学校、医院、商店、酒店、民俗馆、图书馆、科技馆、文化宫、社区服务中心、农民培训中心等配套公共服务设施20万平方米。在城镇规划的过程中,公司还要求尊重农民选择和农民意愿,以村为单位宣传设计方案,并广泛征集村民意见。

城镇规划完成后,即刻开始城镇制造的工作。先将D村各户的承包地及地上附着物、宅基地及地上建筑物有偿收归公司所有,以现金方式全部发放给村民,为每个村民发放每年6000元的租房费和每月2袋白面2000元钱的生活补助,由村民自主租房,村民拿到补偿款后,都在规定时间内搬离村庄,投靠亲友或租房居住。再完成D村拆迁工作,建设住宅楼,一期工程投资9.8亿元,修建农民新居2250套,建筑面积36万平方米,不到半年的时间,就有16栋楼拔地而起,规模之大、速度之快都在当地农村史上罕见,全镇青年劳动力都成了建筑工人,D村村民更是高兴,怀揣巨额补偿,享受基本生活补助,还成了每月领工资的工薪阶层。

(二)土地开发和旧村改造

公司在制造城镇的同时,由镇政府指导农民成立农业合作社,将农民的承包地和村集体的公共地流转到合作社,由公司和合作社共同开发和经营、共同分享土地的增值收益。村民按照公司要求与公司签订合同,合同要求农民以土地入股的方式将承包地交给公司开发,土地收益按股分红,其中农民占40%的股份,公司占60%的股份。在土地开发未见效之前,也就是村民未获得土地分红之前,公司每年为每个村民提供2袋面粉和2000元钱的补助(这个补助大大高于当时农民经营土地的收益)。公司在土地流转的任务完成之后,又投资巨额资金购买了近千台的挖掘机,同时对全镇154平方公里的土地进行集中开发,通过把山顶削平造田、在山坡上打坝造田和宅基地还田等方式造地,其壮观气势曾在当地引起轰动。

在大规模土地开发的同时,公司还以宅基地换城镇住房的方式将农户宅基地收归公司所有,进行集中开发,并把旧村文化保护与旅游开发相结合,对有价值的农村旧居和特色文化进行改造、保护和开发,发展特色旅游产业。全镇共规划特色农场18个、特色植物园52个、农家乐院落300个,设计了庙宇文化群,将各村的传统庙宇克隆进群,设计了公墓陵园、动物园、狩猎场,影视娱乐城等项目。还通过村志村史、影像记录、雕塑绘画等形式对旧村文化进行保护,试图通过旧村改造和文化保护,把不适宜居住的落后山区建设成一个文化旅游园区。

(三)现代化农业园区建设

成立农业开发有限公司,通过挖掘地方农业特色、培育地方主导产业并延伸产业链等手段,以产业发展吸纳当地老年劳动力建设现代化农业园区。

首先,发展以特色经济林种植为主的生态产业。公司在开发土地的同时,还对全镇的山、水、地、林、路进行综合整治,改善农业生产条件,利用山地和坡地种植核桃林、钙果林及生态林,利用沟道和坝地种植高粱、玉米等粮食作物,选肥沃土地建蔬菜温室。

其次,发展以特色农产品加工为主的循环产业。公司在产业规划上走工农业相辅相成、种养殖同步进行和节能减排稳步实施的农业产业化路子。利用农产品建核桃加工厂、钙果加工厂和白酒酿造厂,利用加工厂的油渣、果渣、酒糟等废料和农作物秸秆建有机合成饲料厂,利用饲料厂的饲料建大型牛、猪、鸡等养殖场及屠宰加工厂,利用动物粪便建大型沼气站,利用沼渣、沼液、风化煤建生物有机化肥厂,利用有机化肥种植农作物,最终形成循环产业,以带动城镇经济发展和促进居民福利增进。

再次,发展以现代物流业为主的服务产业。公司依托LY镇范围内的铁路货运站,建设乡镇货运站及乡镇仓储、装卸、搬运和保管中心,并配套建设物流信息控制中心、物流大厦以及物流基础设施项目,以畅通农副产品输出通道、提升农业产业化水平,并通过物流服务产业的发展,吸收农村剩余劳动力和大中专毕业生就业,通过缓解农村人口和大中专毕业生就业压力为企业争取政治资本。

(四)教育农民与培训农民

农村城镇化的核心是把传统农民改造成现代农民,使农民伴随着农业生产方式的变革而变革自己的生活方式、思想观念等,实现农民现代化。[7]农民现代化不仅是农村城镇化的内在要求,也是实现农村城镇化的重要基础。公司通过组建集团公司职工宣讲团和农民宣传队、建立现代农业职业技能培训学院等形式,对农民进行宣传、教育和培训,帮助农民掌握现代农业技术、接受城市文明。

首先,组建职工宣讲团和农民宣传队。公司为了加快城镇化速度,需要征得农民群众的大力支持,而要征得农民支持就必须让农民认同自己描绘的农村城镇化前景,所以向农民宣传非常重要。公司采取三种方式向农民宣传,一是组织职工宣讲团,深入各村宣讲中央的城镇化政策和本公司的城镇化规划,组织、动员、引导农民支持并积极参与企业主导的城镇化建设。二是组织有文艺特长的农民,以喜闻乐见的形式宣传农业科普知识和党的政策方针,提升农民综合素质,发挥农民自我教育功能。三是组织农民开展园区星、法纪星、健康星、平安星、感恩星、学习星、勤俭星、公益星、模范星、和谐星十星级家庭评选活动,形成企业主导农村城镇化的凝聚力。

其次,成立现代农业职业技能培训学院。为了提高农民素质,帮助农民掌握现代农业科技,公司与国内外农业院校和科研单位合作,以培养现代农业所需要的专业技能人才为目标,按照国家人事劳动部门关于职业技能培训的相关要求,建立了现代农业职业技能培训学院,聘请国内外知名的农业科技专家对农民进行现代农业知识和农业科技培训,也邀请相关专家对本公司进行的农村城镇化模式进行研究,让专家学者为农村城镇化建言献策。

三、谁得到了什么:企业主导城镇化的结果

从企业主导农村城镇化的过程中我们可以看出,公司在推进农村城镇化、农业现代化和农民市民化等方面进行了大胆探索,在加强贫困地区基础设施建设、公共产品供给和带动农民致富等方面发挥了重要作用。然而,煤矿企业毕竟是资源市场的主体,企业主导农村城镇化,既违背了市场经济规律,也违背了城镇化规律,最终导致各相关主体的切身利益尤其是农民利益遭受损害,引发了严重的经济、政治与社会后果。

(一)企业因资金链断裂而破产

企业作为市场竞争的主体,其生存和发展离不开资金,没有资金,企业的任何生产经营都将成为无源之水,无本之木。资金运作即资金的筹集、使用和回笼是企业生产经营的起点和归宿。[8]公司投资城镇化建设和现代农业园区建设的资金,主要来源于煤炭资源收益和银行贷款,但自2012年以来,因煤炭价格持续下滑,公司的煤矿收益大幅度下降,到后来连支付煤矿工人的工资都非常困难,更不要说投资城镇化建设和现代化农业园区建设。所以,在煤炭价格持续下滑的背景下,公司面临严重的资金困境,只能依靠银行贷款解决问题。

然而,这时的公司急于通过扩张房地产或囤积土地等方式保存公司实力,所需资金也要借城镇建设和现代农业园区建设向银行贷款,很快使其银行贷款数高达300亿,而且很多贷款都到了还款日期,以往支持公司的各大银行都因此拒绝为该公司贷款,最终导致公司投资的各种产业都陷入资金链断裂的困境。201311月底,公司面向社会公开承认“企业已严重负债而无法还清银行贷款”,并向法院申请企业重整,地方政府因该企业主导的城镇化建设涉及近2万农民的生存和发展问题,也愿意帮助企业重整,但因企业负债太多且涉及多方利益,企业重整最终失败,企业主导城镇化的所有项目也戛然而止。

其实,公司的现代农业园区建设已经付出了巨大努力,也取得了显著成效。园区内生态产业、循环产业和服务产业的发展初具规模,新建三座桥梁,修建园区道路108千米,其中安装了太阳能路灯25.7千米,绿化10千米,修建道路景观4处。打坝107座,其中重力坝4座、钢坝9座,修建河堤7.4千米,治理河道3.7千米,再加上削山造田,总共造地超6000公顷,使园区耕地由原来的约2700公顷增加到约9000公顷。修建蓄水工程8处、提灌工程30处、提水管道8000米,把大量旱地变成水地,大大改善了该镇的农业基础设施条件。栽植生态林2400公顷、核桃林2333公顷,年产粮食500吨,蔬菜2500吨,大大拓宽了农民增收的渠道。但在企业资金链断裂后,这些投资巨大的工程因缺乏维护资金也逐渐破败或废弃。企业试图依据“土地增减挂钩以及占补平衡”政策用企业制造的6000余公顷地置换城市土地指标的目标,根本还没有提上日程。

(二)农民因企业破产而陷入生存困境

LY镇的农民之所以同意把承包地和宅基地都流转给企业,把自己及其家庭命运全部交给企业,就是对企业家的高度信任,希望在企业的带领下实现共同富裕。而且在企业主导农村城镇化的过程中,农民不仅获得了基本生活补助,还成了企业工人,实现了职业转变,且收入水平和生活质量明显提高。然而,企业资金链断裂后,所有的城镇化项目都成了半拉子工程,为农民提供的各项补助全部停发,农业合作社给农民的各种福利也全部取消,农民失去了最基本的生活来源,也没有了土地和企业提供的工作岗位,又回到了以外出打工谋生的老路。

更为严重的问题是,对于D村及其他一些已经被拆除或改造的村庄来说,农民全都无家可归了。城镇建设的半拉子工程要想达到居住的标准,还需要投资二三十亿元的资金,地方政府试图通过重整企业或拍卖企业工程的方式把城镇建好,让农民有家可归,但没有企业愿意接手这个烂摊子,地方财政也投资不起,农民回迁无望。为了解决农民的基本生存问题,预防社会动乱,县乡两级政府采取紧急措施,由镇政府出面组织农民进行土地承包,把公司已经改造好的土地交给村集体,以村为单位,由农民自愿承包,并规定每人承包土地最多不超过3.33公顷。但由于公司改造的土地及其农业基础设施建设大都是半拉子工程,一些已经建成的农业设施也需要很高的维护成本,农民要想从经营土地中获利非常困难。而且,农民在企业主导的农村城镇化中,交给企业的不仅仅是承包地和宅基地使用权,还有国家的各项农业补贴和政策机遇,这是农民在企业主导农村城镇化中遭受的又一重大损失。

(三)政府因经济下滑和社会矛盾而陷入治理困境

政府支持企业主导农村城镇化,目的在于借用企业的力量破解政府的治理困境,通过农村就地城镇化的方式,把贫困地区的农民搬进新制造的城镇,完善城镇基础设施和服务设施,增进当地居民公共利益,维护当地公共秩序,最终提高当地城镇化率。但随着企业主导农村城镇化的失败,政府遭遇了比以往更大的治理困境。

首先是巨大的财政压力和社会压力。公司是全县规模最大的煤矿企业,也是全县经济实力最强的企业和全县最大的纳税企业,公司的破产以及煤炭市场的持续下滑,使该县经济遭受致命打击。该公司300亿元的银行贷款,也给当地政府造成了巨大压力,尤其是该镇农民成立联合村和土地及宅基地流转,都是在政府的帮助和撮合下完成的,农民由此遭受的损失都与政府职能的越位和缺位有关。更为重要的是,公司主导的农村城镇化倍受社会关注,公司破产引发的社会质疑,更是给地方政府带来极大压力。

其次是难以解决的农民就业和农民增收问题。在企业主导农村城镇化过程中,大规模的城镇建设和现代农业园区建设,几乎吸纳了全镇所有的劳动力,年轻劳动力主要从事城镇建设,老年劳动力主要从事农业园区建设,行动不便的劳动力也有企业照顾性的工作安排,全镇农民都成了企业的产业工人,基本上实现了非农化就业。而且,与城镇化之前比较,无论是建筑工人还是农业产业工人,农民收入都有了大幅度提高。然而,企业破产后,多数农民因此失业,也失去了收入来源,农民大都把这突如其来的灾难归罪于政府及其官员,纷纷上访告状,处理不好就会演变成群体性事件,社会陷入极度的恐慌之中,严重影响农村社会的稳定与发展。

四、为什么没有得到:企业主导农村城镇化的反思

农村城镇化的核心是农民的职业身份、社会身份与行为方式的转变,需要政府、企业与农民不同主体各司其职,其中农民职业身份的转变主要依靠企业的市场功能,农民的社会身份转变主要依靠政府的公共产品和公共服务供给功能,农民的行为方式转变主要依靠农民对现代文明的学习及实践功能,农村城镇化的成功与否主要取决于不同利益主体的功能发挥。然而,在企业主导农村城镇化的过程中,由于政府、企业与社会不同利益主体的角色混乱与职能模糊,不仅不能促进农民的身份转变、职业转变和生产生活方式转变,还造成了农民无家可归的后果。

(一)企业主导农村城镇化是企业功能定位的错误

企业作为市场主体,其性质是追求利益最大化,甚至会在产权制度不科学的条件下把追求企业利益的成本转嫁给社会。企业的这一性质决定了企业的逐利性,正如马克思所说:“如果有10%的利润,资本就保证到处被使用;有20%的利润,资本就活跃起来;有50%的利润,资本就铤而走险;为了100%的利润,资本就敢践踏一切人间法律;有300%的利润,资本就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”[9]农村城镇化的目的在于让农民平等享受发展成果,而公司主导农村城镇化的目的却在于该镇154万平方千米土地的开发,通过土地置换获取巨额利益(企业造田6000公顷土地置换指标的市场价值达26亿元),通过城镇和现代农业园区建设争取各种农业补贴和惠农政策支持,以及税收减免、银行贷款等金融支持。所以,企业主导农村城镇化的结局,即使没有资源市场下滑导致的资金链断裂,也必然导致资源过度消耗和贫富差距加剧等经济社会问题,企业描绘的农村城镇化美景难以实现。

企业通过制造产品而获利,城镇是一个集经济、政治、文化、社会、生态等功能于一体的复杂系统,不是企业可以制造的产品,但公司为了对LY154万平方千米的土地进行整体开发,竟然违背市场规律,投资巨额资金制造城镇,这就是企业在高额利润引诱下的冒险行为。企业不可能按照规划为农民建设高水平的现代化城镇,也不可能在成本与收益不成比例的现代农业园区上下真功夫,而是为政府打造“政绩”工程。企业制造的城镇即使不是资金链断裂也难以完成,5万人的城镇需要完善的基础设施和服务设施,而不仅仅是高楼林立,这些问题企业的考虑不会很周到。

企业主导农村城镇化的事情之所以发生,主要原因是我国以行政权力配置资源为核心的资源管理体制。资源企业在进入管制性行业的过程中,能否获得政府支持自然而然地成为问题的核心,因此民营企业激励把构建良好的政治联系放在重要位置,并在建立政治联系上投入较多的资源[10]。为此,在资源型地区,当地方政府出台“以煤补农”政策,要求资源企业承担农民市民化成本时,资源企业大都会积极参与。因为资源分配权由地方政府控制,煤矿企业要想寻找新的利润增长点,就必须与政府建立政治联盟,争取政府及主要官员的支持和帮助,并由此形成煤矿企业对地方政府及其官员的高度依附,官商关系成了决定煤矿企业能否在资源审批、政府保护、金融支持等方面获得政府支持的关键因素。所以,煤矿企业必须把自身的利益追求与地方政府的政绩目标结合起来,通过为政府创造“政绩”的方式建立与政府的密切联系。鉴于国家长期对“三农”问题的高度重视,企业试图通过制造城镇的方式让分散的农民集中居住,通过投资现代农业、发展农业园区改善生态环境,实现农村城镇化和农民市民化,进而为地方政府创造“政绩”,为企业捞取政治资本,以获取更多的政策优惠和政府支持。

(二)企业主导农村城镇化是政府职能不到位的结果

一个开明的政府实际上就是为了增进公共利益的一套有组织的制度安排[11],否则,政府及其官员就不会为增进公共利益负责,而是把公共权力当成谋取私利的工具。在企业主导农村城镇化的进程中,由于政府职能缺位、越位和错位的现象非常严重,导致企业不仅要负责城镇化过程中产业支撑和城镇建设,还要承担巨大的社会管理成本,这种企业办社会的城镇化模式必然加重企业负担,影响地方经济社会发展,由此造成的损失也必然由政府买单。

中国农村城镇化由谁来主导,关键要看其特征及其解决的问题,一方面中国农村城镇化以城乡统筹、城乡一体、生态宜居与和谐发展为特征,另一方面中国“城镇化的推进是为了提高人民的生活水平,要解决很多以人为核心的社会问题”[12]。由此,中国农村城镇化是一个统领全局、协调各方利益的过程,而不是简单的农村人口集聚,无法通过市场调节自动完成,企业追求利益最大化的特性决定了其不具备主导农村城镇化的功能,不可能把优质资源和稀缺资本投资到贫困农村。同时,竞争是市场运转的核心要素,企业作为市场主体在市场竞争中,即便是相互间的有序竞争,也不可能达成统一意见,更何况企业为了追求利益最大化不择手段,甚至会为了利益而进行你死我活的争夺。可见,企业的逐利目标不可能与城乡统筹、城乡一体、生态宜居与和谐发展的城镇化目标相一致,更不可能解决以人为核心的社会问题。所以,中国农村城镇化不能由企业主导,必须是在政府主导下发挥企业积极性。

中国农村城镇化是一场深刻的社会变革,面临着城乡二元结构导致的户籍问题、农村集体土地所有制问题、农村社会保障制度不完善问题和农村基础设施与服务设施薄弱问题等,必须在政府的主导下举全力破解难题,才能顺利进展。企业主导农村城镇化之所以能够发生,与政府不作为或作为不当密切相关。一方面,在市场经济背景下,企业主导农村城镇化必然与企业的市场主体功能发生冲突,即使企业因回报家乡的社会责任感主导农村城镇化,其跨越权力边界过度介入社会内部事务的非市场行为,也极易造成企业社会负担沉重,最终导致社会陷入更加严峻的治理困局。另一方面,一个成功的企业家不一定会成为一个好的乡村治理者或城镇管理者,由于治理对象不同,企业家能搞好一个企业,不一定能治理好一个村庄,即使能治理好一个村庄,也不一定能治理好一个城镇。而且企业家精力有限,不可能实现企业经营与村庄治理的均衡发展。企业主导农村城镇化的模式必然存在城镇未来发展的不确定性,政府必须对其进行风险评估。

(三)企业主导农村城镇化是农民主体作用不发挥的结果

企业主导农村城镇化必然导致企业自身利益受损和农村城镇化失败。首先,改革开放后,经济上的家庭联产承包责任制使农民获得了经营土地的自由权和自主权,政治上的村民自治制度使企业获得了自由进入农村与农民结成联盟的权利,并通过与农民联盟的方式垄断地方经济社会资源,瓦解传统基层治理的结构。企业与农民的联盟帮助企业获得了对政府决策的影响力和话语权,使政府陷入了面对企业和农民的适应性困境,造成了政府治理边缘化的结果。尤其是在企业与农民结成的联盟中,企业的目标是农民土地、农业补贴税费减免和银行贷款,农民的目标是改变农村衰败、农业凋敝和农民贫困的现状,两者同床异梦,最终受损的必然是农民。

其次,农村城镇化是农民身份转变、职业转变和生产生活方式转变的过程,农民才是农村城镇化主体,农村城镇化必须尊重农民的主体地位、发挥农民的主体作用。但在企业主导的农村城镇化模式中,农民却毫无保留地把土地、宅基地及身家性命全部交给企业,与企业建立起“一荣俱荣、一损俱损”的命运共同体,或依靠企业享受现代城镇文明,或随着企业破产而陷入生存困境。而且在农民与企业结成的利益联盟中,农民处于绝对的弱势地位,没有掌握自己命运或改变自己命运的能力,企业也只会把农民看作可以使用的劳动力,而不会把农民当成农村城镇化的主体。

再次,对于农民自身来说,他们也不把自己当成农村城镇化的主体。农民从来都不认为农村城镇化是自己的事情,也不认为自己有能力为自己创造幸福生活,而是希望善良的富人出面拯救自己,很轻易就把自己的土地和家园交给企业,任由企业开发和使用。对于企业主导的农村城镇化模式,农民没有预测风险的知识,也不具备与企业讨价还价的实力,更没有规划和设计未来美好生活的能力,所以他们不会以主人公的面貌出现,也不会以主人的身份参与城镇化建设,他们只要能够在企业中获得一点补偿和一份工资,就会对企业家感恩不尽,而不会对企业主导的农村城镇化提出要求。

总之,农村城镇化是一项涉及政府、企业和农民多元利益主体的综合性工程,需要各利益主体的共同作用。政府作为公共权力主体,应该以增进公共利益为出发点和最终归宿,以追求社会公正和政策落实为目标,通过财政投入和政策支持在农村城镇化中发挥主导作用;企业作为市场主体,应该按照市场规律追求企业利益最大化,提高市场资源配置的效率,并承担一定的社会责任,为农民就业创造机会,为农村城镇化创造条件;农民作为农村城镇化的主体,应该积极接受并适应现代文明,政府和企业应尊重农民主体地位,发挥农民主体作用,激发参与城镇化建设的积极性和主动性,以维护自身利益不受损失。但在本文介绍的典型案例中,企业基于政府保护的政治需求和企业转型的经济需求,违背了企业性质和市场规律,主动承担了农村城镇化的全部责任。政府基于财政短缺和压力型体制的双重困境,不仅不对企业的错误选择进行干预,还把农村城镇化的任务交给企业,并搭乘企业便车追求政绩。农民基于摆脱贫困的共富诉求,把自己的命运交给了企业,且没有预测和规避风险的能力。政府也为了自身的政绩追求,而没有发挥维护农民利益和帮助农民维护自身利益的功能。企业主导农村城镇化这种违背经济规律的做法,是资源产权不科学和市场机制不完善条件下的畸形产物,最终导致企业破产、农民权益受损和地方治理失序的严重后果。


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