实质公平：共有产权良性治理的实现逻辑——以安徽唐湾村公山治理为个案

作者：肖盼晴  责任编辑：网络部  信息来源：《学习与探索》2018年第8期  发布时间：2018-09-20  浏览次数： 11531次

【摘　要】对于地域性共有资源的利用而言，“共”的管理方式比“公”或“私”的管理方式更能有效地实现资源的可持续利用。实践证明，实质公平原则在实现共有产权良性治理的过程中具有重要作用。按照实质公平原则对所有权的各项权能进行质的分割，可以有效地实现共有产权的整合，实现共有资源的有效利用，防止“反公地悲剧”和“公地悲剧”的发生。另外，实质公平是形成和维持集体行动的要因。因此，在地域性共有资源的治理中，应重视实质公平原则的贯彻，只有这样才能促进集体行动的形成和维持，进而实现共有产权的有效、可持续利用。

【关键词】共有产权；良性治理；实质公平；安徽唐湾村；公山治理

地域性共有资源的治理一直是一个世界性的难题，特别在当前我国农村表现得尤为突出。针对地域性共有资源的治理，学界主要有“公地悲剧”“反公地悲剧”“公地喜剧”等三种观点。奥斯特罗姆打破了前人在此问题上的国家理论和私有化理论模式，认为以地域团体为中心进行自治性的管理可以实现共有资源的有效利用、解决共有资源的治理困境。但是，自治传统较差、成员之间联系较弱的区域，地域团体能否实现、如何实现共有产权的良性治理还有待于进一步探讨。本研究以安徽唐湾自然村为个案，对上述问题进行回应，并为当下的地域性共有资源的治理提供借鉴。

一、问题的提出

关于产权的分类存在二分法、三分法、四分法等多种分类方法。本文以地域性团体的共有产权作为探讨对象，采用三分法对共有产权治理中存在的“公地悲剧”“反公地悲剧”“公地喜剧”等问题进行具体分析。1968年哈丁提出了“公地悲剧”，并认为解决“公地悲剧”不可能依靠地域内的居民实现管理，只能依靠市场或者国家，其出路只有两个：一是将共有地分割实现私有化；二是由政府制定共有地的利用规则并进行监督、管理。哈丁的观点在世界范围内引起了强烈的反响，学界成立了国际共有权研究学会专门研究共有产权的危害性。哈丁理论对政府决策也具有重要的影响，20世纪六七十年代，很多国家相继出台一系列的法律和政策，否定，分解传统地域性共同所有权、共同利用权，以防止共有资源的过度利用，通过立法政策将地域共同体共有的森林、草场、渔场等自然资源国有化，使其置于政府的统一管理之下，或者是分割给个人实现私有化使其进入高度利用的状态。

但是，私有化和国有化并未完全解决共有产权利用中所存在的问题。1983年，由各国学者组成的共有资源管理研究会深入世界各地进行调研，发现共有产权并非一定导致“悲剧”，因而对哈丁理论提出了质疑。作为哈丁理论典型案例的英同共有草场，并非像哈丁所说的那样，所有者不确定、每个人都可以无限制地利用共有资源，实际情况是利用者仅限定为共同体成员。有学者进一步批判了哈丁的观点，认为共有草场的利用模式分散了共同所有者的风险，是一种有效、可行的制度。

1998年，美国M•黑勒教授提出了“反公地悲剧”。他认为共有产权存在着很多权利人，为了防止其他共有人过度利用共有财产，每个共有人都有权相互设置使用障碍阻止其他人使用该资源，从而导致“反公地悲剧”。在质疑哈丁理论的阵营中，最具影响力的是奥斯特罗姆。她通过自己对各国的调查发现，以地域团体为中心进行治性的管理可以有效地实现共有资源的有效利用。在奥斯特罗姆理论的基础上，日本学者进而提出了“公地喜剧”的主张，认为与地方公共团体的“公”、私人或盈利公司的“私”相比，地域性团体的“共”的管理更有利于共有财产的可持续利用，具有积极的意义。

奥斯特罗姆经调查发现，在各地域团体的聚落规则、保障措施、惩罚措施等规制之下，很多共有产权不仅没有出现“公地悲剧”，反而实现了良性的治理，形成了有效、合理、可持续的发展格局。她认为以地域团体为中心进行自治性的治理也可以有效地实现共有资源的有效利用。但奥斯特罗姆所探讨的案例大多是拥有较好A治传统、凝聚力较强的区域，多是建立在“小政府，大社会”和地方自治路径上的理论探讨，比如高山草场的伐木与保护规则、韦尔塔的用水规则、地下水的开采规则、渔场的作业规则等大多拥有长期治传统的地区。对于(自冶传统较差、成员之间联系较弱的区域，地域团体如何实现共有产权的良性治理，实现“公地喜剧”的问题还需进一步探讨。笔者调研的安徽省唐湾然村1949年以前为杂姓村，血缘关系联系微弱；村内无权威、共同活动少，地缘联系也不强，是典型的“分散”“自利”的长江小农村庄。唐湾自然村的公山利用并不完全符合奥斯特罗姆所阐述的设计原则，却形成了非常好的秩序，并未出现“公地悲剧”和“反公地悲剧”的现象。笔者基于对安徽省唐湾自然村的深度调研，尝试依据中国的实际治理经验分析共有产权良性治理的实现逻辑。

二、唐湾公山的治理逻辑

通过考察安徽唐湾村的治理实践可以发现，自治传统较差、成员联系较为松散的区域，只要采取符合本地特点的治理措施，同样能够实现公有产权的良性治理。

(一）唐湾公山产权的整合

产权是以所有权为中心的一束权利，包括占有、使用、收益和处分等多项权能。其中，所有权是所有人对所有物的使用价值和交换价值予以全面支配的权利。唐湾通过分类利用和权能分割实现了公山的产权整合。

唐湾位于今安徽省安庆市宿松县，1949年以前，国家权力没有深入村内，内生自治传统较差，村内地缘联系也比较微弱，村民之间的共同合作关系较少，多是一家一户独立地进行生产劳动。但是，在村落共有产权的管理、特別是公山的管理和利用中却形成了一套因地制宜的治理规则。柴是村民生活的必需品，村内的公山是村民获得生活用柴的主要场所。唐湾约有近百亩的公山，在自我管理的状态下，如何实现对公山的有效管理与合理利用是一个重要的治理问题。

唐湾的村民将公山按照自然条件的不同分为四类：第一类是杂草丛生无法种植的公山。这类公山的土质贫瘠，几乎无产出，所以一般无人管理，平时村落内的居民可以自由上山。第二类是土质略好的公山。这类公山可以生长灌木和小树木，专门供村内人砍柴用。此类公山有人管理，村民不得随意上山砍柴，由本村落内集体决定利用的时间。第三类是土质较好的公山。这类公山适合生长木材，由村落统一种植树木，长成之后，砍伐出售，供本村落的公共事务支出所用。第四类是土质很好的公山。这类公山分配给某一农户利用，但是使用公山的农户要提供相应的劳务，比如，看坟山、办清明等。

在公山的利用中实现了权能质的分割。权利边界明晰是行使所有权的前提和基础，唐湾的公山对外具有清晰的边界，外村人不得进入本村的公山范围内砍柴或者割草；对内具有明确的所有权。本村村民平等地享有所有权，但是拥有的是隐性份额，不能要求进行分割，在唐湾，将公山的所有权的权能分割为占有、使用、收益、处分四项，通过权能的分割实现了产权的整合。

(二)公山权能的行使

在公山权能的行使中，村民通过委托管理、公平利用、平均分配、限制处分等方式，使实质公平原则有效地贯彻到公山治理的始终，并达到了良性治理的效果。

1.委托管理

占有权能是特定的所有人对标的物为管领的事实，是行使物的支配权的基础与前提。可以说，共有人在占有权能上的公平是实现共有物公平支配权的前提和基础。唐湾通过委托管理的方式实现了权利人之间占有上的公平。唐湾的公山按照自然条件的不同分为四种类型，分別实施不同的管理和利用方式，实现了占有权能的公平分配。土质贫瘠、几乎无产出的公山一般无人管理，而其他的三类公山村民不得随意进入，为了保证占有权的公平，全体村民共同选择了代管人同时也是监督者，当地称为看山佬。唐湾对于第二类和第三类的公山，由看山佬负责看护和管理，全村23户每户派一名代表共同确定看山佬的人选。看山佬是村民公认的“公道人”，提名之后，若无人反对即可确定看山佬的人选，无须签订合同。看山佬要不定期巡山，防止有人到公山上偷砍树木，另外还要负责购买树苗、通知村民出工等工作。看山佬可以处罚违反公山利用规则者，罚金一般是粮食，可归为己有。除了委托管理之外，其他权利者都具有监督权。唐湾的规模较小，村中如果出现破坏公山利用规则的行为，易被其他村民察觉，他们往往被谴责甚至排斥。如果看山佬不负责任的话，23户一致同意可以将其辞退。由此可见，公山的占有权能并未具体量化到各个权利人，而是采取委托管理的方式，实现了占有权能的公平公正。

2.公平利用

使用权能是依所有物的性能或用途，在不毁坏所有物本体或变更其性质的情形下对物加以利用，以满足和生产生活需要的权能，是所有权权能的重要组成部分。共有物的使用权能的公平与权利人利益获得的公平性息息相关。唐湾在公山的利用中做到了分类利用、集体决策、公平分工，实现了使用权能行使中的实质公平。

公山的使用权能的行使由权利人集体决策，保证起点的公平性。第三类公山主要是村民砍柴之用，由权利人共同确定公山的利用规则。砍柴的时间是固定的，一般是秋后收完庄稼，农历八月中下旬，当地人称为“开轮”。每年仅进行一次，—次持续五到七天，除此以外的时间，各家各户均不允许私自砍伐。春天树木要发芽，夏天树木在生长，冬天会落叶，所以秋后是最好的时机。在砍柴的前两三天，看山佬通知各家各户开会商量和决定集体砍柴的事宜。每户派一位代表参加即可，大家开会商量去公山砍柴的具体时间，并确立规则。其中最重要的是强调要“砍了大个，长小个”，即只允许砍伐长大的树木，不允许砍还没长大的小苗。

集体去公山砍柴之时，按照各户劳动力的数量和质量确定出工的人数，保证过程的公平性。以户为单位，按照每户的人口数和劳动力的实际状况分配“刀数”，即确定需要参加砍柴的劳动力数量。人口数多但劳动力少的农户，分配的刀数不一定多。一般是“五口一张刀”，即家中有五位或五位以下劳动力的话派一名劳力去公山砍柴。若全家都不在家的话，则要请人代替；家中男劳力不在家，且没找到可以代替之人的话，家中女劳力也可以去参加。“开轮”当天早晨村民在村口集合，相互间协商砍柴的区域。看山佬会再次强调砍柴的规则，特別是不能破坏小树。在这样规模较小的集体中如果有村民偷懒，则很容易被发现，所以在劳动过程中村民的自觉性是比较高的。

3.平均分配

收益权能是收取由所有物所生的新增经济价值的权能。收益权能行使中的公平性直接关系最终结果分配的公平。公山的新增经济价值主要体现在公山上的种植物及其他产出物的经济价值。对于共有产权来说，共有者的收益权能能否有效地行使，主要取决于集体分配政策的合理与否。唐湾对于公山的收获物的分配是按照村落公共事务的需要、各户的人口数和实际需要进行分配的，并保证了分配过程和结果的实质公平。

首先，村内土质较好、适合生长木材的公山，主要用于本村落的公共事务支出。土质很好、其中部分土地可以生长农作物的公山分配给某一农户耕种，但是使用公山的农户要提供相应的劳务。唐湾的杨家因为家庭贫闲，村里出于救济的目的让其耕种公山上的土地，且无须支付地租，仅是在清明的时候请全村人吃顿便饭。这种方法不仅实现了公山的有效利用，同时也实现了对生活困难的村民的救济。其次，村内土质略好，可以生长灌木和小树木的公山，是村民生活用柴的主要来源地。每年砍完柴之后按照村落的总人口，把柴分为重量相等的若干堆，分别编号。具体由看山佬安排人负责称重，平均分成若干堆，最后按照每户的人口抓阄分配。每户派家中一名成员代表去抓阄，家中有几口人就可以抓几次阄，这样可以保证柴的分配的实质公平。

4.限制处分

所有权的处分权能主要是指依法对物进行处置，从而决定所有物的命运的权能。处分权是所有权内容的核心，是所有权最主要、最基本的权能，也是实现商品交换的重要前提。在唐湾，公山的处分权受到严格的限制，在“全员一致”的情况下才可行使，从而保证了处分权能行使中的实质公平。

唐湾的公山如果要出售给外村或者与外村互换部分公山时，必须23户一致同意才能通过。有部分公山要被用作为墓地，以安葬本村去世的村民，当墓地的面积需要扩展时，必须23户村民共同确定墓地的扩展范围。另外，四类公山之间的用途发生变化时，也需要全体村民按照“全员一致”的原则来决定。如果其中一户反对的话，也不能改变用途。

三、共有产权良性治理的实现逻辑

对于共有产权来说，“私”或“公”的管理方式并不是最优的选择。一方面，过分强调个人主义的所有权有害公益。个人主义所有权是利用个人利己心来增加社会生产总量的制度，这种制度促进了社会的进步与平等观念的产生，但是在满足社会日益增长的需求方面却无能为力。另一方面，国家权力的介入必然增加治理的成本。如果政府能够准确地估算共有资源的总量、无误地安排资源的使用、监督等各项工作，并对违规者实行制裁的话，就可以实现共有资源的有效利用，但是创立和维持这样一个机构需要很高的成本。唐湾的公山利用规则说明以地域团体为中心进行自治性的管理可以实现共有资源的良性治理。但是，其规则却不完全符合奥斯特罗姆所阐述的设计原则。唐湾共有资源良性治理的实现逻辑是什么，这是值得深入探讨的重要问题。

(一）整合产权是实现良性治理的基础

整合产权可以有效地防止“公地悲剧”和“反公地悲剧”的发生，是实现良性治理的基础。公地悲剧主要是因为产权虚置、不明晰，因而需要明晰产权。明晰权利边界和权利人的范围是实现实质公平的基础。共有资源要实现有效的利用必须清晰地界定边界，从共有资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。可以说，明晰产权是实现实质公平的起点。公山对内、对外都具有明确的产权边界、明确的权利者，并且按照自然条件的不同将其分为四类，分別实施不同的管理和利用方式，这既可以有效地防止公山的过度利用，也可以避免利用不足的问题。“反公地悲剧”因为产权支离破碎，故需要整合产权。产权是以所有权为中心的一束权利，因而具有绝对性和排他性。共有产权存在着多位权利所有者，为了达到某种目的，每个权利人都有权阻止其他人使用该共有资源，或相互设置使用条件限制其他权利人利用该资源，其结果就会导致资源的闲置和使用不足，就会发生所谓得“反公地悲剧”。从唐湾公山的所有权来看，村民仅有隐形份额，在利用过程中对公山的所有权的权能进行了质的分割，可以有效地避免“反公地悲剧”。

(二）实质公平是形成集体行动的要因

集体规则的实质公平有利于吸引成员个体参与集体行动，提高个体的积极性。规则如果只重视形式的合理性，则容易造成实质的不公正。形式与实质的区別就在于是否具有自主性或自治性，形式合理的制度并不能保证其自身的正当性和合法性。形式上的理性仅仅保障了当事人形式上的权利，但偶然情况就有可能造成实质上的不公正。由此可见，形式合理的规则缺乏自主性和自治性，容易造成实质的不公正。另外，从共同体的发展规律来看，实质平等是集体行动形成和维持的关键因素，实质公平转为形式公平之后，共同体也随之走向了解体，集体行动难以达成。在唐湾公山的占有、使用、收益、分配等各个环节都是以实质公平为基本原则的，权利人可以预见自己的收益。加之，唐湾的规模较小，在产权与利益高度相关的情况下，有关公山的管理和利用形成了自治、有序的良好秩序。可以说，实质公平是形成和维持集体行动的重要因素。

(三)权能行使中的实质公平是实现良性治理的关键因素

在唐湾公山的治理过程中，实质公平原则贯穿于行使占有、使用、收益、处分四项权能的全过程，是实现良性治理的关键因素。

首先，占有权能的行使未明确到各权利人，而是共同委托看山佬代为管理，实现“人人有份，专人代管”的格局，在占有权能的行使中实现了成员间的实质公平。另外，要走出“集体行动困境”必须对成员提供一种非集体性的、区別对待的“选择性激励”，对成员违背集体收益的行为做出相应的惩罚。在唐湾公山的管理和利用中，看山佬可以惩罚违反规则者，并且可以将罚金或者实物据为己有。这样，在惩罚违反规则者的同吋也奖励了规则执行者。

其次，使用权能的行使有严格的集体规则，并且成员个人能够直接参与对规则的修改，实现了使用权能行使的实质公平。唐湾规模小，有利于各成员参与集体决策、实行互相监督。在规模较小的集体中，由于个人的贡献对公众物品的生产有较明显的影响，同时“搭便车”又易为他人察觉，团体中个体之间容易产生友谊或社会压力，人们愿意在这种情况下与他人合作创造公共物品。在公山的利用、监督、分配等过程中，每户都能参与其中，保障了集体决策的民主性。

再次，收益权能的行使充分考虑到了各家各户的人口数和实际需要，并做到了集体利益与个人利益之间的协调统一，实现了收益权能行使中的实质公平。利益是自治和治理的基础，利益相关是自治形成的首要条件。而集团规模的大小与成员个人利益的获得息息相关。小集团成员数量较少，集团中成员从集体物品获得的个人收益超过了成本，更容易自动地达成集体行动。集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量，理性的、寻求自身利益的个人很难会为利益而采取行动。柴是村民生活的必需品，唐湾所处的地形较为平坦，公山成为村民生活用柴的主要来源地，如果使用公山的收益只以户而不以个人为单位进行分配的话，那么拥有成员较多的家庭就会处于劣势。从唐湾公山的利益分配规则来看，除部分用作公共事务的支出之外，其余多是按照各户的实际人口数和实际需要，平均分配公山上的收获物，这样就避免了上述不公平的发生，实现了实质的公平。

最后，处分权能的行使以“全员一致”为原则，保障了共有人公平地参与决策权，实现了处分权能行使中的实质公平。公山的处分权归全村23户共有，基于全体成员的合意才可行使处分权能。共有权制度则是为了将特定财产保留在某一团体内部，从整体到部分都体现着客观的团体结构，主要是遵循客体物的客观用途，服务于物的特定功能和目的，对于其成员而言更多地意味着义务而非权利。在唐湾公山的治理中，成员个人的处分权被严格地限制，若要处分公山的产权，必须达成“全员一致”、充分尊重成员个体的意愿，才能形成集体决策，实现处分权能行使中的实质公平。

启示与探讨

从唐湾的公山治理来看，自治传统较差、成员之间联系较弱的区域，也能实现共有产权的良性治理，其经验对当下的共有资源治理具有重要的借鉴意义。

首先，对于地域共有资源的利用来说，比起“公”或“私”的管理方式，“共”的管理方式更能有效地实现共有资源的可持续利用。理性的权利人可以通过团体内部的合意，在自我约朿和互相监督的状态下，对共有资源进行自主治理和有效利用。唐湾公山的管理和利用就是依靠成员之间自由、平等、独立的合意，形成集体的意志，利用村落的“共”的管理，形成了公山有序的、可持续的利用和发展格局。当前，地域性共有资源多由政府管理，规则也由政府制定，但是在很多情况下，国家政策对于个別地域共有资源的管理过于笼统或僵化，不能与当地情况紧密结合。政府设置的资源保护和监督机制往往由于资金、人力、技术等的不足而难以付诸实施。但如果依靠市场规制，则容易造成公共资源的过度开发。因此，适当放开地域性共有资源的管理权限，允许地域性团体构建合理的利用规则，参与共有资源的管理，有利于地域性共有资源的有效、可持续利用。

其次，实质公平原则在实现共有产权良性治理的过程中具有重要作用。首先，实质公平原则有利于产权的整合。共有人的产权并不止于抽象的存在，而是表现为若干具体的形式，按照实质公平原则对所有权的各项权能进行质的分割，可以有效地实现共有产权的整合，实现共有资源的有效利用。其次，实质公平是形成和维持集体行动的要因。理性的权利人能否预见自己从共有资源的产品中得到多少份额，在什么条件下才能得到这些份额以及是否公平等问题都会影响其参加集体行动的动机，而这些都与实质公平原则息息相义。因此，在地域性共有资源的治理中，应重视实质公平原则的贯彻，只有这样才能促进集体行动的形成和维持，进而实现共有产权的有效、可持续利用。

参考文献：

[1]高村学人：《コモンズからの都市再生——地域共同管理と法の新たな役割》，東京：ミネルヴァ書房2012年版。

[2]平松絋：《イギリス環境法の基礎研究-コモンズの史的変容とオープンスペースの展開》，東京：敬文堂1995年版，第6页。

[3]梁慧星：《物权法》，北京：法律出版社2010年版。

[4]甲斐道太郎：《所有権思想の歴史》，東京：有斐閣1979年版，第198页。

[5]张振华：《集体选择的困境及其在公共池塘资源治理中的克服——印第安纳学派的多中心自主治理理论述评》，《行政论坛》2010年第2期，第25-29页。

[6]陈新岗：《“公地悲剧”与“反公地悲剧”理论在中国的应用研究》，《山东社会科学》2005年第3期，第75-78页。

[7]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店2000年版，第144页。

[8]马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，北京：中国大百科全书出版社1998年版，第25页。

[9]莱因哈特·本迪克斯：《马克斯·韦伯的思想肖像》，刘北成等译，上海：上海人民出版社2007年版，第429-430页。

[10]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海：上海人民出版社1995年版。

[11]邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期，第71-83页。