基层治理现代化中的协商民主

作者：吴晓霞  责任编辑：中农网  信息来源：《科学社会主义》2018年第2期  发布时间：2018-07-15  浏览次数： 4280次

党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”新要求，预示着中国在新的发展阶段治理理念与治理模式的转型。基层治理是国家治理体系的基础性组成部分，国家治理的有效程度要通过基层治理的绩效反映出来，不断提高基层治理现代化是推进国家治理现代化的重点，是中国特色社会主义现代化建设和基层政治发展的必然要求。基层治理现代化的本质特征就是国家、社会组织、人民群众之间构建多元互动、合作治理的关系，协商民主“作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势”成为基层治理现代化的迫切需要。党的十九大报告强调“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”将协商民主作为基层治理现代化的重要途径，在基层社会形成以参与、协商、谈判为主要特征的治理体系，重构基层治理权威的社会基础并使其制度化和规范化，是实现基层治理现代化的关键。

一、协商民主与基层治理现代化价值目的契合

治理作为一个政治学概念是指“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会”的过程。衡量一个国家是否实现治理现代化，至少有几个标准：制度化和规范化；民主化；法治化；效率；协调。基层治理现代化是在基层社会形成一整套制度和程序去规范社会权力和维护公共秩序，发挥执政党和政府权威、公民和各种社会力量的作用，共同解决基层社会公共问题和最大限度增进公共利益。公共利益最大化是基层治理现代化的核心价值目的，即实现善治。

实现基层治理现代化、寻求公共利益最大化是当前我国基层社会治理的必然要求。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”从治理现代化的最终目的来看，治理现代化是为了维持社会秩序和满足公众需求。基层社会治理的内容都是与居民日常生活关系最紧密的事务，人民幸福生活与基层社会有效治理密不可分。而人除了衣食住行等基本物质需要之外，还有参与政治生活、表达自身利益的诉求。基层社会治理在提供最基本的社会秩序和安全生活的同时，还需要创造条件使人民群众广泛参与公共事务的管理，使人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到充分的保障和实现，让人民群众真正当家作主，从而最大程度地实现公共利益。

“协商民主是以多元政治参与为基础，通过公平、有序的协商，创造有序的公共生活的民主政治形势。”协商民主在本质上以公共利益为价值目的取向，主张通过对话达成共识，在此基础上得到普遍认同的决策结果。公共协商的主要目标不是追求片面的个人利益，而是运用公共理性以最大程度地满足利益相关者的愿望。因此，协商民主的实践必须诉诸公共利益。作为一个政治过程，协商民主鼓励不同利益表达，并在理性对话和讨论沟通后趋向于达成共识，维护公共利益。最大限度寻求公共的善是协商民主的核心价值追求。协商活动的有效开展，协商程序的规范化设计，都以公共利益作为出发点，这是协商民主最终决策具备合法性的基础。浙江温岭的“民主恳谈会”作为我国基层协商民主的典范，其开展的目的就是为了体察民情、知晓民意，将过去“干部对群众的说教”转变成“干部与群众的对话”、“群众与群众的对话”，在对话过程中相互理解和尊重，最终围绕公共利益达成共识。因此，协商民主对公共利益最大化的基本价值诉求恰好契合了基层治理现代化的核心价值目的。

二、协商民主对推进基层治理现代化的功能优势

党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义等方面的要求不断增长。在新的历史条件下如何加强和创新基层社会治理，构建由政府治理、公民参与、社会组织调节三者之间多元良性互动系统，是实现基层治理现代化的关键。协商民主凭借其平台多样性、参与广泛性、过程包容性和程序规范性特征，引导多元治理主体进行有序参与，在基层社会治理现代化过程中能够发挥独特的功能优势。

（一）协商民主的平台多样性有利于促进基层治理不同主体的利益表达

随着我国现代化进程的不断推进，社会阶层分化进一步加剧，社会主体的利益追求呈现多元化取向，基层社会成了矛盾分歧最集中领域。基层社会不同群体的利益诉求和维权行为给传统治理方式带来巨大挑战，现代化的治理需要多样化的平台来促进多元主体的利益表达。协商民主提供的多样化平台在面对不同利益诉求时最有可能达成公平和明智的解决方案，使集体决策更符合公共利益最大化。我国基层协商民主在探索中创造了多样化平台，为基层群众参与协商过程、进行广泛多元的利益表达提供了可能。在城市和乡村治理过程中，协商民主形成了民主恳谈会、社区议事会、决策听证会、村民评议会、党群议事会、网络协商等实践平台。这些协商平台对群众完全开放，基层群众可以根据自身需求选择不同的协商场所表达自身利益，围绕协商的议题内容开展对话和通并提出建议、要求和主张，在充分讨论的基础上就基层治理的相关问题达成共识。我国基层协商民主实践中创造的这些平台和形式满足了不同社会群体的需要，贴近人民群众的真实生活，有利于解决民众面临的各种实际问题，保障公民权利，促进公共利益。

（二）协商民主的参与广泛性有利于奠定基层治理更坚实的合法性基础

我国正处于从传统社会向现代社会的转型期，各种复杂的社会问题日益凸显，如何才能保证最终决策为广大群众自愿服从和认可呢？这是基层治理现代化的合法性基础问题。党的群众路线一贯强调“一切为了群众，一切依靠群众”，而基层协商民主的目的就是满足和维护广大人民群众的合法利益诉求。在协商民主过程中，决策是最广泛的主体通过参与讨论得到的结果，“从决策的角度看，协商民主要求容纳每个受决策影响的公民；实现参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等；自由、公开的信息交流，以及赋予理解问题和其他观点的充分理由。只有满足这些条件的协商过程才能形成具有民主合法性的决策。”协商民主鼓励最广泛的主体积极参与公共协商，在参与过程中公开表达自己的想法，在倾听他人观点基础上认真衡量不同的需求，根据共同的价值取向达成基本共识。因此集体决策尊重了广泛主体的利益诉求，让人们更加信服，从而更大程度上保证了基层治理的合法性。我国的基层协商民主实践力求广泛吸纳基层群众的意见和要求，协商的主体包括基层行政部门、基层群众、基层社会组织、基层社会私立机构等等。协商主体的广泛性最大限度地发挥了人民群众的集体智慧，更有利于形成科学和有说服力的决策，从而能够为基层治理奠定更坚实的合法性基础。

（三）协商民主的过程包容性有利于协调基层社会治理的多元利益冲突

基层社会是人民群众人数最多、利益分化最复杂的地方，最容易形成各种矛盾冲突。基层治理的实质就是调和多元利益冲突的过程。协商民主具备最广泛的包容性，参与主体应该是平等和理性的，通过相互尊重和妥协达成一致决定，“协商过程发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的诉求。参与者应该可以在获得最具说服力信息的基础上修改自己的建议，并接受对其建议的批判性审视。”。包容性是保证协商过程趋向共识、诉诸公共利益的重要条件，协商民主尊重各种不同的利益，从而有利于协调基层社会治理中的多元利益冲突。我国基层社会创造的民主恳谈会、评议会、议事会等协商民主实践中，协商过程对参与主体持有包容性，参与协商的广大群众之间、群众与基层决策者之间都是平等的主体，拥有表达意见的平等机会。每个人都可以自由发表言论，但是对于别人的不同观点也要思考和衡量，不能强迫他人接受自己的观点。这种包容性过程有利于增强对共同问题的理解，平衡基层多方力量的利益表达以达成共识，从而能够最有效最切实地调和基层社会矛盾冲突，为基层群众提供和谐的治理环境。

（四）协商民主的程序规范性有利于推进基层治理的有序政治参与

转型期社会政治秩序的状态取决于政治参与和政治结构之间的平衡度。基层社会的有序政治参与有利于人民内部的利益要求得到表达，从而避免因利益表达渠道不畅通和程序不规范而造成社会矛盾，将基层社会的不和谐因素降至最低。实现社会的有序政治参与，是基层治理现代化的必要保证。协商民主对程序规范性的重视能够保证基层政治参与的有序性。“协商民主尊重程序，并把程序看作是决策获得合法性的规范性要求。”社会主义协商民主要求建立健全科学、公开、具有可操作性的程序，并使这些程序成为商主体共同遵守的行为标准。近些年形成的基层协商实践已经发展出一整套规范化程序，基层群众能够更快知悉协商内容和流程，并逐渐内化为日常协商行为和进行协商结果的有效监督。以浙江温岭的民主恳谈为例，它已经演化成为温岭村民自治、基层决策的必经程序，借助民主沟通会、决策议事会、重要建议论证会、村民代表进度管理会等制度平台，通过一系列发展成熟的规范化程序，最大程度地保证了基层群众的知情权和参与权，激发基层群众的政治参与热情，推动基层群众积极有序地参与到公共事务和政治决策当中。

三、协商民主的制度化和规范化是实现基层治理现代化的必要保障

协商民主是人民当家作主的实践形式，是对我国现代化进程新发展阶段所面临的治理挑战的主动回应。党的十九大报告强调：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，这是新时代社会主义协商民主建设的战略任务和基本路径。在基层协商方面，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商。”尽管近些年我国基层协商民主探索了多种实践模式，在基层社会治理中发挥了一定程度的作用，然而在协商参与的主体、渠道、规范、诉求实现等方面仍然存在很多问题，制约着协商民主在基层社会治理中的有效性发挥。确保协商民主真正嵌入基层社会治理，做到有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，切实需要可行的制度化和规范化措施，这是基层治理现代化的必要保障。

（一）加强基层党组织的主导地位，扩大协商主体范围

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义协商民主健康有序发展的根本保证。在基层协商民主实践中，应当加强基层党组织总览全局、协调各方的核心主体地位，发挥其在基层治理结构中的组织体制优势，充分引导、组织更广泛的基层群众参与到公共事务的协商中来。基层社会不同的社会群体争取和维护自身利益需要通过政治参与和利益表达来实现。目前基层的协商实践虽然一定程度上吸纳了不同阶层行为者，但是协商主体范围还不够广泛。协商的参与者主要集中在社会的精英阶层，而流动人口、私营企业主等尚未被纳入其中。只有尽可能广泛地将这些新的社会主体纳入到基层社会的协商治理当中，尊重各阶层群众在基层社会治理中的主体地位，使多方意见在协商对话过程中不断碰撞，协商民主才能得到更好运转，基层社会治理的公共利益最大化目标才能有效实现。

（二）拓宽协商治理平台，完善网络协商新渠道

目前我国基层协商治理发展了多样化形式和平台，群众参与协商的渠道不断扩宽。但是随着群众需求的多样化和新群体的出现，要把更广泛的群体吸纳进协商活动并进行有效对话和沟通，还需开辟新的参与途径，拓宽协商治理平台，运用现代技术提高参与效能，例如网络协商。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第40次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年６月，中国网民规模达到751亿，互联网普及率为543％；手机网民规模达724亿，网民中使用手机上网的比例达963％。与传统协商参与相比，网络突破了传统大众传媒由于时间和空间的隔阂造成信息交流的障碍，为普通民众政治参与和利益表达提供更便利快捷的方式。但是，网络协商也存在很多严重问题，“网络信息传播失实、网民观点极端化、网络民意无序爆发以及‘数字鸿沟’造成的协商治理不均衡等非常规政治因素的出现，扰乱了原有的稳定有序的基层民主秩序，更无法发挥协商民主在基层社会中的协商治理效能。”因此，基层协商民主在充分利用网络传播速度快和覆盖面广的优势鼓励基层群众通过网络参与协商治理的过程中，需确保网络传播信息的准确性和及时性，搜集汇总群众通过网络平台发表的各种意见和建议以作为治理决策的参考依据。

（三）规范协商程序，健全有序参与协商机制

程序规范化是保障协商民主在基层社会治理中充分发挥效能的关键因素，程序的不规范容易使协商民主实践缺少可操作性而导致非常态、无序政治参与。协商民主的制度化，就是在充分保障人民群众政治权利的基础上对协商参与的方式、内容、途径、步骤作细化的明确规定，使群众做到有序参与。近年来，基层协商民主渠道不断拓宽，并形成了很多规范化、程序化的协商民主制度形式，建立了有序参与协商的相关机制。但是这些制度形式的规范化空间还没有完全呈现，协商活动的操作环节还存在很多不合理的地方，协商民主制度的有效运转还需要更进一步明确具体的规定。在实际的协商治理过程中，协商民主的有效开展需要一整套特定的操作程序作为制度保障：协商议题的事先确定、协商参与主体的选拔和动员、协商对话的会议议程、协商共识的达成办法、协商结果的落实和反馈。这些程序性环节是协商民主活动能否最终达成可操作性决策方案，实现人民群众有序参与，并在基层社会治理中发挥功能优势的前提条件。

（四）提高参与主体协商能力，营造理性和谐协商氛围

基层治理现代化要求基层群众具备主动协商参与意识和治理责任意识，这是人民群众利益需求得到有效表达的重要基础。良好的公共参与必然会对公众自身条件和能力提出很多要求：公民参与意识的自觉性、参与的有序性和理性。参与的被动性和情绪化利益表达往往会导致协商秩序的失控。因此，提高参与主体协商能力，营造理性和谐协商氛围，对于协商民主在基层社会治理中的功能发挥非常重要。一方面，党的基层组织需要利用自身优势在基层社会范围内继续广泛普及政治权利意识和人民民主意识，增强基层群众的治理责任认识，激发人民群众的协商参与热情；另一方面，通过培训和教育提高基层群众的协商和思考能力，使之在协商活动中能够理性参与，包容其他利益相关者不同的观点和立场，并在互相尊重理解基础上重新审视自身原有观点，谋求趋向最大程度公共利益的共识。在社会主义核心价值观的教育下，引导人民群众的合作意识和大局理念，从而营造出和谐理性的协商治理良好氛围。