两万农户为什么愿意拆自己的房子？ ——基于余江县农村宅基地改革的调查与思考

作者：潜 环  责任编辑：网络部  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2018-03-31  浏览次数： 5545次

【报告要点】：当今我国改革已迈入深水区，习近平总书记就此指出“对改革进程中已经出现和可能出现的问题，困难要一个一个克服，问题要一个一个解决，既敢于出招又善于应招，做到‘蹄疾而步稳’。”但宅基地改革敏感而难行，常易陷入“民众参与不进、补偿难以贴心、规划无法奏效”的困局中，甚至造成“基层矛盾激化、农民利益受损、农村发展受阻”，与改革宗旨背道而驰。鉴于此，作为试点地区之一的余江县，从调动事务自治切入、创新多元时空配置、辅以立体规划配套，保障宅基地改革“有力、有理、有序”，既维护了农民主体利益，又拓宽了农村发展空间，走出了一条“疾而稳”的宅改之路，为广大农村地区深化宅改提供了有益经验。

一、借熟凝识，拆建并济，有序穿越“深水区”

乡村拥有熟人社会的因子，具有一定内聚力。为此，余江县借熟人文化凝聚共识，创新多元配置模式，并携手推进新农村建设，有效保障了改革稳步前进。

（一）厚植“熟人网”，促成改革“一条心”

大部分农民都保有宅基地祖业观，如何动宅基地这块“奶酪”，首先需进行思想“破冰”。余江县以事务自治为基石，凝聚多元力量，逐渐打破传统观念，为宅改奠定深厚的群众基础。首先，利用血缘纽带，建立组织抓手。宅改工作的落地需找到组织抓手，余江县村民事务理事会便是宅改生力军。为了真正发挥理事会协商沟通、调解纠纷的作用，平定乡蓝田村从七个房支中各选取了一名代表组成村民理事会，更好地权衡了血缘力量占比，从而保障了“各房工作有人做，各房说话有人听”。其次，调动党员作用，找准引领龙头。宅改工作工作是块“硬骨头”，谁都不愿意下第一口。为撬开宅改的阀门，广大党员干部立足于改革一线，成为改革的示范兵。“不管什么工作总要有人带头，总要有人吃亏，”平定乡蓝田村宋志强作为一名党员干部，在村中率先拆除自己兄弟房屋，其“吃亏精神”唤起村民改革的动力。最后，发挥乡贤优势，团结村庄能人。乡贤在村庄具有一定的社会威望，余江县在推进宅改时重新赋予了乡贤以现代涵义，“他们（乡贤）说一句，顶我们说一百句，”蓝田村宋理事说。在“乡愁”牵引下，各地乡贤团结到宅改的大潮中，东阳李家村乡贤李根，在李家村宅改工作毫无进展的情况下回乡参加理事大会号召其他乡贤支持家乡建设。在他的带动下，村里退出宅基地面积1.7万平方米，树立了宅改榜样。

（二）念好“配置经”，保障端平“一碗水”

“不要赢就要平”是许多村民的底线，因而宅改时必须切实保障过程公平与农民利益。为此，余江县创新性地提出了三种公平调配方式：第一，以空间换空间，即，一方面以“乱旧房换整齐房”，对于不符合村庄建设旧房，村中统一拆除并补偿一定费用或集中补建新房。另一种为“散畜栏换整柴房”，亦即无偿退出零旧畜栏，后集中建设柴房。如平定乡蓝田村拆除猪牛栏207间，后统一规划集中建起柴火间，农户只需缴纳少量使用费便可申请使用。第二，以空间换时间。为有效保障农民的住房权利，针对一户多宅的农户，鼓励农户有偿退出同时享受优先申请机会，在儿子达到分户年龄22周岁享有优先申请宅基地建房的优惠。而在同等条件下则采取“三确定一公示一竞拍”的择位竞价的方式进行有偿分配。第三，以时间换空间。针对宅基地占用耕地现象突出，农村用地压力大的问题，余江县鼓励村民进程时自愿退出宅基地15年使用权，并换取在政府划定的优势地段选购房屋时600-800元/㎡的优惠政策。

（三）完善“规划图”，助力拧成“一股绳”

宅改不止是“拆旧”，还需要同步“建新”，其中既包含新屋的建造，也包括新格局的建立。余江县在改革中高瞻远瞩进行村庄规划，并多方集资助力村庄建设。一方面，汇聚多方合力，建造“资金池”。首先，用好有偿使用费与择位竞价费。对于多占用的宅基地，超出部分按阶梯收费方式收取使用金，为村庄基础设施建设注资。目前余江县收取有偿使用费已达373万元。其次，借助乡贤募捐金。余江县乡贤借助自身经济优势，积极捐资助力村庄建设。其中平定乡蓝田村宋家组的宋和红捐资80万元用于建设村内休闲广场建设。最后，领取“增减挂”补助金。针对征收宅基地复垦耕地，政府按一定标准给于补贴，其中水田每亩补贴50000元，旱地每亩补贴45000元，多渠道的集资保障了宅改深化有“底气”。另一方面，集结内外资源，找准“设计师”。在第一批宅改村庄试点中，村庄自主规划建设，因缺乏专业人员进行整体指导，出现宅基地面积紧凑、公共设施不足等状况。为此，余江县加强引导，通过政府采购的方式，将村庄规划通过招投标方式确定规划设计单位，由乡村组织协调，在不突破乡总体规划的前提下，配合设计单位制订操作性强，秀美宜居的村庄规划。

二、外象更新，内力激活，稳步迈入“新农村”

宅基地改革不仅是一场土地制度的大变革，也使村庄面貌大翻新。在宅改中农民的利益得到了有效保障，宅改后村庄也得以可持续发展。

（一）农村用地秩序得到重建

余江县通过宅改，在保障基本用地的同时，进一步重建了农村秩序，使村民真正感受村庄建设的福利。首先，守住了耕地红线。一方面，整合土地资源，划定宅基地和耕地面积，从而节约耕地。另一方面，退出以前违规占用耕地，部分收归的宅基地复垦为耕地，保障了耕地面积。其中杨溪乡江背村在守住耕地红线的基础上，自2013以来，因宅改复垦耕地已达210亩。其次，明晰了产权边界。“宅基地不占白不占”的观念深深扎根村民心中，不少村民因抢占宅基地而频生纠纷。宅改对农民建房的土地进行规范化、制度化的管理，按照“一户一宅”的原则，对建房标准和面积进行统一的规定，农民建房需要审批并颁发公示牌。据瓦窑村倪理事反映，村民以前都是各扫门前雪，现在拆除了危房，村子安全隐患少了，矛盾纠纷减少达95%。最后，建起了公共规则。“没有规矩不成方圆”，余江县以改革为契机，完善宅基地管理制度。将多占用村集体宅基地，拒不交纳有偿使用费或退出的村民列入农村宅基地黑名单管理，建立农村宅基地黑名单制度，从而减少乱搭乱建情况，保障村庄整体环境卫生。“村里路宽了，房子盖整齐了，申请宅基地不难了，村民更加和睦了”，中童镇徐张村潘苏荣说到。

（二）农民财产权利得以护全

宅改工作是农村改革工作的“攻坚战”，宅改之所以难，从根本上讲是触及多元主体的利益。余江县在宅改中具体分析不同主体需求，平衡多元利益，真正实现“一碗水端平”。第一，维护了村民住房使用权。以前的村庄宅基地审批不严格，村庄规划不合理，存在着村里富人大量占据宅基地，挤占了集体成员的使用权利。宅改严格按照“一户一宅”的标准，建立退出机制，过去想建房因土地有限而无法建房的村民可向村委会申请建房，维护了村民的住房使用权。中童镇张村坂上潘家村严格宅基地管理，着力进行村庄规划，保证了未来十到十五年新增宅基地面积。第二，保障了特殊人群基本住房权。针对于特困户通过分散安置和集中安置的方式解决住房难的问题。针对分散安置的贫困户，一方面经过村民代表会议集体公议，减免房屋使用费，利用扶贫资金帮扶和借助乡贤资助解决困难户建房难问题，蓝田宋家的低保户宋祥福在危房改造中，争取国家补助资金35000万元。另一方面针对集中安置的困难户，通过整合民政、扶贫资金，平定乡洪万村建立起一栋“幸福楼”，集中安置全村特困户。第三，赋予了农民更多财产权。通过宅改确定了村民的住房面积，保障村民的合法权利，在此基础上，农民可以通过宅基地有偿退出、出租、抵押贷款实现增收，从而赋予农民更多的财产权利。邓埠镇西坂村村民用房子抵押贷款发展产业，日子越过越好，其中村委书记家一栋占地120㎡的二层半楼房，经银行评估的价值为10万元。

（三）乡村发展获取新活力

余江县以宅改为牵引激活了乡村自治体的发展，让广大村民参与村庄建设中，形成“人人参与、人人受益”乡村发展新常态。首先，自治意识增强。在宅改中，余江县以村民理事会为组织载体，利用熟人治理的优势，以民主协商为基本运行方式，以乡规民约为内部约束机制，激发村民自治的活力，保障宅改过程中的公平公正。“我们不讲硬性要求，以乡规民约为主，”杨溪乡管溪村陈理事长说。其次，政府角色转型。借助村民自治，村民成为宅改的主体，而政府只引导政策方向，这不仅减轻基层政府负担，也激活群众内生动力，充分调动群众参与改革的积极性。平定乡的万主席感慨“这次改革的重担都落在理事会肩上，我们政府只负责传达上面的要求。”最后，落实集体所有。“多占宅基地，要交人民币”，宅改划清了宅基地所有权边界，通过征收有偿使用费，进一步明确宅基地不是祖业，而是集体资产，纠正了长久以来模糊的习惯地权的思维，切实维护了宅基地集体所有，亦为集体经济注入了血液。“以前大家觉得这是我占的就是我的，通过这次改革村民明白了，用地是要与集体报告的，不能再这么随便来了。”

三、推进有力，过程平稳，改革闯出“新路径”

余江作为全国宅改试点之一，在充分利用村民自治的基础上，平衡多元利益，保障村民住房权益，盘活闲置资产，改善村庄的整体风貌，为全国的宅改推进展现了有效的路径。

（一）赋予充分自治空间是减少宅改摩擦力的重要条件

习近平总书记强调，“要学习和掌握人民群众是历史的创造者的观点，紧紧依靠人民推进改革。”余江县宅改之初便建立村民理事会，充分尊重群众的首创精神，并适时进行引导，让村民成为改革的主人。在具体宅改工作中，理事会充分发挥熟人社会的优势，借理事会调查摸底以获取真实信息，自我讨论身份界定、有偿费用起征标准以及费用收缴方式等具体事宜，将改革内化为村集体内部事务，规避了利益博弈中政府介入产生的不适问题，明确了政府与自治组织的权责边界，从而保障改革方案与细节“顺民心、合民意、贴民利”，避免了改革与民意的脱节，也减少了政策落地时的摩擦力。

（二）抓准“关键少数”有助于减少改革的过程阵痛

习总书记在关于改革的论述中提到，“抓工作关键是抓人，领导干部是骨干和中坚力量，抓住领导干部这个‘关键少数’，就等于抓住了“牛鼻子。”余江保障宅改平稳推进的重要经验便是抓准“关键少数”。在余江实践中，“关键少数”一方面扮演着“冲锋者”的角色，党员干部带头拆，乡贤募捐助宅改，其示范增强农民参与的自觉性；另一方面他们又成为了乡土“说和人”，在疏导过程中动之以情晓之以理，将村民“看过去”、“重个人”的思维扭转为“看未来”、“重集体”，有效缓解了宅改中的社会矛盾，极大地舒缓了改革过程的阵痛，从根本上保障了改革良性运行。

（三）“保障优先，兼顾优化”方能凝聚宅改合力

“要更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。宅基地改革不是为改而改，只有与系列渐进式改革有机衔接才可打好“组合拳”。余江大部分农村地区经济发展较为落后，村民生活质量长期难以提升，通过将宅改与新农村建设携手并进，以“一改促六化”打造美丽乡村的余江样板，既改善了村民的居住环境，亦提高村民生活质量，达成了“居者有其屋”的保障性目标，亦真正实现了“居者优其屋”的最终目的。余江实践立足于本土实际，增强了改革的系统性、协同性、耦合性，有效地避免了二次开发所徒增的改革成本，从根本上保障了农民利益，可成为广大欠发达地区宅基地改革的经验样板。

（四）健全农村住房保障新机制是宅基地改革的重中之重