从政治系统论认识国家治理现代化

作者：程同顺 邢西敬  责任编辑：网络部  信息来源：行政论坛  发布时间：2018-03-31  浏览次数： 3689次

【摘　要】系统论作为一种整体主义研究方法强调系统的整体性、有序性、动态性、目的性。政治系统论视域下国家治理现代化的思维特征，主要体现在五个方面：基于治理子系统间协调与整合的整体性，治理主体和规则建构的结构性，治理功能的有序性，治理系统对外部环境的回应性及治理系统发展方向的目的性。系统论对推进我国治理现代化建设的启示主要有三点：处理好治理结构的一般化和特殊性的关系、处理好法治与德治关系、处理好制度建设和制度执行的关系。

【关键词】系统论；国家治理；治理机制；治理危机；政治信任；

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对于全面深化改革，《决定》同时还强调必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。

政治系统论强调从整体主义的角度研究问题，倾向于从整体性、有序性、动态性、目的性等维度发现、思考、分析和解决问题。以系统论的视角分析国家治理现代化，探究系统论视域下国家治理现代化所必须具备的思维特征，对于实现治理的系统性、整体性和协同性具有重要的理论和现实意义。

一、国家治理现代化释义

治理理论的兴起源于市场和政府失灵，仅仅依靠市场的调控和政府的管控，很难达到资源的优化配置，于是治理机制成为替代选择。世界银行在1989年首次使用治理危机(crisisingovernance)这一词语来描述当时非洲的情形，此后，治理一词在西方政治学和经济学研究领域中大行其道。然而，研究者对于治理的内涵没有形成统一的认识。

德国学者克劳斯·丁沃斯(KlausDingwerth)和荷兰学者菲利普·帕特伯格(PhilippPattberg)认为，治理是一种特殊类型的社会互动模式，其逻辑与市场和政府迥异，治理是共同管理社会事务的一种复合模式，其包括公民社会的自我管理、公共和私人行为体的共同管理，以及政府的权威管理[1]。英国学者格里·斯托克(GerryStoker)提炼治理理论的五种主要观点：一是一系列来自政府但又不仅限于政府的社会公共机构和行为者；二是在对社会和经济问题提供的解决方案中存在责任和界限方面的模糊性；三是涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在权力相互依赖关系；四是参与者最终形成一个自主性网络；五是办好事情的能力并不限于政府权力，还存在其他的管理方法和技术[2]。

综合各方观点，可以看出国家治理现代化是一个体系性的结构，表现为宏大的治理体系和治理能力系统。正如习近平总书记所指出的，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”。国家治理体系，实质上就是“各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[3]，是“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[4]。关于国家治理能力，习近平总书记指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[3]可见，在国家治理能力系统中，运用国家制度管理社会各方面事务的能力，就是依靠法律制度和规章制度进行依法治国的能力，可以说是各级组织和领导干部的总能力。

国家治理现代化的提出，“标志着新形势下中国治国理政思路的重大转变，突破了传统政府和社会管理中国家主导甚至是单一角色的固有模式，转而寻求更加多元、开放、民主、规范、科学、包容的治理体系”[5]。国家治理现代化包括治理体系和治理能力现代化。治理体系是治理能力的基础，国家治理体系即国家制度，主要涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排等内容。治理能力和国家能力息息相关，治理能力是指国家实现治理目标的实际能力。国家治理现代化是指国家治理体系和治理能力的各种要素，以及这些要素的组合方式连续发生的由低级到高级的突破性变化或者变革的过程。一方面，现代化是指治理体系和治理能力诸要素的突破性变化；另一方面，现代化也指治理体系和治理能力各自内部要素的互动变化，以及体系和能力二者的互动变化[6]。所以，现代化是一个复杂的体系和过程，涉及治理体系和治理能力各自变化及其互动变化的诸多方面。

二、系统理论视域下的国家治理现代化

作为一种理论，一般系统理论有着强烈的价值关切和现实追求，那就是在开放的系统中如何以一种更加包容、更加灵活、更加广泛的理论结构来结构现实政治生活，为复杂多变的现实政治提供一个高度灵活的分析框架。政治系统理论将系统论应用于政治分析领域，其发展历程大致经历两个主要阶段，分别是一般系统理论阶段和结构功能主义阶段，其代表人物分别是戴维·伊斯顿(DavidEaston)和加布里埃尔·A.阿尔蒙德(GabrielA.AbrahamAlmond)。美国学者戴维·伊斯顿最先建构起政治分析的一般系统理论，他也是系统分析的代表人物。他的一般系统理论汲取控制论的理论内核，并将其应用现实政治体系的分析。控制论的理论内核是对于任何一种系统而言，反馈是系统稳定的关键因素，控制论特别重视反馈机能在系统中的作用。

一般系统理论以政治系统对于环境的适应以及存续为研究目的，将包括需求和支持在内的输入、包括积极输出和消极输出在内的输出和作为输出效果的反馈，作为分析变量，研究政治系统的运作过程。简而言之，政治系统的运作流程表现为输入—反应—输出—反馈等四个环节，其中，反馈再次进入政治系统，从而形成以反馈为回路的系统循环。

结构功能主义是系统理论发展的第二个阶段。一般系统理论将系统内部运作视为一个“黑箱”，结构功能主义则试图进入系统“黑箱”内部，探求系统构成部分及其运行机制。该理论认为，系统由不同的结构构成，结构又承担不同的系统功能，以结构定义功能，因此，该理论被称为结构功能主义。结构由相互关联而又相互作用的角色构成，但不单单包括角色，还包括角色的思想意识形态和角色互动规则等相关要素。政治体系的结构指的就是构成这一体系的各种活动，即具有某种行为、意图和期望的规则性的活动[7]14。由此可见，结构功能主义不但研究系统和环境的互动，更要探究系统内部各要素、各变量的互动，是一种在系统方法论上更为成熟的分析模式。

整体性和有序性是系统论的核心内核，将系统理论引入国家治理现代化分析领域，对于更好地理解和推进国家治理现代化意义深远。把治理现代化视为一个系统的研究假定，也是基于更好地理解和推进国家治理现代化这个命题。

系统论以结构、有序等立体形态呈现治理现代化的基本格局，有助于推动我国权力格局的优化。毋庸赘言，当前在国家、社会、市场的权力格局中，国家权力过大，而社会和市场的权力相对较小，中国现行政治体制在法治、市场经济以及一个开放社会的核心要求之间还存在不协调，这种不协调并没有随着外资的大量涌入而消弭[8]。这既压缩社会的空间，也抑制市场的活力，从长远看，影响国家治理效果。将系统论引入治理领域，可以使我们更好地理解并完善治理结构，优化国家、社会、市场的权力结构，激发市场和社会活力。

系统论分析关注系统与环境的互动，这对于完善科学决策和民主决策、扩大群众政治参与以及提高政府公信力意义重大。美国学者托尼·赛奇(TonySaich)的研究表明，我国地方政府执行政策的态度最受人们关注。受访者，一般都认为当地方政府和官员在执行政策时，主要关心官员自身的利益，更容易接受上级而不是普通群众的意见，支持有钱人，在执行政策时较为形式主义而不是实际解决问题[9]。政治信任是政府执政的重要基础，信任从互动中建构，这就需要重视治理系统和环境的互动，这也是治理需要引入系统论的重要原因。

系统论分析强调整体性，对于完善治理体系和治理能力而言，整体性既注重静态的制度建设能力，也注重动态的制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个国家的静态制度和动态制度执行能力的集中体现，二者相辅相成，不可分割。国家治理体系是一套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力是运用治理体系实现治理目标的现实能力，治理体系是基础和前提，治理能力是目标和宗旨，二者统一于推进国家治理现代化的伟大目标。

三、国家治理现代化的系统思维特征

关于政治系统理论，戴维·伊斯顿曾指出，我们无须争论政治系统究竟是不是一个系统，唯一重要的问题在于，它是否有助于我们理解和解释我们行为的某些方面。统而言之，系统论是我们认识事物的一种角度，为我们提供理解和认识事物的一把钥匙。以系统论理解治理理论，可以从以下五个方面加深对于治理现代化的理解和认识。

1.治理系统的整体性

强调整体性是系统论分析的核心特征。现代社会的演进伴随着分工的细化和功能的分化，这必然带来管理或者治理的“碎片化”问题。相对于现代社会的功能分化特征，传统社会则是一个功能泛化的社会，不同领域的不同功能常常是整合在一起的，同一主体可能身兼数种不同的社会职能，金耀基将这种社会称为“功能普化”的社会。王亚南在分析我国传统的官僚政治时，指出作为官僚统治阶层的成员，同时还是商人、高利贷者和地主，他用“四位一体”描述这种功能泛化的社会形态[9]。可以想象现代社会功能的高度分化，必然带来管理的细化，还可能产生管理的“碎片化”问题。

治理整体性思维是应对治理“碎片化”问题的重要思路。现代社会区别于传统社会的一个重要标志，就是治理主体的多元化、治理客体的细化与专门化。比如，从治理主体来看，我国从中央到地方有省、市(地区)、县(市)、乡(镇)等五个层级，许多地方还有众多的派出机构；从治理客体来看，治理又涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等六大领域。如果不注重治理的整体性，就会衍生出许多治理“碎片化”的问题。

为了有效应对治理的“碎片化”问题，以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表的学者提出整体性治理理论。尽管治理的整体性思维和整体性治理理论有着本质的区别，但是二者在强调以整体性思维看待治理方面，却有着相同的战略构想。希克斯将“协调”视为整体性治理的核心概念之一，要应对治理的碎片化问题必须依赖有效的协调。在社会个体获得发展的同时，社会整体就犹如有机体组成的网络，社会参与者的关系将朝着彼此契合、相互依赖与关联的方向发展。这就需要公共治理的机构和部门之间树立整体性思维，在信息、机构、规划和决策等治理过程中充分体现协调和整合的原则，加强治理现代化的整体性建设。

2.治理系统的结构性

基于整体主义分析视角的结构分析兴起于20世纪，是对流行于17—19世纪原子主义世界观的一种革命，该世界观表现在学术上为成分分析法(还原主义)。通常认为，瑞士语言学家费尔迪南·德·索绪尔(FerdinandDeSaussure)是结构主义的鼻祖。社会科学领域的结构主义受系统论思想影响较深，系统和结构往往也成为社会科学领域结构主义应用的两个重要概念。

行为主义政治学的结构功能主义流派将政治系统视为分析对象，将系统的结构视为核心分析变量，系统结构决定系统功能，结构功能主义学派因此而得名。社会科学领域重视结构分析的传统源于社会学的研究，个体和社会的关系是社会学研究的核心议题，而个体和社会的关系问题，在很大程度上又简约为个体行动和社会结构，或者说社会系统的关系问题，因此，研究个体行动和社会结构的关系则成为社会学研究的重要传统之一。政治学系统分析将结构视为分析的核心变量，在某种程度上是社会学研究的传统在政治学研究领域的回归。

尽管政治系统理论沿袭社会学结构分析的传统，但是他们运用结构进行分析的旨趣各异。社会学结构研究的一个重要传统是分析个体行动和社会结构的关系，而政治系统理论则注重系统结构的功能。以乔治·齐美尔为代表的互动主义认为行动者塑造社会结构；以门菲瑞德·库恩为代表的学者强调社会结构对个人行动的决定性作用；安东尼·吉登斯则认为不能单独强调二者的任何一方，并试图在“行动者和结构之间架起一座桥梁”。此外，结构主义分析在国际政治领域内也得到成功运用。肯尼思·华尔兹(KennethWaltz)在1979年出版的《国际政治理论》一书中提出结构现实主义的理论主张。该理论强调整体主义的方法论，强调国际体系的结构，即由体系内部主要行为体的权力架构而成的权力格局，塑造作为行为体的国家的行为，从而传承结构与个体行动分析的社会学传统。

政治系统理论的结构分析没有传承社会学的固有传统，而是另辟蹊径，从结构与功能的角度界定和阐释结构。阿尔蒙德认为结构是由系统内相互关联、相互作用的角色组成，同时，结构还包括角色间规则性的活动。“结构就是政治角色的某种组合，或者说是政治行为模式。结构(例如立法机关)就是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的。”[7]14政治系统理论视域下的结构首先是一种物质实体，而非观念的存在；其次，结构主要由行为体和行为体之间基于规则的活动构成，而规则在很大程度上又等同于制度，因此，理解结构就必须理解行为体之间的互动规则，这就将结构分析还原到体制、制度分析的原点。阿尔蒙德认为任何政治体系都有相同的政治结构，然而，结构和功能之间则不是简单的一一对应关系，即相同的政治结构可以承担不同的政治功能，不同的政治结构也可以承担同一种政治功能，总之，以结构定义功能是结构功能主义的重要分析特色。

政治系统的结构由行为体及基于规则的活动共同构成，如果借鉴系统理论对于结构的界定，那么治理的结构就涉及治理的主体及其基于规则之上的活动。治理的主体解决的是谁参与治理的问题。2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班仪式上指出：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。”这表明，我国治理现代化的主体主要包括政党、政府、人民群众，其中，人民群众的治理可以进一步细化为社会和市场，围绕以上主体，形成政党治理、政府治理、社会治理、市场治理等四位一体的治理格局。

治理结构还涉及规则层面的内容。“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”通过习近平总书记的讲话，可以明晰我国治理的政治属性，治理体系是中国特色社会主义制度体系的集中体现，并且要在党的领导下来推进，党的领导是治理结构的核心，坚持党的领导也成为治理结构规则层面的主导性内容。

从治理系统的结构来看，我国治理体系和治理能力现代化的结构性因素主要体现在以下三个方面：一是从治理主体来看，形成政党治理、政府治理、社会治理、市场治理等四位一体的多元共治的治理格局；二是多元主体之间的治理要遵循一定的规则，即坚持党的领导为治理的核心规则，以中国特色社会主义制度为基本价值向度；三是我国治理结构所体现出的规则意识和价值诉求和党的十八届三中全会关于社会治理格局的论述有诸多契合之处，换言之，我国治理现代化的结构在很大程度上体现党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的基本特色。

3.治理系统功能的有序性

强调整体性是系统论思维的重要特点，系统作为一个整体，由不同的结构或者子系统组成，各个结构之间必须形成并保持特定有序的状态，系统才能得以维持，整体有序性既是系统得以存在的重要基础，也是系统特征的重要表现。国家治理现代化呈现出多头治理、多元领域、交叉重叠的治理结构，治理并不是主体之间的平均用力、平衡参与，而是各安其位、各谋其职，形成整体有序的治理格局。

治理整体有序性要求党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。坚持党的领导，实现党对治理现代化格局的统领作用，符合历史逻辑和现实需要。我国党政关系的特殊逻辑决定治理结构的特殊性，塑造政党治理的特殊地位。现代西方国家的历史远远早于现代政党的历史，先国家、后政党的格局决定政党对于国家政权的高度依赖性，政党依附于资产阶级国家政权，嵌入国家政治体制内部，成为运行国家制度的内在力量。我国是先有政党，后有政权，强有力的政党领导是国家产生的基础和前提。因此，党对国家来说，首先是领导全社会建设现代国家制度的领导力量，其次才是运行国家制度的执政能力[11]。这与完全嵌入在国家制度内部，仅仅作为运行国家制度的力量而存在的西方政党是有本质区别的。

治理整体有序性要求社会治理达到充满活力、和谐有序的治理效果。社会是国家的母体，社会治理效果决定国家治理的优劣，强调主体意蕴的社会治理是指社会组织、企事业单位、社区乃至个人，通过平等参与，依法对社会事务和社会生活进行规制，实现公共利益最大化的过程。国家和社会的运行逻辑不同，国家依赖权力逻辑运行，社会依赖权利逻辑运转，二者所依赖的逻辑和空间各不相同，合理的治理格局意味着国家和社会互相耦合，国家从社会取得资源并获得其合法支持，社会从国家取得保护并获得其合理空间。推进国家治理体系和治理能力现代化意味着要确保国家和社会的各自合理空间，重构国家和社会的运行逻辑和空间。

治理整体有序性要求市场治理也应达到规范有序、充满活力的治理效果。一般而言，市场治理可以被包含在社会治理的范畴之内，这是因为市场治理的核心是规范经济活动，而经济活动产生的效果也会波及社会范畴之内，因此，广义而言，市场治理从属于社会治理。但是考虑经济基础对于上层建筑的决定性作用，考虑国家从社会汲取的资源中，相当一部分来源于经济活动，因此，将市场治理单列出来，并认为规范有序、充满活力是市场治理要达到的基本效果。

4.治理系统的回应性

政治系统理论是研究系统如何在一个稳定和变化的环境中维持自身的存续，这就需要回应来自环境的要求。治理系统处于特定环境中，依靠回应环境压力，维持系统自身存续。如果系统结构运转良好，功能正常发挥，则表明系统有能力在压力环境下维持自身存续；反之，系统会走向崩溃。因此，良好的回应机制是取得善治的前提。回应是政府对公众关于政策变化的接受和对公众的诉求做出反应，并采取措施解决问题，良好的回应性体现出现代政府的责任行政理念。

政治涉及资源的权威性分配，基于资源是稀缺的这一基本事实，公共决策的出台需要回应公众的诉求，将公众的意见通过信息传输渠道吸纳到公共决策中。遗憾的是，有些工作并不到位，一些地区在“稳定压倒一切”的思维定式下，政治系统的回应机制被极大弱化。

治理系统的动态回应性蕴含对危机的考量，系统只有克服危机，才能在环境中存续下去。根据尤尔根·哈贝马斯的理解，危机概念最初是一个医学用语，指疾病的一个阶段，从医学角度来讲，危机剥夺一个主体的某些正常控制能力。今天的社会科学提供一种系统论的危机概念，根据系统理论，当系统结构所容许解决问题的可能性低于系统生存所必需的限度时，就会产生危机[12]。危机状态表现为社会秩序失序和制度瓦解。

根据风险理论，风险的转移和分布是风险社会权力分布的关键机制。风险社会理论创始人乌尔里希·贝克将我国的社会转型称为“压缩饼干”式的，传统、现代与后现代因素以及本土与全球因素交织在一起，具有强烈的时空压缩性。简言之，改革开放三十多年来，我国已经从一个对没有风险概念的社会转变为一个结构性风险不断凸显的风险社会。这样来看，中国式的风险分配服从金字塔规则：中央和央企集中了最大的经济和财政权力，却承受最小的短期风险；民营企业只剩下进入部分市场的权利，却要以高利率的形式分担最多的风险；社会整体尤其是底层个体则承担巨大的风险，这是因为社会底层缺乏必要的保护，却要面临完全的市场竞争[13]。当前，我国的治理现代化应该树立危机意识，增加对危机的考量，应该特别关注社会治理和经济治理领域中的风险和危机问题。这就必须将系统论引入治理领域，重视治理系统和外部环境的互动，从回应性中探索创新治理路径，实现制度变迁和国家治理现代化。

5.治理系统发展的目的性

系统论认为，系统发展有一定的方向性，这种方向性体现的是系统发展背后的目的性，目的性是复杂系统的一个主要特征。没有目的性，复杂系统就没有行动的主动性，它就不能适应环境[14]。现代治理理论作为一种理论范式和分析工具是在西方社会语境下的产物，由于理论范式的互通性，治理理论在我国得到广泛应用，并上升为国家战略。但是，每个国家都有自己独特的基本国情、历史传统、文化积淀，因而一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。在这个意义上，必须探讨具有中国特色的治理理论。

党的十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这既是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的题中应有之义，中国的治理现代化是对中国特色社会主义制度的完善和发展。

四、系统理论对我国治理现代化的启示

前文是从系统理论的一般性特征这个角度，分析治理现代化的思维特征。然而，我国的治理实践除了考虑治理系统的一般性特征，还要考虑治理实践得以开展的现实基础，即我国治理实践的特殊性，在这个层面上，系统理论给我们提供了很好的启示。

1.处理好治理结构一般性与特殊性的关系

治理结构的一般性特征是指治理的多中心和分权化。从现代化的历史进程来看，先发内生型国家的现代化基本完成，进入后现代时期。此时，在政府形态方面治理色彩比较突出，政府治理更多强调多中心治理等内容，主张更多的市场化激励和更直接的公民参与，在治理实践中强调政府服务契约的外包和民营化，崇尚小政府。

我国治理结构的安排有其特殊性。一方面，我国现代化起步较晚，当前正处于现代化进程中；另一方面，全球化的加速推进又把我国拉到“后现代”阶段。从某种意义上说，强化管理，提高管理能力，是政府在“现代化”阶段的基本任务；建设服务型政府，建立较高水平的社会公共服务体系，则是政府在“后现代”阶段的重要目标[15]。现代化与后现代化叠加的转型背景，对治理结构提出不同于西方国家的要求，不以权力分散于多中心治理为主要导向。另外，从转型国家的实际经验来看，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[16]。这些对我国的治理结构都提出特别的要求。

治理整体有序性要求政府治理在治理格局中发挥主导作用。治理体系的完善是治理能力提升的基础和前提，在缺乏合理的规范制度为基础的情况下，一味强调多元主体参与的“治理”导向，会导致本来职能划分不明确的治理机构对责任的推诿和对利益的争夺。此外，中国的市场化改革把社会生活从国家力量中解放出来，这是现代政治得以发展的重要土壤，但也要看到在中国现代政治还没有完全成型之前，对于权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱[17]。这是因为发育较为成熟的非营利组织的存在是治理理论的一个重要理论前提，是治理理论应用于公共管理的必要社会条件。

2.处理好法治与德治的关系

法治与治理在本体和路径上高度统一。治理的目标是追求善治，现代法治的核心要义是良法善治，二者都将价值诉求定位于良好的公共治理。治理体系建设的核心是制度建设，治理能力建设的核心是制度执行，可见制度是国家治理现代化的基石，作为刚性约束的制度，能够有效摒弃人为干扰的随意性，在这个意义上，治理的推进依赖法治路径，而我国又有悠久的德治传统，这就要求处理好法治与德治的关系。

治理视域下的法治具有与以往不同的内涵。党的十五大提出依法治国的方略，将“法治国家”作为奋斗目标确立下来。1999年3月，全国人民代表大会对宪法进行修改，对法治与法治国家予以宪法确认。2006年，“十一五”规划提出要形成中国特色社会主义法律体系。从党的十五大到党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，可以看到依法治国的内涵在逐步丰富和发展。如果说党的十五大提出的依法治国方略更多地具有战略层面顶层设计的意蕴，那么党的十八届四中全会通过的决定，则既从战略的顶层设计着眼，也从战术的贯彻落实入手。“法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合”[18]，同时，法治还指“形式上的正当性，它意味着程序在形式上的公开、参与、客观、一致、平等”[19]。当下的依法治国是工具理性和价值理性的统一。

法治与德治共同构建的是一种立体的规范体系，这种立体的规范体系契合治理的结构属性。治理的结构建立在国家、政府与社会的互动之上，国家的权力机制、市场的效率机制和社会的秩序机制等三种不同的机制，共同构成治理赖以运行的结构性基础。由于它们运行的机制并不相同，因此，规范其运行的方式也会不同，单一的规范手段和机制并不能调整立体的空间和格局，这就需要法治和德治并用，在处理好德治与法治关系的过程中推进国家治理现代化。

3.处理好制度建设和制度执行的关系

治理的结构可以化约为制度，从系统论的结构决定功能的角度来讲，治理的制度成为决定治理效能的重要基石。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，二者相辅相成。治理现代化要高度重视制度建设和制度执行，国家治理体系建设的核心是制度建设，国家治理能力建设的核心是提高制度执行力，推进治理现代化建设要处理好制度建设和制度执行之间的关系，要统筹推进，形成制度合力。

一是继续重视制度建设。制度建设在中国经济社会发展过程中扮演重要的角色，当今中国的发展已经达到一个新高度，但是经济社会发展仍然存在不协调、不平衡和不可持续的问题。有鉴于此，在当前治理转型过程中需要继续重视制度建设，制度建设在“后发赶超”式国家治理转型中发挥重要作用，离开完善的制度建设，就无法实现社会稳定、经济繁荣、民生建设和政治清明等转型目标。必须以制度建设的法治化、规范化、程序化推进党的科学执政、民主执政、依法执政层面的制度建设，推进国家机构依法履职层面的制度建设，推进人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务层面的制度建设，推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型、更加完善。

二是认识到制度建设目前已经走到一个关键节点。这个关键节点意味着在今后的工作中既要重视制度建设，也要重视制度执行，要以整体性思维看待制度建设和制度执行二者之间的关系。改革开放以来，我国经济社会快速发展在一定程度上得益于制度建设释放出的巨大红利。随着制度建设的逐步完善，一方面，我们开始面临制度体系之间的协调问题，这是因为即使制度本身是好的，如果制度实施缺乏协调，也仍然可能得不到好的结果[20]；另一方面，我们开始面临“制度边际效应递减”规律的挑战，这意味着曾经为发展提供巨大推动力量的制度红利正在逐步消失。对此，在治理中既要重视治理体系建设，也要重视治理能力建设，以整体性思维统筹二者之间的关系，顺利推动治理转型。

结语

系统理论为我们从宏观层面把握治理现代化的思维特征提供了一种视角，它要求以整体性思维统筹国家治理体系和治理能力建设，在治理结构层面塑造政府占据主导地位的治理结构；坚持党的领导，实现党对治理现代化格局的统领作用；治理系统要有效回应外部环境的压力和诉求，以良好的回应性维护治理系统的有效运转；确保治理系统发展方向符合既定目标，确保治理现代化的中国特色社会主义属性。

参考文献：

[1]DINGWERTH K, PATTBERG P.Global Governance as a Perspective on World Politics[J].Global Governance, 2006, 12 (2) :185-203.

[2]STOKER G.Governance as Theory:Five Propositions[J].International Social Science Journal, 1998, 50 (1) :17-28.

[3]习近平.切实把思想统一到十八届三中全会精神上来[N].人民日报, 2014-01-01 (2) .

[4]习近平.完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报, 2014-02-18 (1) .

[5]任勇, 周飞.国家治理现代化与政治文化重塑[J].江西师范大学学报:哲学社会科学版, 2015, (1) :32-38.

[6]胡鞍钢.中国国家治理现代化[M].北京:中国人民大学出版社, 2014:82.

[7]加布里埃尔·A.阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖, 等, 译.上海:上海译文出版社, 1987.

[8]PEI M.China’s Governance Crisis[J].Foreign Affairs, 2002, 81 (5) :96-109.

[9]SAICH T.Citizens’Perceptions of Governance in Rural and Urban China[J].Chinese Political Science, 2007, 12 (1) :1-28.

[10]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:商务印书馆, 2010:22.

[11]赵宇峰, 林尚立.国家制度与国家治理:中国的逻辑[J].中国行政管理, 2015, (5) :6-11.

[12]尤尔根·哈贝马斯.合法化危机[M].刘北成, 曹卫东, 译.上海:上海人民出版社, 2009:3-4.

[13]郑永年.我们面临的新风险与新秩序[M]//孙立平, 郑永年, 华生.未来中国的变与不变.南京:江苏文艺出版社, 2014:17-18.

[14]范冬萍, 张华夏.复杂系统的目的性与深层生态伦理[J].学术研究, 2003, (7) :44-49.

[15]朱光磊.服务型政府建设规律研究[M].北京:经济科学出版社, 2013:引言6.

[16]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华, 等, 译.上海:上海人民出版社, 2008:1.

[17]刘建军.治理缓行:跳出国家权力回归社会的陷阱[J].理论文萃, 2003, (4) :95-104.

[18]张文显.法学基本范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社, 1993:291.

[19]孙莉.德治与法制正当性分析[J].中国社会科学, 2002, (6) :95-104.

[20]热若尔·罗兰.转型与经济学[M].张帆, 潘佐红, 译.北京:北京大学出版社, 2002:68.