他治与自治互动下村民自治基本单元的变迁以及启示

作者：杨　嬛  责任编辑：中农网  信息来源：《中国农村研究》2017年第1期  发布时间：2018-09-19  浏览次数： 2125次

20世纪80年代，我国拉开了农村改革的序幕。紧随以联产承包为先导的经济领域改革，以村民自治为标志的农村政治改革逐步展开，目标在于实现农村公共生活领域的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村民自治实施三十多年来，其价值和成效得到了广泛认可。在80年代初，为了应对人民公社退场造成的乡村社会失序，部分地区农民自发建立了村民委员会。这些地区的经验迅速得到国家的认可和支持，1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，到1985年全国共设立940617个村委会，以村民委员会为载体的村民自治制度初步形成。1998年《村委会组织法》正式颁布和实施标志着村民自治进入规范发展阶段。由此可见，国家介入是村民自治得以迅速全面实施的重要动力。但是政府在村民自治中的主导地位也带来了一系列问题，其中一个重要问题是村民委员会承担的国家行政功能和村民自治功能相冲突，基层政府在实质上参与乡村公共生活，村民委员会承担了大量的政府行政工作，挤压了村委会作为自治组织的功能空间，影响了村民参与乡村公共生活的积极性。

面对村民自治的实践困境，多个地方政府都将寻找适当的“村民自治单元”作为问题的突破口。河南、山东、湖北、广东等地都开展了村民自治改革的试点工作，将农村社区或村民小组（自然村）作为村民自治的实施单元，将村民委员会的行政职能剥离开来，强化自治单元的自治功能。在地方改革试点的基础上，2014年中央1号文件正式提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。为了更好地从理论上解读村民自治实践困境和改革创新举措的有效性，本文将从国家权力和社会自治权的关系出发，考察我国不同历史时期自治单元变化及其与国家权力介入的关系，进而分析当前探索适当“村民自治单元”的意义和价值。

一、自治单元与自治/他治

（一）自治与自治单元

自治是指某一共同体的公共事务由共同体内成员进行自主管理，根据本地的社会、政治、经济、文化、历史、生态等条件决定公共事务的治理之道。科恩认为在特定社会内，自治参与的广泛度、深度和有效性是有差别的，当在一定地域范围内在以上三个方面都得到实现就是自治的有效范围。托克维尔指出治理的有效范围是与具体的治理事物相关联的，“某地区特有的地方建设事业”交由地方自治是政治体系活力的重要体现。

根据对自治定义和特点的讨论，自治单元应具有以下特征：一是自治单元内共同体成员公共需求重叠性较高。这一重叠性一方面体现为共同体内部的同质性，成员由于自然、经济、社会等维度上的共同需求而产生合作动力；另一方面体现为共同体之间的异质性，共同体在自然、经济、社会等维度的公共事务上能够形成较为清晰的边界，有利于形成稳定的内部秩序。在内部同质性、外部异质性基础上才能形成“地方特有的地方建设事业”。二是自治单元内治理参与的直接性与广泛性。民主治理的实现形式是多样的，地方自治中成员参与形式的多样化、参与的广泛性、参与程度高是提高公民政治参与效能的重要因素，也是培养公民民主素养的重要途径。

（二）他治与自治单元

他治概念的建立是基于治理主体视角，相对于自治概念而存在，它体现为国家权力在社会公共生活中的在场。国家权力进入社会公共生活需要通过具体的组织形式和工具———国家权力建立和维持的“官僚体系”。从“官僚制”的实践看，它是“一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象”。在马克斯·韦伯提出官僚制这一概念时，它包括传统国家的官僚体系和经过“合理化”发展的“理性官僚制度”。因此从历史和现实贯通的视角，他治实践可理解为国家官僚体制的运作。他治的治理范围就是国家官僚体制在实践运作中地域覆盖的广度、接近基层社会的距离。官僚体系覆盖地域越广、与基层社会的距离越近，我们认为他治的治理范围越大；反之我们认为他治的治理范围越小。本文讨论的他治范围主要是官僚体系与基层社会的距离。

在中央集权体制下，中央政府力量是强大的，对地方自治的实现具有很强的影响力和决定性作用。在中央权力主导下建立的全国性官僚体制是中央对地方实施统治和管理的主要工具，官僚体系的产生和管理能力取决于以下因素：（1）货币化经济发展水平。稳定的税收体系是官僚行政体系长期存在的先决条件，只有充分发展的货币经济，才能为税收体系提供可靠的基础；（2）现代交通和技术手段，其发展为官僚制行政提供了技术上的便利；（3）资源集中程度，资源集中把物质运作手段集中到主宰者手中；（4）官僚体制的权力技术的运用与发展。随着国家货币经济发展水平提高、现代技术增强、资源不断集中、权力技术发展，他治官僚体系越成熟、完备，对基层的控制能力相应越强，其能力可及的范围也越大。

图1 自治单元与他治的关系

另一个影响基层自治空间和自治单元的因素是国家官僚体系的目标取向。从农村基层治理的视角看，治理的目标取向可以分为外向型的治理目标和内向型的治理目标。外向型他治是指官僚体系对基层共同体进行统治和管理的主要目的是汲取基层共同体资源，用于实现中央集权国家统治者阶层需求，或用于实现国家整体目标而忽视基层共同体的现实需求。在外向型他治目标下，官僚体系会尽力深入基层社会，将治理范围扩展到其能力所及的范围，实现其对基层社会的资源控制与汲取。在这一情况下基层自治空间是由官僚体系被动让渡的，官僚体系由于管理能力所限难以深入和扩展到的领域成为基层自治可活动的范围。内向型他治是指官僚体系对基层共同体进行管理的目的是制定政策、目标，指导基层社会采取共同行动，实现满足共同需求的目标。在内向型他治目标下，体现国家意志的官僚体系治理范围是平衡地方需求和国家总体需求的结果。在官僚体系内向型目标取向下，基层自治空间是国家为实现基层人民特有的公共需求而给予基层自我治理的空间，是官僚体系主动让渡的自治空间。

在具体实践中，自治空间大小和自治单元的确立是国家官僚体系管理能力和治理目标取向共同作用的结果（图1）。在国家官僚体系管理能力较弱的时候，不论其治理目标取向，基层获得的自治空间都较大（C1、C2）。在国家官僚体系管理能力较强的时候，基层自治空间大小与自治单元确立与官僚体系治理目标取向密切相关。当国家官僚体系的治理目标取向是外向的时候，基层自治空间会被官僚体系极度压缩，其生存或互动空间很小，难以建立有效自治（A）；当国家官僚体系的治理目标取向是内向的时候，基层自治得到官僚体系的认可，并在地方与国家互动中生成，自治单元的建立与互动关系密切相关（B）。

二、传统国家：宗族为单元的乡土自治

在乡村治理研究中，国家权力和社会自治权的相互关系是考察治理方式和治理结构的基本要素。国家权力代表了乡村治理中的他治因素，社会自治权代表了乡村治理的自治因素。一般认为中国传统的中央集权国家实行的是他治与自治二元平行的乡村治理模式，代表国家权力的最基层行政区划为县，县以下的乡村治理由地方各类社会自治组织承担，具有社会威望、经济实力的乡绅阶层扮演了乡村自治组织的核心角色，从而形成了“国权不下县”和“乡绅自治”的治理结构。这种传统的地方自治组织主要是依靠血缘和地缘结合，形成聚族而居的宗族社会。其自治功能体现在经济、社会、文化生活的方方面面，包括族田支持下的济贫恤老、农忙时的换工互助、共同抵御外族侵害、通过乡规家训规范社会秩序等。

秦晖反驳了“温情脉脉的自然村落”的小共同体本位的观点，认为强调村落、家族、宗族等小共同体的自治是以晚清、民国这一特殊历史时期的考察为基础，不足为据。他认为中国社会结构的基础是大共同体制，在漫长的中央集权制度历史中，编户齐民的基层制度构建了以地缘为基础的基层社会结构，包括秦汉的乡亭里制、北朝的邻里党制和民国的保甲制，有利于传统帝国对基层实施严密的控制。

他提出的这一争论为我们的分析提供了切入点。首先，传统国家是以王朝统治者的需求为出发点，国家官僚体制的治理目标是外向型的。所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，国家官僚体制存在的基本目标是实现中央对地方资源的不断汲取。因此秦朝作为第一个中央集权传统国家，建立了乡亭里制，乡官由郡县乡任命，并以财政供养，建立了严格的编户齐民制度，赋税徭役由乡官直接负责，将国家管理的触角延伸到社会的最基本单位———家庭。

其次，我们不能否认明清以降农村基层以宗族为代表的乡土自治组织的发育和壮大，这需要引入国家官僚体制管理能力的维度进行考察。从时间上看，秦晖提出宗族组织的兴盛是“清盛于明、明又盛于宋元”，这与王朝中央对地方的控制力度是有密切联系的。在以农业为主的传统社会，农业是国家税收的重要来源，能够提供的税收额度有限。在国家人口不断增长的历史背景下，为了将国家官僚系统的规模控制在国家税收可负担的范围内，乡村治理的基本目标设定为以“最小成本来控制基层、获取赋税”。宋朝经历了人口增长、中央对地方控制力减弱的过程，加上科举制度变革造就了大量社会基层士绅，中央越来越依靠和借助地方士绅来维护地方稳定，实现其对地方资源汲取的目标。随着中央权力直接干预乡村社会能力不断弱化，自治组织逐步成为中央控制乡村、稳固统治的中介。

从地域上看，到明清及民国时期，宗族组织在“东南沿海胜于江南，江南胜于华北、内地”，离王朝中央政府距离越远的地区宗族组织越发达。弗里德曼就提出地处边陲是宗族组织存在和发展的重要因素。综合国家官僚体系的治理目标取向和管理能力两个维度，我们可以看到传统国家中基层自治空间是国家管理能力不足的产物，治理单元具有极强的内生性，自然属性极强的血缘和地缘因素叠加，催生出传统色彩浓厚的宗族组织为代表的基层自治结构（参见图1，C1）。这一时期，以传统农业为基础的乡村生活具有高度的同质性，形成了治理单元内人们共同的生活需求；而具有排他性的血缘关系又为治理单元间的异质性提供了基础，因而形成了具有一定明确边界的治理单元。

三、人民公社时期：政社一体弱自治

新中国建立后，共产党通过“政党下乡”和自下而上的底层革命获得政权，将传统社会中封闭的农村社会和独立的农民个体纳入了国家的政权体系。经过以集体化为目标的农业社会主义改造，农村基层形成了政社合一的人民公社体制。人民公社通过集体所有制度将分散的生产资料集中在政权组织中，农民们成为公社的社员，公社实行统一化、标准化的管理，将农村的生产功能、社会服务功能、宣传教育功能都纳入到其组织体系中，体现了国家权力在管理领域的无所不包、管理地域的无所不在。这一时期乡村治理的基本单元是通过国家政权构建的公社—生产大队—生产小队的组织体系，国家通过层层官僚组织将每个农民直接纳入到国家权力的运行体系中。

人民公社制度以国家整体利益为导向，缺少对农村内生需求的关注，因而在治理目标上是外向型的。当前对于人民公社制度的价值评价形成了较为统一的认识：人民公社下的集体主义制度是中国在建国初期完成工业化建设的根本支撑，正是工业对农业、城市对农村的资源汲取完成了工业发展的原始资本积累。作为经济政治一体化的制度设置，人民公社制度在经济上以土地集体所有、统一劳动、统一分配为特征，其建立是基于农业合作化运动的推进，以通过合作化道路把农户个体经营为主体的小农经济改造成为社会主义集体经济，建立为工业化发展生产和输送积累的源头和渠道。政治上，人民公社标准化、科层化的组织体系打破了延续千年的农村基层组织形态，将分散在小农手中的经济权力集中起来，是集体经济制度得以实施的制度支撑。

新中国的建立打破了长久以来“皇权不到边、皇权不下县”的局面，将国家权力扩展到疆域的每一个角落。人民公社制度进一步强化和巩固了国家官僚体系的治理范围，将农村社会的每一个体直接纳入国家权力体系中。国家治理范围的扩张与国家官僚系统管理能力的提升密不可分。首先，新中国所拥有的交通条件和技术手段远远优于传统国家，为政令的上下传达沟通、物资运输提供了基本的物质保障。其次是在新的政治制度下，资源实现了高度集中，国家拥有了强大的物质运作手段来实现中央对地方的管理和控制。更为重要的是，国家掌握了新的权力技术，通过土改、合作化、“四清”等一系列群众性的政治运动，改变了农民政治冷漠者的惯常形象，让基层农民直接参与到社会制度的深刻变革之中，真正实现了政党下乡、国家权力下乡。虽然农民与政治活动间的紧密联系并非仅仅出于政治参与的热情，而是建立在群体差异上的多元联系机制，但是让国家有效地将单个农户纳入到国家权力网络之中。在这一制度安排下，国家官僚体系的管理能力与国家治理目标实现了高度一致，其运行主要是依据国家意志，实现了对农村基层的完全控制，乡村自治的成分很少，也没有真正的农村基层的自治单元（参见图1，A）。

四、农村改革后：行政村为单元的村民自治

1978年十一届三中全会以后，“分田到户”的农业经营方式迅速在全国各地农村自发地推广开来，并在1982年得到了中央一号文件的确认。“分田到户”极大弱化了国家对农村经济生活的直接干预，同时也动摇了国家对农村公共生活领域直接控制的制度基础，乡村社会公共生活陷入无序状态。在此背景下，以村民委员会为组织载体的村民自治制度由农民自发建立，并得到国家认可，实现了制度化推广。到1985年，全国初步完成了村委会建设，建立了村民自治制度。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，明确规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。人民公社时期“政社合一”的政治体制转变为政经分开的“乡政村治”格局。

这一时期建立的村民自治制度并没有改变外向型的治理目标，乡村整合和资源汲取仍然是国家对农村基层进行管理的基本目标。在村民自治实施的过程中，国家政策倾向于加强对农村基层的控制，通过加强基层党组织建设等措施强化政府对农村和农民的管理。同时乡镇和村委会之间的支持与协助关系也难以得到落实。村委会在乡镇政府的直接领导下承担了大量的政府行政工作，忙于“收粮、催款、刮宫、引产”等各项上级任务，实际上成为乡镇政府在乡村的执行机构，成为了完成国家总体目标的神经末梢，极大地弱化了其自治功能。研究表明1980年代农村改革到2000年，农民税费负担不断加重；特别是1994年实施分税制之后，县乡财政压力通过“三提五统”等各种税费名目转移到农民身上。2001年农民人均负担的税费达到671元。

根据《村民委员会组织法》，“村”是村民委员会的管理范围，也就是村民自治的自治单元。在村民自治的实践中，这一单元又通常被称为“行政村”，“行政”二字或多或少体现了国家权力在乡村自治单元构建中的作用。首先，在村民自治制度建立初期，全国的行政村基本上都是由人民公社时期的生产大队转化而来而生产大队则是在经过合作化运动逐步由国家权力推动形成，通常包含多个以自然聚落为基础形成的自然村。其次，村民自治制度建立后，村委会经历了多次合并，数量从1985年的94.9万个减少为2013年的58.9万个，村委会所辖行政村的地域发展不断扩大、组成行政村的自然村个数不断增多。村委会合并是在各级政府撤乡并镇的行政改革总体安排下进行，其中一个重要原因是村委会干部工资和村委会日常运转资金都是由地方财政负责，合并村委会能够减少村委会和村委会干部数量，有助于减轻地方财政压力。

村委会建制的行政规定性为村委会执行政府的行政职能提供了组织性支持。通过统一的行政村建制，所有的农村区域都纳入到村委会管理覆盖范围之内，村委会成为农民与国家之间最全面的连接纽带。这一连接机制本身是双向的，但是在国家外向型治理目标下，村委会实际职能的行政化与行政村建制的国家规定性都体现了国家权力对基层的有力控制。

在农村改革启动初期，国家权力直接干预的撤出造成了农村社会内部失序，但是并没有削弱国家从乡村汲取资源的能力。在农村自治制度建立以后，村委会日常运转费用与村庄公共支出的来源仍然与政府税费捆绑在一起。村庄用于村级教育、计划生育、道路修建、五保户的公共和公益事业的费用与乡级统筹收费一起简称为“三提五统”，村委会有较强的动力参与和完成国家要求的交粮纳税等行政任务。因此与人民公社时期相比，国家治理的目标取向和国家官僚体制的管理能力并没有发生根本性变化。乡村基层自治空间的产生在于国家意识到政经一体、一插到底的治理结构严重束缚了农村和农业的生产力，不利于国家的整体发展。这一时期的自治空间来自于国家的主动让渡，在图1所示，我们可以认为这一阶段的村民自治处在从A类型向B类型过渡的D点，但是由于国家对于自治单元的规定性设置极大地束缚了自治本身的灵活性和内生性，让部分学者发出“自治已死”的感慨。

五、取消农业税之后：村民自治单元新探索

2005年取消农业税之后，村民自治仍然在1985年设立的《村民委员会组织法》框架下运行，但是国家对农村的治理目标取向发生了根本性变革，从资源汲取为目标的外向型政策转变为农村发展为目标的内向型政策。从宏观上看，国家不仅取消了农村税费，还不断加大“三农”投入，2006年中央政府投入3397亿元，2009年投入7161亿元，2014年达到近1万亿元。国家公共服务的范围也不断扩大，税费改革后逐步在全国范围内建立了农村最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村养老保险制度，加大了农业补贴的范围和力度。这些公共服务都是通过自上而下的方式开展实施，村委会仍然是执行政府行政职能，进行政策宣传、登记造册、经费收集等服务。村干部除了行政性事务外，与村民的接触不断减少，乡村内部的公共设施、公共文化、公共环境的改善、建设与管理仍然进展缓慢，出现了自治“空转”的现象。

为了突破自治面临的困境，很多地方政府采取多种措施促进村民自治的有效开展，探索新的自治单元是其中一项重要举措。2012年湖北省秭归县开始推进“幸福村落”建设，将全县185个行政村划分为2055个自然村落，每个村落面积在1—2平方公里，有30—80户农户。划分标准以传统的自然村落为基础，以农户相同的利益诉求为导向：（1）将由于自然地形而形成的聚落划分为村落，比如居住在同一个湾、一个坪、一个岭的农户；（2）将具有相同农业产业的农户划分为一个村落，比如有的村落农户以种植烤烟为主、有的村落农户都大量种植核桃，这有助于开展技术和产业扶持；（3）将利用相同公共设施的农户划分为一个村落，包括同走一条路、同用一根电线、同用一个水池等各种情况。每个村落设立由“一长八员”组成的理事会，包括理事长、经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员，由村民推选产生，都是义务为村落服务、政府不给予工作补贴。理事会的核心工作是组织村落村民开展村落公共设施建设、发展村落经济产业、开展公共文化活动。

在划分村落的基础上，秭归县形成了多层级的双线乡村治理架构。在村务管理上，保留“村民委员会—村民小组—村民”架构；在社会治理中，实行“村‘幸福村落’创建工作指导委员会—村落理事会—村民”的架构，两条组织架构合理分工、相互配合。村委会将非行政性事务交给村落理事会，村落理事会承担起自治职能，依靠发掘内部资源、借助政府支持提供各类村落公共产品。当村落理事会的工作需要村委会支持和协助时，理事会就具体问题向村委提议，村委会经过村民代表会进行讨论决定，建立了良好的衔接机制。

2012年底广东清远市开始推进“村民自治、基层党建、政府服务”三个重心下移的农村基层治理模式改革，将原有的“乡镇—村—村民小组”治理架构调整为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”。行政村变为党政公共服务站，作为乡镇的派出机构，承办上级交办的工作，开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务。村委会设立在原来的村民小组和自然村，村委会成员由村民投票选出，都是义务为村民服务，政府不给予工资或补贴。由于清远的土地集体产权为村民小组一级所有，自治下移激活了农户的共同利益需求，通过土地整合、产业发展等多种途径促进了村庄经济发展，共同的文化纽带也有利于化解村民矛盾、实现村庄和谐。

实践表明，面对农村内生的治理需求，利益相关的农民会自发地根据自身需求建立适宜的治理单元，有效提供公共产品和服务。2008年汶川地震后，四川省盐亭县民主村获得灾后重建的“新农村居民点建设示范点”项目，经过村民代表会议讨论和村民表达参与建设需求，示范点建设定在村里第三组范围内，涉及农户以第三组农户为主，也包括其他小队愿意搬入居民点的农户。经过项目涉及农户的讨论，大部分人支持项目由涉及农户自己负责，只需要村委会在需要的时候支持。村委会也表示让相关农民自己负责更好，村里愿意提供支持。最后大家选举了五个人组成了“建设委员会”，负责内部协调，以及与政府相关部门和项目施工公司的联系。在整个居民点建设过程中，委员会协调解决了建设占地补偿、青苗费补偿问题，征求大家意见在居民点引入了自来水、沼气、建设了一个公共的水池，改善了村民的居住环境。政府直接将项目款项划拨给村民建设委员会，由委员会管理发放。居民点建设完工入住后，经过村民一致同意，“建设委员会”解散。

秭归和清远案例表明，随着国家治理目标转向改善农村农民生活，政府对村民自治有效性的关注度不断提高，希望从调动农村社会内部的经济、社会、文化资源入手，满足农民日益提高和多样化的发展需求。首先自治单元的设定突破了政府行政管理需求为上的导向，改为以文化、利益等纽带作为划分自治单元的基础，突出了自治单元成员的同质性，增强了内部公共需求的重叠性。其次，政府有目的的将承当政府行政功能的单元与自治单元划分开来，政府主动向基层社会让渡自治空间。在政府采取积极行动的同时，“建设委员会”的成功建立、运行和解散都充分体现了农民自我管理的意识、意愿和能力的增强。在这一过程中村委会和政府对“建设委员会”的认可也是其有效运作不可缺少的支持和保障，从另一个侧面反映了国家对基层自治运作方式规定性的减弱。

农业税取消后，国家治理目标转向带来了村民自治单元的调试，既有来自于政府全面推进，也有农民自发的内部尝试，一定程度上体现了图1中B区域的特点，新划定的治理单元不仅以农民内在连接为导向，并明确规定新的治理单元不再承担行政性事务，真正建立了以村民自治为主导的治理空间。

六、总结与讨论

在他治与自治互动视角下，本文系统梳理了不同时期我国农村基层治理的自治单元及其生成机理。作为一个有着悠久官僚体制历史的国家，代表国家权力的官僚体系在基层治理结构和自治单元的形成和演变中起到了关键性作用。本文将官僚系统的作用机制分为他治能力和他治目标取向两个维度。官僚系统管理能力转折点为1949年新中国成立，国家将权力触角深入到广阔的基层农村；官僚系统治理目标取向的转折点为2005年取消农业税，标志着国家从农村、农民汲取资源历史的结束。在不同历史时期，治理能力和治理目标的不同步变化形成了不同组合，对农村自治单元的产生和形成有不同作用机制。

当前“三农”发展进入了瓶颈期，村民自治有效运行被认为是解决三农问题，特别是农村治理问题的重要途径。传统时期农村基层内生的自治单元及其活力表明农民有意识、有能力通过自我组织满足一定地域范围内的共同需求。同时我们也应该看到，这些自治单元或组织是在具有充足自治空间的条件下产生的，尽管自治空间是由于国家官僚体系管理能力不足而形成的。取消农业税标志着国家农村基层治理目标转为内向型，政府开始关注村民自治“有效性”，以农户的内在需求和农户间内在联结机制划分单元，也开始有意识建立不受政府事务干扰的真正意思上的“自治单元”，将自治功能与行政功能进行区分。可见，村民自治单元的新探索是他治与自治有效互动的良好开端。

但是，这一新的制度探索也面临着诸多需要解决的问题。首先，在国家官僚系统管理能力充分发展的情况下，“他治”应当给“自治”创造或让渡多大的自治空间，让自治行为自我生成和发展。当前的新探索是通过政府行政改革将自治单元细分和下移，这在目前农村自治内生动力不足的情况下，政府有意识挖掘和塑造农民共同的公共需求、促进村民自治有效运行具有极强的推动意义。不过随着村民自治内生动力和组织能力增强，农民会在超越现有自治单元范围内形成共同行动的动力和意识，政府在多大程度上给予自治空间的让渡是需要进一步探索的问题。其次，随着农村社会内部分化，农民的利益需求也呈现多样化。以地缘为基础统一划定的自治单元难以满足农民多样化的发展需求。本文“建设委员会”案例，以及成都出现的以具体项目为内容的“专项议事会”都体现了自治内容涉及人群边界的多变性，农民对治理单元需求的灵活性。因此，政府在探索建立更为有效的统一的自治单元的同时，也应该尝试加强自治单元生成和发展的制度建设，以指导、规范多样化内生性的自治组织的建立和运行为方向。