农村社会保障的多重困境与优化治理

作者：秦继伟  责任编辑：中农网  信息来源：《甘肃社会科学》2018年第3期  发布时间：2018-07-15  浏览次数： 2734次

【摘　要】党的十九大报告提出了“推动社会治理中心向基层下移”的社会治理总方针，凸显了基层社会治理的重要性和紧迫性。农村社会保障的发展是基层社会治理的重要内容。批判了现有研究存在单一解释视角的局限性，本研究指出应该采取多元综合的视角分析农村社会保障的发展。当前我国农村社会保障在制度、结构、责任等方面存在多重困境：一是农村社会保障制度的稳定性不足；二是农村社会保障制度的公平性不足；三是农村社会保障制度的责任不明确。造成我国农村社会保障面临多重困境的根本原因在于：二元结构与分割统筹的双重悖论；传统体制与现行政策的双重束缚；制度与行动的实践张力。需要以社会治理创新为视角，建设和完善农村社会保障制度：一是加强顶层设计，注重公平；二是优化资源配置，注重多元参与；三是理清权责关系，注重法制建设。

【关键词】社会治理创新；农村社会保障；困境；生成机制；制度建设

一、问题的提出

党的十九大报告指出要“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。专门阐述了如何采取措施加强和创新社会治理，将社会治理摆在了非常重要和突出的位置。其中，“加强社会保障体系建设”是社会治理的重要内容之一。农村的社会保障体系建设属于基层社会治理范畴，党的十九大报告对“基层社会治理”更加重视，提出了要“推动社会治理中心向基层下移”的总方针。农村社会保障建设理应被作为基层社会治理的重要组成部分而得到高度重视。

社会保障是对遇到社会困境与社会风险的社会成员提供一定的物质支持，使其能够避免一定的生活困境，从而维持生活安全、社会稳定的一种社会方案。在长期二元户籍制度的影响下，我国存在城市与农村两种不同的社会发展形态，与此相适应，形成了城乡有别的二元社会保障体系，即农村社会保障体系与城镇社会保障体系。这样一个在保障覆盖面、保障力度等方面城乡差异明显的社会保障体系使得农村和城市在社会保障公平性方面受到了严重质疑。当前，受农村经济发展结构和发展方式的限制，农民收入有限。要实现到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，必须将减轻农民负担、提升农村福利水平作为农村建设的落脚点。而要减轻农民负担、提升农村福利水平，就必须健全和完善农村社会保障体系。完善健全的农村社会保障体系，不仅能减轻农民负担、提升农村福利水平，更能从宏观层面起到推进国家治理和社会治理能力现代化的作用。

与城镇社会保障制度相比，目前我国农村社会保障制度的建设还很落后。在社会保障制度的完善性和成熟性方面，城乡之间差距明显，因此必须加快推进农村社会保障制度改革与发展，以缩小城乡之间社会保障制度的差距，向全国统一的社会保障制度目标进一步推进。

农村的发展关乎整个社会的发展，农村的稳定关乎整个社会的稳定。农村社会保障制度涉及广大农村居民的切身利益，事关农民的获得感程度。可以说，农村社会保障制度在农村社会发展中具有稳定器的作用。一直以来，农村社会保障问题都为国内学者们所关注和重视，从已有的研究来看，我国农村社会保障研究更多关注的是制度的演变过程以及国外农村社会保障制度建设的经验启示。当前，我国农村社会保障在制度、结构、责任等方面存在多重困境，这些困境严重束缚了整个农村社会保障制度在国家治理与社会治理中正向功能的发挥。因此，需要以基层社会治理为视角，在充分认识当前我国农村社会保障发展困境成因的基础上对农村社会保障制度加以完善和创新。

二、农村社会保障研究文献述评

我们知道，农村社会保障是一个实用性和实践性很强的研究方向，不同国家之间、不同年代之间，农村社会保障的制度差异非常大。但是，农村社会保障制度又是一个关乎所有农村人切身利益的大问题，非常重要，因此，研究农村社会保障的文献可谓是汗牛充栋。现有的研究主要包括两大部分：一是农村社会保障的相关理论研究；二是农村社会保障的实践经验研究。

在理论研究方面，现有的研究主要立足于分析农村社会保障制度建立的重要性、必要性和可行性；城乡之间社会保障制度的差异及其原因；农村社会保障制度与其他农村相关制度之间的关系；从不同的理论视角分析农村社会保障制度的特征等等。谢元态认为城乡之间二元对立过于明显，农村社会保障体系必须独立于城市社会保障体系而发展，且我国目前已初步具备独立发展的条件。于秀丽重点分析了在公共资源城乡分配不均的现实基础上，推进农村社会保障制度的完善对于统筹城乡发展的必要性。杨洁从土地保障制度出发，分析了农村社会保障制度必须以土地为核心进行保障。然而，土地保障制度与农业经济成效之间存在亟待解决的矛盾，必须采取多元的土地流转形式，才能更好地建立新型土地保障制度，从而使我国农村社会保障制度得以完善。胡武贤在理论上分析了农村社会保障与“三农”问题之间的因果关联，指出如何有效构建城乡衔接契合的农村社会保障制度非常重要。李珍从理论上分析了建立我国农村社会保障制度如何可能，指出中国的社会保障制度存在明显的城乡二元结构特质。郑小玲等从路径依赖理论视角出发，分析了农村社会保障制度的变迁呈现出一定的路径依赖特征，但是随着改革的不断深入，农村社会保障制度逐渐脱离对传统路径的依赖，逐步走向规范化，是一个渐行渐近的过程。

在实践经验研究方面，对农村社会保障的研究是存在不同区域层次的。既有国家层面整体性的农村社会保障实践经验与路径的研究，又有关照区域特殊性与能动性的农村社会保障实践经验与路径的研究。为此，我们将农村社会保障的实践经验研究根据区域层次划分为两部分：一是全国性的农村社会保障实践研究，主要关照农村社会保障实践经验的整体性、全局性特征；二是区域性的农村社会保障实践研究，主要关照农村社会保障实践经验的局部性、特殊性特征。

在全国性农村社会保障实践研究方面，张立荣等分析了中国农村社会保障的现状和问题，并提出了多渠道筹措社会保障基金，抓好社会互助活动，加强社会保障立法、完善最低生活保障制度、社会养老保险制度和医疗保险制度等建议。随后，张立荣又对中国农村社会保障制度进行进一步的回顾和展望，指出中国农村社会保障制度存在保障水平偏低，覆盖范围偏窄，管理制度不合理等问题，并提出了一系列的对策和建议。王国军从制度变迁的视角分析了中国农村社会保障制度的发展历程，以改革开放为界，回顾了中国农村社会保障制度在两次变迁过程中的经济、政治和社会根源，对两次变迁进行评价，对中国农村社会保障制度进行展望。贺清龙批判了以往从经济学与社会学等学科视角分析中国农村社会保障所存在的局限，主张从新农村建设、和谐社会构建与农村社会保障之间的关系视角去看待农村社会保障所存在问题和解决方案。杨志明利用数据分析了中国农村社会保障与农村居民消费支出之间的关系。研究表明，从短期来看，农村社会保障对农村居民消费具有一定的负效应，但从长期来看，农村社会保障对农村居民消费具有促进功能。仇晓洁等从公共财政的视角出发，运用泰尔指数法，得出了中国农村社会保障支出的均等化水平，并发现区域间的不均等是农村社会保障不均等的重要矛盾之一。刘丹等利用中国省份面板数据，运用门槛效应回归模型，分析了农村社会保障对农村居民消费支出的影响。研究表明，农村社会保障对农村居民消费支出具有三重门槛效应。分区域看，东、中、西部三个区域农村社会保障对居民消费支出都产生了非线性影响。

在区域性农村社会保障实践研究方面，乔亨瑞对云南省90年代的农村社会保障制度进行研究，指出由民政部门领导的社会福利，社会救济和优抚安置等工作对云南省经济社会发展与稳定起到一定程度的促进作用。杨立雄对北京市农村社会保障制度存在的问题和模式进行分析，认为北京的农村社会保障体系形成与计划经济体制，在向市场经济体制转型的过程中必然会存在一些亟待解决的问题。王芳对如何改善民族地区农村社会保障制度提出了一系列的建议，包括建立农村最低生活保障制度、推行农村社会养老保险制度、建立农村合作健康医疗保险制度、确立农村自然灾害分级救济制度等措施。韩雪梅对西北地区农村社会保障体系的构建与完善提出了基本思路，主要包括采取渐进式的改革方式，从家庭保障向社会保障平稳过渡；确立一套覆盖范围广，保障水平低的农村社会保障体系；制定和实施《社会保障法》，推进农村社会保障的法制化等。白凤峥分析了山西省的农村社会保障的现状，对山西省最低保障水平、农村养老保险、新型合作医疗等情况进行定量分析，得出了山西省农村社会保障水平偏低的结论。依米提通过对新疆农村社会保障现行制度进行分析得出，新疆在农村医疗救助、救灾救济、农村低保等方面的社会救助制度还有待完善。陈默对西藏农村社会救助、养老保险的政策措施、救助方式和救助力度、救助效果评估等方面进行了全方位的调研，整体上更加准确分析了西藏农村社会保障的现状。辛立秋等对黑龙江省农村社会保障发展水平进行分析，并运用了数据模型分析了制约黑龙江省农村社会保障的因素，最后提出了一系列提升黑龙江农村社会保障水平的建议。黄万庭通过数据统计和实证分析，分析了新疆农村社会保障的反贫困效应，包括低保户的救助力度和饮食保障力度得到增强、养老保障制度的福利性特征突出、农民医疗保障开支大幅度下降等。

从以上文献回归可以看出，虽然学界对农村社会保障制度的研究非常丰富，不仅有理论方面的研究，也有大量的实证研究。但是，大多数研究都是从单一的视角去看待农村社会保障制度的发展，而鲜有研究从多元综合的视角分析农村社会保障的发展。我们知道，农村社会保障制度的变迁、现状与发展都不是由单一的作用机制引起的，是多种因素和机制，经过长期演化，共同作用而成的多重困境。影响农村社会保障制度的因素不仅是多元的，而且这些多元因素可能存在相互影响、相互制约的情况。这就使我们对农村社会保障制度的解释工作变得非常复杂。但是，就是因为单一的解释机制无法契合现有农村社会保障制度发展的实际，所以从多角度分析的综合视角去研究农村社会保障制度的成因，以及由此造成的发展困境是很有必要的。唯有如此，才能使进一步解开困扰广大农村社会保障领域研究者多年的问题成为可能，从而为更好地发展农村社会保障制度，保障和维护农民切身利益，实现社会公平做出更有成效的研究。本研究拟从制度、结构和责任三个机制出发，综合分析我国农村社会保障的多重困境，并提出具体的对策和建议。

三、制度、结构、责任：我国农村社会保障的多重困境

近几年，在中央政府的大力支持和政策的不断推进下，我国社会保障事业发展迅速，社会保障体系不断完善。但总体来看，我国社会保障事业发展还很不平衡，特别是农村社会保障制度还很不完善，存在诸多问题。当前我国农村社会保障在制度、结构、责任等方面存在多重困境：一是稳定性的缺失；二是公平性的阙如；三是权责关系的模糊。

（一）制度碎片化：稳定性缺失的农村社会保障制度

长期以来，我国的制度安排都建立在渐进改革、试点先行的策略之上，通常是“摸着石头过河”，这就容易出现“头痛医头脚痛医脚”的局面。从发展历程来看，我国农村社会保障经历了土地保障阶段（1949—1965）、集体保障阶段（1965—1978）、曲折发展阶段（1978—2002）、试点探索阶段（2002—2013）、初步整合发展阶段（2014—）共五个阶段。也就是说，我国的农村社会保障体制改革往往只从当时的现实出发，很少考虑制度变革的理性目标与方向。虽然改革在当时获得了一定的效果，但具有非常明显的历史局限性，而且产生了诸多后遗症。农村社会保障制度长期不能走向定型导致稳定性不足。长期的试验状态带来地方创新有余，国家统筹不足，致使社会保障地方化甚至地方利益化的烙印日益深厚。当需要通过深化改革来对相关制度进行整合时，越来越难以形成共识。实践表明，当制度表现出来的缺陷得不到及时矫正时，便容易出现路径依赖。带来的严重后果就是，制度的多变性和不定型性表现出来的制度碎片化会让人们对农村社会保障制度的稳定性预期产生动摇，甚至出现对农村社会保障制度的不信任。

（二）结构条块化：公平性阙如的农村社会保障制度

我国现行社会保障制度存在城乡分割、部门分割、资源分割等多重结构不合理现象。在保障效果方面，市民高于农民、本地人口多于流动人口。不同地区的社会保险缴费负担不公，实际缴费率最高的省份（甘肃）与最低省份（广东）之间相差超过3倍。

1.城乡分割

当前，我国城镇地区已建立起一套较为完善的，能够满足城镇居民基本需求的社会保障体系。然而，与城镇相比，当前我国农村社会保障体系还很不完善，突出表现为制度多变、保障范围窄、保障力度不够等方面；特别是在城镇化过程中，农村流动人口一直处于城乡社会保障的边缘地带，已有的农村社会保障制度与城镇社会保障制度无法进行有效衔接。与城镇相比，我国农村服务型社会保障水平还很低。一方面，农村养老服务发展缓慢。目前我国针对农村老年问题的主要制度安排只有尚未成熟的养老保险制度，农村养老服务产业发展缓慢，老年福利机构收养老年人的数量仅占60岁以上老年人口的1.4%。另一方面，在现有的农村社会保障体系中，缺少应对生育问题的生育保险制度，以及缺少应对住房问题的住房保障制度。

2.资源分割

在农村社会保障的资源配置中，财政资源配置起着决定性的作用。从当前我国的实际情况来看，农村社会保障的财政资源配置地区差异明显，各地区农村社会保障财政支出占全国农村社保财政支出的比重与当地农村人口占全国农村人口的比重不相匹配。根据2013年的《中国民政统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》《中国人口统计年鉴》《中国统计年鉴》的统计资料，在农村社会保障支出占GDP比重方面，省域之间差距最大的已超过10倍。在农村社会保障各项目中，各地区的社会救助支出所体现出来的负担差异最明显。在社会保障基金的筹集和养老金支付中，地方政府扮演着主要筹资方的角色，比如，农村最低生活保障基本上是由地方政府筹集资金。然而，当前中国各地区之间、城乡之间经济发展水平、财政收入水平差异较大。这就造成人口分布较为密集，对社会保障需求较大的农村反而得不到应有的社会保障水平。

3.部门分割

“人力资源与社会保障部主管社会保险、民政部主管最低生活保障和赈灾救助、卫生和计划生育委员会主管计划生育家庭扶助与“新型农村合作医疗”、住房和城乡建设部主管保障性住房和住房公积金”的五龙治水局面是我国社会保障经办机构的当前实况。这种部门分割管理的局面导致机构重叠、资源分散以及管理混乱等。条块之间缺乏统一的管理机构和管理办法，导致政策执行时各部门无法协调一致。例如，虽然农村养老保险资金、最低生活保障和赈灾救助资金、新型农村合作医疗资金分别由社会保障部门、民政部门、卫生部门掌管，但整个农村社会保障资金的预算决算却由财政部门负责。

（三）权责模糊化：权责不明的农村社会保障制度

当前我国农村社会保障体系存在责权利不清的困境，在农村社会保障的制度执行过程中产生了各种各样的矛盾和冲突。中央政府、地方政府、社会、个人责权关系不明确，权责不均衡问题突出，政府财政责任激励机制不科学。

1.国家支出不足

2014年我国一般公共预算社会保障支出为15，372亿元，包括企业职工基本养老保险补贴、城乡居民养老保险补助、灾害救助、抚恤补助、退役安置、城乡居民最低生活保障及临时救助等项目占全国一般公共预算支出的比例约为10%左右；如果加上农村合作医疗补助1757亿元、医疗救助支出146亿元、保障性住房支出3368亿元，总支出为20，643亿元，占比也仅为14%。据总部设在法国巴黎的经济合作与发展组织（OCDE）在2014年11月24日发布的一份研究报告，经合组织国家社会保障支出占国内生产总值之比的平均值为21.6%。就政府社会保障支出占财政总支出的比例而言，英国占50%，德国占30.5%，欧盟15国的平均水平达到27.5%。我国用于社会保障的资源规模有限，这一因素决定了社会保障对国民财富分配格局与贫富差距的调节作用有限。

2.社会责任不足

社会保障事业的发展应该注重社会力量的参与，应该强调社会责任，充分发挥社会力量在社会保障供给中的补充作用。与政府（第一部门）和市场（第二部门）相比，非政府、非营利组织（第三部门）强调志愿性和公益性，在提供社会救助和社会服务方面拥有先天优势，可以广泛参与到扶贫济困、赈灾救助、助残敬老等领域中来。也就是说，第三部门可以充分发挥社会力量为特定对象提供非正式社会保障服务，从而达到弥补官方正式社会保障人性化不足的缺点。随着经济和社会的不断发展，非政府、非营利组织在我国城市迅速成长起来，它们在社会救助和社会服务领域扮演着重要的角色。但是，由于缺乏非政府、非营利组织的支持，我国农村社会保障社会化不足，继而带来农村社会保障制度中的社会责任不足。

3.参与主体单一

当前，我国社会保障监督管理体系中的参与主体单一。政府作为单一参与的主体，既是社会保障的管理者，同时又是社会保障服务的提供者。这种政府控制型社会保障体制机制面临着诸多困境。这种“政府既是服务的提供者，又是服务的监管者”的参与主体单一的格局，一方面会导致道德风险丛生，出现权力寻租现象，例如通过走关系吃“低保”，最需要获得“低保”和社会救助的对象反而得不到救助；另一方面，单一参与主体因缺乏合作方会处于信息弱势地位，致使社会保障服务的提供者与获得者之间出现信息不对称，例如社会救助中，服务对象通过故意低报或隐瞒实际收入而获得社会救助款。参与主体单一还导致我国农村社会保障资金来源不足；社会保障基金投资渠道单一，收益有限，无法实现稳定的保值增值。

四、体制内外：我国农村社会保障困境的生成机制

造成我国农村社会保障发展面临多重困境的根本原因是什么呢？笔者认为，可从结构、体制和行动三个层面来分析当前我国农村社会保障面临多重发展困境的根源。

（一）二元结构与分割统筹：我国农村社会保障的双重悖论

新中国建立后，在特定的历史背景条件下，形成了城乡分割的二元社会经济结构。长期城乡分割的二元社会经济结构导致我国社会保障制度也呈现出明显的二元化特征。具体表现为，城镇逐步建立起一系列稳定的、成熟的正式社会保障制度和非正式社会保障制度，而农村依旧以土地保障和家庭保障为主。由于城乡二元结构一直未被打破，城乡社会的治理模式差异明显，这也导致统筹覆盖城乡的社会保障体系难以建立。

我国当前的社会保障制度不仅存在城乡分割，还处于地区分割状态。在养老保险中，城乡居民处于不同的政策规范之中，城镇职工社会保险实行地区分割统筹，导致农村流动人口难以融入这一制度。长期“试而不定”的农村社会保障政策导致我国各种模式并行、地区分割、统筹层次低，给我国农村社会保障的进一步发展带来了巨大困难。地区分割统筹还会带来社会保障资源配置的不均衡，例如，东部发达省份会因地区分割统筹出现保险基金大量结余，而中西部欠发达省份则可能处于收不抵支的困境，部分地区还可能因地区分割统筹出现资源浪费和制度运行瘫痪。

（二）传统体制与现行政策：我国农村社会保障的双重束缚

当前，助力农村社会福利及相关服务发展的政策体系尚未成形。在我国社会保障体系建设中，总体上表现为重政府轻社会、重社会保险轻社会福利、重经济保障轻服务保障。老年人、儿童、残疾人等群体的生活质量受到直接影响。现阶段，我国农村社会保障项目以养老保险、医疗保险以及社会救助为主，服务型社会保障项目不足。在农村社会保障体系中，政府是唯一的供给主体，仍然呈现出计划体制的特征。这种受传统体制束缚的社会保障模式严重阻碍了农村社会保障的发展。具体表现为，各级政府部门直接干预或提供农村社会福利，通过制定政策、下达行政指令、设置考核指标等形式为农村地区提供社会福利。这种福利供给模式容易导致基层政府的行政目标与农民的现实需求产生偏差，继而产生畸形的农村社会福利供给结构。国外的实践经验表明，社会组织理应在社会保障服务体系中扮演重要角色。但当前我国社会组织的发展仍然受传统体制与现行政策的双重束缚，慈善事业因缺乏法制保障与政策支持而非常滞后，可以利用市场机制的补充保障体系尚未建立。

（三）制度与行动：我国农村社会保障的实践张力

制度是否合理需要通过行动来进行检验，从制度到行动，是一个社会运行和社会治理的过程。我国当前的农村社会保障制度在具体实践中，面临着制度与行动的张力。也就是说，与制度相对应的行动逻辑直接受支撑制度运行的技术的影响。例如，在农村养老保险缴费档次设计上，大部分省份设置为100元至500元五档，但实际参保过程中，大部分农民选择最低的100元档，而事实上这一缴费档次对农民养老的帮助是最少的。这一现象的产生一方面源于农民收入水平有限，选择较高的缴费档次会加重他们的生活负担；另一方面源于制度执行过程中的技术性规定让农民感受不到多缴费、早缴费、早参保的好处。也就是说，当下的农村养老保险制度并不能有效激励起农民参保的积极性，制度的运行与农民的实践行动产生了张力。

五、基层社会治理视域下农村社会保障制度的建设与完善

在实践方面，我国基层社会治理已经步入了“后单位社会”的时代，在各基层单位领导下探索出了一些有地方特色的治理模式。尽管如此，基层社会治理仍然是一个时谈时新的内容，我国的基层社会治理问题重重，仍然处于一个需要大力发展的阶段。

在基层社会治理的视域下，如何促进农村社会保障的发展呢？笔者认为可以从以下几个方面进行。

（一）加强顶层设计，注重公平

要建立具有统一性的农村社会保障制度体系。农村社会保障制度与城镇社会保障制度之间应该通过统筹规划与合理的资源配置实现协同推进，促使农村社会保障制度真正走向成熟、定型。要理清农村社会保障体系内各系统之间的关系，丰富保障项目，补上服务保障供给不足特别是养老服务、儿童服务和残疾人服务供给不足的短板。确保社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等相互衔接，形成功能互补、结构合理的农村社会保障体系。在医疗保险和养老保险方面，需要尽快实现城乡制度之间的整合，继而实现监管、经办、资源、信息等在城乡之间的统一，破解农村流动人口在城乡社会保障体系中被边缘化的难题。在农村老年服务体系建设中，要立足于文化传统与现状，一方面继续引导发挥好家庭保障的作用；另一方面以社区养老服务和养老机构为补充，使政府的公共资源真正用于农村孤寡老人和失能老人。

（二）优化资源配置，注重多元参与

基层社会治理视角下的农村社会保障管理体制机制创新要调动多方资源，注重多元供给。基层社会治理视野下的农村社会保障体系应当是政府主导、多方参与的格局。在这一格局中，能够充分发挥社会和市场在社会保障监督管理中的作用，各方协调一致，共同促进社会保障的公平公正。

1.优化资源配置

要调动更多的社会资源与市场资源，高度重视对社会资源与市场资源的激励与吸引。将政府的社会福利投入与第三部门的公益慈善事业进行有机融合，促进农村养老服务、儿童服务和残疾人服务的发展。将农村社会保障投入与家庭政策等进行有机结合，继续维护家庭保障与邻里互助的传统。拓宽农村社会保障的资金筹集渠道，通过激励社会捐赠和发行福利彩票等筹集更多的农村社会保障资金。在农村社会保障的监督管理上，要注重市场配置、社会协同。市场配置包括农村社会保障基金管理和运行的市场化。

2.注重多元参与

农村社会保障体系是一项综合的系统工程，需要各方的共同参与、有效合作才能确保农村保障供给的有效性，即多元供给。多元供给注重不同参与主体之间的合作互动，在这个过程中，政府不再是农村社会保障体系中单一参与主体。政府、社会、农民自身等多元主体的协同供给是农村社会保障体系建设的创新思路。

（1）培育社会组织。社会组织主要从事公益活动和慈善事业，在社会保障的资金筹集、全面覆盖、运行成本方面，能有效克服政府机制不活、市场主体逐利化的缺陷。社会组织所具有的专业优势决定了城乡社会保障体系一体化的实施和推进，不能缺少专业社会组织的参与。因此，必须发挥社会组织在推进农村社会保障体系建设中的作用，培育一批社会救助、医疗卫生、儿童福利、老年服务等方面的社会组织，这对农村社会保障体系的完善、福利水平的提升具有重要作用。通过培育社会组织参与农村社会保障体系的运行，不仅能有效提升农村社会福利水平，还能有效发挥社会监督作用，是完善农村社会保障监督管理机制的一条有效途径。因此，必须发挥社会组织在农村社会保障体系中的监督管理作用，从而形成一种以政府管理为主导，以社会组织为中介，公众广泛参与的社会治理模式，以保障社会保障制度顺利有效的运行。

（2）引导公民参与。从制度变迁的角度而言，制度与行动的实践张力有助于制度的修正和完善，但这需要一套信息反馈机制。这种信息反馈机制要能充分反映和表达服务对象的利益诉求，以便能够向上级管理部门传达真实的信息，并迫使管理部门对制度作出调整和改革。当前我国农村社会保障制度的运行与农民的实践张力不能得到有效化解的原因在于：最了解现实情况的基层政府没有向上传递信息的动力，农民的权益诉求和不满得不到及时反映。因此，必须建立和完善农民参与社会保障体系建设的渠道。可以建立听证会、论证会制度，对涉及农民切身权益的社会保障问题进行充分论证，以保障决策的科学性。让保障对象等相关利益主体充分参与社会保障决策、监督和实施等相关环节，能够不断提高社会保障的运行效率。

（三）理清权责关系，注重法制建设

政府在农村社会保障制度的制定过程中需要理清中央政府与地方政府之间、政府与社会之间的权责关系。解决中央政府有权无责、地方政府有责无权、基层政府有利无权无责、社会无权无责也无利的制度困境。提高社会保障的统筹层次，减少政府责任主体，突出社会责任。实现主要费用由中央政府及省级政府承担，制度运作权力交由地方政府并突出其责任，最后将服务落实到村社。

当前深化社会保障改革的一项重要任务，就是提高社会保障的立法层次，尽快实现社会保障事业法制化。加快制订社会救助法，同时，要对《社会保险法》进行细化，加快出台社会救助法、社会福利法等配套法律，以及进一步完善“基金养老保险条例”“基金医疗保险条例”和“最低生活保障条例”等制度，保持制度间有效的协调和衔接。在社会保障决策体制改革上，要实现由行政机关决策向立法机关决策转变；在社会保障监管体制改革上，要构建行政、司法、社会监督三位一体的监督体系。