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论农村空心化治理的多重逻辑

作者:易文彬  责任编辑:中农网  信息来源:《西南民族大学学报》(人文社科版)2018年第7期  发布时间:2018-07-08  浏览次数: 286

【摘 要】农村空心化是城乡发展转型过程中农村青壮年人口持续流向城镇后农村经济社会陷入衰败的现象。其中土地抛荒和留守家庭问题是新闻媒体、政策部门和学术界关注的重点。文章从组织制度角度探讨空心村治理的多重逻辑,分析相关利益群体的行动逻辑及其相互间的竞争和合作过程,解释目前空心村治理困境的生成机制,从而为探求一个更为合理的治理框架提供理论思路和政策建议。

【关键词】农村空心化;行动逻辑;利益群体;组织制度;留守家庭;城镇化

 

一、农村空心化治理:一个有待深入研究的课题

20世纪90年代末以来,随着工业化和城镇化的快速发展,农村青壮年劳动力持续快速流入城镇务工经商,导致农村出现经济社会急剧衰败的空心化现象。

国内对于农村空心化问题最早关注的是新闻媒体,其后是政策部门,后知后觉的是学术界。目前,学界的研究存在四个维度:第一,从地理学视角研究农村空心化问题,着眼于空废住宅的拆迁和土地整治。地理学把农村空心化定义为城乡转型过程中农村人口非农化引起的“人走房空”,以及宅基地“建新不拆旧”所形成的“外扩内空”现象。张正河提出“城镇化、中心村建设、村庄兼并和生态移民”的农村空心化分类治理模式;薛力主张依据空心化阶段采取不同的政策,促进乡村人口城镇化,对留存村庄进行撤并调整。第二,从经济学或土地管理视角研究农村空心化问题,着眼于土地经营权流转和规模经营。农村空心化是农村青壮年劳动力大量流入城市,只剩下老人、妇女和儿童的“人口空心化”问题。张志胜主张通过土地流转实现规模化经营,解决土地抛荒;通过宅基地退出和流转实现退耕还林还田还园,解决土地闲置浪费问题。第三,从人口经济学角度研究农村空心化问题,通过家庭经营向规模化经营、家庭养老向社会社区养老,以及培育职业农民等措施解决人口空心化所导致的农民荒问题和养老问题。第四,从社会学视角研究农村空心化问题,着眼于综合治理农村空心化问题。有人还提出农村服务、精神与文化的无形空心化问题。主张通过农村社区建设填充空心村,恢复农村经济社会生机,推动乡村建设运动,治理农村空心化;程必定提出,农业就地产业化、农民就地职业化、农村就地城镇化和户籍就近市民化的“四就”治理思路。对农村空心化问题研究的还有其他学者,但研究视角不外乎以上四种情况。

发达国家在快速城市化发展转型过程中,也经历过农村人口快速减少而导致的农村衰败现象。对于城镇化背景下农村空心化治理的研究集中在村镇规划和农村发展方面,主要有两种学术理路。一是城乡均衡型农村发展。1852年欧文最早提出新协和村理念,并于印第安纳州进行实验;1898年霍华德提出田园城市理论,与1989年芒福德的城乡关联理念、1932年莱特的区域统一体理论等都是谋求城乡均衡协调推动农村发展。实践上,20世纪60-70年代德国的城乡等值化运动,70年代日本针对农村过疏化的村镇综合建设,以及80年代美国的“都市化村庄”建设等为农村空心化治理积累了经验。二是非均衡型农村发展。比如1977年利普顿提出的城市偏向理论,1955年弗尔德曼的中心外围理论以及佩鲁提出的增长极理论,强调通过中心城市主导产业和有创新能力的行业发展带动农村发展。此外,还有一般意义的农村发展对策研究。1969年托达罗对农村发展的目标、内容和方式方法等提出了一些有价值的建议。1964年舒尔茨在著名的《改造传统农业》中提出加强农业的现代要素投入和促进农村综合发展等。而20世纪70年代韩国的新村运动,以及印度的乡村综合开发运动”也是制止农村人口外流、缓解乡村贫困的政策措施。

显然,以上各学科对农村空心化问题研究取得明显的成果,在城乡关系转型大框架下对农村空心化问题的成因、特征及其影响进行了较为深入的研究,并提出了相应的解决办法和措施。但由于对农村空心化治理过程及其机制关注得不够,所以不能很好地解释农村空心化治理绩效远不如预期的原因。知道事情的原委是一回事,提出解决问题的办法是另一回事,而真正落实解决问题的措施达到预期效果则是更深一层的实践过程。现实中的农村空心化治理实践,是在地方政府主导下,在发展主义指导下大刀阔斧、轰轰烈烈地进行。典型的做法是撤村并居,项目进村,农民被上楼等。但从实践效果看,这些治理形式有些没有达到预期目标,地方政府业绩显著,财政收入丰厚,但部分基层的农民不高兴不满意,生活生产不方便。而大量的失地失业农民进城或进入新型农村社区,会给社会管理和基层治理带来新的挑战和不稳定因素。国家或中央政府的愿望,农民的愿望都没有得到很好的落实。空心村治理至少涉及国家、地方政府、职能部门、公司以及空心村农民等多个层面的利益群体。如果我们不了解相关利益群体的诉求和行动逻辑,就难以制定平衡各方利益的政策措施,也难以激发各方参与治理行动的积极性。本文拟借鉴周雪光等提出的“多重制度逻辑”分析框架解析空心村治理中相关利益群体的行动逻辑及其相互间的竞争和合作过程,解释目前空心村治理困境的生成原因,从而为探求一个更为合理的治理框架提供理论思路。

二、农村空心化治理过程中的多重逻辑

所谓制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制。这包含两层含义,一是制度安排,正式规范和非正式约束;二是相应的行动机制,可以理解为制度决定的规范行动,也可以理解为某一领域特殊的共同利益决定的行动规范。尽管定义如此宽泛,“多重制度逻辑”还是提供了一个很好的分析框架,它将制度变迁中的多重过程机制及其相互作用作为分析的基点,把宏观层次的制度安排与微观层次的人们可观察的行为连接起来,从而为制度变迁提供一个较为全面的满意解释。制度是人们共享的规范,任何一项制度的变迁都是关联利益群体互动的结果。这种分析方法对涉及多重利益群体的协调行动研究具有很好的借鉴和应用价值。农村空心化治理,虽不是制度变迁,但也涉及多重治理主体,国家、地方政府或基层政府、村民以及经营性公司的多层次组织参与。他们不同的行动逻辑及其相互间的竞争合作,或博弈与合谋,会直接或间接影响空心村治理的绩效。

(一)国家逻辑:谋求稳定与执政的合法性

国家逻辑是什么?不同的学科解释是不一样的。经济学认为,国家逻辑是追求经济增长;政治学认为,国家追求社会控制实现秩序稳定;社会学则认为,国家逻辑更多是获得社会认同,实现执政的合法性。另一方面,国家是由不同的职能部门组成的巨型组织,不同部门利益诉求不一样,行动逻辑存在差异。如米格代尔所说,“国家机构往往尾大不掉,还与各种与其价值不同的社会群体接触并冲突,国家官员往往改变规则以强化个人或其效忠的群体的权力或者谋求私利的诱惑,都使得国家的实践呈现碎片化的特征。”因此有人认为,国家本身也不是铁板一块,是多重利益的综合体。国家没有统一行动逻辑。客观讲,国家是一个利益混合体,自身存在多重目标,而且各利益体之间存在不一致性。从内部看,国家没有单一标准的逻辑。但是,我们认为,从国家与社会以及中央与地方的关系视角看,国家的宏观利益是多重的,但是其行动的逻辑也是稳定可辨的。

国家的逻辑就是中央政府的逻辑。它的首要目标是稳定,也就是对社会与地方的有效控制,以实现社会秩序。邓小平同志讲,稳定压倒一切。没有稳定,就没有有效统治,中央政府也就失去权威。所以,空心村治理的一条底线就是不能破坏社会平衡,伤害农民的基本权益,引发群体冲突和社会动荡。这是国家的底线,也是行动的逻辑底线。其二是执政的合法性。这种合法性建立在人民对执政党和政府的认同及信任基础上。而要获得这种合法性,国家宏观政策的一个基本原则就是反映或体现人民的根本利益诉求。这也是人民群众普遍讲的,中央的政策没有一条不是好的,都是为人民利益服务的,我们相信党中央。农村空心化带来农村留守家庭、土地抛荒、公共服务缺失等问题,国家不是坐视不管,而是“想农民之所想,急农民之所急,办农民之所需”,通过农补、农机补、医疗保险、低保等各种政策惠民便民。当前国家实施的“精准扶贫战略”和“乡村振兴战略”也深得民心。其三是粮食安全。农村空心化导致青壮年人员流失和老人农业,土地抛荒严重,有的村庄甚至抛荒率达到70%以上,几乎没有人种地。粮食基本自给或粮食安全问题凸显。201231915名院士联名上书中央,提出若不从战略上解决农村空心化问题,我国将面临无人种地的尴尬境地。习近平总书记说,中国人的饭碗要端在自己手里。一个13亿之众的人口大国,粮食问题不仅是经济问题,也是最大政治问题。与之相连的是保护耕地,保护基本农田。这是保障粮食安全的基础。所以,国家治理空心村一个基本的目标就是盘活土地资源,实现土地规模化经营,保障粮食安全。

(二)基层政府逻辑:政绩与财政最大化

基层政府的行动逻辑首要是政绩。自建国以来我国建立一个与计划经济相适应的科层制体制。这个体制的基本特征就是中央集中决策,制定目标,任务自上而下层层分解,层层落实,年终考评、评比,并以此作为地方官员升迁的标准。空心村治理对地方政府至少有三大好处:第一,农民进城,提高城市化率,拉动GDP增长,实现良好的政绩。据国家统计局数据显示,2001年到2011年的10年间,城镇化每提高一个百分点,拉动投资增长3.7个百分点,拉动消费增长1.8个百分点。城镇化成为经济发展的强劲动力。第二,可以实现宅基地整治还田还林还园,改善农村人居环境,符合中央建设美丽乡村的要求。第三,通过城乡建设用地增减挂钩政策,获得城市建设用地指标,实现城镇化快速发展目标。这三点都契合上级政府的政绩考核要求,也是基层政府愿意积极介入空心村治理的原因。所以,地方政府从经营工业转向经营城市,运用资本盘活农村土地助推城镇化。

基层政府行动逻辑的第二个驱动力就是财政最大化。20世纪90年代中期实现分税制以来,财权上移,事权下放,地方财政压力逐年增大。特别是农业地区的政府,从吃饭财政逐步演变成要饭财政。增值税改革之后,与房地产相关的产业是地方政府主要财源。据调查,有地方政府财政收入的70%来源于房地产及其相关产业。2008年世界经济危机以来,制造业受到严重冲击并有所萎缩。房地产取而代之成为地方政府所倚重的支柱产业。通过土地、财政、金融三位一体推动地方经济发展。地方政府热衷于从农民手中低价征收土地又以高价卖给开发商,从中获取巨额财税。但是国家下拨的建设规划指标无法满足其积极膨胀的需要。对空心村进行治理正好契合地方政府追求GDP和财政收入的双重目标。一方面,热衷于拆村并居,空心村土地整治以换取更多的城市建设用地指标。这样,既可以获得城乡土地之间的级差收益,更可以突破宏观调控下紧缩地根的限制,完成各地GDP的发展目标。但要地不要人,使得各地土地城镇化快于人口城镇化。以2012年为例,我国常住人口城镇化率52.6%,户籍人口城镇化率35.3%,相差17.3个百分点。在城乡二元社会体制结构制约下,地方政府强势征地行为,使得许多农民处于“失地、失业、失保障”的“三失”的无所适从状态。空心村整治过程中有时忽视农民的利益诉求,触发了不少群体性事件。另一方面,农民被上楼或被进城,又可以推动城镇基础设施的投资建设,拉动经济增长。土地城市化快于人口城市化。地方政府通过利用中央“城乡建设用地增减挂钩”的政策空间制造了不少“空城”“鬼城”。农村空心化与城市空心化同时存在。戴慕珍称之为“地方政府公司主义”。实际上,地方政府的逻辑一直是农村空心化治理实践的主导力量。

(三)乡村逻辑:生计与生活

乡村逻辑也就是农民的行动逻辑。与村民选举中的熟人社会的人情逻辑不同,农民在空心村治理中的逻辑就是生计与生活。所谓生计,就是农民谋生的办法;所谓生活,就是指农民的日常行为与生存状态。农村空心化导致支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失,乡村治理可利用的手段严重匮乏,从而陷入乡村发展的困境,从而使得农民的生计困难、生活艰苦。其一是涉及1.5亿左右的留守儿童、留守妇女和留守老人问题。基于微观和个案研究,留守儿童的家庭教育、日常生活照料、情感交流等缺失,留守妇女的情感慰藉与性生活都得不到满足,留守老人的养老、就医等问题得不到保障。2016826日甘肃临夏州康乐县杨改兰一家六口自杀身亡的事件,从一定意义上折射了一个农民家庭在农村空心化背景下的生存困境。其二,农业劳动繁重。年轻人离开了农村,只剩下老人女人在农村种地。留守儿童只要有一定的劳动能力就会参加农业劳动。笔者曾经亲眼看过一个五岁的小孩中午12点多钟在烈日下跟着爷爷奶奶在地里干农活。问为什么要让幼儿参加农业劳动(干难以承受的重活)?那位奶奶回答我,不干活吃啥?我无语。这也许是城乡转型背景下农村遭遇的社会之痛。其三,农村的自我服务能力严重弱化。由于青年人流失,农村社会网络的重要支点缺失,不仅活力丧失,而且自我防卫能力弱化。就是本村老人去世,连抬棺材的人都凑不齐。所以在空心村治理过程中,乡民第一逻辑就是生产生活环境的改善,希望政府解决农村环境、交通、水利、公共服务等基本民生问题。第二就是就业问题。青年农民如果能就地就近就业,就能保证家庭生活的完整性。其它的问题就会迎刃而解。无助的乡民把希望寄托在国家和地方政府身上,希望实现民生导向的空心村治理。

三、多重逻辑之间的一致性与差异性

以上我们简要讨论了空心村治理过程中多重制度逻辑的基本内容。现在我们需要进一步分析这些逻辑之间的关系,一致性、差异性及其互动过程与结果。

(一)多重逻辑的一致性

从理论层面讲,作为一个人民当家作主的社会主义国家,国家逻辑、基层政府逻辑以及乡村农民逻辑应该是高度一致的,统一在农民逻辑基础之上。中国共产党作为执政党,它的宗旨就是全心全意为人民服务。执政党没有自己的特殊利益,是各族人民利益的忠实代表。为人谋福利、为国家谋富强是中国共产党人的初心。人民的利益和需要就是其一切政策的根本出发点和立足点。通过群众路线,从群众中来、到群众去,实现人民的愿望和利益。用邓小平的话说,就是一切以人民高兴不高兴,满意不满意,答应不答应为标准。所以,国家治理空心村的逻辑首先应该遵循乡村农民的逻辑,为农民的利益着想,满足农民需求。基层政府是执政党和中央政府的执行组织,它首先要贯彻落实国家或中央的政策意图,实现执政党的宗旨和原则,以人民的利益和需要为一切行动的依归;其次,我们的政府组成人员都是公务员,绝大多数是中共党员,组织和个人的价值指向都是为人民服务。对于个体农民或具体的空心村农民群体而言,虽然眼前利益或局部利益存在差异,但是整体利益和宏观的长远利益应该是一致的。人民幸福、民族复兴和国家富强的中国梦是一个统一的有机整体,缺一不可。所以,国家、基层政府与农民的逻辑从根本上是一致的,没有实质性利益冲突。

(二)多重逻辑的差异性

国家、基层政府与农民根本的一致性并没有否定他们之间存在差异。从社会组织结构角度讲,国家、基层政府以及村民,他们所处的社会位置不同,利益与角度不同,决定他们在空心村治理的认知、态度与行动上也会存在差异。

其一,利益层次不同。如上所述的多重逻辑分析,国家的利益在宏观层面,注重稳定与合法性,基层政府的利益在中观层面,落实上级政策目标和维护自身生存,农民的利益是微观层面的,生活环境的改善和基本生计的保障。其二,利益考量不同。国家着眼于长远利益,国家的整体稳定与长远发展;农民着眼于当前的短期利益,解决眼前的生活生存困难;基层政府则折中行事,在贯彻国家政策与满足地方村民之间求平衡,在国家与社会之间充当桥梁纽带,又是二者利益的综合者,以实现政绩最大化。其三,权威性不同。国家拥有最高权威,其政策拥有法律效应,是实际行动中的准则。基层政府是国家政策的执行者,拥有次级权威,不仅在村民面前代表国家,实际上也拥有对国家政策的解释权,在村民不了解国家政策的前提下,基层政府的解释权施展空间有时很大,甚至大到偏离、背离国家政策精神。与此相关联,基层政府的执行权就具有较大弹性,可以在较远的地方自由发挥,可以不折不扣落实国家政策为民办实事,也可以曲解国家政策之意谋求自身的利益。比如片面的经济增长率和丰厚的财政盈余,甚至玩起“数字出官,官出数字”的数字游戏,置乡民利益而不顾。河南确山县发生过由机关、警察和教师组成的300多人队伍,在乡镇主要领导带领下用推土机对独山村近千亩麦田进行偷袭的“铲地案”,发人深省。

乡民是真正的直接的利益主体,但在农村空心化治理过程中却往往被忽视,被边缘化,缺乏有效的利益表达和参与机制。各种强制征收土地及拆村并居的事件背后有时是地方政府和开发商之间盘根错节的利益关系。这种既有违国家章法又有损老百姓利益的越轨行为,正是地方政府在发展主义意识形态的支配下,受到经济增长利益驱动、以“增减挂钩”政策为坚强后盾的谋利行为。名义上说,空心村治理,政府主导,农民主体。实际上只见政府,不见乡民。根本原因是村民的利益与基层政府的利益存在较大差距,部分基层政府绕开村民实现自身的利益。这种基于利益差异的多重逻辑差异性是导致农村空心化治理过程中矛盾冲突的根源所在。由于基层政府远离国家政治中心,而身边的基层民众又处于弱势。在缺乏有效监管的前提下,滥用权力,容易导致民怨甚至群体性冲突。

曾经有一个农村大学生讲述家乡的故事:我家住在黄土高原,那儿有山,偶尔也有沙尘暴。当你走进村庄时你会发现,那儿有很多漂亮的房子,都是小洋房。你会觉得我们村庄很富裕。其实这是假象。当地政府通过各种鼓励措施让老百姓住进“富丽堂皇的宫殿”,然而他们要耕种的土地却远在20里之外,想吃自己种的菜变得很不容易,农具没有地方放置,搬运也很不方便。为了让上级满意,忘记农民是种地为生的,逼迫农民住进这样的宫殿,真是一点也不切合实际,劳民伤财,是一种极度的浪费。农民对乡村干部这种行为表示强烈的不满和谴责。但无论农民对撤村并居后上楼是否满意,地方政府的目标都是为了获得新增城市建设用地指标,既然为了获得新增城市建设用地指标,地方政府撤村并居农民上楼,就不是考虑农民的利益,更不会考虑农民上楼后生产和生活的便利与否,而只会尽可能降低撤村并居的成本,减少地方政府投入。”一些地方政府为追求政绩,在巨大的利益驱使下,不切实际地推进居住集中化,将陷入“圈地造城”怪圈。尤其在一些经济相对不发达,产业结构调整和劳动力非农转移条件不成熟的地区,盲目推行村庄合并,其强制行政干预的结果将会违背当地居民的意愿和城市化发展规律。所以,客观讲,当前我国空心村治理的效果不尽人意。

四、结语与建议

鉴于农村空心化治理逻辑的多重性及其存在的差异性,为实现治理的最佳效果,实现各相关利益主体的利益最大化,要坚持正确的价值导向和合理的实现机制。

首先,坚持和践行习近平总书记提出的“以人民为中心的发展观”。坚持人民主体地位,顺应人民群众对美好生活的向往,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。在空心化治理问题上,就是要保障农民的合理诉求。城镇化是现代化发展的必然趋势。随着城乡改革的深化,农民群体已经分化。不同群体的利益诉求是不一样的。坚持“以人民为中心的发展观”就是要了解农民的需求与愿望,改革现行的制度障碍,实现农业转移人口的市民化,让部分有稳定职业和住宿的农民工在城市安家,实现从个人流动变为家庭迁移,解决家庭生活不完整的缺憾。为部分有意愿有能力返乡创业的农民工创造一个宽松、便捷、优惠的投资环境,实现乡村的复兴复苏,又可以解决部分农民家庭的团聚问题。另外,政府和社会为那些目前无法实现家庭生活完整性的农民工与留守群体提供更多的关爱和服务。城市赋予农民工的准市民待遇,提供一些特殊的探亲休假制度和家庭联系平台等弥补空间分离的不足和缺憾;学校和志愿者组织等要更多地关爱留守儿童的教育与心理健康;地方政府与社会组织应为留守妇女日常的生产生活提供帮扶和政策支持,培训技艺和打造健康休闲活动。对于留守老人,除了日常生活困难帮扶,还要关注其精神慰藉,安度晚年。国家、地方政府与企事业单位都应该贯彻落实以农民需求为导向的空心村治理理念。

其次,构建一个利益协商机制。了解农民的需求是一回事,实现农民的需求是另回事。关键是建立农民的利益表达机制,统一各方立场,协调各方行动,实现农民的利益诉求。充分利用和盘活现有的农村半官方性的村委会,各种民间的理事会,“一事一议”的议事制度等传统组织资源,同时也要创建新的农民信赖的机制。村委会在农民眼中是一种准官僚机构,是代表国家政府而不是农民的利益。而且长期以来村委会一直扮演一个上传下达为政府办差的角色,农民心里普遍存疑。而所谓的理事会,其成员也多半是村组干部或宗族长老,在农民心目中的形象也多有损坏。取消农业税后,村干部与农民的直接冲突少了,但空心村治理过程中的征地拆迁带来的巨大利益又激发了村干部与农民的矛盾。据笔者调查,在征地拆迁建设新型农村社区过程中,基层地方政府为了政绩,往往与村组干合谋牟利,损害农民的利益。为了摆平几个理事、组长或族长,地方政府与开发商联合使出各种法子,请他们吃饭,甚至用金钱买通核心人物,威逼利诱达到签字目的。整个村庄的利益牺牲了,但这些人的利益会得到暗补,老百姓对此颇有微词。“无论社会是怎样组织的,在普遍利益和这个或那个局部利益之间不可避免地会存在大范围的冲突”。要避免和减少矛盾冲突,就必须创新一种机制让所有利益相关者参与其中,通过利益表达和利益协调机制,使绝大多数人的利益得到保障。“在冲突的过程中,尽管博弈各方利益相关者都有讨价还价的权力,但权力格局并不是对称和均衡的,政府实际上拥有最终的制度安排的决定权。在这种情况下,政府的科学民主决策、政治智慧和发展意见,就成为新型社会整合中的关键因素。”核心是提高农村的组织化程度,成立空心村治理的村民代表或议事委员会,在尊重多数人的利益基础上形成共同意见,提高谈判能力保障农民利益。

最后,加强农村空心化治理过程的监督。按照巴泽尔的理论,由于信息成本存在,权利是不可能完全界定清楚的,一时无法界定清楚的资源或权利在公共领域就会被寻租造成腐败。所以加强监督是保障空心化治理沿着正确的方向发展的重要机制。通过党内的纪检监督、政府监察委的行政监督、人大的执法监督、政协的民主监督、新闻媒体监督、社会舆论监督等,构建一个农村空心化治理过程中“不敢腐、不能腐、不想腐”的全方位的监督网络。监督处处有,监督时时有。坚持和完善党的巡视制度,反腐败全覆盖、零容忍,始终保持高压状态,使得治理过程中的相关利益群体始终处于监督之中,行为合情合理合法。

农村空心化治理是当前我国全面建成小康社会面临的一项艰巨任务。党的十九大提出“乡村振兴战略”为其提供了基本框架和政策指引。但治理主体存在多重制度逻辑,既有一致性又有差异性。了解不同利益群体的诉求和行动逻辑,可以更好地实现共享发展理念,构建一个符合“以人民为中心的发展观”的治理政策体系,达到预期目标。