我国农村基层协商民主实践的内卷化及其矫正

作者：王海洋 李晓广  责任编辑：中农网  信息来源：《天水行政学院学报》2018年第2期  发布时间：2018-06-08  浏览次数： 4866次

【摘　要】“内卷化”概念具有很强的工具性分析价值。当前我国农村基层协商民主的发展，在“乡政村治”的政治背景、“差序格局”的社会背景和“自上而下”的政策背景之下，逐渐凸显出内卷化的态势，主要表现为复制式推广导致协商民主形式化、行政化干预导致协商民主无实效、分利型秩序导致协商民主缺动力。矫正农村基层协商民主实践的内卷化，具体可以从制度性建立、主体性提升、基础性发展等不同层面推进。

【关键词】农村基层；协商民主；内卷化；矫正

一、我国农村基层协商民主实践的内卷化及其表现

（一）“内卷化”概念与农村基层协商民主实践的内卷化

“内卷化”概念实质上的特征：规模上的简单增长与效用上的边际递减，内容上的实质匮乏与发展中的态势衰微。目前，学术界对“内卷化”概念的含义尚未达成共识。但是，从实际的研究来看，内卷化概念具有很强的工具性分析价值[1]。在上述研究的基础上，我们将“内卷化”概念引入对农村基层协商民主的分析中。

21世纪初期西方国家协商民主理论的发展与我国浙江温岭民主恳谈会的兴起，客观上为我国带来协商民主理念的传播与协商民主实践的发展，在国家与社会的合力推动下，协商民主开始在基层民主中成为公民有序参与政治的重要渠道。党的十八大召开以来，从党的重要文件的相关表述中可以看出，中国协商民主问题已经成为中国民主政治建设中的一个重要的理论问题和现实问题。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[2]协商民主在农村的不断加强与完善是基层民主发展的必然趋势，加强农村协商民主建设已经成为当务之急。党的十八届三中全会作出了推进协商民主广泛多层制度化发展的全面规划和部署之后，2015年2月初，中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》这一纲领性指导文件，极大地提高了各地推进协商民主建设、创新协商民主实践的积极性。基层协商民主作为一种基层民主形式和民意表达渠道，越来越扩大和延伸到更多领域和更深层次，并且作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，逐渐落实到基本民主制度的运作程序之中。各种诸如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会等中国特色的协商民主形式在各地不断涌现[3]。这些创新实践的典范缓和了农民和基层政府之间的紧张关系，开辟了选举民主之外农民有序参与政治的又一维度，激发了群众的政治参与热情，提升了党和政府的公信力度，增强了基层决策合法性，为中国基层治理方式转变做了积极有益的探索，为中国广大农村走向善治树立了典范。

然而与此同时，我们也应当看到，这些典范地区的协商民主发展逐渐出现了一些问题：如对于协商民主的内涵理解浅尝辄止，存在着表面化、片面化甚至庸俗化的倾向，在发展协商民主上停留在对模式的简单复制粘贴上；“村两委”的管理意识大于服务意识，一些曾经发挥积极作用的协商载体和平台甚至出现了停滞和倒退，基层协商民主的运转陷入了低水平简单重复、无实质效用甚至反效果的发展状态等。“即使在温岭的民主恳谈实践中，无论是县、镇还是村，都仍然无法避免“人走政息”的存在，协商民主的可持续性问题普遍受到关注。”[4]可见，我国农村基层协商民主建设在经历一个时期较快的发展后，逐渐出现创新力下降、可持续发展递减的趋向，从而使得协商民主在农村基层的实践陷入了内卷化困境。

（二）我国农村基层协商民主实践内卷化的主要表现

20世纪90年代协商民主理论和地方政府创新实践的结合，为解决我国农村村民自治困境提供了思路，为我国社会主义民主政治发展带来了曙光。但是近年来，随着浙江温岭民主恳谈会模式在全国各地的复制、推广和创新，一些地区的基层协商民主出现了形式化、无实效、缺动力等内卷化表现。

1.复制式推广导致协商民主形式化。

协商民主是一种理论理想化、程序严谨、过程苛刻的民主形式。自浙江温岭恳谈会被中央认可并获“政府创新奖”之后，温岭恳谈模式就吸引了众多学者和政府官员，随之这种模式就在全国推广开来，也产生了许多新的模式和典型案例。但是大多数实践缺少对本地民主政治发展进行深入研究，仅作简单复制式的应用推广。有学者指出，当前协商民主实践最大的问题是，“抽离民主这个核心谈协商过程，恐怕会滑向形式上的民主协商。”[5]这样容易导致基层政府、农村集体组织、农民等协商民主的主体无法把握协商民主的精髓，从而在实践中使协商民主流于形式，甚至会对基层民主建设起反作用。

这种形式化主要体现在以下几个方面：一是在协商推进上简单粗暴，存在忽略地方实际的倾向。“每个地方的经济发展情况不一样，社会结构不一样，议题的丰富程度不一样，进行协商的模式也肯定存在着差异。”[6]一些地区在引进协商机制过程中，没有认识当地发展与民风习俗，不能确定涉及当地群众利益的核心议题，不能把协商民主与当地实际相融合发展；一些地区在引入制度创新过程中，较少考虑到制度的运作成本与本地区发展现状的结合；一些农村集体资源相对匮乏，协商空间相对较小，利益争斗不强，容易导致协商民主形式化发展。二是在协商准备上，存在脱离群众的表现。有些地方在协商议题的选择上，脱离群众，不能反映群众的实际利益诉求；一些地方的组织方在协商前的政策评估、民意调查、民意咨询等方面存在着走过场、走形式和过滤筛选等现象；有的是在即将决策之前召开，使参与者没有充分的时间研读协商过程中需要的材料，没有足够的时间去做深入思考和调查研究。三是在协商过程上缺少规范，存在“走过场”的倾向。“现阶段我国基层协商民主实践存在着背离民主协商的规范性而趋向形式化的问题，体现在由政府引导的基层协商民主趋向异化方面。”[7]一些农村地区在民主协商会前有关部门就已经做出了决策，协商会变成了通报会，对人民的利益诉求表现出回应圆滑和问题冷漠；有的是在会上暗示协商与会人员，号召他们要讲政治、顾大局，希望协商与会人员表示赞成。这就使协商民主走了形式、浮于过场，没有发挥应有的作用。

2.行政性干预导致协商民主无实效。

协商民主在中国的基层实践遵循的是嵌入式的生长路径，高度仰赖地方政府的制度性供给，也就必然受其目标理念、组织结构以及政治环境等要素的影响[8]。推进基层协商民主，必须在基层党委的领导下，按照协商的规定和要求，组织开展协商活动。这其中，基层党委和政府既是协商的组织者和推动者，同时又是协商的重要主体和协商意见的采纳者，而且很多时候还会是协商结果的落实方。农村基层协商民主的建设是为了实现村民有序参与乡村政治。主体之间的平等性是协商民主的前提。

但是在实践中，行政性因素经常会干预协商的平等开展和结果落地。首先，传统行政文化束缚协商理性。改革开放以来，我国政府逐渐转型，“全能型政府”全面撤退。但是在基层具体实践中，协商民主作为一种机制，基层政府在理论认识和实践层面，总会不同程度地出现对协商民主把握“失衡”的情况。同时，官本位、父母官、家长制等旧思想在一些基层干部和群众中仍然根深蒂固，由于受到传统文化价值观的影响，基层党委和政府对协商民主缺乏深刻理解和正确认识，导致部分基层干部群众对协商民主工作态度上的淡漠和参与不足，促生了协商随意、公共理性不足等弊端。其次，行政力量的强大导致协商地位不平等。“几乎所有的协商民主创新实践活动都是在政府主导下产生并推行的，而在传统的政府官员选拔和任用机制没有根本变动的情况下，协商民主创新实践能在多大程度上改造现有乡村治理结构则具有极大的不确定性。”[9]就目前形势来看，一些党政领导往往将协商民主视为上级安排的政治任务或是维稳的手段，在实际运作中不能平等对待村民、村民组织等协商主体。而更突出的问题是，部分基层政府领导根本不认为自己是协商主体，不参与协商，或者只是被动地出席，对协商的结果置之高阁，不闻不问。再者，轻视协商结果，对协商结果的贯彻落实方面，缺少监督程序和监管意识。一些农村地区还不能很好地落实协商的结果，在对民主协商后的结果或者决议方面缺少明确和严格的规范，对协商结果的处理和应用重视不够，公民缺少监管意识，基层政府存在敷衍现象。这些行政性因素直接导致协商的无效。

3.分利型秩序导致协商民主缺动力。

公共利益是社会共同体存在和发展的基础和动力。对公共利益的认同是协商民主开展的基本准则。美国学者亨廷顿认为：“社会经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”[10]进入21世纪以来，在市场经济背景下，“三农”地位突出，农业税改革、新农村建设、城乡统筹发展、社会养老和医疗保险等一系列政策，为我国农民在经济收入、生活水平等物质需求上提供了保障。但是由于农村集体组织作用的缺失，在国家资源对农村输入的过程中，产生了以权力、势力、宗族和农民为主的分利主体，导致国家资源的投入产出比与社会公正性降低。

这种分利型的乡村秩序降低了协商民主的效用。第一，农村贫富分化扭曲了公共协商。经济物质条件差异是导致不平等的基本因素之一。“普通的农民本应作为国家资源输入与地方资源资本化的最大受益者，却被排除之外，成为沉默的大多数，并对资源被蚕食毫无能力，被动地享有遭遇层层侵蚀的剩余资源，落单的农民最终也就成为了真正的弱者。”[11]经济条件相对较差的普通农民，在参与政治活动时其主体性自然得不到彰显，诸如教育水平、收入差距、信息技术的应用等方面的巨大差异，严重阻碍农民有效参与协商。第二，依附于村两委组织的部分农民群体占据了经济优势地位。当下，“一种依附于村两委组织的新型宗族化特征逐步凸显。这种新的宗族化，以村两委组织为载体，以宗族亲戚为主要成员，发展成为农村新的派系，在分配集体资产、落实优惠政策等方面占据绝对优势。”这些群体，在参与协商中没有后顾之忧，而且可以利用许诺或者威胁的方式使处于经济劣势的村民不敢或是不愿表达自身的意愿。一些参与者为了谋求自身的利益，结党营私，破坏协商的公正平等，这导致整个协商背离公共利益。第三，青年劳动力流动性大，留守老龄化严重，加剧分利型秩序的固化。在市场化、工业化和城镇化的浪潮中，我国农村精英和年壮者多外出务工，“留守人员”缺乏现代意识和公共精神，思想观念保守容易退让，导致基层组织管理能力不足，乡村治理容易变成“能人”治理。在一些经济发展相对滞后的地区，许多民众无暇顾及生计以外的乡村政治，或者被动参加协商过程，民众参与协商的动力明显不足。协商参与上的冷漠直接影响协商结果的真实性，从而制约了协商的实效性。

二、我国农村基层协商民主实践内卷化的根源

习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话明确提出了协商民主的“五个源自”，“协商民主在中国具有与传统政治文化、与近代政治发展、与人民革命建设改革实践、与基本政治制度、与政治体制改革相适应的特殊因缘。”[12]而我国农村基层协商民主的内卷化就肇始于我国“自上而下”的政策背景、“乡政村治”的政治背景和“差序格局”的社会背景之下的重重矛盾。

（一）“自上而下”的政策背景下，强大的政权组织与弱势的农民群体之间的矛盾

在社会主义市场经济体制下，我国农村公共政策的制定过程应该是多方主体进行利益博弈的决策过程。这就规定了农村公共政策实施目标的公共性、制定过程的公开性和村民参与的广泛性。在我国广大农村地区实行协商民主，就是为了在多元利益间达成妥协与平衡从而促进农村地区的稳定和发展。但也应该看到，公共政策的实际制定与协商民主愿景可能存在着相背离的目标趋向。

当前我国农村协商民主实践的实施推进和制度变迁，揭示了地方政府在制度设计、实施和推行中的主导地位，这种政府主导型的制度变迁，是中国“强政府、弱社会”的国家社会关系的产物[13]。我国现有农村公共政策的制定及实施过程就在一定程度上存在合法性危机[14]。国家为加快推动城镇化建设和新农村建设，通过压力型体制将各项任务层层派发至地方政府，地方政府为了完成行政任务，习惯性地代替群众作出决策，很大程度上剥夺了群众的自治权。当前的村民自治异化为在基层政府决定下的“被自治”，协商民主异化为村干部和村民的“精英自治”，在公共政策的制定过程中，村民缺乏相应的参与机制和表达机会，无法充分维护自己的利益。在强大的政权组织和强势的行政压力背景下，基层政权始终忙碌于事务性的行政工作，缺少了解社情民意，村民利益表达的渠道不畅，导致非正式的利益表达盛行，这些都影响农村的和谐与发展。

（二）“乡政村治”的政治背景下，村“两委”高度集权与村民政治诉求之间的矛盾

党的十一届三中全会决定在我国农村全面实施家庭联产承包责任制。1982年《宪法》的修改颁布，以国家意志的形式肯定了村民委员会是“基层群众性自治组织”和村民自治的合法性。20世纪90年代后期，中国农村的治理模式由人民公社制度转变成“乡镇政府 村委会”制度。“乡政村治”的乡村关系格局逐步建立起来。这一系列的重大变化表明中央国家行政力量由原来对农村的政治、经济、文化和社会的直接控制转变成间接管理，高度集中的农村集体经济受到冲击，国家与农村农民的关系也发生了改变。一方面，农村行政力量与农民产生了互动，农村政治环境获得巨大的自由。在实施村民自治制度的背景下，民主选举、民主决策、民主监督和民主管理逐渐发展健全，对村民有权参与村庄事务作出了明确规定，改变了传统的农村政治文化格局。另一方面，村民委员会权力的高度集中，也带来不少矛盾和问题。

随着农村经济社会的发展，特别是城镇化的推进，村民群众的利益日益多元化，民主意识不断增强，农民的政治参与意识逐渐回归，国家在经济上放权为乡村政治发展拓展了空间，也对乡村治理提出了更高的民主要求。但是部分村级组织和干部沿袭传统的工作方式，“在乡村治理实践中，很多农村干部仍然习惯地把农民群众简单地作为受教育和管理的对象，损害了村民群众的民主权利，阻碍了村民自治的正常发展，导致了农村工作的偏差和乡村治理的失效。”[15]村民的权利多被抑制和取代，很多涉及农民切身利益的决策往往缺少农民参与决策或得不到科学决策；权力监督的缺失导致的农村腐败问题日益严峻，乡村腐败使得农村大量的财富和资源集中在少数村干部或特权阶层手中，村民自身的利益遭受到巨大的损失，已经严重危及到农村社会的正常运行秩序，已经逐渐成为我国乡村乃至整个国家经济、政治、文化、社会等各方面发展的制约因素。

（三）“差序格局”的社会背景下，硬性的行政任务与衰落的农民认同之间的矛盾

“差序格局”一词出现在著名学者费孝通所著《乡土中国》一书中，“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络。因之，我们传统社会里所有的社会道德也只在私人联系中发生意义。”[16]“差序格局”是费孝通对中国传统乡土社会结构的独到观点，符合中国乡村的人际关系结构、利益关系结构和乡村治理结构。“中国乡村自古就有宗族、乡绅自治的传统，往往比国家的正式制度更有力。这种力量一方面来自于宗族长者的道德权威，另一方面则来自于熟人社会人与人之间的道德约束，它甚至构成了传统乡村社会稳定的治理基础。传统乡里道德教化的实施，对造成醇厚民风、强化乡里统治确曾起过十分重要的作用。”[17]

几十年来，社会主义市场经济飞速发展，城市化和城镇化的进程不断加快，虽然对乡村社会的渗透加剧了乡村社会人际关系的冷漠，但我国乡村社会的“差序格局”并未发生根本性的改变，始终影响着乡村社会的方方面面。传统的乡村人伦关系、风俗习惯等也存在逐渐被利益关系取代的趋势，但是它们依然存在，其影响仍然顽强。“在政治权力的实际运作上，传统人伦关系同样发挥着巨大作用，在一定程度上它构成了一种和国家正式权力相抗衡的非正式的权力。”[18]在压力型体制之下的中国乡村社会，由于“差序格局”的格局持续影响，压力型体制和强制性权力挤压了人伦关系，导致村民的政治认同感下降。

三、我国农村基层协商民主实践的内卷化矫正

农村基层协商民主是农村民主政治发展的新形式，是中国民主政治在农村发展的广泛实践。“农村基层协商民主的实施效果将直接影响村民的人心向背，影响农村民主政治建设的进程。”[19]农村基层协商民主的内卷化矫正，可以从制度性、主体性和基础性三个方面入手，以建立基层协商民主制度和规范基层协商民主程序为保障，以培养协商主体现代协商意识和现代协商理性为手段，以发展农村经济和激活农民参与协商积极性为基础。

（一）制度性矫正：注重程序设计，推进协商民主的制度建立

“基层民主中的公民协商能否得到有效的发育和成长，除了取决于公民以及公民社会的发育和成长之外，还取决于基层民主建设能在多大程度上实现这些公民协商的制度化和规范化发展。”[20]从目前基层协商民主的实践看，地方政府领导在推进协商民主实践中处于关键地位，发挥着主导作用，但是仅仅依靠领导个人的民主意识和人格风范，会使协商民主实践表现出极大的不确定性和变动性。推动基层协商民主程序化制度化发展，不仅可以提高协商效率，而且可以保证协商结果的公平公正。

党的十八届三中全会提出了推进协商民主广泛多层制度化发展，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的目标和要求。“只有推进协商民主制度化法制化发展，才能够保障农村协商民主全局性、稳定性和长期性发展。”[21]要在国家相关法律法规确定协商民主法律地位的基础之上，尽快建立健全农村基层协商民主发展的规则机制，才能发挥协商民主的优势。第一，在协商前期，要建立健全党委政府领导的农村协商民主机制；完善基层组织联系群众的制度，确保党组织与人们群众保持血肉联系；基本界定党政职责权限，明确参与村民的权利和义务，减少基层政府的权力干预，使基层政府逐步转变为协商型政府。第二，在协商中期，要设置协商议题产生的标准和机制，建立协商议程规范，基层政府选择确定政治议题，专家学者负责进行程序设计和协商操作。建立常态化、多层次、可操作的协商对话机制，建立让更多利益相关方表达意见、协商讨论的制度化平台，完善党委政府领导下的专家论证、群众参与的科学决策机制。第三，在协商后期，围绕核心议题加强宣传，完善党务公开、政务公开等公开制度，推进权力运行公开化、规范化，建立健全协商结果公示监督制度。

（二）主体性矫正：培育现代意识，提升协商民主的主体理性

协商主体应该是双方甚至是多方。正如赫尔德所说，民主的繁荣，既需要国家权力的改造，更需要社会与民众的重构，由此才可能实现国家与社会相互依赖着的“双重民主化”转型。协商民主实践的效用效果取决于诸多因素的影响，但参与主体对协商议题的认知能力、在协商过程中的情绪态度和参与协商民主的基本素养起着至关重要的作用。“作为协商民主的核心，协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。”[22]

一是培养具有现代意识和协商能力的乡村干部。我国经历过几千年封建专制统治，缺少民主传统。未来中国基层协商民主的关键就是地方党委和政府成为协商民主的积极参与者，而不是被动式地应付民意。在现行的乡村治理体制下，一些基层政府习惯于采取高效的权威型管理方式，自上而下的管理群众，排斥协商民主的开展实施。党的十七大提出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”党的十八届三中全会指出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和设计群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这就是明确的规定了协商民主是普通民众参与决策的重要形式，也从客观上说明，乡村干部要转变工作方式方法，逐步从“以行政为中心”向“以人民为中心”转变，不断加强学习，提升协商议事的现代意识和能力，增强开展协商民主的主动性和自觉性。二是培养具有妥协精神和公共理性的普通农民。协商民主的有效进行是以普通民众具有理性认知能力和沟通表达能力为前提的。要培育村民的法制观念，改变乡村“熟人政治”带来的协商责任缺失。要强化普通民众的主体地位，提升权利意识，培育农村民主政治文化，改变“他者”地位，提高普通民众主动参与政治的积极性。拓宽普通民众参与村务的渠道，让民众在参与协商的过程中锻炼和提高协商能力。

（三）基础性矫正：发展农村经济，激活协商民主的群体动力

民主不是无条件的，它总是以相应的物质基础为依托，建立在一定的经济条件之上。亨廷顿认为，“我们所做的研究表明，更高水平的社会—经济发展或更高水平的社会—经济平等的确导致更高水平的政治参与。……在历史上社会—经济现代性和政治参与似乎携手并进。社会经济发展水平愈高，政治参与的水平也愈高。”基层政府应当坚持以科学发展观为指导，大力发展农村生产，提高农村经济发展水平，重视并充分发挥经济基础激发公民政治参与热情的重要作用，为提高农民参与协商的积极性提供基本动力，为发展农村协商民主奠定坚实的物质基础。

当前我国农村正处于资源输入并全面卷入经济社会发展大潮的阶段，国家通过政策支持、项目投资等方式对农村的投入会持续加大。一是通过发展经济，增加农村社会资本的存量，增加人际交往的频度，促进村民互动的实现，增加利益冲突，增强协商实效性。农村协商民主应当建立在农村经济发展的基础之上，没有农村经济一定程度的发展，就不会有可供协商的农村公共事务和经济利益。不断加大加深农村开放程度，通过发展农村经济，增加农村的公共利益和农民的公共利益冲突，才能增加协商的资源和谈判的资本，增强协商实效性。二是通过发展经济，增加农民收入，强化农民协商诉求。在保障民生的基础之上，通过协商平台和协商机制，着眼于解决农民的切身利益问题。三是立足于当地实际，依托和挖掘地方优势资源，重视市场需求，壮大农村地区的集体经济力量。

农村基层协商民主是社会主义协商民主制度体系的重要构成，是基层群众自治的生动实践和基层民主的重要实践形式。发展农村基层协商民主，矫正农村基层协商民主的内卷化困境，贯彻党的十八大以来关于推进基层协商民主广泛多层制度化发展的要求，是发展基层民主、畅通民主渠道的迫切需要，这必将对我国农村基层民主政治的可持续发展和乡村治理现代化的早日实现产生积极影响。

 

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