加快构建新型农业经营体系

作者：陈锡文  责任编辑：网络部  信息来源：农村工作通讯  发布时间：2018-07-18  浏览次数： 3038次

加快构建新型农业经营体系，是党的十八届三中全会针对当前农业农村发展新形势，以及同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求，提出的进一步深化农村改革的重大任务。农业经营体系，既包括从事农业生产经营活动的主体，也包括为农业生产经营主体提供各种经济、技术支持的服务主体。因此，构建新型农业经营体系，必须从培育新型的农业生产经营主体和服务主体这两个方面入手。

推进家庭经营基础上农业经营主体的多样化发展，是建设现代农业的必然要求

党的十八届三中全会《决定》提出：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”这就要求，在培育新型农业经营主体的过程中，必须坚持以家庭经营为基础、多种经营形式共同发展的方向。农业是一个很特殊的产业，它是利用动植物的生命活动过程来生产产品的产业。农业所提供的产品，尤其是种植业的大宗产品（如粮、棉、油、糖等），都是在自然环境中的田野上生产的。这就决定了农业的生产经营者必须随时关注气候和作物两方面的各种变化，并及时采取有针对性的措施以保障农作物的健康生长。因此，农业难以做到像工业那样实行劳动者按时上下班、产品在流水线上按确定的程序进行生产，由此也就产生了对农业劳动者进行劳动监督和劳动计量的困难。农业的这个不同于其他产业的显著特点，显示出它更适合由家庭来经营的特性，因为家庭成员之间紧密的利益关系，可以不必考虑对劳动的监督和计量。也正因为如此，当今世界，即便在那些农业最为发达的国家，家庭经营也仍然是农业生产经营中最基本的形式。我国在实行农业合作化和人民公社时期，曾一度取消了农业的家庭经营，其后果已人所共知。党的十一届三中全会后，农村改革首先破除的就是人民公社统一核算、统一分配的经营体制，实行了以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，由此恢复了农户家庭在农业生产经营中的基础性地位。改革35年来，我国农业在实行这一基本经营体制的基础上取得了举世瞩目的成就，粮食产量翻了近一番，其他各类农产品均成倍增加，农民收入大幅度增长，农村面貌发生了显著变化。事实证明，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，符合农业产业的特点、适应社会主义市场经济的要求，必须长期坚持、不断完善。

我国幅员辽阔，各地经济社会的发展差距很大，各地的地形、地貌和气候条件差异很大，农业生产经营者所生产的农产品又各不相同。特别是在工业化、城镇化的带动下，农业劳动力正在大规模向城镇和非农产业转移。因此，在家庭经营这一基本形式的基础上，农业必然会根据生产经营的实际需要，演变出多种多样的具体经营形式。据有关部门统计，到2012年底，我国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户，其中有近4440万户发生了流转出承包耕地的行为（占承包农户总数的19.32%）；目前仍在耕地上从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户，他们经营的耕地面积（包括流转来的耕地），占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明，农民家庭仍是我国农业中最主要的生产经营主体。但随着农业劳动力的转移和农户承包耕地经营权的流转，其他各类新的农业经营组织形式也在发展。2012年底，我国农民工的总量已达2626l万人（占乡村从业人员总数的48.76%），其中外出农民工16336万人，本地农民工9925万人；以各种形式流转的承包耕地，已相当于农户承包耕地总面积的21.23%。与此同时，全国已发展起农民专业合作社68.9万个，入社成员5300多万户；各类农业产业化经营组织30余万个，带动的农户约1.18亿户；此外，据不完全统计，各地仍对农业实行由集体统一经营的村、组约有2000个，江苏省江阴市的华西村等就是其中的著名代表。同时，租赁农户土地从事农业生产经营的工商企业也在逐渐增加，全国约有2556万亩耕地由企业在租赁经营。

农业经营主体的多样化，是农业在向现代化演进过程中的必然现象。一方面，由于农业人口的转移，原来由各家各户自己经营的承包耕地经营权有了流转和集中的可能；另一方面，越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化、社会化生产。这两方面的变化都在促使着各种新的农业经营形式的成长。从各地已有的实践看，为了提高农业生产经营的效率，不同农产品的生产，往往会对经营形式提出各不相同的要求。如，粮棉油糖等大宗产品的生产效率，主要取决于耕地的经营规模。因此，通过流转承包耕地的经营权、实现扩大土地经营规模的家庭农场、专业大户、土地股份合作社等，便在这一领域应运而生。瓜果蔬菜花卉等鲜活农产品的生产效率，主要取决于品种选择、栽培技术和市场营销等，通过组织农民专业合作社，能够最大限度地发挥这些方面少数“能人”的带动作用，因此，专业合作社受到从事这些产品生产的农户欢迎。现代化设施农业和规模化养殖场，对技术、投资、管理和营销等方面的要求，超越了大多数农户和农民专业合作社的能力，更适合引入社会资本实行企业化的经营。因此，党的十八届三中全会《决定》提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”

家庭经营基础上农业经营主体的多样化发展，已经在我国初现端倪。应当在坚持农村土地农民集体所有、农地农用和粮田种粮的用途管制原则下，从当地实际出发，在尊重农民意愿和保障农民权利的基础上，鼓励探索创新，使符合现代农业发展要求的各类农业经营主体都能得到发展和完善。

切实保障农户承包土地的合法权利，是创新农业经营体系的必要前提

创新农业经营主体意味着土地等农业生产要素必须实现流动和重新组合。要使农民无后顾之忧地流转承包土地的经营权，前提条件是，必须切实保障农户对承包土地的合法权利。党的十八届三中全会《决定》指出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”这就对在构建新型农业经营体系的过程中，如何对待农户承包土地的权利问题提出了明确要求：决不能因为创新而使农户丧失其合法的土地承包经营权。

之所以必须强调这个基本原则，首先是因为，在我国现行的农村基本经营制度下，只有明确农户拥有的是土地的承包经营权，才能坚持农村土地的集体所有权；也只有明确了必须稳定农村土地承包关系并保持长久不变，才能使农户放心地去流转自己承包土地的经营权。因此，必须加快推进农村集体土地所有权、农户土地承包经营权的确权、登记、颁证工作，为依法保障农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权提供坚实的依据，为承包土地经营权的流转和集中创造适宜的制度环境。

其次是因为，农村土地承包经营权作为法律赋予农户的合法财产权利，农户有权依法自主选择其实现形式。只要不擅自改变承包合同中明确规定的土地用途，农户就可以以多种方式选择承包土地的具体经营形式。农户可以自己经营承包土地，也可以向他人出租或转包承包土地的经营权；可以与本集体经济组织成员自愿互换各自所承包的地块，也可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产；可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资，还可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。在上述情况下，土地的承包关系均不发生变化，原承包农户仍将继续拥有本集体经济组织土地承包者的权利。此外，在农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住、就业后，还可以将自己承包的土地转让给本集体经济组织的其他成员。显然，选择何种方式实现土地承包经营权，完全应当由农户自主选择，而不能采取任何违背农户意愿、损害农民权益的强制性办法。

再次是因为，只有加快明确农村土地所有权、承包权、经营权这三者之间的关系，才能保障承包农户在耕地经营权流转中的合法权利。农村土地制度的改革（这里主要是指耕地经营制度的改革），必须坚持农村土地属农民集体所有的性质，必须保障承包农户的合法权利，必须有利于提高耕地的利用效率。农村的土地承包关系要保持稳定并长期不变，但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常在发生变化。处理好这“变”与“不变”之间的关系，是发育和完善我国农村承包土地经营权流转市场的关键。改革之初，农民创造了土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”，由此确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。之后，面对农村劳动力的流动和农户家庭人、地关系的变化，不少地方的农民又进一步创造了农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分离”概念。而实际上，也正是由于“三权分离”概念的形成和被普遍接受，才能够使承包农户在稳定土地承包权的基础上，放心地去流转承包土地的经营权。如果让承包农户丧失他对集体土地的承包权，那他显然也就不可能去流转自家承包土地的经营权。

实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”，关键要在土地经营权的流转中始终维护承包农户的主体地位，保证土地经营权的流转由农户自主按市场机制的原则去进行，因此必须加快农村土地流转市场的建设。党的十八届三中全会《决定》要求：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”近些年来，各级农业部门不断加强对农户承包土地经营权流转的服务和管理，相当部分乡镇建立了土地流转服务机构，有些地方还在村设立了服务点，在网上及时公布土地转出、转入的意愿等相关信息；有些地方还开展试点，设立了更高层级的农村土地经营使用权流转交易市场；同时，在绝大多数县级农业行政部门，已经设立了农村土地承包纠纷仲裁机构。这些做法，都促进和规范了农村承包土地经营权的流转。据有关部门统计，到2012年底，全国农村签订耕地流转的合同份数约3107万份，占流出承包耕地经营权家庭数量的70%；签订流转合同的耕地面积占流转总面积的65.17%。这表明，除在亲友之间流转以及依法可以不必签订合同的流转期限不足一年的行为以外，农村流转的承包土地经营权已大部分都签订了合同，农户承包耕地经营权流转的行为正在逐步规范化。

鼓励农户发展各种形式的联合与合作，是加快构建新型农业经营体系的重要途径

从我国人多地少的基本国情和当前经济社会发展的阶段性特征出发，要提高农业经营主体的生产效率，除了需要进一步加强农田水利等基础设施建设、大力推进农业科技进步、完善国家对农业的支持保护体系、加强农产品的市场流通体系建设等之外，通过农业经营体系的创新，显然也能发挥出巨大的能量。

从各地探索实践的经验看，农业经营体系的创新，主要有三大类表现形式：一是通过承包土地经营权的流转，扩大家庭经营的土地规模，如发展家庭农场、专业大户等。据有关部门统计，到2012年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户，其中，家庭农场87.7万户，共经营土地面积1.76亿亩，户均经营耕地200.2亩，年收益18.47万元，均明显高于普通承包农户。除了常规的承包土地经营权流转外，近年不少地方农民创造的土地托管、代耕、“土地银行”等形式，也对扩大耕地的经营规模发挥了积极作用。二是依靠农业社会化服务体系的支持，通过“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务，日常田间管理主要靠家庭成员”的方式，以扩大社会化服务的规模来弥补生产经营主体耕地规模的相对不足，节本增效明显。较有代表性的是，每年夏收季节，农业部门组织数十万台联合收割机实行大范围的跨区作业，使我国3亿多亩冬小麦的收割基本实现了机械化作业，既实现了适时收购和减少粮食浪费，又使农户降低劳动强度并增加收入，还明显提高了农业机械的利用效率，可谓一举多得。三是发展多种形式的合作与联合，既有围绕某些特定农产品的生产、销售、加工而展开的农民专业合作社，也有实行土地股份合作制的农业生产联合组织。他们的共同特点就是着力解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。在不少地方，合作社的经济技术服务能力，不仅能够满足自身社员的需要，还能够向非社员提供社会化的服务，从而发挥着带动更多农户发展现代农业的作用。

党和国家高度重视农民自愿发展的各种合作与联合。党的十八届三中全会《决定》明确要求：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”各地和各有关部门都要认真贯彻落实中央的要求，尤其要为实现上述要求中的“三个允许”积极创造条件和环境，促使我国农民的各种联合与合作健康发展，加快中国特色农业现代化的前进步伐。