精准扶贫中的“易地扶贫搬迁”：制约因素与社会影响——基于湖北省A县的实证

作者：谭贤楚 胡　容  责任编辑：中农网  信息来源：《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2018年第3期  发布时间：2018-08-21  浏览次数： 2578次

【摘　要】“易地扶贫搬迁”作为政府的一项重要责任，是我国在农村“精准扶贫”实践中提出的重要措施，其根本目标在于帮助居住在“生存环境恶劣区域”的贫困农民摆脱贫困的生活状态。以湖北H州A县的易地扶贫搬迁为个案，探讨了民族山区农村中易地扶贫搬迁的基本状况、制约因素，分析了其积极的社会影响，并据此提出了相应的政策性建议。

【关键词】精准扶贫；扶贫搬迁；制约因素；社会影响；政策建议

一、问题的提出

基于社会经济的快速发展与进步，我国的生产状况、生活状况都获得了相当大的改善。但是，由于我国东部与西部在发展中呈现出了发展的不平衡以及城市与乡村发展不平衡的问题，因而，我国党和政府适时提出了“精准扶贫”战略，“易地扶贫搬迁”正是这些扶贫战略中的一项具体举措，其目的是在2020年全面建成小康社会，以实现社会的和谐健康发展。那么，什么是“易地扶贫搬迁”？目前较为一致的看法是，它是指“将居住在生存生产条件极其恶劣地区的贫困群体搬迁安置到生产生存条件相对较好的地区，并通过帮助该群体建设安置区的生产生活设施、调整经济结构和拓展人们增加收入的渠道，帮助搬迁群众一步步走出贫困踏上致富道路”。我国自20世纪80年代实施“易地扶贫搬迁”战略以来，从我国甘肃地区、宁夏回族自治区开始，逐步摸索并实践“易地扶贫搬迁”，再到“易地扶贫搬迁”从部分地区“尝试运行”并逐步向大部分贫困片区展开，尤其是十八大以来，毅然的将“易地扶贫搬迁”提升到国家扶贫的战略高度，其标志是《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》的出台——“计划五年内对近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁”，集中主要力量解决生存在“一片水土养不起一片人”贫困片区的贫困群体问题，从此“易地扶贫搬迁”上升到一个新的层次，到目前为止已有近四十年的时间。但是，在具体政策实践中我们不难看到，“贫困片区的易地扶贫搬迁项目在实施中是否能顺利地进行，将会直接关系到贫困地区生活条件的改善以及该地区后续的发展状况”，因此，必须帮助这些地区改善生产生活条件，以更好地促进“整个社会”的健康发展。可见，研究探讨民族地区农村中“易地扶贫搬迁”的制约因素很有必要，易地扶贫搬迁是实施“精准扶贫 精准脱贫”的有力抓手。因此，以湖北H州A县为例，探讨民族山区“易地扶贫搬迁”政策具体实践中的制约因素与社会影响，具有重要的现实意义和实践价值。

二、民族山区“易地扶贫搬迁”的状况：基于A县的调查

位于湖北省西南部的A县，居于长江中上游的两岸，地处武陵山区，隶属H州，既是国家级的贫困县，又是重要山区农业县，其“境内总面积3354平方公里。截止2011年，驻总人口为49.1万人。辖一个开发区、12个乡镇、491个村（居委会），总人口49.1万人”；同时，H县还是少数民族重要的聚居区，其少数民族占H县常住人口的50.5%，截止2016年7月，全县建档立卡总户数54669户172594人。目前，据官方数据，该县“近13万人尚未脱贫，约占全县人口的26.47%”。调研结果显示，A县在“易地扶贫搬迁”工作的实际推进过程中，因地制宜的采取“多种安置方式”相结合的模式，遵循如下的基本思路：1.坚持三个“三分之一”原则，即通过购买集镇与县城单元房来安置“三分之一”、通过建设居住小区或购买单元房来合理引导安置“三分之一”、以中心村为依托就近集中安置“三分之一”；2.安置方式，采取“集中与分散”安置相结合的方式；3.安置路径，在“集中安置”方式方面，该县积极探索了“三个集中”的基本路径，即向“旅游景区（包括特色乡村旅游点）、中心村、城镇（含乡镇）”集中。

当然，A县的“易地扶贫搬迁”工作，是以“有搬迁意愿且建档立卡”的贫困户为主要对象，“采取集中找寻一块交通方便和适合居住的土地进行安置为主，贫困户自有土地上分散安置为辅，集中与分散相结合的安置方式”。调研表明，目前，A县易地扶贫搬迁工作建设正在有条不紊的推进，根据“建档立卡”贫困群众的意愿统计情况和各级扶贫部门的核定情况，2016年启动建房4130户，主体完工、具备搬迁条件及购房条件的共2391户；2016年11月15日，该县首批易地扶贫搬迁安置房在沿渡河镇茄子坪集中安置点交付使用，15户55人搬进了新家。值得注意的是，A县2017年的“搬迁任务为12599人”，截至到2017年7月该县已启动4876户搬迁对象的住房修建，计划建设144个集中的搬迁户安置点，除“场平开挖集中安置点”以外，该县目前已经开工建设集中安置点110个，开工率达到76.4%，这表明该县的“易地扶贫搬迁”工作已进入了一个新的阶段。

三、民族山区“易地扶贫搬迁”的制约因素

实践证明，A县的易地扶贫搬迁工作目前已经取得了明显成效，全县首批搬迁安置房已经交付使用，其扶贫搬迁工作正在有条不紊的进行着。A县既是山区农业县，也是地震滑坡多发地区，“易地扶贫搬迁”项目在解决那些不具备“生产、生活基本条件”以及“生态环境脆弱”区域的脱贫问题中将会发挥重要作用。但是，虽然此项工作有非常周详的计划、严密的布局，在具体实施过程中仍然会存在不少矛盾和问题，从而制约了该项工作的有效实施。

（一）政府相关政策认识差异的影响

A县属于偏远山区，属于国家级的贫困县，在整个县的贫困户识别工作中，切实把握贫困户的识别标准显得尤为重要。常言说，“家家有本难念的经”，同样贫困程度的人户存在不同的困难原因，疾病困扰、家有大学生、鳏寡孤独者等等，情况各异，所以政府工作人员在贫困户的识别工作中，很难做到完全合理、精确的把握贫困标准，在贫困户识别过程中容易受到当地某些群众言论的影响，这其中不乏存在识别误差的情况；同时，2016年建档立卡的贫困户在2017年不一定依旧是贫困户，或者2016年不是贫困户的，在2017年因为家中重大变故出现返贫的现象，这都对异地搬迁工作的开展造成不同程度的影响。特别是在异地搬迁工作开展之初，或许会由于该项工作的误差而影响到真正需要迁离环境恶劣地区的群众，使得该项工作在一定程度上达不到预想的效果。同时，虽然A县曾经经历过三峡水库之类的移民搬迁工作，但是对于如此大规模的易地扶贫搬迁工作尚属于首次，这对于相关工作部门挑战难度甚大，即使可以参考其他地区易地扶贫搬迁工作的经验，但要做到因地制宜仍有难度，对于很多问题不甚明白，比如说“对于集中安置点的用地涉及到农田的该如何解决，其中的具体程序需要如何安排等等”，由于是首次从事这些工作，对于相关部门的工作还需要具体规划，这方面还是存在政策指向不明的情况。

（二）贫困村民意识的制约

“意识是客观存在于世界中的现象在人脑中的一种主观反应，人脑中的意识由客观存在的事物决定，并且这种意识还会反作用于物质。”可见，贫困村民的意识作为一种特殊的社会意识，在扶贫工作中起着积极的作用——即贫困村民对“易地扶贫搬迁”工作是否有着积极的认识，是否有着支持、主动参与的积极态度与意识。在具体的“易地扶贫搬迁”工作中，贫困村民意识的制约影响主要有以下两方面。首先，在易地扶贫搬迁工作开展初期，由贫困区域的村委会召集农户并进行易地扶贫搬迁项目宣传会，其目的是让每一户贫困户详细了解国家的这项政策，并根据自己的实际情况提出需要搬迁的申请；村委会未对部分持怀疑态度的农户做出较好的解释——即是否可以真正达到宣传那样的预期效果，搬迁过后是否能让自己真正改变现在的贫困状态，是否会有得不偿失的效果，所以部分贫困户还保持一种观望的态度，等到具体搬迁工作开展效果呈现之后再做决断。其次，仍然存在一些“等靠要”的心态，部分贫困户在享受国家帮助脱贫的过程中，一味的等着国家出钱出力，自己却袖手旁观，坐等接受钥匙、入住新房，这种心态严重影响到了政府扶贫的进度，出现了一种被称为“躺着奔小康”的现象，比如前不久，在A县某乡有位分散搬迁安置的农户，由于自己以前的住所条件很不好，在了解政府相关政策后，决定在自己老家附近平整一块地基安置建设新房，按照要求，政府按照每人每平2500元的标准给予该户自己平整地基的补助，总共10000元，但是在挖筑房屋地基的过程中，出现了一些小问题致使费用超过预设资金，于是该户主“理直气壮”到乡镇人民政府大闹，要政府给他“赔”钱，理由是政府要他脱贫，所以必须由政府来负责。

（三）贫困村民自身条件的制约

由于农业发展的好坏不仅涉及到民族山区农村村民的温饱问题，也是关系到整个社会发展的稳定与和谐问题。因此，“发展农业土地是关键、是基础，如果没有了土地，农民的生活就会失去保障，那么我们整个国家的农业发展就会陷入艰难的境地”。A县属于武陵山区，这里山高沟深，很多贫困户分散地居住于山林之间，他们世世代代长居于此靠着几亩薄田维持生计，虽说能维持简单的生活，但是由于地理条件问题使得这些地区基础设施建设难度加大或者说根本无法实施，易地扶贫搬迁对他们而言如“大旱后的甘霖”，可是仍然有部分贫困户拒绝接受这种搬迁措施，其原因在于：一方面是由于集中安置地距离他们现在居所太远，居住地与农田距离远，对于从事农业生产不利。另一方面这部分群体长居深山，除了务农技能，没有其他的生活技能足以支撑他们一家人的生活，即使国家鼓励青年人外出务工，尽力帮助搬迁户解决生活问题，“但是其中不乏年龄大，文化程度低、身体出现重大疾病的中老年人，考虑到自身年龄、能力、健康状况”，他们往往会放弃搬迁，从而促使这些村民更加贫困。

（四）政府与贫困户观念的不契合

调研表明，在“易地扶贫搬迁”工作中，政府的物资、技术方面的辅助是客观方面的原因，贫困户的积极配合是主观方面的原因，只有政府和贫困户在思想和行为上统一、协调一致，相互密切配合，该项工作的进行才有成功的保障。但是，在实际工作开展过程中，却出现了这样一种状况，即贫困群体中出现部分“等靠要”的观望心态、依赖思想，一不如意就找政府“碰瓷”，这部分群众不明白相关政策，无论遇到什么问题就直接找政府，有时言行还“过激”，因而，政府把这部分群体的行为放在教育层次上来接受社会的评判。但是，据笔者了解到，广大贫困户在内心还是希望在党和国家的号召和帮扶下脱贫走上致富之路的，面对国家出台的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，对于A县这个国家级贫困县的贫困群体而言，可谓是一种福音，但是由于文化水平的不同，遇事表达方式、处理方式的不同，使得贫困户在异地搬迁工作中的某些言行让政府不赞同或者不能接受，以至于出现政府误认为贫困村民“不懂感恩、无理取闹”的现象，双方的态度、行为如若不能得到较好协调，将会对“精准扶贫”效果产生消极的影响。

（五）“搬迁指标”带来的压力

在民族山区农村的精准扶贫过程中，“易地扶贫搬迁”模式是任务最重、难度最大的一项工作，A县县委政府根据本县的实际情况与“资金状况”做出了合理的规划，规定了“每个镇，甚至每个村”的“搬迁指标”——即具体的搬迁户数，虽然在具体计划上注重了合理分配，但是落实到实际搬迁的工作中，由于受到“自然条件、资金分配、农户意愿及配合程度、驻村帮扶人员的工作效率”等各方面的综合影响，使得“易地扶贫搬迁”的具体工作难度增加，这对于各个村镇的具体工作实施的领导干部而言，给他们造成了不同程度的压力，在具体部署工作中难免会出现一些细小的问题。

四、民族山区“易地扶贫搬迁”产生的社会影响

虽说“易地扶贫搬迁”工作在实施过程中会出现各种因素的阻扰，包括政府方面、群众方面、资金方面以及自然条件方面的影响，但是在现实的帮助贫困户摆脱艰苦的生存环境上，该工作还是有较大的社会影响力的，既对搬迁户的发展生产、经营美好充满幸福感的生活很有必要，又对民族山区及整个社会的进步产生积极的影响。

（一）对贫困村民的影响

易地扶贫搬迁工作的开展，使得祖辈长居深山、生产生存条件恶劣、基础设施难以建设的山区农户走出来，享受基础设施完善的生活，不仅有电有水，有便利的交通，还有农户集中居住后的社区娱乐生活，不仅在物质生活上有了一定的保障，在精神生活上也会有所丰富，比如说集中安置居住的农户可以组织社区群众跳广场舞，为展现自我创建平台，拥有自己的文化娱乐活动，这对于贫困户尤其是年长者、妇女、留守儿童，可以补偿他们在家庭生活中缺失的某种“情感”，不仅有生理需求、社交需求上的满足，更有自我实现的需要的满足，这在一定程度上可以提升贫困搬迁户的社会优越感与幸福感。

（二）对乡村社区的影响

在经济发展中，我们国家秉承一种可持续发展理论，它强调的是一种长远发展的经济增长模式，在国家扶贫事业中，我国也在不断地探索一种可持续发展式的扶贫战略，从最初的向贫困县贫困户“输血式扶贫”到现在的“造血式扶贫”，“五个一批”无不体现了扶贫战略的巨大进步，而易地扶贫搬迁这项重要且难度大的工程正在有条不紊的进行并获得了较好的社会反响，对农村的发展起着举足轻重的作用。A县山大沟深的地理环境决定了农户居住的分散性，通过易地扶贫搬迁使得贫困户集中生活在一个地理环境相对较好、交通便利的地方，一个个小社区正在逐渐的形成，这里基础设施建设较为完善，部分贫困户可以根据人群集中、交通便利的优势开始自己的小本经营，比如说经营小卖部，既可以方便大家，也可以维持自身生活，这对于之前较为分散的自然村而言，其社会生活服务条件有了较好改善。同时，茶叶、烟叶、柑橘、草莓等等都是在A县盛产并且大力培育的一些主导产业，很多乡村都建立了属于自己村里所有的种植业合作社，目的在于培育优势产业，帮助农户增收，摆脱贫困的生产生活状态，充分发挥造血优势。集中安置的贫困户，在基础设施完善的基础上，常年在家的农户可以承租不在家农户的土地开展大规模的生产，比如说烟叶，可以独自经营也可以一起合作生产，烤烟时有稳定的电力保证，销售有便利的交通方便运出，这既可以引导农户获得短期的利益，又可以促进农村的长远发展。

（三）对社会发展的影响

1.改善贫困村民“生活条件”，促进民族农村“社会进步”。

“易地扶贫搬迁”政策集中安置的住户的房屋建设都是按照统一的模式，安置好的住户可以享受比以前更好的生产生活条件。而基础设施的完善可以丰富搬迁群体的业余生活，使他们可以根据自己的能力发展当地的优势产业，从而帮助自己获得更多的收入走上致富的道路，因而“易地扶贫搬迁”政策巩固了民族山区农村精准扶贫的效果，促进了民族山区农村社会的健康发展与进步。

2.加快“新型‘城镇化’”建设，促进“农村现代化”进程。

“易地扶贫搬迁”政策在民族山区的有效实施，在一定程度上将贫困村民转移至发展相对较快的一些城镇区域，实现了“易地扶贫搬迁”与“新型城镇化”建设的融合与发展，这不仅使得贫困村民可以享受到较好的公共服务，从而促进了当地的“新型城镇化”建设，而且当贫困村民进入到城镇生活的时候，能够引导他们积极寻求并开展不同于“农村耕作”的第二三产业，比如“旅游业”与工业等，也促进了民族山区“农村现代化”的发展。

五、结论与政策建议

《十三五规划》的出台，将“易地扶贫搬迁”上升到国家战略的层面，它不仅是消除贫困的重要举措，还是精准扶贫精准脱贫的具体实践，虽然在具体实践过程中受到了来自“政府方面、搬迁户、环境变化”等各个方面的制约，但仍然产生了积极的社会影响，对民族山区乡村的贫困户摆脱贫困、贫困村消除“贫困村称号”有重要的积极作用，是目前实施“精准扶贫”的一种重要的有效手段，对全面建设“小康社会”具有重要意义。值得注意的是，为了进一步有效推进民族山区与其他欠发达区域集中贫困片区的“易地扶贫搬迁”工作，基于调研和理性判断，目前的当务之急是着力做好以下几件事情：

首先，异地搬迁工作的顺利开展需要良好的、广泛的宣传国家扶贫政策。驻村第一书记和驻村帮扶人员应该详细的、具体的向贫困户介绍易地扶贫搬迁政策，让他们了解到搬迁不会让他们失去土地，反而会帮助他们在解决住所的基础上，建设更好的基础设施，还应该给贫困户介绍具体的住房面积是如何分配的，这其中还会有具体的资金补助等情况，让贫困户了解到搬迁政策的益处。当然，这个过程还需要帮扶人员用合适恰当、易懂的语言与贫困群体交流，具有良好的沟通是帮扶人员扶贫工作的保证。

其次，在实际工作中同样要以“精准”二字作为识别标准，即在识别贫困户过程中，“我们要找出具有同样的基本需求的特定群体作为‘目标人群’”，识别人员不能仅凭他人所说来界定该户贫困与否，给他们盲目的贴标签，而是需要亲自到贫困户家中了解情况，不能让真正贫困的群体被边缘化，得不到应有的帮助；同时，基于社会的发展与进步，不确定性因素的客观存在，使得贫困户呈现出明显的动态化特征，这也给贫困户的“精准识别与帮扶”带来一定困难。所以，政府工作人员需要深入贫困群体，结合社会的演变，根据每户的具体情况“精准识别贫困户”，给予对口型的帮扶，切实为受益人着想，进而提升政府的公信力。

第三，采取“多元化”的扶贫搬迁模式，多渠道筹集资金，把“易地扶贫搬迁”的后续工作落在实处。事实上，“易地扶贫搬迁”后的村民，基于其环境和生计方式都发生了明显的变化，他们在“经济、社会和文化层面将面临转型的诉求”，贫困户安置后，其“产业如何发展、就业创业如何扶持、如何搞好教育培训、卫生医疗等配套措施不是很清楚”，这往往抑制了搬迁贫困户的积极性，若搬迁后贫困村民的“后续产业发展没有和扶贫搬迁项目相结合，缺乏相应的规划和扶持”，他们便会面临“返贫”的社会风险；同时，“易地扶贫搬迁”贫困户并非一定要“市民化”，这是一个亟待澄清的认识误区。因此，着眼于“教育、思维、行为、观念与文化”，逐步完善配套政策，引导培育搬迁后的贫困户适应新社会环境形成新的生计方式与生活方式。

第四，在“易地扶贫搬迁”工作中，要“完善最低生活保障制度”，把“输血”与“造血”扶贫模式结合并统一起来。“造血”不仅体现在挖掘不同社区独特的优势产业上，还在于教育（职业）的发展，在经济扶贫的基础上还要注重知识技能等扶贫，因为“感性选择是在日常行为中经常发生的一种社会行为，它作为广大基层社会成员展开社会活动的基本形式，有着比理性选择更为基础的地位和意义”。贫困群体的行为选择由于受我国文化传统或者自身文化程度的限制，大部分都是基于自身的感性选择，认为国家扶贫是彻底帮助自己摆脱贫困，所以部分人认为国家扶贫的一切措施都是理所当然，由此才出现了“等靠要”的心态，没有充分发挥村民自身的积极性、主动性与创造性。所以，在经济扶贫、基本生存扶贫之后，这些区域更多需要的则是“知识技能”等文化扶贫，通过各种技能培训，“加大对搬迁农户培训的力度和频次”，提升民众的整体思想文化素质，创造和谐健康文明的乡村社区生活氛围，以便更好地建设社会主义新型乡村文明与和谐社会。