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官民共治:关于乡村治理秩序的一个概括

作者:周庆智  责任编辑:网络部  信息来源:《甘肃社会科学》2018年第2期  发布时间:2018-07-12  浏览次数: 3140

【摘 要】以“官民共治”概念对传统以至于现当代的乡村治理秩序做出不同于以往研究的概括。皇权时期的乡村治理秩序是一种建立在个体小农经济基础上的官民共治秩序,近代以来现代国家建设形成的官民共治秩序,是在现代化的压力下,为了整饬传统基层吏治腐败和重塑新的政权代理人。一方面,乡村社会秩序成为现代国家治理的功能实现部分;另一方面,乡村治理形成新的官民互嵌性权力结构体系。前者的国家治理逻辑是后者治理结构形成的原则和制度条件。以“官民共治”概念来剖析乡村社会治理秩序,是为了明确当今乡村治理转型的历史基础和现实发展条件。

【关键词】官民共治;乡村治理秩序;社会与国家关系

 

一、引言:乡村治理秩序是什么

近些年来,一些从事乡村治理研究的学者试图从区域性乡村治理的经验层面抽身出来,尝试用更大的解释框架比如现代国家政权建设理论、国家与社会关系等,来分析当下中国乡村治理的现状或困局(1),并且转过头来从国家政治特性、制度文化以及乡村社会个案经验的描述当中寻找或建构中国社会治理的本土范畴和概念体系。这表明了一个认知困境,即绕开(传统/现代)国家治理逻辑的政治特性来解释乡村治理,不仅难有建树,而且不自觉地远离国家治理的结构性现实而陷入乡村经验世界的区域性小格局当中。

将传统与当前的乡村社会治理放在国家治理逻辑上看,观察到的乡村社会获得秩序是一个什么样的图式?以往以至于现当代的一些主流认识范式,可以概括为两个:一个认识范式,是所谓的“双轨政治”。这个认识范式始于费孝通,流行于社会学、人类学、政治学等领域。这种主张认为,传统乡村社会是由一个乡绅阶层贯通起来的自上而下的政治整合和自下而上的社会整合格局,亦即把“从县衙门到每家大门之间的一段情形”连在一起的是乡绅阶层发挥的功能和作用,或者说在皇权与个体小农之间存在一个“乡绅自治”。但近代以来,随着大量士绅离开农村进入城市,一些恶棍进入村庄政权,充当政权现代化过程中的国家代理人,将“双轨政治”变成了“单轨政治”,将大量的赋税以及摊派加到农民身上,恶化了农民与国家之间的关系[1]。另一个认识范式,是所谓的“经纪模型”。这个认识范式出于杜赞奇,他在《文化、权力与国家——19001942年的华北农村》一书中讨论国家政权与村民在赋税等方面的关系时,提出了一个“经纪模型”,即官府通过“经纪人”(或称“中介人”)来统治乡村社会,经纪人又分为“保护型”和“赢利型”两种。在19世纪末期,清朝政府就是通过这个双重经纪来征收赋税并实现其主要的统治职能。到了近代,当国家政权现代化进程加快时,摊派加重,打破了原有的所谓“权力的文化网络”(2),使原有的保护型经纪人退出村庄领导职位,一批恶棍乘机占据,这些人加重勒索,于是出现了政权“内卷化”问题。

之所以主要提到上述两个认识范式,是因为这两个认识范式影响中国乡村研究至今,其间虽有一些表面看来不太一样的见识,比如国家、士绅和村庄三方面的所谓“三角结构”[2]、由上层政权与基层社会实体组织之间形成的所谓“双重统治”[3]、“二元权力体系”(3)、“乡级社会结构”(4)、“村庄治理中的三重权力”[4]、“乡政村治”、“县政·乡派·村治模式”等,但诸如此类的认知差不多是对上述两个认识范式的补充或深化。

上述主流认识范式包括其后的发挥或补充研究,都认为或假定传统国家是通过某种中间阶层对乡村社会实行间接统治,形成“国家—民间精英—民众”三层结构。亦即,其出发点都是国家与社会的分离或脱节,国家权力与乡村社会是一个分殊的、分离的结构,各自有其支持系统,在两者之间起到联结作用的是一个形象颇为清晰的乡绅阶层(当前的研究多用乡村/村庄精英或地方精英来附会或复制传统乡绅这个中介阶层),这个阶层被不断的臆想和放大,由此建构出一个“乡绅自治”形态。所以,皇权的政治整合与社会整合就这样获得了同一的秩序。以此为参照,认为传统的乡村社会治理形态在近代发生了巨变,标志是现代国家权力向乡村社会的深入以及由于原有秩序结构的变化带来的国家与农民关系的恶化。也就是说,这种变化是结构性的,包括乡镇政权的建立和以政治整合替代社会整合。因此,国家与社会的二元权力结构不复再有,取而代之的是新的政权与新的乡村社会秩序。此其一。

但上述主流认识范式在面对传统乡村何以存在诸多具有多重性质和多种职能的基层控制组织形式时,就失去了令人信服的解释力。比如明代的里甲组织,既是一种政治型组织,又是一种经济型组织。就其性质而言,是集政治、经济、社会于一体的组织模式。从职能上讲,它具有户籍管理、赋税征收、治安教化等多种功能,而且这些功能之间是互相联系、彼此制约的(5)。此外,诸如登记人口、编制土地册籍、维持地方秩序、修葺水利工程、调解民间纠纷等工作都需要相应的组织来做。事实上,自秦汉以来,历代政府都设置有乡村基层组织,比如,秦汉的乡亭里制、魏晋南北朝的三长制、隋唐的邻保制、宋代的保甲与乡约、元代的社制、明代的里甲制和清代的里甲与保甲制,由一些不拿官俸的乡里民众来担任各种职务,贯彻官府“以民治民”的管理方针。这与主流认识范式所描述的传统乡村社会自治图式颇为不同,且难以进入其解释模式当中。此其二。

对上述主流看法,质疑之声也一直伴随其中。比如,以乡绅自治概括传统乡村社会秩序,并没有充分考虑到(如华北、华南)地方差异性特点。这主要来自人类学的田野研究,尤其是近年来的(主要在东南地区)区域性田野调查,但自相矛盾的是,以提供乡绅自治的佐证材料为认知范式的人类学,其研究结果似乎并不支持它的前提假设——乡绅自治是传统社会秩序的常态;不仅如此,来自历史学的社会史研究尤其是近年来的考古新发现,一再地证明遍布于传统乡村基层的是皇权控制组织,据此将传统乡村社会秩序概括为“吏民社会”或“编户齐民”社会(6)。尤其是来自中国政治史,特别是政治思想史的研究也不支持乡绅自治的看法。比如,刘泽华概括的“王权主义支配社会”的观点,认为“王权主义不是指社会形态,也不限于通常所说的权力系统,而是指社会的一种控制和运行机制。大致说来又可分为三个层次,一是以王权为中心的权力系统,二是以这种权力系统为骨架形成的社会结构,三是与上述状况相应的观念体系。”[5]依照刘泽华“权力支配社会”概念,可以从相互融通的三个层面即权力系统、社会结构和观念体系来观察和把握传统基层社会秩序的结构特征。冯天瑜在《“封建”考论》中认为,秦汉至明清的两千余年间,社会制度层面虽多有变化,但宗法制、地主制和专制帝制三项因素始终共存,并互为表里、彼此补充[6]。另外,还有来自社会生活史的研究,对基层组织包括县以下、家以上的所有组织进行了厘清和性质确认,提出了诸如“准基层行政组织”等概念(7),但这个概念只是专注于对这些权力来源于政府的基层组织做出界定,其立论似乎仍然囿于上述主流认识范式,止步于官治秩序特性的立场上。

综合以上,我们就不能简单地或者以流行的“理想型”(把研究对象的一些有关成分特别强调出来加以综合,而不是对事实完全忠实的反映)图式来概括传统以至于近代以来的乡村社会获得秩序。因为,第一,用“乡绅自治”来界定国家权力与乡村社会二元体系的存在似不能成立。也就是说,“乡绅自治”一直被认为是真实存在的“社会自治空间”,这种看法很可能是对历史的误读,性质上它只是皇权在基层社会进行间接统治的一种形式。瞿同祖在《清代地方政府》中认为,与对乡绅自治的权威看法(如费孝通、张仲礼所认为的,士绅与本地百姓是休戚与共的关系(8))不同,乡绅既不是地方百姓选举的代表,也不是政府任命的代表。他们只不过凭藉自己的特权地位而被(习惯上)接纳为地方社群的代言人而已[7]。第二,在官治与民治之间难以做出清晰的功能界分,不仅无法律可循,也看不到官治止步于县衙,从合法性资源和制度形式上看,遍布于传统基层社会的是错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式——被赋予的功能包括行政、司法、赋役、教化等,比如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体——胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式(9)以及乡绅阶层、宗族势力等等。

因此,我们就有必要将问题的讨论引入国家权力(县衙)与其他官方基层控制组织(如里甲、保甲制、粮长制等)、官民共建基层组织(如乡约、社仓、义仓等)和乡土权威(乡绅阶层)、民间组织(如以血缘关系为纽带的家族组织)之间的关系领域,在制度分析的基础上,本文提出“官民共治”概念,认为传统中国基层社会秩序是由皇权主导的县衙及其派生系统和职役性基层组织以及地方权威(乡绅或宗族)势力共同分享的权威治理体系,在此基础上,形成的是一种既非官治亦非民治的互嵌性官民共治权力结构形态,以“官民共治”试图完整地概括乡村社会获得秩序,因为这些性质不同、功能各异的官、民组织,反映了传统至于近代以来的乡村社会治理的实质,并且,只有从这样的分析逻辑出发,才能对当今中国乡村社会秩序的建构含义获得完整的解释力。

二、官民共治:秩序原则与乡村社会权力形式

以本土的范畴和概念来观察,传统乡村社会秩序有两点特征,一是赋税和徭役将皇权与乡村社会连在一起;二是王朝的官治秩序稳定与乡村社会的各种权威形式连在一起。在这两者之间,存在一系列官治制度安排和结构界分——正式制度与非正式制度、正式结构或非正式结构,并与基层社会组织勾连在一起,后者不是(也不会是)皇权官僚体系的正式构成部分,因为,它不领官俸但它又不是具有自愿性质的自治组织,它的生存之道,在于上下渔利,这就是杜赞奇所谓的政权经纪体系。在这个秩序的另一端,以法律形式固定于土地上的、以家庭或家族形式存在的个体小农依附在宗法体系的秩序原则和规范当中。

因此之故,官与民虽是两个分殊的支持系统但并非是两个分离的治理系统,而是统一工作于皇权的治理体系当中(10)。梁治平在《清代习惯法》中提炼和概括出能够把传统国家与社会关系加以厘清和展开的几个基本范畴:即家—国—天下,公—私,官—民等基本概念范畴。关于家—国概念。“家”与“国”可以比之于“社会”与“国家”,但其关系并非如西方观念上的分别对立,家与国在构造原则上具有共同性,这种共同性最后抽象、统一于“天下”的概念。关于公—私概念,具有制度的意味,以此可以把中国传统社会的统治体制分为“公”与“私”两大系统,“公”“私”的分别对立,可能被作为区分国家与社会的基准,以“公”“私”观念为了解国家与社会关系的透视点,所能见到的恰好不是不同领域之间的截然分立,而是一种彼此渗透、互相转换的复杂关系。关于官—民概念。大体上讲,“官”代表国家,“民”代表社会,但用这对概念来描述国家与社会的关系,需要考虑到其与国—家、公—私范畴具有概念上的对应性。因为,这三对基本概念或范畴,分别指涉传统上国家与社会关系的不同侧面[8]。但不是那种源于西方经验的以法律形式固定双边权利关系的国家与社会关系。

以上研究给下面的讨论的启示是:社会与国家具有互嵌性性质特征,即国家秩序规范(以国家法形式)与民间(基层)社会秩序规范(以习惯法形式)具有浑融和互渗的复杂关系,揭示了中国独特的国家与社会关系。就传统中国的民间社会来说,既不是只受国家支配的非自立存在,也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间,而是通过共同秩序观念与国家体制连接起来的连续体。换言之,在家—国—天下这一连续体上,所见到的那种统一性,其表现于制度,则是一种援礼入法、融法于俗、浑然无外、包罗万象的礼法秩序[9]

从上述的分析中,以现在分析性概念为参照,即把传统中国社会的国家与社会的关系和源于西方的国家与社会关系的概念做出比较,表明传统中国的秩序特征,其差异性如下:第一,社会与国家具有同构性,换言之,国家与社会在秩序规则上,具有互融性和同质性,所以,国家之外的社会并不存在,反之亦然。第二,公共规则(源于法律)和社会规则(源于契约)的界限具有不确定性和非规范性特点,并且可以互相转换,因此,必然导致公共领域的界限由社会行动者可以主观定义。第三,官—民对应于国家与社会关系,反映的是基层社会秩序的基本特征,即一种支配性的关系特征,在这个意义上讲,传统基层社会秩序既是“生成的”也是“建构的”,或者说,基层社会秩序并不可能建立在“民”或民间的自发秩序基础上。

基于上述的秩序观,传统乡村社会展示的是一种官民共治的秩序格局,它由四个可以区别但内在贯通的支持体系构成:一是官僚体系,即与基层社会发生直接关系的县级政权组织——县衙的功能涵盖乡村社会的方方面面,不论从管辖权范围和官员职责上看,都不能做出“皇权不下县”的简单界分。比如明代江西的新城县,本县官三员:知县、县丞、主簿;首领官典吏一员(其职主出入文书);本县儒学官三员(其中教谕一员、训导二员);县属二巡检司巡检二员;阴阳学、医学、僧会司、道会司各一员;另设吏房、户房、粮科、礼房、兵房、刑房、工房六房,每房额设司吏一,典吏二;承发司典吏一员(凡每日上下出入文书皆附簿挂号以备稽考);铺长一名(专管铺舍什物查考、公文籍迟);架阁库典吏一(掌军黄籍册)(11)。上述权力功能和官吏职责范围都以乡村社会为范畴和指向。二是官僚衍生体系。除了“断决狱讼”和教化功能等项外,诸如登记人口、编制土地册籍、维持地方秩序、修葺水利工程、调解民间纠纷等工作都需要相应的人员来做,这些人员就是由县衙“辟召”的胥吏群体,后者实际掌控基层行政事务。三是吏役体系,包括官办(官控)的基层控制组织如里甲、保甲制、粮长制等组织形式和官民共办的各种基层组织如乡约、社仓、义仓等[10]。四是由乡土权威即所谓“绅权”(12)和民间组织即所谓“族权”构成的社会权力体系,如乡绅阶层以及以血缘关系为纽带的家族组织,依靠所拥有的非正式影响力发挥作用。

其中,乡绅阶层主要工作于皇权秩序,他存在的本身就是起到皇权秩序观的宣示和制度合理性的功能和作用,这从乡绅阶层的来源上及其与官僚体系的内生关系上,都能够证明。之所以乡绅阶层为近代以来学者多所关照,一个大的背景是,一方面皇权的衰落就是乡绅的衰落,后者最能够体现皇权的家天下秩序观,所以,观察士绅阶层的运行状况,能够透视中国乡村社会结构变化的走向;另一方面,以西方制度文化来分析中国乡村社会,并没有方法论上的自觉,在这方面,人类学研究走得更远,比如用西方人类学研究土著社会或社区的范畴和方法,直接运用到对中国这个大型社会的分析,在这个“现代性”趋向中,传统的乡绅阶层恰好或似乎在西方理论的框架中获得了解释,并把它放到了一个颇具“理想型”的乡村自治图式当中。

再有,在基层行走的胥吏群体,则构成传统中国基层社会秩序体系的一支重要的政治力量,掌握着基层社会实质性权力。胥吏阶层虽自成体系,但一直是非官僚群体的一个雇佣群体,被结构性地排斥在体制之外。把皇权与基层社会联系在一起、支持帝国运行的胥吏阶层担负着税收和治安这两项“公共事务”,亦即发挥着税赋征缴和维持地方秩序的不可替代的作用。概言之,基层胥吏在土地丈量、清理财政、赋税摊款中扮演重要角色,因此胥吏的擅权行为也多发生在上述方面,包括操纵赋役,欺压百姓,与地方势力如商人、军人勾连合流等等乱政扰民之行径[11]。但处于官僚体系外的胥吏,之所以能够成为皇权的基层行政操控者:其一,帝国的基层官员如县官的任用体制弊端,如顾炎武认为“胥吏之权所以日重而不可拔者,任法之弊使之然也”(12)。结果,一方面,县官任上不得不倚重本地人出身的胥吏,所谓“寄命于吏”;另一方面,“官无常任而吏有常任”的状况,导致胥吏支配某一部门或某一区域的行政管理事务。其二,胥吏凭藉谙熟律例、掌控文书的机会获得了部分官员的权力,且以惯例胥吏由本地人担任,与地方有实质性联系。其三,帝国财力有限,不足以对基层社会贯彻“官治化”或制度化,但帝国财税来源在基层,而财税要靠胥吏之手向皇室输送,胥吏直接面对作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的每一个纳税小民。因此,由于以上原因,胥吏成为官与民之间“交接之枢纽”,官与民之间要打交道,必须通过他们,这使他们成为一种不可或缺的角色[12]。概言之,胥吏是“真正的政府代理人”,熟悉各种政务,拥有处理复杂事务的能力。顾炎武说,“天下之治,始于里胥,终于天子,其灼然者矣。”[13]胥吏作为一个特殊的社会政治群体,构成了皇权在基层社会秩序中将官治秩序规则与民治秩序规则贯通的角色位置,基层政府如州县衙门事务必须依仗庞大的胥吏队伍配合才能完成(13),对帝国治理的成败及其在基层社会秩序的维持上,胥吏发挥着皇权统治的功能和作用。

历史学研究一般站在宏大的皇权立场或视角从政治观念和制度变迁来审视乡村社会秩序,一方面在传统的政治思想观念上,认定“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”是一个秩序观念和秩序事实,在这方面代表性的观点就是“权力支配社会”的秩序体系(14),这种认识范式与人类学和社会学的田野研究或区域性研究正好相反(15),但另一方面,随着对传统地方政府权力和组织结构的研究深入,以及社会生活史的民间视野的认识深化,认为皇权并非至于县,它在乡村社会的控制是结构性和功能性的,比如绵延不绝、名目繁多的基层控制组织一直是皇权秩序的基石,足以证明所谓的乡绅自治只是连接皇权与民众的一个统治环节而已,在历史上甚至是一个例外。

所以,无论从皇权的秩序观,还是从乡村社会的权力结构上看,毋宁把传统的乡村社会获得秩序做出“官民共治”的界定,它建立在这样的认知上:第一,国与家的同质性,以民为本的政治思想,为皇权的统治提供了君父的合法性和秩序观[14],这造成官民不分,并且以一种官民权力互嵌式的浑融结构建立乡村社会治理秩序。第二,官民秩序规则互为支持、彼此补充。以家族本位文化展开的社会伦理和公共伦理,与皇权(族姓统治)的合法性贯通,前者的传统、习俗、惯例、禁忌等规范,与后者的权力等级秩序规范,融汇而成乡村社会治理的规范来源和权威形式。第三,皇权主导的秩序形态。这主要通过将各种基层控制组织与民间自发组织结合在一起,制度安排和文化传统融为一炉,其中起到连接功能和支持作用的主要是乡绅阶层和胥吏群体,而这两者的地位非官非民或亦官亦民,把皇权与小民串联起来,既可以把它看作皇权的后备力量,也可以把它视为皇权的延伸部分,它虽上下渔利而贪污中饱,但两边于它均不可或缺,实则扮演的是皇权的仆从和地方利益代言人角色。

总之,用“官民共治”概括传统乡村社会治理秩序,毋宁说传统基层社会并不存在国家与社会两分的所谓乡绅自治,但它也不是皇权官僚体系控制下的吏民社会,因为,从本土的观念和范畴上看,我们无法将传统中国的国家与社会做出与西方那样的、符合现代性的区分,当然,官—民、公—私、家—国等范畴,与近代以来源自西方经验的国家与社会关系范畴,有重叠的领域但意义所指毕竟不同,尤其是在秩序观念和秩序规范上,官民之间并不存在清晰可辨的界分。因此,“官民共治”概括的是传统乡村社会治理秩序的一种官民互嵌性的权力结构体系,这个体系建立在皇权秩序观和浑融一体的官民互嵌组织结构形态之上。

三、官民共治的现代形式与乡村公共性社会关系性质的变化

官民共治的实质是统治。换言之,传统乡村治理秩序与自治无关,因为这样的所谓自治即乡绅自治,与现代意义上的自治不是一回事,后者存在一个“风能进,雨能进,国王不能进”(公权和私权的界限)的社会权力/公民权利的利益组织化形式,而前者只是“普天之下,莫非王土”之下的自治形式而已。因为,皇权凭藉遍布于基层社会的各种控制组织,可以没有任何障碍和约束就进出乡村社会的所有(公共和私人)领域当中。

这种徒具自治形式而无自治权利(个人权利和社会权利)的情境在近代以来发生的社会巨变当中也没有获得实质性的改观。因西方制度文化的强力渗入,曾经引起朝野上下关于“地方自治”和国家体制现代化的思考,但最终的结果还是回到了维护国家(皇权)的权威上(16)。事实上,在西方文明及其制度文化的参照下,朝野所谓“体用之争”,本质是一个“器物”之争(18),这从近代以来的政治思想流变中,可以明确地观察到。在反复发生的政治革命、社会改造运动实践中,国家(皇权)治理逻辑并没有获得现代意义上的改变,乡村社会秩序也没有建立在个人权利和社会权力的法律保障之上。

也就是说,近代以来关于乡村社会秩序的思考,其中所谓的社会巨变,有了许多思考和解释,诸如“双轨政治”变成了“单轨政治”,“保护型经纪人”变成了“赢利型经纪人”等等,结论是:乡绅阶层退出历史舞台之后,吏治更加腐败,导致国家与农民关系恶质化。但这类解释似乎并没有集中在历史的连续性上。事实上,从清末到民国,关于乡村社会治理,一直面对的仍然是一个老问题,即乡村吏治腐败,反过来讲,所谓乡村社会治理恶质化,不过是从皇权时期一直延续下来的吏治腐败或胥吏擅权问题[15],这从一个方面恰好能够说明传统乡村社会根本不存在什么(乡绅)自治形式,它表明的只是原来的乡村官民共治的权力结构在紧迫的现代化要求下,需要做出整饬和强化而已。而现代政府的责任即以建设基层公共性社会关系为己任的责任——这是现代社会建构的核心部分,也并没有出现在地方政府的传统再造议题当中。

如上所述,乡村社会吏治腐败成为改造传统乡村社会的起点,实际上这是一个历代都有讨论的老问题,比如,针对胥吏擅权腐败以及控制乡村公共事务问题,顾炎武提出“寓分封与郡县制中”的主张,试图从体制里解决这个问题,以及其他人主张用“士人”取代胥吏操持基层行政事务,但都不得要领;近人如梁启超等,在外来的西方制度文化做参照下,主张“地方自治”,但不管从其主张或实践上看,绝无分权而治之意,而是要克服基层吏治腐败,借政权机构设置(如乡镇政权组织的设置)扶持地方权威并确定地方权威在国家管理体系中的位置,最终将乡村社会纳入现代国家管制体系当中。换言之,近代以来朝野所议各种基层政制改革之主题,不过是传统“民本思想”的翻新改造而已。

真正具有现代意义的乡村政制改革以及乡村社会重构,发生在20世纪中叶以后,它的主要特征是:以政治整合代替社会整合,传统的社会自治特征彻底消失,整个乡村社会被纳入国家政权体系当中。从秩序观上看,它体现的是中国现代国家建构的特定含义:第一,国家主义观念。从皇权的天下秩序观转变为现代民族国家的秩序观——以土地、人民、疆界为标志的现代国家主权观念,是中国进入现代国家行列的本质标志,它的另一面就是国家主义,它的导向不是地方自治或社会自治,所以,这样的秩序观不能促进现代社会自治观念的发育和成长。第二,中央集权主义(Statism)。即国家对个人、社会、经济领域存在广泛干预的政治体制或经济体系。从传统上看,它植根于中国传统社会—政治体系的历史演变之中[16],它的制度形式就是集权体制,后者的社会治理模式就是行政权力主导的全能主义治理模式。第三,国家与社会一体化。从传统官民共治的乡村社会秩序过渡为国家—社会一体化,涉及的只是国家统治模式的调整,从皇权的行政权力主导的乡村治理模式到高度组织化的政治权力与行政权力的全能主义治理模式,这只需要完成国家主义的权威建构和法理论证就可以了。

上述秩序观的权力结构和组织形式在20世纪中叶之后的实践形式(如人民公社体制)就是将家庭(家族)小共同体完全纳入国家这个大共同体中。这是完全意义上的官治,因为社会已不存在。但这种体制与传统和现实脱节,它既没有传统历史文化资源的支持,也不符合现代经济社会发展的趋势。此其一。这样的社会被称为“总体性社会”(total society)(18),即社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一,国家与社会合为一体,资源和权力高度集中,国家具有很强的动员与组织能力。这样的社会结构分化程度很低,行政权力渗透于社会生活的各个领域,整个社会生活的运作呈现高度的政治化和行政化的特征。此其二。

与帝制不同,新生的现代政党政治与官僚体系经历政治运动和社会运动的洗礼之后,民族国家的强盛和现代化(只要指“器物”方面)建设成为社会整合的前提。当代的乡村社会治理秩序虽然秩序观仍然是“权力支配社会”,但社会利益组织化形式和社会联系方式已经发生体制性和结构性的变化。从当今基层的合法性资源和制度力量上看,基层社会秩序确立在由党政系统、派生系统和职役系统所构成的治理体系上:第一,党政系统。由两个权力系统即党的组织系统和国家的行政系统构成,前者代表政治权力,后者代表行政权力。党政统合体系的治理意义在于执政党通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中,将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中。党政统合体系之精髓所在——这种制度的基本特征就在于政治控制成为完整行政机器的一部分,有两层含义:一是社会整合在行政体系中达成;一是政治博弈进入行政体系当中[17]。第二,派生系统。由党、政体系派生的系统,由外围组织和企事业单位及社团组织构成,这些主体与基层政府不是上下级行政隶属关系,它们负责某一个社会领域的事务,与基层政府构成既竞争又合作的复杂关系。这些治理主体包括党政系统的“外围组织”,如工会、青年团、妇联,(包括辖区外的)企事业单位。挂靠行政部门的社团组织也在其中,但这类社团组织基本上不是具有独立性、自主性和促进性的社会组织,类似于“封闭性自治组织”(close corporation),亦即依附于权威授权的社会自治组织[18]。构成派生系统的治理主体主要起到宣传政策,处理诸如福利、卫生等社会事务,发挥政府助手的作用。第三,职役系统。职役系统是官治与民治相结合、以民治辅助官治的组织形式。职役系统主要由三个部分构成:一个是基层群众自治组织。如前所述,基层群众自治组织是国家权力控制和影响基层社会秩序的新的组织形式,换言之,它从来不是一个社会自治组织。与派生系统的依附性社团组织所不同的是,它只是一个与集体土地产权制度联系在一起的身份共同体而已。这个群体由村支书、村主任以及村会计所谓三职干部及其他两委干部组成。二是公安机构辅助力量。由辅警群体组成,辅警的前身是一直存在于基层社会的“联防队”或民兵组织。改革开放以后尤其是进入21世纪以来,因基层社会的利益分化、社会流动的扩大化、职业群体的多元化等,基层在编警务力量难以应对,因此,雇佣人员——“辅警”成为重要的补充力量,即在城乡社区管理中存在着一个非常庞大的雇佣群体即辅警队伍,通过向社会招聘的方式组成,主要满足于维护基层社会秩序稳定的刚性需求。三是雇佣群体,即完全依靠市场化机制构建起来的雇佣群体,他们居于国家与社会的交汇点上,承载着行政机构分配下来的任务[19]。这是应对基层政府公共性缺失的做法,即改革开放以来基层政府追求经济发展的公司化取向,致使其不能或无视履行其公共责任,导致基层社会矛盾和社会冲突不断积累和激化,所以,加强政府的公共性建设,为基层社会提供公共产品供给与公共服务,通过市场购买服务的方式比如“公益创投”“三社联动”等形式(19)培植起来的雇佣群体,后者围绕政府的公共资源而繁殖、生长。

与党政系统及其派生系统不同,职役系统实质上是国家体制之外“民”的部分,因此,为了防范职役群体擅权和腐败——这与历史上的胥吏阶层及其他职役性基层组织的种种失序行为极为类似(21),对职役系统的约束主要应用于如下方面:一是党组织系统的约束。即来自党的纪检系统将党纪约束延伸和落实到村级党支部上,常态的工作由党的组织部门贯彻。二是国家行政监察条例对社会领域的覆盖,即对职役系统的约束适用行政体系的所有约束规则,比如《国家防止职务犯罪条例》的覆盖,国务院办公厅新近印发并实施的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》等,这种做法是将党政系统的纪律条例和法律条例适用于所有社会组织和社会成员身上。三是经费保障。职役系统的经费纳入政府财政体制:(1)村(居)干部群体。自人民公社体制废止之后,基层群众自治组织的村居委会干部一直由政府财政付给“报酬”,反映在政府财政支出的“城乡社区支出”的编列中(22),因为,这个“基层干部”群体连接政府与基层民众,起到乡村公共资源分配和社会秩序维护的功能和作用,是政府倚重的辅助治理力量。(2)辅警群体。警务辅助人员的工资福利、装备保障、社会保险以及日常管理等所需经费,由各级财政部门按照财政体制予以全额保障,其规模是警务人员的一到两倍甚至更多。在新时期政府社会动员能力不断弱化的背景下,维持社会稳定成为基层政府治理的头等要务,致使警务雇佣群体的规模呈现不断扩大的趋势。(3)雇佣群体。即政府通过购买服务的方式扶持起来的社会组织。这方面的资源投入亦在“其他城乡社区支出”的范围之内。这些所谓社会组织,是围绕着政府生长起来的,是被组织而不是自组织,是官办或者半官方的,不是民间的,不是社会的一部分,而是官的延伸、政府的延伸。

四、余论

以“官民共治”概念做出不同于以往关于乡村治理秩序研究的概括,还需要对如下一些问题做出说明:第一,所谓“双轨政治”“经纪模型”、国家—地方精英—民众的两层或三层结构体系、“乡绅自治”“吏民社会”等认识范式,都有历史文化资源和现实经验研究的支持,但从国家(皇权)权力的本质和社会权力的结构上看,这些解释无不工作于以官民的不同规范体系和浑融一体的秩序结构所形成的“礼法秩序”,由此构成一个官民共治的乡村社会秩序体系。第二,从历史的“长时段”即结构上看,乡村社会权力体系的演变有一个漫长的过程,只有通过长时段的考察才能真正了解历史的真相[20]。这其中,需要对传统乡村的各种组织形式——正式的、非正式的、结构的、非结构的,进行性质和功能及作用上的整体分析,它要求进行跨学科的研究或有跨学科的研究视角,既考虑到整体状况,也要对地方性差异进行深入解析,避免以一个学科或一个侧面来概括或指称乡村社会秩序的全貌,尤其不能以区域性的研究来概括整体情况。第三,乡村社会处于转型当中,这是指从前工业社会向现代社会的转型,所以,要从历史连续性上来观察和分析这种转型,这一方面对乡村社会秩序的变迁有一个完整的了解,另一方面则能够更深入地、更具有本质意义地认识当前乡村社会治理结构和乡村社会秩序变化,尤其对乡村公共性社会关系性质的变化,有一个合理性的解释和分析。

乡村社会治理有来源不同的多种规则或规范和相互影响与约束的多种政治社会力量参与其中,从历史上看是如此,现实的情况似乎也没有置于其外,这只是乡村治理秩序的一个方面。但问题的本质是,乡村社会治理秩序应该建立在什么样的规则或规范基础上,这不仅是我们区分传统与现代乡村治理秩序的关键,同时,也促使我们必须进入对乡村社会治理秩序性质的分析上,进一步讲,乡村社会治理是建立在权力支配社会的秩序观上,还是建立在个人权利和社会权利的法律确认和保障基础上,这是区别传统与现代乡村社会治理的根本所在。

比如,当代乡村社会治理秩序与皇权时期的最大不同,似乎是缺失了一个结构性的中介组织——乡绅阶层,以至于近些年来从学术界到政界都在齐力打造一个类似传统乡绅的所谓的“乡贤群体”,但这是一个没有历史和现实根基的想象群体,是对历史的误读。因为:第一,可以复制乡绅形象但无法赋予其实质,前者与皇权官僚体系内在勾连,是在封闭的个体小农经济基础上产生的社会群体,发挥维护乡村秩序和实施教化的功能和作用;现在的所谓“乡贤”——老党员、老干部、老教师、老模范、复退军人、致富能手、文化能人等,只是体制内外的具有公益性质的“自愿者”或“能人”。第二,现代国家治理的政治逻辑也不能容忍一个所谓的“代表群体”行走于乡村,更不容许其成为一种竞争性的社会政治力量,与体制分享权力。第三,所谓“乡贤”与乡绅不同,后者的治理意义在于,以“乡党”之人治“乡党”之事,以“保甲”“乡约”制度达成乡党相助之目的。今天的“乡贤”既不是政府的代理人,也不能成为村民的利益代言人。

乡村社会治理的建构需要建立在历史文化资源的基础之上,因为不同的社会制度文化,就有不同的治理思维和方式,现在的问题是,怎样找到符合民族历史文化传统的但必须建立在个人权利和社会权利之上的乡村治理秩序形式,这需要做出基层政制变革,比如改变权力支配社会的观念,将基层政府的公共性扎根于乡村社会基础当中,同时让社会力量得到充分的发展,社会自己管理自己,在乡村社会形成一种现代公共空间和公共生活方式。如果是这样的“官民共治”,就会成为乡村社会公共生活的主要形式。所以,从一种支配性和依附性关系转变为一种民主共治的协商关系,这大概就是乡村社会治理转型的现代含义。

 

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[18]周庆智.代理治理模式:一种统治类型的讨论[J].北京行政学院学报,20163):1-10.

[19]理查德·博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛,等译.北京:中国人民大学出版社,201320.

[20]布罗代尔.1518世纪的物质文明、经济和资本主义:第1[M].顾良,施康强,译.北京:三联书店,19927.

注释:

[1]对乡村治理的关注始于20世纪80年代以村为单位的自治化实践,研究大多专注于个别经验的微观研究,并且把村民自治与基层社会自治不加区分甚至混为一谈。但历经十数年的研究(尤以华中师范大学为基地产出的一系列研究成果为最),不管用什么样的所谓概念或模式如“乡政村治”“县政·乡派·村治模式”等,都不能回避一个基本的事实,那就是,村民自治不是现代意义上的社会自治,它只是一个与集体土地产权连在一起的依附性身份共同体,并且,本质上,所谓的村民自治只是国家权力或国家治理的功能实现部分,仍然建立在国家权力主导的支配性和依附性关系上。关于村民自治实践以来出现的各种乡村治理模式,可参阅蔺雪春的研究述评《当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评》,载于《中国农村观察》2006年第1期。

[2]杜赞奇著,王福明译《文化、权力与国家:19001942年的华北农村》,江苏人民出版社,1996年版。杜赞奇提出了“权力的文化网络”等新概念,且详细论证了国家权力是如何通过诸如商业团体、庙会组织、宗教、神话及象征性资源等来深入乡村社会底层的。

[3]徐勇认为中国古代乡村具有自上而下的国家行政权和蕴含在乡村社会中的自治权的二元一体的权力体系。文见《中国古代乡村行政与自治二元权力体系分析》,《徐勇自选集》,华中理工大学出版社1999年版。

[4]丛翰香主编《近代冀鲁豫乡村》,中国社会科学出版社l995年版。该书首次提出了“乡级社会结构”这一说法。他们指出,乡作为一个半官方机构,在当时的官府与乡村社会之间起中介作用。由于有这一中介机构,所以官府对乡村的控制是间接的,村庄在一定程度上处于“自治”状态。

[5]参见杨国安《长江中游乡村社会权力结构及其变迁(13681911年)》,载《明清以来长江流域社会发展史论》,武汉大学出版社,2006年版。

[6]来自中国政治思想史研究、社会生活史、考古学等的研究表明,传统中国是一个皇权支配下的吏民社会,所谓乡绅自治,甚至是一个例外。如历史学者秦晖通过对19992000年陆续出土的长沙走马楼吴简的研究,证明吴简反映的“国家政权”在县以下的活动与控制十分突出。当时当地不仅有发达的乡、里、丘组织,而且常设职、科层式对上负责制与因此形成的种种公文程式都在简牍中有所反映。参见秦晖《传统中华帝国的乡村基层控制:汉唐间的乡村组织》,载于《传统十论》,复旦大学出版社,2004年,第1-44页。

[7]参见杨国安《长江中游乡村社会权力结构及其变迁(13681911年)》,载《明清以来长江流域社会发展史论》,武汉大学出版社,2006年版。

[8]参见费孝通《中国绅士》,惠海鸣译,北京:中国社会科学出版社,2006年,附录《农民与绅士:中国社会结构及其变化》;张仲礼《中国绅士:关于其在19世纪中国社会中作用的研究》,上海:上海社会科学出版社,1991年,第70页。

[9]参见刘志伟《在国家与社会之间——明清广东里甲赋役制度研究》,中山大学出版社1997年版,第二章;以及秦晖《传统中华帝国的乡村基层控制:汉唐间的乡村组织》,载于《传统十论》,上海:复旦大学出版社,2004年,第1-44页。

[10]张静在《基层政权:乡村制度诸问题》中认为,传统中国有两个治理系统:一个是地方权威即乡绅,其管辖权在乡村以下单位;一个是官府权威即衙门,其管辖权主要在县以上区域活动,地方体内部的共同利益关联,需以两者的分离为条件。

[11]参见正德《新城县志地理》,转引自杨国安《长江中游乡村社会权力结构及其变迁(1368~1911年)》,载《明清以来长江流域社会发展史论》,武汉大学出版社,2006年版。

[12]分见顾炎武《日知录集释》卷八《吏胥》,黄汝成集释、秦克诚点校,长沙:岳麓书社,1994年,第292页;同书卷八《都令史》,第292页。

[13]日本学者岛田虔次的研究认为:“在中国近代,行政的实务仅仅被胥吏所把握,即使是天子任命的官员,在侵犯了胥吏的利害关系的时候也不能施政,这已是众所周知的事实。官僚所关心的唯有读书著述、诗文的应酬以及士大夫之间的社交;关于政务,不过只是观念性地主张治世的精神和德化的理想而已……胥吏是什么呢?在官署,似官而非官;只知行政的技术,不知行政的精神;其教养是虽识字却不识文。在所有的意义上都是似是而非者,即俗之又俗的人。而且士大夫既然不得不作为官僚而立身,那么不管他们是怎样轻视或者憎恶,要想不依存于这种胥吏而维持自己的存在是办不到的。”(岛田虔次:《中国近代思维的挫折》,南京:江苏人民出版社,2008年,第150页)。

[14]人类学和社会学关于传统中国基层社会秩序的研究,从民国至于当代,大致都是在两个治理体系即官治与民治的界分展开的,后来的研究基本上是这个认识范式的拓展和深化。比如20世纪前半叶乃至新近30多年的社会学和人类学研究,基本上以“乡绅自治”或宗族自治为预设前提,并且这方面的研究还表现出了有选择性的区域研究如宗族比较发达的东南地区为特征,研究的结果大多是有关宗族伦理社会的新发现或者是对现代分析性概念的运用和验证。这方面的成果主要来自清末民初以来中国学者的研究,以及近30年来国内外学者的研究。前者的研究领域涉及甚广,历史、社会、文化、经济生活等多方面,代表性的学者有梁启超、梁漱溟、吴文藻、费孝通、林耀华、张仲礼等;后者的研究领域主要是两个:一个是历史领域,尤其是晚清以来的社会生活史领域,如孔飞力、杜赞奇等;一个是近30年来对中国经济社会变迁的研究,如戴慕珍(Jean Oi)、张静、黄宗智、萧凤霞(Helen Siu)、郑振满、王铭铭等。

[15]孔飞力认为,始于近代以来的民族国家建构和现代化,最终无不以加强中央集权体制为目的,在这一过程中出现的有关地方自治的设想并不是带有根本性质的改变,更不是革命,它的目标指向是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”,为此,诉求的是一个中央集权体制下吏治清明的基层社会秩序。详见孔飞力《中国现代国家的起源》,北京:三联书店,2013年,第43页。

[16]从近代以来就争讼不断的所谓“体用之争”,一直延续到今天,它的实质是,以中国的价值文化和制度文化为本,吸收和利用西方的技艺,最终胜过西方,实现从落后到复兴。这种看法一直是中国近代以来政治实践和社会运动的主流意识,至今未变。

[17]“总体性社会”这个概念最初由美国政治学家邹谠先生提出来。参见Ho Ping-ti and Tsou Tangeds.),China in Crisis.ChicagoUniversity of Chicago Press1968;邹谠,《中国二十世纪政治与西方政治学》,《思想家》,1989年第1期;孙立平,《自由流动资源和自由活动空间——论改革过程中中国社会结构的变迁》,《探索与争鸣》1993年第1期,第64-68页。

[18]刘建军、马彦银《从“官吏分途”到“群体三分”:中国地方治理的人事结构转换及其政治效应——对周雪光〈从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度〉一文的一个补充》,《社会》2016年第1期。

[19]公益创投是政府开展的一种新型的公益资本投入方式,其投入对象一般为初创期和中小型的公益组织。与其他的公益投入方式不同,除了资金支持,政府还提供管理和技术支持。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系,达到促进能力建设和公益模式创新的目的。社区公益创投是针对社区服务领域公益项目的公益资本投入,培育扶持充满活力的社区公益性社会组织。在推进以社区服务为基础、社工服务为支撑、社会组织为补充的“三社联动”进程中,开展社区公益创投,推进基层社会管理服务创新,改善以民生为重点的社会建设。从2009年起,上海、深圳、江苏、广东东莞等地先后开展此类公益创投活动。

[20]帝制时期,所谓吏治腐败,差不多就是指胥吏操控基层行政、擅权和腐败行为。近代以来的政治现代化第一个指向的目标也是基层吏治腐败问题。顾炎武,甚至梁启超的论述,大致基于此。详见《顾亭林诗文集》卷一《郡县论八》,华忱之点校,北京:中华书局,1983年,第16页;《戊戌政变记》,《饮冰室合集·专集》之一,第133页。

[21]在当前政府的财政预决算中,“城乡社区支出”列于“一般公共服务支出”项目中,后者所指是行政办公费,前者实际上是基层乡镇政权的维持费用,其中的绝大部分都花在了基层的维稳工作上。详见国家财政部《2016年财政收支情况》,2017123日。