农村公共文化服务体系建设中社会力量参与的路径问题——以湖北D市文化礼堂建设为中心的考察

作者：黄梦航  责任编辑：中农网  信息来源：《福建论坛》（人文社会科学版）2018年第4期  发布时间：2018-07-09  浏览次数： 8615次

【摘　要】社会力量参与公共文化事业发展，是构建现代公共文化服务体系的重要方式。在现阶段的基层农村，民间文化快速兴起，公共文化事业发展逐步陷入“送文化遇冷、种文化无路”的困境，政府主导的农村文化项目效率不高。引导社会力量参与基层文化建设，以民间力量激活公共资源，成为新时期文化政策创新的基本路径之一。本文以D市文化礼堂的改造为个案，分析文化礼堂的空间设置与运行情况，探讨基层文化建设中以乡村文化礼堂为中心的运作模式和传统的公共文化项目运作模式的异同，在此基础上提出对社会力量具有更强包容性的制度创新路径。

【关键词】农村公共文化服务；公共文化空间；社会力量；制度创新

鼓励社会力量积极参与公共文化服务体系建设，是现代公共文化服务建设的应有之义。但目前而言，城市和农村的公共文化服务体系建设表现出不同的发展水平，社会力量的自身发展水平和参与公共文化服务建设的参与途径、参与程度，都表现出显著的城乡差异。农村公共文化服务体系建设整体上还处于较低的阶段，政府的大包大揽、农村人口的外流都深刻影响了农村文化的自身发展，本来就具有一定封闭性特征的农村也难以有效吸收外部资源，从而使得农村公共文化建设面临困境。政府主导的农村公共文化服务体系建设必须考虑如何推动社会力量有效地参与到“内生性”较弱的农村公共文化服务领域，实现政府政策资源、公共投入与社会力量管理效率的优势互补。

一、文献梳理

近年来，政府和学界正逐步重视社会力量参与现代公共文化服务体系建设。对于现阶段公共文化服务体系建设的主体，李国新认为政府、市场、社会三者缺一不可，社会的作用在于激发社会主体参与的积极性，现阶段的主要任务在于培育社会力量的参与主体。吴理财认为鼓励引导社会力量参与体现了现代文化治理的理念与要求，但我国尚处于社会转型时期，社会力量参与还会受到现有制度体系的约束。如何引导社会力量参与公共文化事业，王列生认为首先还是应当提倡各地各相关部门根据具体情况和实际需要确立其服务领域、服务重点、服务方式和服务途径，对政府与社会力量的相关责任义务进行划分。

现阶段针对社会力量参与公共文化服务体系建设的研究主要包括三个方面：第一，社会力量参与的合理性、必要性、可行性研究。如祁述裕认为构建政府、市场、社会组织和人民群众共建、共治、共享的公共文化服务，是完善文化治理体系、提升文化治理能力、满足人民群众多元化要求的合理行为；第二，社会力量参与模式研究。如周晓丽、毛寿龙提出了建立多元公共文化服务供给模式，包括政府“权威型供给”、市场“商业型供给”以及第三部门“志愿型供给”等；第三，鼓励社会力量参与的政府行为。如曹海琴等学者提出政府应关注自身职能角色的转变，可以通过合同承包、委托、补助等方式构建公私合作伙伴关系，激励社会力量的参与。

此外，由于显著的城乡差异，社会力量参与农村公共文化服务体系建设的研究，主要围绕理论构建和地方改革实践两个方面展开。理论构建多从现有农村公共文化服务体系的现实困境出发，讨论涉及多元化参与模式构建以及制度创新路径等内容。李少惠、王苗指出，农村在政府无法高效充足提供公共文化服务的背景下，社会力量的参与成为不断增长的文化需求的必然选择。张良同样认为，不论是新中国成立初期的“意识形态灌输模式”，还是改革开放以后的“部门供给模式”，都无法满足现阶段农民的文化需要，这便需要构建一个政府主导、社会参与、市场配置的“多元参与合作模式”。王玉明、刘湘云将这种多元参与模式归纳为：“政府主导，社会联动，企业参与，市场运作”。

在实践研究层面，学者们开始探寻全国各地的实践案例，积极回应“多元参与合作模式”应该如何构建、社会力量如何参与的现实问题。樊小庆、秦腊英通过对鄂州农村文化中心户建设的深入分析，认为民办公助方式有利于破解乡镇文化建设中“单一化”难题，有效吸纳社会力量参与。吴理财则基于湖北地区推行的“以钱养事”制度，提出农村公共文化服务建设需要形成一种分摊机制，也即“引导重心在中央、规划重心在省、管理重心在县、服务重心在乡村、消费重心在社区”的农村公共文化服务体制架构，而“以钱养事”制度有利于打破政府为单一文化生产者的传统发展思维，让市场和社会具有参与共建的积极性。傅才武、余川通过深入分析童爱武女士创办青菱文化艺术中心民办公助的形式，认为社会力量参与具有明显的“体制外”的歧视现象，从而导致社会力量团体具有“不公平感”，不利于形成长效机制，建议在现有体制外建立增量，形成新的改革动力，避免出现财政投入的“体制内效率黑洞”。

总体来看，现有关于社会力量参与的研究主要还是集中在理论探讨层面，对于运用实例探讨多元参与的农村公共文化服务体系应如何实现整体性制度创新还较为缺乏，本文以文化礼堂为基点，就农村公共文化服务体系如何吸纳社会力量参与这一议题展开探讨。

二、D市文化礼堂：一个农村的公共文化空间

D市位于我国中部地区，是湖北省省级公共文化服务体系示范区，其经济发展水平在中部乡镇中较为突出。D市文化礼堂建设于2015年2月启动，经历一年多时间，现已建成430多个文化礼堂，这些文化礼堂各具特色，政府与社会力量在礼堂建设和使用过程中体现出了紧密的合作关系。

（一）文化礼堂建设概况

文化礼堂是因地制宜，由各地现有的祠堂、祖堂、礼堂、文化中心、中心小学等人口聚居区的公共空间改造而成，并进行一定的功能分区和设备添加，形成政府引导、农村居民为核心参与者的农村公共文化空间。

D市地方经济发展情况较好，以民间贤达和宗族组织为代表的社会力量在当地农村比较活跃，近年来民间重修祠堂之风逐步兴起。为引导当地文化发展，减少资源浪费，D市政府通过一定的财政引导将本地农村的祠堂、祖堂打造成为符合国家精神文化建设要求的文化礼堂。文化礼堂建设有着明确的社会化导向，“开展本地人民群众广泛参与的丰富多彩的文体活动”是文化礼堂建设的核心内容，“自我管理，自娱自乐”是文化礼堂的特征，因此充分发挥村民理事会和宗族理事会的作用，要求做到文化礼堂有人管理，各类活动有人牵头。此外，在资金投入方面，D市明确提出不仅礼堂所在自然村要积极投入，还需要吸纳社会资金，形成多元投入模式，为“文化礼堂”建设提供必要的财力保障。

在内容设计与空间布局上，D市文化部门对文化礼堂有着明确的要求，“一个礼堂、一个书屋、一个文化管理员、一套读书桌椅、一支文艺队伍、一组文化长廊、一个小型活动广场、一套体育健身器材”等为文化礼堂的标配，对文化礼堂内部的礼堂、小型活动广场、文化长廊等公共空间，具有明确的建设要求（如表1所示）。

（二）作为农村公共文化空间的文化礼堂

农村公共文化空间的改造是紧密联系政府与社会力量的物质基础，祠堂、祖堂这类地方性文化资源虽然具有一定的特殊性，但从农村公共空间的角度上讲，几乎全国所有农村本身并不具有明显差别，其他地区欠缺的乃是因地制宜的整合和改造。以祠堂资源相对一般的J镇为例，J镇现有149个祠堂（祖堂）可供改造为文化礼堂，其中，整体建设经费大多在100万元以下，建设经费超100万元的祠堂有6个，且均为近5年新建。在J镇已经建成的40个文化礼堂中，大部分文化礼堂能够满足基本文化活动需要。以祠堂条件中等的J镇X村文化礼堂为例，其原始祠堂由于建筑规模较大，祠堂、书屋、广播站、文化长廊、小型文化演出场地都可以安置于祠堂主体建筑内部，室外则有一个篮球场地（可搭建文艺表演临时舞台）。在X村祠堂内部可以举行祭祖活动、小型文艺表演、读书看报、广播、下棋、打牌等活动，在祠堂外部则可以举行大型文化表演、体育比赛、体育锻炼等活动，这样便构成了X村的农村公共文化空间，基本能够满足本地村民的文化活动要求。

表1 文化礼堂内部公共空间建设要求

三、社会力量进入：一种有别于项目制的新型运作模式

（一）传统的项目制运作模式

我国现阶段的农村公共文化服务体系是由农村五大“重点文化工程”为核心支撑的公共服务体系，是一种典型的项目运作方式。在公共文化服务标准化、均等化发展的现实要求下，每一项重点工程都有其相应的保障标准、技术标准和评价标准，比如规定“农家书屋”的设施布局、内容提供、资源配置、队伍建设、经费投入等指标，在管理服务水平和公众评价等方面也有明确的要求。通过众多文化工程项目的串联，形成了一个从中央到公共文化基层服务点的“体制型”运作系统，中央负责制定政策标准和目标，地方落实具体政策，基层服务点提供具体服务，成为一种“体制内”机构单向提供公共文化服务的“垂直化”运作模式。如图1所示：

图1 农村公共文化服务传统运作模式示意图

这种运作模式虽然体现了政府在乡村治理中规范化和制度化的要求，但也不可避免地造成了激励性的缺失。中央规定了基层服务单位的基本职能和义务，以社会团体、民营企业和农村居民个人为主的社会力量不仅难以参与共建，甚至难以表达真实的文化需求。在项目运作的环境下，上级部门和领导团队希望通过设立各式各样的项目，满足农村居民的文化需求，如通过实施农村电影放映工程满足农村居民电影消费需求，通过农家书屋建设工程满足农村居民读书看报的需求，通过文化信息资源共享工程满足农村居民获取网络文化资源的需求，等等。但调研数据显示，政府提供的这些文化服务确实是农村居民日常生活所需要，但由于供给方式和内容的固化，其仍难以满足农村居民的一些地域性、个性化的文化需求，总体效能并不令人满意。比如，农村居民对政府组织的文化下乡活动满意度偏低，仅有22.3%，而农村居民对于继续完善农村文化项目平台的意愿也不够清晰，难以准确表达其公共需求。如表2所示：

表2 农民居民是否建议继续完善农村文化项目平台的比例（单位：%）

我们将这样一种政策手段与项目平台因有效匹配能力不足而无法满足农村居民文化需求，使得满意度较低的情况称之为“工具去功能化”。随着农村公共文化服务建设中“工具去功能化”特质的逐步显现，各种文化惠民工程也正日益沦为部门的日常工作，不仅因无法满足农村居民实际需求而招致不满，而且使得政府的合法性资源逐步消耗。正是基于这样一种现实背景，农村公共文化服务体系建设才会迫切需要社会力量的实质性参与，以期通过社会力量优化资源配置和激发资源活力，解决项目治理方式的困境。

（二）以文化礼堂为基点的社会力量参与模式

与现有的农村公共文化服务体系运作模式不同，以文化礼堂为基点的公共文化服务运作模式能够凸显社会力量的作用。就农村公共文化空间的本身属性而言，文化礼堂处于农村公共文化服务的最基层，直接面向农村居民，并且由于文化礼堂所提供的文化服务内容与当地居民的生产、生活有着紧密联系，因此当地社会团体和农村居民本身就具有建设和管理文化礼堂的强烈意愿。也正是基于此，D市政府提出文化礼堂的运作原则为：“自愿、自建、自用、自管”。除了文化礼堂主体的祠堂和宗祠是村民自己集资或者企业捐建，日常管理多为宗族理事会负责以外，文化礼堂所举行的各种小型文化体育活动也多为农村居民自发组织开展。当然，文化礼堂的建设和运行并非由民间力量一力承担，地方政府文化部门也通过投入一定的公共资源参与其中。比如D市便通过以奖代补财政资金对文化礼堂提供一定的改造费用，并通过规范性改造使文化礼堂的建设符合国家文化发展的政策和精神。在文化礼堂活动开展方面，体制内机构也积极参与，乡镇文化站作为业务指导部门，主要为文化礼堂开展的一些年度大型文体活动提供专业指导和服务，而一系列文化惠民项目如送戏下乡、送电影下乡等活动，目前也时常安排在文化礼堂内举办。这样便形成了由民间力量负责建设、管理、使用，由政府负责整体规划、提供激励的具有公共性质的基层公共文化服务的运作模式。如图2所示：

（三）文化礼堂建成后的阶段性成绩

目前，D市已经完成第一批和第二批文化礼堂建设任务，共建文化礼堂430个。在这一年多的时间里，文化礼堂功能布局也日趋完善，民间力量积极参与，文化礼堂正逐步成为D市基层农村不可或缺的公共生活空间。

图2 以文化礼堂为基点的运作方式示意图

在D市文化礼堂建设中，社会力量参与的主要方式有捐赠书画对联、捐赠图书、出资建设、出资举办文体活动这四种主要形式，其中直接出资新建文化礼堂（祠堂、祖堂）是最主要的一种形式，出资力度最大。以J镇最大的N村文化礼堂为例，其主体宗祠为吴氏宗亲集资640万元修建，政府提供10万元将其改造为文化礼堂，吴氏理事会每年出资5万元进行日常管理。而随着文化礼堂的改造建设完成，农村居民参与文体活动的积极性也大大提高，在相关业务部门的指导和民间力量的支持下，各种文体活动在文化礼堂举行，激发了农村文化活力。以J镇N村文化礼堂所开展的文体活动为例，日常性的看报、听广播、看电影、看戏等活动多由行政村或业务部门出资支持，节庆活动则多由吴氏理事会组织开展，而诸如下象棋、打乒乓球、读书看报、广场舞等文体活动则多为村民自发活动。如表3所示：

表3 N村文化礼堂文体活动开展情况

在所有活动中，节庆活动的群众参与度最广，影响力最强，获得政府支持的力度也最大。以Q镇C村文化礼堂建成以来开展的活动情况看，节庆活动的资金主要来源于村民捐款，少部分来源于公共支出，对于特定的节庆活动，政府也会予以较大的经费支持，整体经费结构趋向多元。如表4所示：

表4 N村文化礼堂大型文体活动开展情况

文化礼堂建成以后，社会力量的积极性被充分调动，不仅表现在经费上支持设施建设和活动开展，而且成为文体活动的组织者和参与者。在D市，村民理事会和宗族理事会在本村文化发展中发挥了至关重要的作用，他们是文化礼堂的具体管理者，也可以利用村民或宗族资源吸引更多民间力量的支持，组织本地农村居民开展丰富多彩的文化体育活动，形成良好的文化氛围。

四、基于文化礼堂建设的制度创新路径

文化礼堂建设目前已经取得了良好的社会效益，在政府有限进入的条件下，社会力量的活力得到了有效释放，农村公共文化服务的精准度和满意度也大大提高。文化礼堂建设可以看作是一种基层管理制度的创新过程，文化礼堂建设具有明确的政策样本价值，对于全国范围内的制度创新具有一定借鉴性，有利于社会力量与政府在基层农村的汇聚。

（一）增量改革策略有益于破解“制度锁定”

文化礼堂建设是一种地方的制度创新行为，而制度的变迁和创新活动本身具有路径的依赖性。柯武刚、史漫飞认为：“在制度变迁中存在着路径依赖性，制度系统会在相当程度上顺从惯性。它们通常会遵循相当稳定的路径缓慢演变。”而制度的“演变性调整而非痉挛性转换，对于制度发挥节约信息成本的基本功能来讲是必不可少的”。当制度处于这种稳定的外部环境中时，其变迁过程还存在一种强化机制。诺斯认为，这种强化机制“使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向就会情不自禁地在以后的发展中得到自我强化；或者，沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入正反馈的轨道，迅速优化；或者，也可能顺着原来错误的路径继续下滑，被锁定在某种无效率的状态中，无法自拔”。

在农村文化领域，现有的农村公共文化服务体系建设便深陷于制度惯性的锁定之中，这种“锁定”包括两个层面的含义：一方面，农村公共文化服务体系陷于功能性锁定之中，公共文化单位作为传统技术环境下设立的文化机构，受到“类型技术”范式的约束，文化行业将农村公共文化服务体系锁定在“演出、出版、广电”等传统技术条件下，形成了固化的生产模式和供给模式；另一方面，农村公共文化服务体系陷于认知性锁定中，基层文化服务单位在“项目制”运作体系下日益形成对政府的固定认知，形成了强烈的依赖心理，其自我发展完全指望上级单位的支持和监督。

从现有文化制度创新实践来看，破除这种制度锁定有两种改革路径：一种是以“以钱养事”改革为代表，具有痉挛性转化特征的存量改革策略，这一改革通过对现有县乡文化管理部门的重组，将“体制内”的文化机构强力推向市场，以实现农村公共文化服务的多元化发展；另一种便是以“文化礼堂”建设为代表，具有演变性调整特征的增量改革策略，是在不损害“体制内”基本利益的前提下，在“体制外”重新设立一种“制度装置”，将社会力量引入这一装置内，实现政府与社会力量的有机融合。

相较于“以钱养事”的激进改革方式，“文化礼堂”这种设立新制度装置的改革策略可以触发整体性的制度变迁，同时还能够减少改革阻力。它将改革的推动者、执行者、受益者同时引入到新的制度平台之下，双轨运行的状态使新制度平台脱离现有文化体制的束缚，使改革推动者获得了改革主动权并减少了初始成本，从而将公共文化服务体系建设引入正反馈的轨道并迅速优化，成为原有体系的可靠替代者。因此，文化礼堂建设的实施策略对于文化制度创新而言具有重要的借鉴意义，是农村公共文化服务体系现代化转型的可靠路径选择。

（二）开放的制度体系有益于对应农村真实的文化需求

随着社会经济的不断发展，要构建具有现代性的公共文化服务体系，必须打破原有体制内自我运行的封闭制度体系，构建一个对社会力量开放的制度体系以满足人民群众的真实文化需求。以文化礼堂为基点的制度创新便具有这一重要意义，通过体制内外资源的有效整合，文化礼堂成为连接国家文化管理系统和基层真实需求的关键通道。

1、政府通过有限的进入实现自身功能的延伸。

我们将文化礼堂视为沟通国家与民间的关键通道，而这一通道的形成对于政府而言，能够实现其自身功能的延伸，将服务触角真正深入基层农村，避免在体制空转中“工具去功能化”情况不断恶化，使政府的合法性资源不再受到损害。在实践中，政府的有限进入包括两个层面：第一，通过资金扶持和指导活动开展，激励社会力量积极参与农村公共文化事业的发展。效果是基层农村文化活动趋于多元化，其中既有由政府推送的文化项目，也有宗族自我组织并由文化站指导的节庆文化活动，还有村民日常开展的自娱自乐活动；第二，引导农村文化发展符合国家文化发展政策和精神，如D市文化礼堂建设时便要求突出“传播现代文明，践行社会主义核心价值观”，以及“创建文明城市市民文明言行‘八不’要求等”。

2、通过激励和规范社会力量参与来明确文化礼堂的公共文化属性。

传统意义上，祠堂与祖堂有着特殊的文化功能，但是，在快速城镇化进程中仍居住于农村的老人、妇女、儿童，根本无法承担和享受常态性的文化活动。通过激励和规范社会力量参与，使每个文化礼堂具有必要的日常管理人员，开展丰富的文化服务项目，将文化礼堂从宗族、节庆活动场地的单一功能体，转变为满足基层农村居民多元文化需求的现代公共文化空间。在实践中，许多文化礼堂除了布置图书室、广播室、室内外活动空间以外，还针对本村实际设立专门针对老年人和留守儿童的文化服务区域，开设日常性的教育辅导课程，满足基层民众真正所需。

五、简要结论

（一）以文化礼堂为基点的基层制度创新，符合构建现代公共文化服务体系的基本要求。

中央明确提出到2020年要“基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”，其现代性主要体现在“文化领域内基于市场经济结构的制度体系替代计划性制度体系的制度嬗变过程”。农村公共文化服务体系有着显著的计划体制特征，至今还不具备明显的“现代性”特征，公共文化机构与社会之间的关系依然疏离，政府与公共文化服务机构之间的关系依然是传统的‘父子型’。传统的项目式发展逻辑已难以持续。如何推动政府、公共文化机构、社会力量间关系的转变，至今还未形成一致性意见。从目前来看，以文化礼堂为基点的制度创新实践符合构建现代公共文化服务体系的基本要求，它通过在“体制外”设置“制度装置”，为社会力量和政府提供了一个共有的参与平台。这一平台之下，社会力量的效率优势有望逐步发挥，并具有对公共文化资源的放大效应，能够激发基层文化单位的活力，破解现有的制度锁定机制，实现政府与社会力量的有效融合，共同推进现代公共文化服务体系的构建。

（二）以文化礼堂为基点的制度创新实践，有益于重塑农村文化形态。

目前的农村文化形态，或者处于政府的格式化配置状态，或者处于无序化的状态，政府和民间尚未形成合力。要整合政府与民间的文化功能，首先必须实现制度体系的开放化，使农村文化形态既能符合国家文化发展的价值取向，又能切实满足基层民众的真实需求。文化礼堂的改造表面上是一个公共文化空间再构建的问题，但其改造过程却要求政府与民间紧密合作，充分发挥社会力量在市场投入上的作用和政府在规划导向上的作用，从而解决了农村文化生活中的物质载体问题，也提供了解决现有农村公共文化产品供给单一的问题。丰富的路径选择和多元参与的文化治理模式，能够逐步超越传统的计划供给模式，实现农村文化形态的重塑。

（三）以文化礼堂为基点的制度创新，需要以购买公共文化服务为政策切入点。

以文化礼堂为基点的制度创新，能够提升公共文化服务的社会化发展水平。文化礼堂建设需要依靠独特的历史文化资源，湖北、江西、浙江等地农村宗族文化传统较强，居民参与传统祠堂建设和管理的积极性较高，社会力量参与共建具有一定的先天优势。2015年5月由国办转发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》，正为后续改革提供了切实可行的指导路径，即通过培育社会力量成长来改造农村文化环境，使农村文化领域出现可与政府公共文化机构平等合作的社会力量实体。因此，在制度创新过程中，政府应以购买公共文化服务为政策切入点，推动社会力量实体积极参与农村公共文化服务的建设和发展。