提高公共政策目标群体的能动性

作者：程同顺  责任编辑：网络部  信息来源：群众  发布时间：2018-05-28  浏览次数： 4979次

公共行政过程中经常会出现这样的尴尬局面，出于促进公共利益的需要而制定的公共政策，在投入了大量的人力、物力和财力后，执行起来却并不顺利，甚至有时会因为目标群体的抵制而陷于失败。为什么会出现这样的窘境呢？很大原因在于没有充分调动起目标群体的能动性。

或是公共政策与目标群体的利益或价值观存在冲突，或是公共政策没有获得目标群体的认知等，都会导致公共政策执行的目标群体缺乏相应的积极性和能动性，进一步造成这些公共政策在执行过程中受到有意拖延，被选择性或歪曲性地执行，甚至遭遇公开抵制。那么，我们该如何提高公共政策目标群体的能动性呢？

确保公共政策的合法性与合理性

要提高公共政策目标群体的能动性，首先要保障公共政策本身的合法性和合理性。公共政策的合法性原则，要求制定政策不得与现有法律法规相冲突，而且过程要遵循法定程序。一方面，公共政策不能违反国家的法律，不得与法律法规相冲突。法律是一种制度性行为规范，法治社会中法律既对民众具有普遍约束力，又是政府行使职权的根本依据。因此，各项公共政策的制定需以现有法律法规为准绳，不得突破现有法律法规的框架，也不能采取“事后合法化”的权宜办法，并且公共政策之间不得相互冲突。这既是全面推进依法治国的根本要求，也是公共政策权威性的本质来源。另一方面，无论公共政策的目标多么公平正义和高大上，无论内容多么完美无瑕，其过程也要符合相应的程序性规定和要求。不论是政策的制定和执行，还是政策的调整和终止都要遵循相关的法定程序。在公共行政过程中只有不断强化政策合法性的价值理念，才可能避免违法决策、盲目决策以及朝令夕改等非制度化行政现象，才能获得政策目标群体的认可并提高他们的能动性，有效配合公共政策的执行。

公共政策的合理性表现为集正确性和公正性于一体，既要做到以客观规律和实际为前提，以目标人群利益的普遍增值为目标，又要做到兼顾少数群体的合理利益。当前中国社会的快速发展使得人民群众的利益呈现多元化和分散化的特点，符合一部分人利益的公共政策可能就会损害另外一部分人的利益，出现公共政策的群体冲突性。这就要求，首先，公共政策对于社会价值的分配要保持动态平衡，在利益的重复博弈中实现全体成员普遍增益，不能因公共政策在群众间产生利益受惠与利益受损的派系矛盾。其次，公共政策应摒弃功利主义的理念，不得粗暴地以少数服从多数的原则，以直接牺牲部分目标群体的合理利益为代价来追求所谓整体利益的最大化。最后，针对因政策而形成的利益受损问题，要科学地制定补偿政策，弥补少数目标群体合理利益的损失，尽最大可能消弭抵制情绪。

完善政策目标群体的利益表达机制

当前我国公共政策的决策方式仍然存在较为浓厚的精英决策痕迹，即政府官员、体制内外的智库以及利益集团共同主导决策，目标群体直接或间接参与决策的机会较少。各地为特定公共政策组织的听证会，由于存在信息不对称等问题而导致效果不理想，而且缺乏制度化和常态化的机制。

精英决策模式下制定的公共政策并不一定符合目标群体的实际需要。政策的价值导向与政策制定者的社会地位、价值观念和思维方式等因素息息相关。精英决策模式下制定的政策很大程度上存在着与目标群体的真实需要脱节的现象，而不符合需求的政策很难调动目标人群的能动性。具体到公共行政实践，随着社会经济的发展，人民群体已经不再甘心于被动地接受和执行公共政策，而是希望通过有序地进行利益表达从而影响公共政策。

其实，目标群体的利益表达本身就是其能动性的表现。引导目标群体积极参与决策，可以从两方面着手。第一，目标群体参与决策要形成制度化的机制，而且形式尽量多样化。制度化的参与机制既可以使目标群体的参与能动性不会因领导一时好恶而改变，又可以确保目标群体政治参与的规范化和有序化。对于已有的参与机制和形式，应该继续完善并发挥作用。如改进听证会制度，降低信息不对称的程度，拓展意见表达渠道等。另外，要充分利用网络参与模式的优势把目标人群整合为一个既可以表达又能够接收他人意见的虚拟社区，再结合大数据技术把目标人群的意见加以分析，为科学制定政策提供支撑。第二，提升政策制定者对目标群体利益表达的回应度。不断提高政策制定者的务实作风，克服官僚主义和形式主义，对目标群体的利益表达，要提升回应的意识，既要加快回应的速度，也要加强回应的针对性和有效性。

加强公共政策对目标群体的针对性宣传

公共政策目标群体的能动性是以对政策的认可程度为前提的，而对政策的认可程度又是以对政策的了解程度为基础的，因此，要想提高政策目标群体的能动性，就必须做好对于目标群体的针对性宣传。

首先，要充分调动公共政策目标群体对于该项公共政策的关注度和热情。要让目标群体明确特定公共政策的目标以及对于他们利益的相关性，让他们知道公共政策对于他们的重要性，解除目标群体对于公共政策的误解，打消他们对于该项公共政策的冷漠心理和抵触心理，调动起他们对于该项公共政策的关注度和积极性。

其次，要开展政策实施前、实施中和实施后的全方位宣传。政策实施前的宣传侧重于政策意义、目标和手段等，强化目标人群对即将实施公共政策的认可和理解;政策执行过程中的宣传，要专注于政策执行的进展程度以及执行过程中出现的问题和困难等，使目标人群持续保持对该项公共政策和政策执行人员的信任和支持;政策实施后的宣传工作则要凸显政策的收益和效果，以及对于该项政策未来的优化调整方案，巩固目标人群对政策的认可度。

最后，要精选宣传内容，运用针对性的宣传方式。既要做到详实完整，对政策内容全面覆盖，又要简洁明了，让普通群众能够一目了然。对于普通民众的宣传要接地气，针对不同的目标人群要采用不同的话语方式。

科学吸纳目标群体参与政策评估

当前，一般的政策评估工作是在政府主导下“自上而下”开展的，政府对政策评估结果有着权威的控制力，政策目标群体在评估过程中经常处于“缺位”状态，这种政策评估难免会失真。而作为公共政策直接利益相关者的目标群体在评估过程中的缺位，会产生权力的相对剥夺感，这就会使他们对于公共政策缺乏相应的热情和能动性。把目标群体吸纳进政策评估机制，既能提高评估的科学性和正确性，同时又可间接提高目标群体的主人翁意识，进而提高目标群体对于公共事务和公共政策的积极性和能动性。

然而，特定公共政策的目标群体可能是一个相对集中的单一群体，也可能是一个体量庞大的复杂的异质群体。数量庞大的异质群体，可能存在数量众多的二级群体或者三级群体，他们对于同一公共政策的利益目标和执行效果可能存在完全不同的认识。因此，如何把不同层级的目标群体有代表性地整合吸纳进政策评估体系，就成了一个技术性很强的问题。这就需要借助社会调查抽样专家的力量，科学地进行分层和抽样，使目标群体的意见在参与政策评估的过程中能够合理地起到应有的作用。