中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景

作者：蔡乐渭  责任编辑：中农网  信息来源：《政法论坛》2017年06期  发布时间：2018-09-11  浏览次数： 3575次

【摘　要】中华人民共和国成立以来，土地征收补偿经历了一个曲折发展的过程，在范围、方式和程序等方面都有所进步，但在补偿标准上一直按土地原产值倍数标准进行补偿。当前的土地征收补偿存在一系列问题，也带来了严重的社会后果。土地征收补偿问题的症结不在于补偿本身，甚至也不在于土地征收制度，而在于现行土地征收及其补偿赖以生存的制度与社会环境。土地征收补偿制度的改革与完善也必须从其赖以生态的制度与社会环境着手。

【关键词】土地征收；补偿；公民权利；制度变迁

土地征收及其补偿是当前社会面临的热点问题，在一些地方，因土地征收补偿引发的矛盾和冲突已经严重影响社会稳定，到了必须予以慎重面对的地步。近些年以来，执政党与各级政府对土地征收补偿引发的问题不可谓不重视，但是，该领域内总体上仍然呈现出矛盾越积越多、冲突屡有所见的态势。土地征收补偿发展到今日之地步，其原因到底何在?是制度设计本身存在问题，还是其执行出现了问题，抑或其所依赖之制度与社会环境之必然?是该制度自始即存在不足，还是在发展过程中日渐与实践相脱节?作为制度的制定者，相关国家机关又作了哪些努力与尝试?本文从制度变革的视角，考察中华人民共和国土地征收补偿制度的演变与发展，试图找寻制度发展的轨迹，探究其存在的问题及其背后的原因，并在分析影响制度变量的基础上，尝试对土地征收补偿制度进一步发展之可能性进行分析。

一、制度的变迁与政府的探索

（一）改革开放初期的土地征收补偿

改革开放后，随着经济建设的推进，建设用地不断增长，土地征收及其补偿方面出现了一些新的问题。在此形势下，1982年5月，经全国人大常委会批准，国务院公布了《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》）。与1958年发布实施的《国家建设征用土地办法》相比，新条例在补偿范围、补偿对象方面并没有大的变化，主要的变化在于补偿的标准与安置的方式等方面:

1.补偿标准方面。《条例》规定，土地补偿费标准为该耕地年产值的“三至六倍”，比1958年《办法》规定的“二至四倍”有所提高;明确了征收土地的具体补偿标准以及青苗补偿费和地上附着物补偿费由省级人民政府制定;规定了安置补助费的标准。但是，《国家建设征用土地条例》的制定，其根本目的并不是为了维护农民的权益，给予其以更多的补偿，恰恰相反，它的目的是为了压低土地征收的成本，保证政府所界定的国家建设的顺利推进[1]。

2.安置方式方面。1958年的《国家建设征用土地办法》尽管也提到了被征地农民的安置，但并未进行详尽规定，而《国家建设征用土地条例》中则进行了具体的规定。明确了安置的主要途径包括:发展农业生产;发展社队工副业生产;迁队或并队。按照上述途径安置不了的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可安排到集体所有制单位就业。生产队的土地已被征完，又不具备迁队、并队条件的，本队原有的农业户口，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可转为非农业户口或城镇户口。（1）

3.补偿分配方面。《国家建设征用土地条例》也有所涉及，但主要是强调补偿归集体所有，不得“挪作他用”，“用地单位支付的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上的附着物中产权确属个人的其补偿费应当付给本人，集体种植的土地上的青苗补偿费可以纳入当年集体收益分配外，都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用”。（2）

1986年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。这是在我国改革开放的新形势下制定的一部法律，基于当时的现实，明确其是“土地管理法”而不是“土地法”，重在土地的管理而非土地权利。（3）也因此，它成为我国土地征收及其补偿制度发展的一个重要节点。在土地征收补偿方面，《土地管理法》继受了《国家建设征用土地条例》的大部分内容。有所变化的内容主要在于，一是改变了前者所明确的“征用无收益的土地，不予补偿”的规定，无偿征收寿终正寝;二是改进了剩余劳动力的安置途径，规定可以通过举办乡镇企业、安排到全民所有制单位就业等方式来解决剩余劳动力的就业。（4）

从1982年国务院出台《国家建设征用土地条例》到1986年全国人大通过《土地管理法》，确立了改革开放初期土地征收补偿制度的法律框架。其特点是:注重对国家强制性的支持，在规定中明确提出了土地征收补偿的范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，并对各项费用的补偿标准和补偿主体作了详细的规定，适度提高了相应的补偿标准，以期能够更加妥当地安排土地被征收者的生活，对被征地农民的安置途径也作了具体规定，这些特点仍然体现较为浓厚的计划经济色彩[2]。

（二）1998年《土地管理法》修订之后的变化

1992年中共十四大之后，国家确立了市场经济的经济体制改革方向，中国经济进入了一个全新的时期。随着经济社会的快速发展，建设用地的需求快速提高，用地规模不断扩大，节约用地、耕地保护受到了国家的高度重视。同时，土地征收补偿仍然按之前的规定执行，引起了农民的广泛抗议，由土地征收与补偿而引发的纠纷日益增多，乃至成为社会稳定方面的重大隐患。在此背景下，1998年8月，全国人大常委会对《土地管理法》进行了较大规模的修订。

修订后的《土地管理法》建立了土地用途管制和土地利用规划制度，加强了建设用地的审批力度，对耕地规定了更加严格的保护。在土地征收补偿方面，新的《土地管理法》并没有实质性转变，特别是补偿标准方面，仍然延续了原来按照被征收土地的原用途给予补偿的“产值倍数法”补偿思路，尽管倍数有所提高，但这种提高是非常有限的，且设定了最高倍数。（5）若说留下了变化的空间，则在于第47条第7款规定“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，为突破产值倍数法的限定在法律上留下了可能性。

有关被征地农民的安置，新修订的《土地管理法》主要是规定了安置补助费，而没有对如何进行安置进行具体的规定。同年颁布的《土地管理法实施条例》也仅仅提及“由农村集体经济组织安置”、“由其他单位安置”、“不需要统一安置”（自我安置）三种安置方式，且是在规定安置补助费如何分配时提及。（6）这种变化或许是基于经济体制和经济结构的转变，国家不再如过去一样有强大的直接安排就业的能力，而有关安置补助费的规定则可视为对直接安置的一种替代。

2004年3月，十届全国人大二次会议审议通过了宪法修正案。修正后的《宪法》第10条第3款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是中华人民共和国宪法第一次明确规定征收土地须给予补偿，尽管没有规定补偿的原则和标准，但仍可谓是一大进步，体现了对公民财产权最低限度的尊重。同年，《土地管理法》也根据宪法进行了修订，明确“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

2007年，《物权法》通过，该法第42条第2款对土地征收补偿进行了规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。相对于《土地管理法》，这一规定的进步之处在于:首先，明确了要“足额支付”土地征收补偿，或许此条规定无关土地征收补偿的标准，而仅仅是针对已确定的补偿要“足额支付”，但仍可谓是尊重被征收人权利的体现;其次，以法律的形式将被征地农民的社会保障问题纳入土地征收补偿范畴。虽然社会保障是否应与土地征收挂钩值得探讨，（1）但其中体现的对农民合法权益的关注却是值得肯定的。

（三）维稳压力下政府的探索

进入新世纪以来，对土地征收及其补偿过程中不断积聚和爆发的矛盾与冲突，执政党与政府并非没有注意到。事实上，在维稳的压力下，政府也采取了一系列措施，力图缓和土地征收及其补偿过程中的矛盾与冲突。这些探索既体现于实体方面，也体现于程序方面。

首先，在现有法律框架下提高土地征收补偿的具体标准，让被征地农民得到比之前更多的补偿。国务院和国土资源部等部门不断强调要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，甚至祭出了“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”的大旗。（2）按此规定，被征地农民所得补偿可以超过《土地管理法》所设定的最高产值倍数限制，尽管以“补贴”的方式存在，但仍是对被征地农民权益的一种弥补。

其次，规定“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。统一年产值仍然是以产值为基础的，但可促进实现“同地同价”的目标，区片综合地价则让土地征收补偿标准有了超越产值倍数的想象空间。

再次，加强信息公开并完善土地征收补偿程序。《土地管理法》仅在第48条对土地征收程序有所规定，没有体现应有的程序公正要求。根据治理理念的要求，十余年来政府对土地征收程序进行了一些完善。如《土地管理法实施条例》规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”。国土资源部2001年发布、2010年修订的《征收土地公告办法》规定，“被征地集体和农民可以对征收补偿方案提出不同意见，也可以提出听证的请求，相关行政应据此进行听证;必要时，方案应依法进行修改”。2010年，国务院办公厅又专门下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“建立健全征地拆迁信息沟通与协作机制，及时掌握和化解苗头性、倾向性问题，防止矛盾积累激化”。这些程序性规定表明，政府在土地征收过程中已经注意到，土地征收并不是单纯依赖政府的力量即可有效完成的，而是必须让被征地农民参与到土地征收过程中来，充分尊重他的知情权与参与权。

又次，强调土地征收补偿过程中政府行为的回应性与责任性。如国土资源部2001年《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》要求:“各级国土资源管理部门对被征地农村集体经济组织和农民通过不同渠道反映的征地补偿安置问题应高度重视，认真研究。应通过现场核实、联合办公或公文督办等形式，依照法律规定，实事求是地处理信访反映的问题。对补偿安置费用合法、到位，安置途径基本可行的，要耐心做好宣传、解释和疏导工作，取得群众的理解和支持;对补偿安置费用不合法、没有足额到位、安置不落实的，应责成市、县国土资源管理部门及时纠正;对侵占、截留、挪用征地补偿安置费用等严重违纪违法行为的，应移交有关部门依法严肃查处。”2011年，中纪委、监察部下发的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》要求:“要督促地方政府及有关部门深入贯彻落实以人为本、执政为民的要求，加强和改进群众工作，畅通被征地拆迁群众反映问题、表达诉求的渠道，广泛听取群众意见，妥善解决群众的合理诉求，紧紧依靠群众的支持和参与开展征地拆迁。”这些规定都反映了政府在增加公权力主体行为的回应性与责任性方面的努力。

纵观中华人民共和国成立以来土地征收补偿的发展，在补偿方式和范围上，应该是一个逐步发展的过程，范围趋向于齐全，方式趋向于多样，并根据经济社会发展的需要作了相应调整。但在补偿标准上，却一直坚持按土地原用途并依据产值倍数法进行补偿的实质性标准，其间的调整主要是倍数的调整，“体现的是量上的变化，其本质上仍然是在延续20世纪50年代初期的以被征地年产值为补偿基数的做法”[3]。这一标准若不得以突破，则公正的土地征收补偿难以实现，因土地征收补偿而引发的社会矛盾亦难以有效平息。

二、现行土地征收补偿制度存在的问题

（一）公正补偿观念的欠缺

作为对因公共利益而遭受损失者的利益弥补，其理论基础在于，公共利益的成本应该由社会全体成员来承担，而不应由特定的人来承担。在土地征收中，对农民因此而导致的特别损失，也应该由全社会来共同承担，即对其因土地征收而导致的利益损失须通过公正补偿的方式进行弥补。

从土地征收及其补偿制度的发展历史来看，公正补偿观念从未得以真正确立。即使有所补偿，那也仅仅着眼于被征地人的基本生活可得到保证，从1953年《国家建设征用土地办法》强调的“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所”，到改革开放之后强调的“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，以及国家和各地方制定的规范性文件中强调加强对被征地农民的社会保障，均是基于此一目的。在此基础上，那就是要求农民做出牺牲，“使群众在当前切身利益得到适当照顾的条件下，自觉地服从国家利益，服从人民的长远利益。”（1）

事实上，在整个20世纪下半叶，“国家建设”才是政府真正关心的，补偿只是在土地征收过程中的不得已选择，而非基于对农民土地权利的保护。此点在1982年《国家建设征用土地条例》的立法理由中表露无疑:“这些年来，有些地区征地费用越来越高，加上有些干部片面迁就和支持农民的要求，把多收征地费当成使农民富起来的捷径……许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设”[3]。一定程度上，之所以要制定这一条例，其原因更在于征地过程中，农民的要价“影响了国家建设”，而非其他原因，保护农民权利连附带目的都不是，甚至恰恰是这一条例所欲遏制的对象。

甚至到改革开放二十年后的1998年，《土地管理法》修订过程中，正当补偿的理念仍未得以确立。官方认为，“在制定现行土地管理法的征用土地补偿标准时，曾经做过大量调查研究和测算工作，遵循了这样两条原则:一是根据宪法关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的规定，征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家卖地。国家征用的土地再出让时，决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则”。（2）

从土地征收及其补偿制度的历史及其现状考察，我们会发现，现行的土地征收补偿并不是建立在社会负担公平承担这一得到普遍承认的理论基础之上的，而是建立于作为土地所有权人的集体和农民应服从国家长远利益、只要维持农民的基本生活即可的假设之上，因此才会出现补偿标准过低、甚至某些范围内一度没有补偿的现象。

（二）立法的碎片化

早在1953年，政务院就出台了《国家建设征用土地办法》，针对土地征收问题进行规定。改革开放之后，国务院又根据经济社会发展的需要，于1982年出台了《国家建设征用土地条例》，对新形势下的土地征收问题进行专门规范。这两部法规尽管称不上完善，但至少在内容上，它们相对而言是完整的，对土地征收及其补偿的主要问题都有涉及。1986年，全国人大常委会通过了《土地管理法》，按照常理，随着国家政治经济生活回归常态，以及法制建设的进步，《土地管理法》中对土地征收与补偿问题当进行更为详尽完善的规定。然而诡异的是，《土地管理法》一方面废止了《国家建设征用土地条例》，另一方面对土地征收问题仅仅作了非常原则性的规定。根据前述《国家建设征用土地条例》的立法说明，一个极有可能的解释是，在“国家”看来，对土地征收及其补偿进行的详尽规定，实际上限制了土地征收工作的开展，妨碍了国家建设的顺利进行，因此干脆仅予极为笼统简要的规定。这样，具体土地征收过程中，政府就有更大的操作空间，可根据形势发展的需要，通过政策文件的途径进行必要的规定。若此解释成立，则可很好地进一步解释，此后《土地管理法》的数次修改甚至1998年制定的《土地管理法实施条例》，都没有对土地征收及其补偿问题进行详尽的规定，而恰恰是国务院及土地管理部门，在此后三十年间根据经济社会发展的现实，不断地下发文件，对土地征收及其补偿事项进行调整。

但是，在改革开放第四个十年即将结束，《土地管理法》实施长达三十年之后，我们不得不认识到，法律对土地征收及其补偿问题的回避，已经造成了很大的困扰，通过政策的治理面临着法律上的重大难题。例如，针对征地补偿费的分配问题，法律并没有进行明确规定，而是通过国务院、国土资源部以及最高人民法院等国家机关的文件、规章和司法解释等进行规范。但由于部门规章、司法文件制定部门不同，侧重点各异，条文之间存在不一致甚至相互冲突的情况，由此引发了一系列问题。在此情况下，农村集体经济组织只得各自依据本村实际情况自行制定分配方案，这样就很难避免征地补偿分配的混乱，进而也埋下了一些失地农民上访缠诉的隐患[4]。总而言之，对土地征收及其补偿问题没有进行系统考虑，没有统一的立法，已经在现实中造成了很大的困惑和麻烦，到了不得不慎重面对的时候，否则社会持续健康发展将难以为继。

（三）补偿范围与方式不敷实际需要

按照《土地管理法》规定，现行土地征收补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物与青苗补偿费三大部分。换言之，现行法律将土地补偿范围的规定限定于被征收土地本身、因土地征收而导致的就业问题、因土地征收而导致的地上附着物（主要为房屋）的损失与青苗的损失。应该说，因土地征收导致损失而需要补偿的范围主要涉及以上部分。但是，仅仅有上述范围的补偿是不够的。首先，上述规定没有涵括所有因土地征收而引致的损失，如迁移费的损失、营业损失等等都不在其内。其次，现行的安置补偿也存在问题。“没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险成本，这一补偿范围有悖于民法的基本精神，也与世界各国的土地补偿的范围和标准相悖”[5]。再次，上述规定本身也十分笼统，执行中带来许多问题，如在农村土地集体所有的现实之下，土地的所有权与使用权是分开的，且承包经营权已经被确认为财产性权利，笼统地规定土地补偿费，难以解决现实中如何处理被征地承包户与集体之间及与其他农民之间的利益关系。此外，宅基地作为一种特殊的土地使用权，它的补偿如何按原产值确定?诸如此类问题，当前法律都未能有效解决。

在补偿方式上，现行法律规定的主要是金钱补偿，体现为各种“补偿费”。现实中也存在一些实物补偿，特别是对作为地上随着物的房屋在被征收后所进行的实物补偿。同时，安置作为一种补偿方式，是与安置补助费相互替代的，农民选择自我安置，则可取得安置补助费，否则安置补助费归安置单位所有。另外，一些地方近年来倾向于将社会保障也作为土地征收补偿的方式之一，在规范性文件中加以规定。（1）上述有关土地征收补偿方式的规定尽管已经在《土地管理法》的基础上，于实践中作了发展，但仍然不敷现实之需。例如，现实中已经慢慢受到重视的土地入股补偿（安置）方式、留地补偿（安置）方式，在法律上都还没有得到正式的认可。

（四）补偿标准脱离土地价值

按照现行《土地管理法》的规定，当前我国土地征收补偿实行的是按土地原用途以“产值倍数法”计算的补偿，且土地补偿费与安置补助费最高不得超过年产值的30倍，在诸如大中型水利水电工程建设中被征收土地的农民所能得到的补偿还远远低于此数。（2）土地征收补偿的具体年产值和具体倍数，则由省级人民政府规定。《土地管理法》所确定的这一补偿基本标准，是完全脱离土地价值的。事实上，立法在确定该标准的时候，就明确土地征收补偿不是以市场价值为标准的。《关于<中华人民共和国土地管理法（修订草案）>的说明》指出，产值倍数法系假定“如果被征地单位将土地补偿费、安置补助费全部存入银行，按当时（1986年）的银行长期存款利率（5%）计算，所得利息即可相当于土地被征用前三年的平均收益”。（1）也就是说，当时确定的补偿标准，是要让农民的土地被征收后仍能像没有征收之前一样获得那样多的收益。从表面上看，这种补偿思路似乎也有合理之处。但是，即使承认这种思路具有一定的合理性，它也忽视了重要的前提性问题，即:物价水平是不是稳定不变?利率是不是固定不动?土地的利用方式是不是可选择?农民是不是可分享发展的收益?可见，土地征收补偿按照原用途以产值倍数法计算的理论根本就是站不住脚的。正因如此，实践中，国务院文件要求各地制定统一年产值和区片综合地价，以作为土地征收补偿的标准，这种做法在一定程度上比原来单纯的产值倍数法有了一定的进步，但仍然没有摆脱以原产值为基础而不是以市场价值为基础的问题，即使可以治标也不能治本，还需要在未来的立法中进一步解决之。

（五）补偿分配不规范

土地征收中所征收的土地是集体所有的土地。农民集体作为由农民组成的集体，尽管理论上其利益与农民的利益是可以统一的，但不可否认，两者的利益并不完全一致，在许多时候，它们甚至是冲突的。目前法律规定土地征收补偿主要补偿给集体，集体是土地征收补偿的主要对象，甚至还明确限制土地征收补偿在农民间进行分配。但事实上，土地征收补偿仅落实到集体并没有完全解决问题，还面临着如何在集体成员间进行进一步分配问题。在此问题上，国务院的相关文件规定土地补偿费主要用于农民，但到底如何分配，分配的比例是多少、分配的标准是什么等等问题都还处在悬而未决的状态。各地对此有着一些探索，但具体内容上各不相同，有些地方还出现了一些新问题。比如，在云南省玉溪市江川县，甚至出现了在分配征地补偿款时，按1987年时一户村民在人民公社体制下的工作量计算征地补偿费用的做法，导致部分村民激烈反弹，并两次引发群体事件和暴力冲突。（2）

（六）补偿程序不完善

土地征收补偿程序是政府在实施土地征收补偿行为时所要遵循的方式、步骤、时限、顺序等。对此，《土地管理法》及其实施条例以及其他相关规范性文件进行了一些规定，包括征收补偿安置方案的拟定程序、公告程序、征求意见程序、报批程序、争议解决程序等等，但目前的程序还存在一些较突出的问题，主要包括:其一，程序指导思想上以政府管控为本位，忽略公民权利的保护。如程序设计上不是围绕补偿的公正性进行，而是强调通过上级政府对下级政府行为实施审批的权力控制。其二，程序缺少中立性，政府是征收者，也是补偿标准的制定者，还是争议的解决者，“既是裁判员又是运动员”，这样，在土地财政考量之下，为获取更高土地差价，地方政府势必倾向于制定较低的补偿标准。其三，农民没有必要的谈判权。当前的规定尽管体现了农民有限的参与权，如对土地征收补偿方案不服时可要求举行听证等，但这种参与权在实践中能起到多大的作用却是值得疑问的。另外，现行土地征收补偿程序中还存在其他一些问题，如缺少公正的土地调查制度、土地评估制度，纠纷解决程序也不完善，等等。鉴于行政程序在现代行政行为过程中所具有的重要意义，也鉴于完善的土地征收补偿程序对实现公正的土地征收补偿所具有的重要意义，有关土地征收补偿程序的不足必须得到更多的重视。

三、现行土地征收补偿制度带来了什么

现行征收补偿制度已运行三十余年，客观而言，对于促进土地征收工作与“国家建设”，及至对于促进特定阶段中国经济的发展，都曾起到重要的作用。但在社会经济转型的背景之下，现行土地征收补偿制度对于公民权利的维护、对于土地资源的保护和社会经济的长远发展而言，它已难堪重任，甚至正在走向负面，产生阻滞作用。

（一）侵害公民的财产权利

我国农村土地归集体所有，集体是土地的所有权主体。但是，集体不是一个抽象的名词，它是与集体的成员密切相关的，集体的利益必须落实到成员的身上，集体的存在才是有意义的。理论上，更好地维护成员的利益正是成员结成集体的目的所在。

在土地征收的过程中，集体被剥夺了土地所有权，是征收补偿针对的对象，从直接的法律关系层面看，土地征收是否予以公正的补偿关涉的是“集体”这一独立主体的利益维护情况，而与集体成员无直接关系。但正如前面所分析的，集体的利益必须落实到成员身上，事实上也必然落实到成员身上，因此，土地征收补偿若不公正，损害的也是作为集体成员的农民的利益。

从当前我国的法律规定及其实践看，我国农村集体土地实行承包经营制，集体拥有土地的所有权，而农民则拥有集体土地“长期而有保障的土地使用权”，享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利，在承包地被依法征收、征用、占用时，有权依法获得相应的补偿。（1）可见，农村土地尽管在所有权上归集体所有，但却是农民的利益所在，公正的土地征收补偿是被征地农民的利益所在。

然而，在我国土地征收及其补偿实践中，不公正的补偿却严重侵害了农民的合法权利。据中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学在1999至2011年期间共同开展的六次有关中国农民土地权利的抽样调查显示，一次性现金补偿是最普遍的土地征收补偿方式，平均金额为每亩补偿费1.8739万元，而政府卖地的平均价格则为每亩77.8万元;失地农民中，有64.7%得到了一次性的现金补偿，有12.8%获得了分期支付的补偿，有9.8%得到了补偿的承诺但钱还没有到位，有12.7%没有得到任何补偿。（2）（3）早在2004年，全国就因土地征收而导致约3500万左右农民失去了赖以生存的土地。国家依靠征地制度，从农村提取大量资金，用于发展工业和城市建设，工农关系和城乡关系没有发生变化，仍然是农业支持工业，农村支持城市[6]。

对农民权利的侵害不仅仅体现于土地增值收益大部分都归了地方政府，还在于在土地征收过程中其他方面权益的损害。这些损害包括但不限于:土地征收及其补偿程序的不完善，致使农民的参与权和谈判权被剥夺，农民对土地征收及其补偿没有参与和谈判的余地;地方政府为推进土地征收的实施，大规模地实施非法强制征收，强制推倒农民房屋、收走农民土地的事件时有发生;在一些地方，还发生了因非法强制征收而导致农民人身伤亡的事件。上述种种，相当程度上都是由于不公正的补偿而导致的，至少补偿的不公正加剧了这种现象。

（二）刺激征收权力的滥用

在改革开放的过程中，中央和地方关系也慢慢地开始发生变化，地方承担了越来越多的经济社会方面的职责，但在财政分配上，20世纪90年代开始实行的分税制使得地方在财政收入中所占的比例越来越小。这种压力迫使地方政府去广开财源，而土地征收补偿的不公正，意味着土地增值收益的大部分都进了政府的“腰包”，这恰恰成就了地方政府的土地财政，地方政府越来越依赖土地财政。在一些地方，来自卖地的收入占财政总收入的一半以上甚至更高，如在北京，2010年，土地收入达到财政总收入的40%以上。2014年，全国地方政府性基金收入4.99万亿，其中国有土地使用权出让收入高达4.26万亿，同比增加1340亿元，增长3.2%。（4）

不公正的土地征收补偿使得土地财政有了现实可能性，而在财政压力下，政府倾向于大规模地征收土地以获取更多的土地财政收入。早在2004年，国土资源部的统计就揭示:全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里，其中相当数量是耕地。开发区的规划面积已超过当时城镇建成区面积的总和。（5）不止于此，一些地方政府为了获取财政收入，甚至不惜以违法的手段获取农民的土地。审计发现，截至2015年，全国累计有违规超计划或超规划审批、越权或拆分审批、少批多征或未批先征等批地征地38.77万公顷，违规协议出让、虚假“招拍挂”或“毛地”出让等供地14.43万公顷，违规以租代征、改变规划条件等用地21.86万公顷。在审计署抽查的236个城市新区中，有88个突破土地或城市规划，152个占用的12.21万公顷土地长期未用;1742个地方开发区中，违规审批设立的有1135个（建成面积69.1万公顷），还有553个违规扩区379.15万公顷。（1）

（三）影响经济社会的顺利发展

土地是财富之母，没有土地，一切经济社会建设都将是空谈。正因为土地具有如此的重要性，在现实的公共利益有需要时，才可征收农民的土地。从另外一个角度，我们也可以说，足够的土地供应是社会经济顺利发展的基础。土地征收的目的应该是为了满足公共建设的需要，而公共建设是一个国家社会经济顺利发展所必须的，必要的土地征收也是一个国家社会经济顺利发展所必需且不可避免的。

但是，土地征收的理论与实践都表明，如果没有公正的补偿，政府将倾向于扩大土地征收的规模，如果再缺乏公正的政治机制的制约，那么超越公共利益所必需的大规模土地征收几乎是必然的。这种情形不仅造成对农民权利的侵害，还会造成土地的大量浪费，而且对经济增长方式和经济结构造成严重影响，“由于建设用地的获得成本很低，激励了用地单位的多占和超占行为，由于农地转用的低成本和高收益，导致城市建城区超常扩张”[7]。这种低效率、粗放式野蛮扩张的经济增长模式，无助于提高国民经济的竞争力，对于国民经济的长期健康发展是极为不利的。

不仅如此，依赖不公正的土地征收补偿来支撑的土地财政，还强化地方政府的直接投资膨胀，导致政府的职责错位。由于计划经济的影响，我国政府不仅仅是市场秩序的维护者，很多时候也直接成为市场主体。在过去一些年来高额土地收入的刺激下，一些地方政府热衷于进行政府投资，甚至以土地收入为抵押，利用地方政府融资平台大规模融资。这种做法，超越了政府作为公共利益维护者和经济政策制定者的职责定位，对建设公平竞争的市场环境是不利的。同时，大规模的政府投资，一旦失去资金支撑而爆发偿债危机，那么对整个经济社会的发展都会造成极为负面的影响。

（四）滋生腐败现象

土地征收之所以引起全社会的密切关注，是因为征收涉及到地方政府、农村集体和农民等相关各方的重要利益。不公正的土地征收补偿，使得这些主体之间的利益平衡被打破，从而产生各种矛盾与冲突。一组平衡的利益关系被打破，往往意味着特定的主体从其中得到更多的利益，并且超过了其应得份额。在土地征收过程中，不公正土地征收补偿的存在，使得地方政府有了征收土地的积极性，而面对农民的反抗，为了实现土地征收的目的，地方政府或一些工作人员就有动力去“搞定”。在现有制度的设置下，土地征收过程并不是一个公开透明的博弈过程。因此，在这个从不平衡到再平衡的过程中，权力就有了寻租的空间。比如，实际上介入到土地征收过程中的用地方会通过贿赂农村集体领导人员的方法，去回避一些法律上必须完成的程序，或通过这些领导人员的影响力去获取农民的配合，或者通过贿赂地方官员的方式，促使后者违法征收土地。又如，由于土地征收补偿实际上是由地方政府的国土资源部门等行政机关具体负责的，在程序等制度设计不完善的情形下，一些不法人员就有了截留、瓜分土地征收补偿款的空间，通过各种手段骗取、贪污补偿款。

（五）危及社会稳定

土地征收是国家为了公共利益的需要强制取得集体土地所有权的行为，是对农民土地权利的一种限制。不公正的土地征收补偿，必然会引发农民的反抗。随着缺少公正补偿的剥夺式土地征收愈演愈烈，这种反抗也必然越来越普遍，而农民反抗又会引起政府的压制，当这种剥夺、反抗与压制发展到一定程度时，便会引起持续发生的群体性事件，形成社会性危机，危及整个社会政治的稳定。

首先，各种暴力征地事件不断发生，甚至发生一些直接导致被征地村民人身伤亡的恶性事件。如2014年3月21日，因土地纠纷，山东省平度市杜家疃村村民耿付林在该村被征土地上值守时，被人为纵火烧死，另有三名村民被烧伤。后查明，纵火者系受被征地项目的承建商和被征地村村民主任的指使而实施纵火行为。（2）类似案件的发生表明，当前的征收补偿制度是存在很大问题的。土地征收本该是国家与农民（集体）之间的法律关系，用地方与之本无直接关系，但实践中他们却深深卷入其中。而村民委员会主任等人员本应作为村民利益的代言人出现，但实践中却往往站在村民的对立面，与农民产生直接且激烈的冲突。

其次，因土地征收而引发的静坐、骚乱，乃至流血冲突等群体性事件时有发生，且规模越来越大，事态越来越严重。2014年10月14日，云南省晋宁县“晋城泛亚工业品商贸物流中心”在建项目施工过程中，企业的施工人员与富有村部分村民发生冲突，造成8人死亡（施工方6人、村民2人），18人受伤，一时成为舆论焦点。（1）该村因土地征收补偿以及相关项目建设而引起的纠纷并非仅有这一项孤立的事件，而是多有发生，长期处于矛盾之中。而该事件只是全国因土地征收而引起的群体性事件的一个缩影，许多地方都在发生着或隐藏着潜在的类似事件。

再次，因土地征收而引起的上访案件规模大、数量多、比例高、对立性强，引起了各界的广泛关注。目前，集体土地征收引发的矛盾和纠纷已经非常严重，根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。（2）

事实上，本世纪以来由土地征收引发的各种矛盾愈演愈烈，执政党与国家相关机关并非没有注意到。因农民的抗争而改变的形势，正是土地征收补偿政策在近些年来逐步演进，农民权益在国家文件中受到了比之前更多重视的原因。国务院和国土资源部等部门不断强调要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，其根本原因并不在于对农民予以公正补偿，而在于维护社会稳定。这些都表明，不公正的土地征收补偿所引起的社会矛盾不但已经严重到必须重视的地步，也实际上被高层注意到了。但问题则恐怕不是靠下发文件可解决的，而是必须通过立法的形式，对土地征收补偿制度乃至整个土地征收制度进行重构。

四、成因、变量与前景

（一）土地征收补偿制度及其实施现状的成因

现行土地征收补偿的不公正是显而易见的，其所积聚和引发的社会矛盾已严重到危及社会稳定的地步，到了必须予以高度重视的时候。但是，土地征收补偿问题的症结不在于补偿本身，甚至也不在于土地征收制度，而在于现行土地征收及其补偿赖以生存的制度与社会环境:

1.土地所有制。按照我国宪法规定，土地要么归国家所有，要么归集体所有，并且“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，这一规定确立了土地的公有制，并明确了土地所有权不允许交易。在此规定之下，集体土地所有权处在一种十分不平等的地位中，只能被动地向国家单向转移，补偿也由国家确定。与此同时，农村土地集体所有本身也是当前土地征收与补偿领域矛盾与冲突的重要原因。在集体所有权之下，土地补偿费与安置补助费通常都是以集体为补偿对象，但集体的特性决定了这些补偿还须在作为集体成员的农民之间进行再分配，而这个再分配的过程也同样是重要的矛盾积聚点。

2.土地财政。当前，中央与地方实行分税制，但在公共事务分配上，地方却承担了远超其所获财政收入比率的公共职责。于是，为履行这些职责，同时也为了完成地方官员的政绩目标，土地财政愈演愈烈，地方政府依赖土地征收与出让的差价获取其所需收入。若实行基于土地市场价值的公正补偿，势必会导致土地财政收入的大幅度减少，地方政府自然不能接受。换言之，土地征收实行公正补偿在土地财政之下是一个不可能达成的目标。

3.市场经济。现行土地征收补偿制度框架确立于改革开放之初，其根本目标不在于维护社会公正，给被征地农民以公正补偿，而在于防止农民“漫天要价”，为促进“国家建设”服务。在当时计划经济背景之下，人们对此种补偿无力抗争，也无从抗争，甚至无心抗争。但是，随着市场经济的发展，人们权利意识越来越强，也越来越清楚地认识到了土地的价值，认识到了土地征收补偿的不公，而国家却无意对土地征收补偿进行实质性的调整。在这种情形之下，抗争越来越激烈，矛盾也不断积聚与爆发。

4.法治现状。土地征收补偿领域各种问题的积聚与爆发，主要是由于土地征收补偿的不公正，政府获取了土地增值收益的绝大部分，但问题不仅在此，还在于土地征收补偿过程中的不公平。现实中，经常出现越能“折腾”的人越能得到更多补偿的现象，产生了强烈的反向示范效应，让人们认为“会哭的孩子有奶吃”，于是“钉子户”越来越多，土地征收补偿矛盾与冲突也愈演愈烈。（1）这种补偿不公的现象广泛存在，原因则在于法治的理念没有得以确立，导致土地征收补偿不规范，因人施法、区别对待。而土地征收补偿实践中政府所作的对农民有利的安排，尽管客观上有助于农民维护其权利，但它同样也反映了法治的不健全，反映了政府可在法律规定之外、甚至违反法律规定对土地征收补偿做出安排。

5.民主与公众参与。现行土地征收补偿制度是单向度的，政府在统治的理念之下，单方做出了土地征收与补偿的制度安排，作为被征地方的农民，不能充分地参与到土地征收及其补偿过程中去，其利益没有得到公正的考虑，其声音没有通畅的表达渠道。虽然在实践之中，被征地农民的参与权一定程度上得到了尊重，诸如征询意见、听证等参与制度开始建立，但从整体上讲，现有的参与制度并不完善，参与主要是形式意义上的。农民的意见对土地征收与补偿的决定并不形成实质性的影响，这也是土地征收补偿不可能公正的重要原因。

（二）矛盾与冲突延续与否的变量

如前所述，近些年来政府在土地征收及其补偿领域曾经做出一定的努力，试图弥合土地征收补偿制度与社会现实之间的鸿沟。但客观而言，这些努力并没有取得预期的成效，土地征收补偿领域的矛盾与冲突仍然日趋突出。在这种形势下，我们不禁要问:为什么政府的努力不能取得预期的效果?土地征收及其补偿领域的问题会不会延续下去，甚至进一步恶化?对此，本文的初步判断是:在现行土地法律与制度框架不作实质变动的情形下，土地征收补偿领域的矛盾与冲突是不可能得到有效解决的，即便可以暂时缓和，长远来看也会继续积累，乃至集中爆发。

这一判断是否成立，取决于一系列变量，这些变量包括但不限于以下方面:

1.土地基本制度是否变革以及如何变革。按照我国现行法律规定，除法定例外情形，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。当前我国存量国有土地主要在城市范围内，而所谓的建设，往往也就意味着城市的扩张，因此现有的国有土地是不可能满足需求的。只要经济还在继续发展，大规模的建设还在进行，那么土地征收就是别无选择。并且，这种土地征收必然超越宪法和法律所规定的“公共利益的需要”这一范围限定。只要超越公共利益所需的大规模土地征收仍然存在，矛盾和冲突的产生就不可避免。

同时，由我国农村土地集体所有制决定，现有的土地补偿费等补偿款项，其直接补偿对象是作为土地所有人的集体。当补偿到了集体之后，还要进一步在集体成员之间进行再分配，而集体作为法律主体其本身存在的问题决定了土地补偿再分配过程也会产生一些新的矛盾与冲突。由此可见，土地基本制度是否变革以及如何变革，恰恰是土地征收与补偿过程中矛盾与冲突能否得以有效缓解的根本变量。

2.土地征收补偿的基本理念是否改变。现行土地征收补偿是按照土地原用途根据产值倍数进行补偿，其基本理念不是公正地弥补被征地农民遭受的损失，与农民分享土地增值收益，而是在维持农民的基本生活基础上的推进土地征收。在这种补偿理念之下，土地没有被作为农民的财产来对待，土地的市场价值没有得到体现。只要这种按照土地原用途根据产值倍数进行补偿的理念不改变，公正的补偿就不可能存在，土地征收补偿领域的冲突和矛盾就不可能得到真正解决。

3.土地财政是否得到根本变革。在中央与地方的事权与财权不相匹配，地方承担的公共职责远超其财政能力的现实之下，地方政府为了履行其职责，势必尽可能设法增加其财政收入。征收土地之后予以出让并得到土地出让收入，是地方在税收之外最重要的公共财政收入来源。只要中央与地方之间财权与事权不匹配的现状继续维持，土地财政就难以进行根本变革，地方政府也就不可能有意愿对被征地农民予以公正补偿。即便中央政府通过法律等形式要求实施对农民的公正补偿，也会遭受地方政府不同方式的抵制。

4.市场经济与农民权利意识发展程度。我国的经济体制改革是市场取向的改革，在市场经济发展的过程中，人们势必会强化市场价值、平等交换、公平公正等与市场经济密切联系的概念。在市场化改革不断推进的过程中，农民的权利意识日益发展，要求维护自身合法权益的愿望日趋强烈。在这种背景之下，被征地农民也越来越认识到了土地的价值，认识到当前土地征收补偿标准的不公，认识维护自身合法权益的必要性与可能性，进而要求更公正、更高的补偿。

5.法治发展状况。应该说，中国的法治经过数十年的努力推进，已经取得了相当的成效，从政府机关的角度而言，基本的法治理念已经确立，人们已经认识到法治的重要性。但遗憾的是，认识到法治的重要性与是否严格遵守法律、是否严格依法行政是两个层面的概念，现实生活中仍然大量存在违法征收土地，未对被征地农民进行公正补偿的现象。另一方面，由于文化素质等因素的影响，更由于耳闻目睹的不依法现象，多数被征地农民的法治信仰并未有效确立，他们普遍不相信可通过法律的途径维护自己的合法权益。在此种情形之下，良好的土地征收秩序是不可能达成的。

6.土地征收补偿过程中的民主与公众参与程度。现行土地征收补偿程序确立了最基本的公民参与，体现了行政程序起码的民主性。但遗憾的是，当前的程序制度主要还停留在形式意义上，公民的民主参与并没有发挥应有的作用，公民的意见并没有得到慎重的考虑。按照法治的理念，在公共事务的处理上，体现民主价值的公民参与必须是有效的、实质的参与。若土地征收及其补偿过程中，公正、民主的参与程序不能真正得以确立，那么，公正的土地征收补偿也就难以期待，土地征收及其补偿过程中的矛盾与冲突也将继续存在并可能恶化。

（三）土地征收补偿制度的改革与完善

由土地的重要作用以及土地所有制所决定，土地征收是我国社会经济发展过程中不可避免的现象。而土地征收补偿是土地征收制度的重要组成部分，没有公正的补偿，就不可能有完善的和可顺利实施的土地征收制度。为此，土地征收及其补偿制度的完善，有必要按法治的要求，从以下几个方面实施改革:

1.将土地征收补偿纳入土地制度完善的大视野。从历史和现实看，土地制度是我国政治、经济和社会制度的基础。土地征收与补偿问题，只不过是在发展与改革过程中出现的土地问题的一个环节、一个方面。考虑土地征收补偿制度的完善，不能孤立地看待其本身，而必须将它纳入到土地制度的整体框架。事实上，如果无视现有的土地所有制和土地征收制度，孤立地看待土地征收补偿制度，是不可能解决这一制度存在的诸多问题的。为此，必须在土地征收中严格限定征收的范围，只有为了公共利益的需要，才能实施土地征收行为。与此相应的，是改革现行的建设用地制度，打破（除特殊情况外）所有建设都必须在国有土地上进行的规定，（1）扩大和推广当前正在试点的集体经营性建设用地入市，使集体的建设用地可与国有建设用地一样平等地进入市场，（2）这样就可有效减少土地征收与补偿的矛盾与冲突。在条件成熟时，也可对现行的土地集体所有制进行全面反思，探索是否有更符合中国农村实际的土地所有权制度。

2.确立公正补偿的基本理念。现行土地征收补偿的基本理念是“原用途”补偿，以维持农民的基本生活为底线，农民不能分享土地增值收益。这种补偿理念违背了社会公正的基本要求，必然会引发农民的抗争。为此，在土地征收过程中必须确立公正补偿的理念，公正地对待每一个公民的权利，给农民以应得的公正补偿。确立能使国家、集体、个人利益达到均衡的机制，从制度上消除土地利用中“囚徒困境博弈”的利益诱因[8]。只有这样，才可能有效缓解和平息土地征收领域日益突出的矛盾与冲突，维护社会的和谐与稳定;政府才可能真正提高行政效率、降低行政成本、更好获取公众支持。

3.确立法治的理念与制度。土地征收及其补偿制度，本身应该是一项严格的法律制度，以公共利益的达成为目标，同时也对由此受损的公民权益予以公正的补偿。但从现行土地征收及其补偿制度的实践看，法治理念并没有真正得以确立，相关法律规范本身的公正性值得商榷，不按法律规定实施土地征收的现象更是多有所见。为达到有效实现公共利益并维护公民权利的目标，就必须真正树立法治理念，制定尽可能完善的土地征收及其补偿法律，严格实施生效的法律，对违法者严格追究责任，让法律成为土地征收的最高准则。只有这样，才可保证土地征收补偿的公正性，保证土地征收的顺利完成，预防和减少土地征收及其补偿过程中各种矛盾与冲突。

4.完善土地征收过程中的信息公开与公众参与制度。现代社会的治理，应该体现透明性与回应性，在公共权威的主导下，在各相关方的参与下共同达成公共利益。为此，在土地征收与补偿制度的完善中，必须确立信息公开制度与公众参与制度，使土地征收从一个单向度的政府行为，成为一个多向度的公共利益达到与农民权益维护的协商合作过程。就前者而言，凡是与土地征收相关的信息，都应该向被征地农民公开，让农民充分掌握与土地征收相关的信息，既有利于农民做出维护自身权利的决定，也有利于提高土地征收行为的透明度。就后者而言，在土地征收与补偿过程中，都要吸纳被征地农民乃至社会公众的参与，并且保证参与者的意见得到充分的重视和慎重的考虑，让被征地农民真正成为土地征收这一公共活动的主体，而不仅仅是消极的被征收对象。这样才能一方面促进公共利益的达成，另一方面促进农民合法权益的保护。

5.明确以市场价值为基础的土地征收补偿标准。对于土地征收补偿而言，当前面临的最突出问题，在于对被征地农民进行什么样的补偿。这种补偿涉及对什么范围的损失予以补偿以及通过什么方式进行补偿等，但最根本的，在于按照什么标准进行补偿。就此而言，各主要国家在总结历史经验的基础上，都确定了以市场价值为基础的土地征收补偿标准。我国当前正处于社会转型的重要节点，市场经济体制是我国在多次试错之后做出的抉择，在推进社会主义市场经济的大背景下，市场规律必须得到充分的尊重。确立公正补偿的理念是必要的，但更要完善可操作的具体制度，确立以市场价值为基础征收补偿标准。惟有如此，才可能将公正补偿的理念落到实处，真正有效地维护被征地农民的合法权益，也唯有如此，才可能有效遏制土地征收权力的滥用，提高土地资源的利用效率，经济的可持续发展方可实现。

结　语

回顾中华人民共和国成立以来六十余年间土地征收补偿制度的发展，我们发现，在很大程度上，现行制度框架早在六十余年前就已经确立，其问题很明显、其影响至深远。相关国家机关或许曾为提高土地征收补偿的公正性做出探索和努力，我们也可以将这些年来土地征收补偿制度所产生的变化叫作进步，但根本上，现有的进步仅仅在于细微的枝节方面。即便我们不怀疑这些探索和努力的真诚，它们充其量只是镣铐之下的舞蹈，舞姿再优美，乐曲再悠扬，也摆脱不了镣铐的限制，也不可能真正实现公正补偿的目标。

我们也可发现，当前已经严重到影响社会稳定的土地征收补偿问题，实际上不是土地征收补偿制度本身的问题，而仅仅是整个土地制度问题的一个环节、一个方面。可以预见，只要现行土地制度不变，现行土地征收与补偿的理念与制度不进行实质性变革，土地征收与补偿过程中的冲突与矛盾就会长期存在。而基于促进社会政治经济长期发展的需要，将土地征收补偿作为土地制度的一个重要方面，在通盘考虑的基础上予以改革和完善，是执政党和政府不能回避的课题。

道路就在那里，方向不言自明。问题在于基于什么考虑，做出什么选择。