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权力重构、行政吸纳与秩序再生产网格化治理的逻辑——基于溪口镇的经验探讨

作者:毛寿龙 李玉文  责任编辑:网络部  信息来源:《河南社会科学》2018年第3期  发布时间:2018-07-07  浏览次数: 308

【摘 要】网格化治理作为乡镇政府治理创新的基本方略,是提升基层政府治理能力,完善基层治理体系,应用广泛的治理实践。以浙江溪口镇的网格化治理作为研究的案例样本,遵循“宏观—微观—宏观”的研究进路,在理解网格化治理制度内涵和实证案例描述的基础上,探讨乡镇政府进行网格化治理动力、运作机制和行为逻辑,通过建构“权力—吸纳—秩序”的解释框架,对网格化治理实践进行理论阐释与解析,反思和探讨其实践中存在的深层矛盾和“内卷化”风险,并指出进一步完善的制度性应然措施,以期完善网格化治理的理论建构,为基层政府治理提供理论指引和实践参考。

【关键词】权力重构;行政吸纳;秩序;网格化治理

 

近年,随着经济水平的发展,相应的政治与政府服务改革也日渐跟进。新一届政府对全面推进国家经济、政治、社会管理与服务、法治等各领域改革作出了全面部署。党的十九大报告指出,要“打造共建共享共治的社会治理格局……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[1]。“加快乡镇政府职能转变,提升服务效能”[2],要“拓展网格化服务管理……探索网格化社区治理和服务新模式”[3]。网格化治理作为国家意识在中央层级文件中予以提及并要求加强。

网格化治理所实行的实际上是一种“横向到边,纵向到底”的无缝隙、精准化治理模式,从本质上来看,网格化治理是在不改变既有政治行政体制下,吸收多元社会主体,运用技术化手段提升治理效率与质量,调整权力结构以重建公共秩序的过程。本文将在理解网格化治理制度内涵和实证案例分析的基础上,探讨乡镇政府进行网格化治理的实施策略和主要经验背后的动力、运作机制和行为逻辑,通过建构“权力—吸纳—秩序”的解释框架,对网格化治理实践进行理论阐释与解析,反思和探讨其实践中存在的深层矛盾和“内卷化”风险,并指出进一步完善的制度性应然措施,以期完善网格化治理的理论建构,为基层政府治理提供理论指引和实践参考。

一、实践图景:一个来自溪口镇的案例

溪口镇是浙江省行政面积最大的镇,是历史文化和佛教文化旅游名镇。之所以选取溪口镇作为实证研究的案例,一方面是因为浙江省的网格化治理是在省政府的统一布局下推广和复制的,各镇的实践在组织形式和运作方式上具有同构性,即“一中心、四平台、一张网”,选取其作为案例具有普遍性和代表性(虽然溪口镇在实践中增加了一个旅游平台的建设,但主体内容与其他地方是一致的)。正如波兰尼所说“如果我们能够在一定程度上说明在典型条件之下支配潮流和逆流的规则,那么我们就无需被边缘性的湍流所困扰”[4]186,典型性个案可以提高个案研究结论的可外推性[5]。另一方面是因为资料的可获得性和场域的可进入性。20174月,“镇政府管理与政策”研究课题组前往溪口镇调研,相关工作人员为资料的获得和实地调研提供了极大的便利。

2016年,溪口镇根据《区委办公室、区政府办公室关于印发加快推进镇(街道)“四个平台”建设的实施意见的通知》(区委办[2016]3号)开展网格化治理平台建设与实践。为确保这一网格化治理的有效开展,溪口镇建立起了四大工作机制(流转交办机制、预警研判机制、联动协调机制和监督考核机制),并设计、优化了工作流程,如图1。积极构建“一室五平台一网格”的网格化治理格局(即一个镇综合指挥室,五个信息平台——综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台、便民服务平台、旅游景区管理平台,工作体系“一张网”),实行统一流转、统一监督、统一考核、统一督办,打造“互联网 ”社会治理新模式。

二、解释框架:权力重构、行政吸纳与秩序再生产

本文将溪口镇的实践与相关理论相结合,试图构建一个解释乡镇网格化治理的理论框架。遵循“宏观—微观—宏观”的研究进路,通过宏观上考察溪口镇权力结构,了解其网格化治理实践的权力分配及相互关系,继而考量溪口镇政府在处理政府—社会关系维度上权力的微观运作方式,即“行政吸纳社会”模式。“行政吸纳社会”是学者在超越西方国家—社会关系传统分析框架“市民社会”和“法团主义”基础上发展起来的,对我国改革开放以来国家和社会组织关系分析的一个更切合我国实际的分析框架。这里我们借用这个概念来分析政府在治理过程中,对国家与社会权力结构关系的处理。所谓“行政”,既指“政府”或“国家”,也指“政府”或“国家”的“行为”;“社会”不是指一般意义上的“社会”,而是指“市民社会”“公共领域”“法团主义”所指称的那种社会;“吸纳”意味着政府通过自己的一系列努力使得市民社会、法团主义、市民社会反抗国家之类的社会结构无法出现[6],以实现政府治理目标的过程。在网格化实施方案、总结汇报和领导讲话中,控制和稳定无疑是第一逻辑,“稳定”“监控”“综治维稳”“治安”等关键词运用的频度最高,却罕见“服务”二字[7]。维护社会稳定,获取良好的社会秩序是网格化治理的首要目标。具体表现为国家、社会权力的双向扩展过程中形成的“控制”与“同化”并存逻辑下政府吸纳社会团体(个人)的过程。最后通过总结上述实践,上升到溪口镇网格化治理的宏观层面,即权力结构的重构与“行政吸纳社会”模式的运用的根本目标是强化政府“控制”,维护社会稳定,获取社会秩序。这一目标既内嵌于权力重构与“行政吸纳社会”的具体行动中,是政府行为与策略选择的内在逻辑机制,同时二者的交互作用又进一步促进和强化了这一秩序再生产目标的实现。

 

 

(一)权力重构与行政吸纳:国家—社会权力扩展的双向运动

“没有权力和强制存在的社会是不可能的,没有强力作用的世界也是不可能的”[4]218。政府与其行动相对人(社会)的关系在权力的行使中得以形塑和发展。政府的改革在一定意义上,就是适应社会需求而对权力关系进行再分配、重塑权力结构的过程。亨廷顿强调了权力的分配(内含权力集中与权力扩展的均衡运动)是一个现代化进程中的政府改革能否取得成功、获得稳定政治秩序的关键。权力的集中有助于政府调配资源以实现预期目标,这里重点强调政府的有效治理能力和目标实现能力;而权力的扩展则意味着政府扩大社会参与,同化、吸收新的社会团体或地位上升、意识觉醒的旧的社会团体的能力。换言之,政府发展与政策创制需要对特定的社会群体开放全部过程[8]。在这里,政府对待权力的态度不是静态的、固定的,而是“集合的”“可扩张的”“是一种必须被动员、发展和组织起来的东西,它必须被创造出来”[9],因此,政府改革与制度创新的关键在于合理分配权力,优化权力结构,实现控制与同化的均衡演进。在溪口镇的实践中,政府对权力的策略性分配,重新形成了一种政府权力集中与社会权力扩展双向增强的权力结构,亦即控制与同化的双向增强。

1.控制:国家权力控制与深化

在溪口镇,以稳定秩序获取为目标的网格化治理的开展,使镇政府有很大的内生动力追求控制权的集中与深化,具体表现为:

1)行政权的延伸扩展。溪口镇通过将行政权力下沉,在原有区—镇—村(社区)三级治理结构基础上,进一步细分网格,将治理链条拉长,形成了区—镇—村(社区)—网格四级治理结构。通过将行政权力的触角延伸至网格,可以从最基础的单元掌控社会动向、维护稳定。此外,从政府扮演的角色和行政权的功能范围来看,政府权力的行使涵盖了网格化治理的发起(出台了《溪口镇“一室五平台一网格”运行办法》)、建设(五个平台建设,投资近400万元)、日常运作(成立综合指挥室)、绩效考核等各方面,政府权力几乎达至基层社会的各个角落和“毛细血管”,一种控制导向的权力行使赫然在目。

2)技术手段的工具性运用。溪口镇通过现代信息技术的运用,实现了系统整合的8 X模式,即,以宁波市基层社会服务管理综合信息系统为核心,整合省平安建设信息系统、镇长电话、舆情监控、综治视联网等等8个系统。新技术的运用使过去“条状”组织的上下级间或不同部门间的信息壁垒在一定程度上被打破,而且服务团队和服务对象之间也能够依靠网络信息平台得以即时沟通和互动,这无疑将组织的边界置于一种更为开放的程度[10]。通过这一信息平台,能够实现多来源信息收集,获取实时反馈数据,极大地提高了信息透明度和事件处理的效率,为政府应对各种日常和突发性事件提供了可控手段和技术支撑。

3)行政资源的“条块”整合。网格化治理通过综治平台“派单”给各单位,协调条块利益矛盾和冲突,并实行派单首问责任制,即综合指挥室分流交办的事件首次承办的单位负责该事件的处理、协调、反馈任务。与此同时,建立起了协调“条块”的常态化机制——联动协调机制和预警机制。这些机制和措施的建立,极大地缓解了职责不清、效率低下和治理真空等现象,增强了治理责任的确定性和治理边界的明晰性,极大地提升了镇政府整合、驾驭“条块”的能力。

4)考核问责的规范强化。为了使网格化治理落到实处,镇政府制定了规范网格运作的监督考核办法,实行统一监督、管理与考核。首先,将区政府在镇派出机构的相关工作人员的日常管理和考核纳入镇管范围内。其次,对于临近办结时限未处理的事项,进行催办;逾期仍未处理的,综合指挥室将事项转交镇纪委进入督查程序,直至问责。再次,综合指挥室每月初对各村(社区)、各平台、职能部门事件受理率、办结率、投诉率进行定期公开通报,并开展优秀网格长(员)、网格指导员等评选表彰活动。这些考核问责办法的制定,强化了镇政府的控制权和话语权,使其在对各部门和网格的管理上更加有理有据,评价能力和整合控制能力不断攀升。

2.同化:社会权力的嵌入与融合

“同化”是指政府吸收新增社会团体(个人)或政治意识觉醒和不断提升的旧的社会团体(个人)参与政策制定及社会治理过程,在现有治理框架下,行使其权利及权力的过程。这意味着社会团体(个人)的权力(权利)得到扩展,被赋予参与特定政策制定及社会治理的合法性。“同化”所带来的社会权力的扩展是以“控制”所带来的国家权力的扩展为前提的。如果社会权力的扩展带来了国家权力扩展的困境与威胁,使其不能有效进行“控制”,威胁秩序稳定,那么这种“同化”将会被禁止。所以,我们看到了总体上基于加强政府控制与秩序建构的权力集中与社会权力扩展的双向增量运动所构成的新的权力结构形式,其所呈现的社会权力的扩展是有限的,是与国家权力的扩展不可同日而语的。

1)参与主体的多元可进入性。除了政府工作人员和网格管理人员以外,任何社会团体和个人都可以通过多种途径(微信、微博、平安浙江APP等)参与到网格化治理过程中。这种多途径的可介入性,大大降低了社会团体(个人)参与政府治理过程的成本和采取非法、极端手段的可能性。社会权力的扩展既满足了社会的需求,实现了政治参与和利益表达,也满足了政府及时掌握社会动态,实现良序治理的目标。但是,这种社会权力的扩展终究是以满足政府的“控制”目标为主,社会权力扩展是嵌入在政府权力的扩展之中的,如果社会权力的扩展出现“脱嵌”的情况,则是不被允许的。

2)社会组织的准行政化。溪口镇成立了以“宁波市金牌调解员”何华海的名字命名的华海工作室,将其置于镇人民调解委员会之下,通过利用在民间有广泛影响力的华海工作室进行群众矛盾纠纷调解,大大降低了政府出面调解的交易成本。华海工作室成立近3年,化解矛盾纠纷621起,成功率98.5%1),实现了在重大节假日和会议期间零上访,被评为奉化区和宁波市优秀人民调解委员会。这种将社会组织置于政府管理部门下的准行政化形式,借助社会组织的影响及功能性优势,服务于政府维护社会稳定、开展有效社会治理的目标,极大地拓宽了社会组织参与政府治理的范围和程度。

溪口镇政府通过赋予社会组织和个人以更大的权力(权利)参与到政府治理过程中来,实现有序治理,展现出了多中心的、兼容并蓄的治理理念。但是,这种对社会权力的扩展是以服务于政府权力的集中和扩展为前提的,是有限度的。因此,这种政府“控制”与社会“同化”并存且双向增强的权力结构形式,是支配镇政府的行为逻辑所在。这是一种社会权力的扩展内嵌于国家权力的扩展,服务于国家治理目标——秩序再生产的过程。这昭示着一种行政(国家)对社会进行同化、吸纳的秩序生产模式,即“行政吸纳社会”的在场性。

(二)行政吸纳:动力机制与“内卷化”

1.动力机制:体制惯性与需求回应

通过前述分析,我们可以发现溪口镇网格化治理展现出了一种新的权力结构及其运作逻辑——行政吸纳社会。那么促使镇政府通过这样一种方式开展网格化治理的原因和动力机制是什么呢?究竟有哪些因素在激发着镇政府采取如此行动和策略,进行“行政吸纳”式的网格化治理?

1)对压力型体制的回应。“压力型体制”[11]决定了基层围绕上级“指挥棒”选择行为的偏好[12]。溪口镇的网格化治理,是在中央、省、市、区等上级部门不断要求加强基层治理能力建设,创新基层治理体制的背景下展开的,特别是在奉化区发布了《区委办公室、区政府办公室关于印发加快推进镇(街道)“四个平台”建设的实施意见的通知》(区委办[2016]3号)后,迅速采取行动,制定了《溪口镇“一室五平台一网格”运作办法》,是对上级政府要求和工作的被动响应,是在行政系统的层级压力传导下进行的“强制性制度变迁”[13]。“对于科层制来说,服从本身就是目的,下级服从指令时并不考虑它是否合理或者是否道德,而是看它是否来自占据可以发出这一指令位置的人。指令的内容不会被考察”[14]

2)制度惯性与路径依赖。改革开放40年来,我国政府的治理方式发生了很大改变,更加强调服务和以人为本。但是,“锁定(lock-in)效应”[15]19-20的存在,意味着“一旦走上某个特定路径,就将强化这一方向上的报酬递增机制”[15]155,这使得计划经济时期的“全能式”政府遗风依然存在。虽然对现阶段乡镇基层,国家权力收缩,给农村和社会释放了更多的自治空间,但是,政府依然倾向于从既有经验中寻求有效开展社会治理的手段和方法,政府的“管制之手”“控制导向”依然活跃在基层治理实践中。

3)“条块”分割与“碎片”整合。“条块”分割和“碎片化”分散了行政力量和资源,解构了政府行为的有效性和统一性,降低了镇政府的控制能力和目标达成能力。进行网格化治理,其目的在于打破以往行政部门条块分割、推诿扯皮、责权利不明等种种弊端,将资源重新整合,进一步下放事权,构建一个新的社会管理体系[16]。网格化治理能够使治理碎片化同社会治理复杂性之间的张力得以缓解,在不改变现有行政体制下提升治理能力,因此,镇政府有很大的内在动力寻求管理主义和技术治理的变革来提升治理效能。

4)社会风险和不确定性的增加。根据中国社会科学院数据统计显示:2001年至2013年爆发的群体性事件中,百人以上规模的有871[17]。冲突和危机事件频发,给基层政府维稳带来巨大压力。基于“稳定”和“控制”的目标驱动,争取做到“不出事或少出事”成为基层政府开展治理活动的指导原则和共识。网格化治理通过行政权力下沉所带来的有效控制、预警研判及提升应对能力的治理效应,从技术上为满足镇政府的维稳需求提供了极大可能性,并且,镇政府在利用这一治理机制来实现维稳目标时,二者常常相互作用、相互强化。

2.“内卷化”:制度异化的挑战

如前所述,溪口镇网格化治理虽然对于该镇维稳目标的实现有着积极意义,取得了良好成效,成功化解、处置了诸多省、市级信访积案,预防了群体性事件的发生,但是这种以“行政吸纳社会”模式运作的网格化治理的深入开展,有陷入制度“内卷化”(2)的风险。

1)行政扩张,侵蚀自治空间。溪口镇的网格化治理,不仅延伸了治理链条,增加了治理层级,而且将社会团体(个人)“吸纳”进入政府行政框架内(如华海工作室),强化了国家权力向基层的渗透,提升了基层政府服务社会、整合治理的能力;但是,社会组织和社区居民更多是作为管理对象,参与公共治理的空间有限”[18]。乡村社会的自治空间遭受了极大侵蚀,双重身份的村委会人员既要承担行政性任务,接受层级领导,又要承担乡村自治事宜,由于上级的压力和个人能力、精力的有限,村委会成员常常难以二者兼顾,顾此失彼现象时有发生,加之网格任务是刚性任务,有明确的统一管理和考核指标,这就使得刚性任务在村委会行动策略上成为优先选择,而乡村自治则成了在村委会人员精力有余之时的选择性行为。这种地方国家权力以更为强劲的态势对社会空间施以规制性和强迫性的管理,将会削弱人们进行自组织和协作的能力。

2)技术悖论,功能背离价值。随着镇政府网格化治理的深入开展,技术悖论现象开始显现,功能与价值将逐渐呈现分离的趋势。这是因为,网格化治理增加治理层级、层层分解目标和任务,有加剧治理“碎片化”的可能性,虽然为整合“条块”资源提供了平台,但是仍然需要新的协调资源和力量的投入。这加重了治理问题的复杂性,有降低工作效率的风险。此外,随着技术平台的进一步完善和发展,越来越多的公民将更便捷、更低成本地参与到网格化治理中去反映问题、表达诉求,但由于镇政府工作人员数量和能力有限,不能很好地承接、应对、处理这些突然涌现的大量问题,对公民需求的回应可能不及时、不合理,在一定程度上,将进一步激化、加重基层治理中存在的矛盾和困难。

3)职责异化,选择性治理。首先,由于镇政府能调动掌握的资源相当有限,这使政府不得不将资源应用于考核最严格、最被重视的领域以应对层级压力。政府可能根据考核内容,排列网格化治理事项的优先次序,对于在考核中所占比重大的事项,如维稳、信息平台建设、网格划分等下大力气,而对在考核中所占比重相对较小的事项,如公共服务的供给则作为一种次优先事项,在优先事项得到满足后,才会考虑次优先事项。其次,由于资源有限,网格人员全部由村干部、村委会成员或者志愿者担任,并没有工资或者补贴发放给网格人员,只给每位网格人员配发了开展工作所必需的通信设备——手机,仅靠道德支撑而无利益支撑的网格员难以获得足够的激励和内在动力开展网格化治理。在实践中已经表现出激励不足,选择性搜集信息、上报问题,以及应对上级检查补写“台账”的现象。

三、未来之路:如何克服“阿基里斯之踵”

任何制度创新和治理实践的发展都不是一蹴而就的,而是需要在实践中不断调整、矫正和完善。溪口镇网格化治理的实践,为我们展现了一幅基层政府促进治理现代化、科学化、规范化努力的生动画面,但是我们也应该正视:随着网格化治理的深入开展,制度“内卷化”的风险也随之而来——对社会自治空间的侵蚀、准行政层次的增加、更多的资源消耗和治理主体行为的异化等,如何克服制度实践的“阿基里斯之踵”,是每一个理论研究者和基层治理实践者需要审慎考虑的应然课题。

(一)重拾社会:促进政府管理与社会自治的有效衔接

政府的层级管理和社会自我组织、自我管理是实现有效社会治理的必要条件。正如福山所言:“作为秩序的来源,自我组织和等级制缺一不可;想象一幅扁平化的,没有等级的未来世界图景,相当于想象一个没有政治的世界;加强自我组织并不意味着权威的消失,而是以某种允许自我组织和自我管理的方式内化于组织之中;社会秩序始终都会产生,且来自一个既有等级制又有自发性的源泉。”[19]有效推进网格化治理的关键在于政府能够动员多元社会主体参与到基层治理中来,提升社会主体参与的质量和实效,积极建构有利于社会组织发展的社会环境和氛围,培育社会组织(个人)及其自治能力。“政府的改革之道,就是运用它的力量去培育创造出更多的第三部门……顺应这些改革也就建立了所要求的组织结构,剩下的问题就是指导这些组织使之符合公民社会的价值要求,并且有能力去解决社会问题”[20]

(二)服务本位:促进服务属性与管理属性的有机融合

近年,管理本位、事本主义的“管制型政府”越来越不能满足社会对公共产品和服务的原子化需求,“服务型政府”以服务为导向的价值内核和治理方式寓“管理”于“服务”之中,“摆脱了管理型政府模式或单中心治理模式下要么不管,要么干预的悖论”[21]。溪口镇的网格化治理更多地强调了政府的“控制”“管制”取向,是一种“中心—边缘”的治理结构,这种管制主导型的政府治理方式更强调权力单向度运作的重要性,以管制手段获取社会秩序,虽然一定意义上降低了实施成本,提升了管理效率,但是这种秩序类型属于低层次的秩序,也暗含了社会冲突和矛盾事件积聚反弹的巨大可能性。因此,要提升治理质量,实现秩序类型的高层次转向,就需要以“服务型”政府理念为主导,转变政府治理行为和方式,从“事本主义”向“人本主义”转变,实现管理与服务的有机融合。

(三)激励兼容:促进政府与社会的合作治理

奥尔森认为,在共容利益逻辑下行使权力会带来社会的稳定、繁荣与发展,而在狭隘利益逻辑下行使权力会带来社会的衰退、暴动甚至是崩溃。溪口镇的网格化治理以“控制”导向为主,在政府与“准行政主体”(网格人员)和社会(公众)之间,利益是离散的,而非整合的,用奥尔森的话说,是狭隘的而不是共容的。因此,在网格化治理中,要着力加强共容利益的建构,以利益(不论是物质上的,还是精神上的)为黏合剂,创造出兼容的激励结构,使代理人(政府)出于自身利益的考虑而自愿地按委托人(社会)的意志行事,从而诉诸代理人(政府)的自主行动,紧紧地将政府和社会联结起来,整合利用多元主体力量,实现合作共治。近年,我国政府“也开始使用合作治理来解决其所面临的复杂公共问题,这尤其体现在公共服务、区域经济发展、城市更新、区域环境治理、国家创新系统等领域”[22],“事实上,在高度复杂性社会和高度不确定性的条件下,人类必须以合作行动去应对各种各样的挑战。这是时代提出的新课题,也是人类秩序追求的归宿”[23]

政府改革既是实践的主题,也是公共管理研究的重心[24]。溪口镇的网格化治理实践以其“精细化”“无缝隙治理”的显著内核实现了对社会的有效治理和公共秩序的再生产。在这一过程中,镇政府通过权力结构的重塑,巧妙地运用了权力集中与扩展的双重策略,并将权力扩展内嵌于权力集中策略之中,形成了以“控制”为导向的“中心—边缘”治理结构,成功实现了“行政”对“社会”的吸纳。通过行政权力下沉、网格的科学划分,缩短“发现问题—处置协调问题”的时间间隔,提高了行政效率,增强了风险防控、维持社会稳定、预防群体性和突发性事件发生的能力,并且化解了诸多信访积案,取得了积极治理成效。但是,随着网格化治理的进一步发展,我们应看到其在带来社会治理积极效应的同时,也存在着制度“内卷化”的风险,客观地分析看待网格化治理潜藏的这些问题,将有助于我们在未来进一步优化网格化治理。

 

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注释:

[1]数据来源于溪口镇政府相关汇报文件,数据统计截至时间为20169月。

[2]内卷化,又译为过密化。最先使用这一概念的是克利福德·吉尔茨(Clifford Geertz),他用这一概念来研究爪哇水稻农业的简单重复生产,而未取得实质性发展和劳动生产率提高的状况。后杜赞奇(Prasenjit Duara)借用“内卷化”概念来研究国家政权和制度建设情况,借以形容“一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象”。

[3]阿基里斯(Achilles)是古希腊神话中的勇士。他出生后,他的母亲提着他的脚将他倒浸入冥河之中。由此使他全身刀枪不入,只有未被浸入水中的脚跟除外。“阿基里斯之踵”常用来指事物的致命弱点。