土地“三权分置”下的农村治理研究

作者：王　贝  责任编辑：中农网  信息来源：《农业经济》2017年第8期  发布时间：2018-09-04  浏览次数： 1800次

【摘　要】土地“三权分置”深刻影响着农村治理。土地“三权分置”包含承包权确权、经营权配置和所有权实现。“三权分置”带来的农村治理环境变化包括治理基础的市场化、治理边界的开放化、治理过程的契约化；其带来的农村治理主体变化有集体组织的治理功能强化、集体成员各阶层参与治理的程度分化、非集体成员参与治理的作用加强；其带来的治理机制变化有权力格局开放化和决策程序民主化。

【关键词】三权分置；治理环境；治理主体；治理机制

土地产权制度是农村的基本经济制度，也是农村治理的重要制度基础。基于土地所有制变迁的考察，吴晓燕（2013）将我国农村治理概括为“乡村自治”、“纵向官治”、“乡政村治”和“多元治理”四种形式。陈世伟（2011）针对土地流转对治理边界的冲击，主张农村治理由村民自治向社区自治转变。项继权（2002）认为，随着土地产权在农村中重要性的不断降低和农村工业化发展，农村治理的出路在于集体化和再集体化。以上成果为我们理解土地产权制度与农村治理的内在关联、农村治理的未来发展提供了有益启示，但仅揭示了农村治理的某些面向，并未系统揭示土地产权制度对农村治理的内在影响。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》），明确提出所有权、承包权、经营权“三权分置”的具体要求。这一重大的制度创新，必将对我国农村治理带来深远影响。本文拟在分析土地“三权分置”产权构架的基础上，借鉴徐勇的研究成果，从治理环境、治理主体和治理机制三个层面论证“三权分置”对农村治理的内在影响。

一、土地“三权分置”的产权构架及特征

根据《意见》基本原则的规定，可绘制土地“三权分置”产权构架图。（见图1）

1.土地承包权的确权与特征。

土地承包权确权是“三权分置”的基础性环节，有“确权到户到地”和“确权确股不确地”两种方式。“确权到户到地”是指在确认地块坐落、四至和面积的基础上，采用合规技术与方法，由地方国土部门向农户和经营主体颁发承包权证和经营权证。在此基础上，集体可反租承包地并统一将成片土地经过市场方式承包给其他经营主体。“确权确股不确地”是指不将地块具体承包到农户，而是打破地块界限，“将土地折股量化、确权到户”，组建集体土地股份合作组织并由其主导农业经营。“三权分置”后，土地承包权的生产功能退化，成为财产保障性质的成员权——地位维持权、对价请求权和继承权，且不能抵押担保。因此，对于集体成员，土地既应按现有人口均分，也要考虑人口变动因素，需处理好“稳”和“调”的关系。就“稳”的方面看，土地承包权是农民享有的基础权利，应保持“长久不变”，其期限可设置为70年。就“调”的方面看，对成为“有地市民”的农民，应变通“减人不减地”政策，在优化《农村土地承包法》强制无偿收回、自愿无偿交回和有偿转让等退出途径的基础上，探索土地自愿有偿和公平合理的退出机制。对集体新增人口，应重新审视“增人不增地”政策，构建好新增人口的土地进入机制。

2.土地经营权的配置与特征。

土地经营权相对独立化、配置便利化是“三权分置”的重要目标。其配置有自用和流转两种方式。土地自用就是“发挥家庭经营的基础作用”，维持农户生产经营。对于锁定性强、资本技术投入高的农业生产，可鼓励合作（联）社经营。土地流转，有分散流转和集中流转两种情况。分散流转一般缺乏合同约束，难以明确相关方的权利义务，不利于规模经营。集中流转一般由集体经济组织对土地进行统一规划整理，再通过市场流转以发展农业规模经营。《意见》重点扶持家庭农场和龙头企业两类新型经营主体，引导家庭农场“成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量”，鼓励龙头企业进入“农产品加工流通和农业社会化服务”行业。“三权分置”后，土地经营权负载的占有、使用和收益功能进一步强化，成为真正的物权：经营主体集体成员的身份限制取消，其在法律及合同规定范围内，自主经营，并直接受惠于粮食直补等惠农政策；真正实现抵押和担保。

3.土地所有权的实现与特征。

土地所有权在“三权”格局中处于本源地位，其实现包括权能实现和主体实现两个维度。目前，所有权权能脆弱现象十分普遍，集体仅扮演简单管理者角色，农户粗放经营土地并自行承担各种风险，其真正实现应在处分权、监督权和收益权等方面下工夫。根据《意见》精神，所有权权能将在“农业规模经营”和“提高生产效率”的“多种形式的生产服务”等方面发挥重要作用。所有权主体的实现主要涉及集体和成员关系问题。集体不是独立于成员的具有抽象人格的法人组织，其利益和成员利益有机统一。因此，所有权权能既可以由集体行使，也可以在集体的监督下由成员个人行使。

总之，土地“三权分置”在坚持土地集体所有权的前提下，稳定农户承包权以延续其保障功能，放活经营权以优化其配置效率，这必将释放更多土地政策红利。那么，“三权分置”对农村治理带来什么影响呢？

二、土地“三权分置”下的农村治理环境

土地“三权分置”带来的农村治理环境变化包括治理基础的市场化、治理边界的开放化、治理过程的契约化三个方面。

1.治理基础的市场化。

土地“三权分置”在资源配置、农民利益关系等方面引致农村治理基础的市场化。农村资源配置市场化除了村内土地资源的规范化市场配置外，更包括各种要素资源在城乡之间的市场配置：一方面，城市资本大量流入适合企业化经营的现代种养业，土地租金更趋于市场化，资本带来的示范和产业聚集效应不断显现，农民通过嵌入农业产业链条，学会自觉根据市场需要安排生产经营；另一方面，“地动”引发“人动”，大量剩余劳动力离开农村在城市自由择业。这样，农村不再是传统上作为农产品剩余单向地流出资源，而是有机融入整个市场体系。这种市场融入不再是由剥夺和生存推动，而是牟利推动所致。农民利益关系市场化表现在，农民经济活动货币化程度提高，农民与国家、集体、个人的关系由简单型结构转化为交叉式复合结构，形成村内各主体间以亲缘关系为核心的边界模糊的“差序格局”。

2.治理边界的开放化。

传统农村内部结构完整、功能完备，农民对外交往少，治理边界以行政区划界定，呈现典型的内聚型特征。随着市场化推进，农民生产生活环节不再“由他所在村庄的狭窄的范围决定，而是由他所在的基层市场区域的边界决定”。农民深入市场的范围越广，程度越深，其活动边界和交往边界越可能超越农村。特别是随着土地流转加速，农村人口边界更加开放：一方面，农民以“离土不离乡”或“离土又离乡”的方式外流并长期居住异地；另一方面，部分经济发展较好的农村地区，由于集体经济及其他合资合作经济成分存在，本村农民和其他成员都能以承包、入股、合资等方式参与产权经营，或以技术管理人员等身份参与生产和管理。

3.治理过程的契约化。

契约的本质是每个平等主体不受外在因素的影响和制约，自由表达自己意愿的一种制度和行为，体现了社会民主和自由进步的程度。长期以来，农村社会是典型的身份社会，村组与农民之间是基于成员权的土地资源的分配关系，农民与农民之间以血缘、地缘纽带作为主要连接形式，缺乏契约性的约束与管理。随着市场化程度提高，农村原来结构弹性极低的身份制度结构开始发生松动，村组、农民与其他主体与土地有关的活动都围绕合同契约展开。这种因土地制度变革形成的契约观念不断在农村被广泛接受和利用，并向农村治理的其他领域渗透和迁移。这样，契约关系使农村治理变得有序和便捷，村内各主体间的权力义务都有约在先、有章可循，有关生产及活动都有规范标准、透明程序和书面依据。

三、土地“三权分置”下的农村治理主体

土地“三权分置”带来的农村治理主体变化表现在：集体组织的治理功能强化、集体成员各阶层参与治理的程度分化、非集体成员参与治理的作用加强。

1.集体组织的治理功能强化。

在土地所有权的实现过程中，随着不断加强土地管控和统一经营能力，集体组织的治理功能得到加强：一方面，集体经济实力不断增强，公共利益和公共事务日益增多，这更加凝聚农民的集体意识和对农村基层治理的认同感，更加强化农民与基层公共权力的紧密联系，推动农民的政治参与热情；另一方面，集体组织不断扩大农村公共权力机构的经济资源和组织资源，强化集体的组织动员和公共管理职能，农村社会秩序维系、农民社会交往和公共产品供给均被覆盖。集体经济组织的封闭性、决策权力的集中性和农村治理所追求的大众参与和民主决策相矛盾。这造成经济组织以外的人员不能享受集体提供的公共服务。如何合理划分和协调两者功能是今后进一步巩固和强化集体治理功能的关键所在。

2.集体成员各阶层参与治理的程度分化。

随着土地流转和劳动力流动，农村集体成员分化为三个阶层：非农阶层、兼业阶层、纯农阶层。非农阶层一般常年在外务工且工作稳定，或在农村从事非农职业。兼业阶层数量庞大，通过家庭成员以代际分工或性别分工实现外出务工和在家务农的职业整合。纯农阶层包括贫弱阶层和中农阶层。贫弱阶层种植的田亩较少，无家庭成员外出打工，仅能维持温饱。中农阶层多在40-60岁之间，正值从事农业生产的黄金时期。总的看来，非农阶层对土地依赖性最弱，与农村利益最为疏远，对农村治理关注不足。兼业阶层对土地有一定依赖性，虽对农村治理有一定参与意愿，但受外出务工节律制约，他们投入精力不足。纯农阶层中的贫弱阶层，对土地有着极强的依赖性，但温饱尚且吃力，其参与意愿能力严重不足。中农阶层与土地依赖性最强，与农村利益关联最为紧密，他们的交往空间和社会关系在农村，对农村稳定和发展怀有极大的热情，他们是农村治理的中坚力量，主要通过主要通过选举式参与投身于农村治理，并在民主决策、民主管理和民主监督方面发挥重要作用。

3.非集体成员参与治理的作用加强。

如前所述，非集体成员主要包括龙头企业业主和外来务工人员。他们进村目的在于获得利润和工资收入，并且在土地流转、产业发展和其他公共服务等方面，他们的参与作用不可替代。但由于他们不属于农村集体成员，不能以政治选举等途径直接参与农村事务，只能以议论式、抵制式和游说式途径参与农村治理。由于农村资源集中在集体手中，这些组织往往被纳入集体管理体系中，还难以独立发挥治理作用。

四、土地“三权分置”下的农村治理机制

从上可知，农村治理是在一定治理背景下，相关主体依托治理资源、通过一定治理机制，对农村公共事务进行组织和调控的过程。就农村治理机制而言，土地“三权分置”主要从权力格局和决策程序两方面产生影响。

1.村治权力格局开放化。

在历史上，父权、族权、绅权、政权等村治权力要素自成一体，均源自固定、先在的身份，是一种同闭合式的同心圆社会相一致的封闭性权力格局。建国后，村治权力封闭性减弱，逐渐形成体制性权力和凭借个人能力获得的自致性权力相混合的格局。土地“三权分置”促使村治权力格局进一步向开放性转变。随着农村市场化发展及产业结构多样化调整，村治权力各要素围绕农村一、二、三产业结构重新组合与配置。农民通过竞争、非集体成员通过担任集体企业领导人，进入权力阶层。他们执掌权力以后不一定常住农村，其社会交往领域大大超越原有闭合圈子。从趋势看，自致性权力主体越来越重要，体制性权力主体越来越式微。自致性权力主体以能人为主，包括家庭农场户、种粮大户和能办事的人。他们通过流转经营大片土地、组建专业合作社和建立行业协会等途径，不断塑造自身权威。

2.决策程序民主化。

农村治理的相关决策，虽然伴随着一定的集体讨论和会议决策等形式，但在“班长挂帅、党委领导、党政经一体”的权力体制下，带有明显的“集体讨论，书记做主”的色彩，村民委员会、村民大会等没有实质性的决策权力。李普塞特认为：“促进民主的条件，必须把重点放在分歧和共识的根源上。”在“三权分置”过程中，为达成合作与妥协，各地创新产生了“村民议事会”为载体的新型民主化决策程序，在产权摸底调查、方案制定及实施、过程监督等方面发挥主导作用。在成都，部分“村民议事会”己经成为村级事务的常设议事决策机构，管理当地政府拨付的村级专项资金，在授权范围内可以撤销和变更村民委员会不适当的作为。

五、基本结论及进一步讨论

1.基本结论。

土地产权制度决定和支配着农村基层治理。土地“三权分置”对农村治理环境带来冲击，影响治理主体的参与意愿和能力，最终对农村治理实现带来重大影响。随着农村土地产权制度变革的推进，农村治理的形式和内容都将发生进一步深刻变革。

2.进一步讨论。

（1）农村治理离不开国家社会、法律政策、基层政权等宏观因素的影响。因此，国家治理体系和治理能力的现代化进步，必将决定着农村治理发展的方向。（2）不少学者主张构建“社区共同体”，并将其视为继“社队制”、“村组制”之后的第三次重大变革。但这种共同体不是均质的，而是有层次差异的，其内核是原来农村及其成员，外围是其他非集体成员。两类成员如何分权和享权还需要进一步探索。