多元联动：进城务工女性心理健康问题的网络化治理研究

作者：刘筱红 全　芳 陈雪玲  责任编辑：网络部  信息来源：湖北社会科学  发布时间：2018-03-29  浏览次数： 4338次

【摘　要】进城务工女性的心理健康问题较为严重，其跨界性和独特性呼唤多元主体共同参与对该问题的治理。从网络化治理视角审视进城务工女性心理问题的治理现状，政府、企业和社会组织存在着治理不足和孤岛化治理的困境，应从倡导公共价值目标，明确各主体责任分工，加强网络沟通协商，健全监督机制四个方面构建政府、企业和社会组织联动的进城务工女性心理健康治理网络。

【关键词】进城务工女性；心理健康；网络化治理；

随着我国工业化、城镇化的快速发展，大量的农村劳动力向城市转移，形成了数量庞大的进城务工群体。其中，农村女性进城务工者数量不断增长。 国家统计局最新农民工监测报告显示，在1.68亿外出农民工中，女性占31.0%[1]，农村女性劳动力向非农产业转移已经成为城镇化的新常态。作为外来者，大多数进城务工女性在二、三产业中从事繁重的体力劳动，生活中面临融入难的社会壁垒，农民身份和女性身份的双重挤压，使她们不仅生存状况不容乐观，心理状态更是堪忧。而随着新生代农民工的兴起，年轻的农村妇女逐渐成为进城务工女性的主体，她们的心理承受能力较低，自身的心理调适能力不足，更容易产生自卑、焦虑等不良心理症状。 进城务工女性自杀的心理危机事件经常见诸报端。 我们通过对武汉市684名进城务工女性的心理健康状况进行调研，发现有54.4%的女性存在着不良心理反应，有8.2%的进城务工女性存在着较为明显的心理健康问题（见表1），表现为恐怖，精神病性，焦虑等。同男性相比，进城务工女性的心理健康问题更为严重，心理应对方式更加消极。长期的心理疾病不仅影响进城务工女性的身体健康， 损耗个体的价值和尊严，也破坏家庭和谐，阻碍城市融入和家庭的城镇化。大量的心理失衡也会引发消极失范行为，对城乡社会的稳定造成冲击。

十八届三中全会之后，推进国家治理体系和治理能力现代化成为改革开放的总目标之一。用现代化的治理理念、技术去解决转型期社会面临的诸多问题，对我们改善进城务工女性的心理健康状况提供了新的视角。囿于自身处境的边缘化和心理问题的内隐性， 进城务工女性的心理健康难以进入主流化视野。政府和社会更多地关注她们的经济弱势， 对她们的心理状况缺乏重视，导致对该群体心理健康的治理严重不足，政策和行动措施留有大量空白。鉴于此，本研究将从网络化治理视角出发分析进城务工女性心理问题的治理现状，从而构建适合她们的心理健康治理网络，探索心理健康治理的可行路径。

 

表1 684名进城务工女性存在心理问题人数

 

一、网络化治理理论与进城务工女性心理问题治理的契合性

（一）网络化治理的意蕴。

“网络化治理”是20世纪90年代由美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出的公共治理模式。它是为了应对公民的需求日益复杂化、多元化这一现实而提出的治理变革，强调政府、企业、 第三部门或公民个人建立合作网络，协同应对区域内或者跨区域的公共事务。各治理主体在扁平的工作网络中共享资源和信息，为实现共同的价值与目标而努力。

网络化治理促进政府的角色变革和治理转型， 是在区域公共事务复杂化、碎片化的背景下，对权力分散化和组织界限模糊化的回应。[2]（P70-77）它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。[3]（P17）在网络化治理中，公共部门、私营部门和第三部门将共同扮演公共管理主体的角色，竭力实现相互协作、信息共用、资源共享与决策共担。[4]（P72-75）这种联合治理有利于将分散的资源整合起来，提供最优化的服务。网络化治理不仅要强调各种伙伴关系的建立，还需要关注如何维持这种合作伙伴关系。除了网络结构中治理主体的多元化，在网络运行中，政府与各主体如何互动，并借助网络信息技术实现数字化的政府管理，增进公共事务的治理效能是合作网络能否持续运转、达成目标的关键。总体而言，共享公共价值，取得合作双方信任，建立沟通协调机制，进行资源服务整合，做好权责划分是良好治理网络的必备要件。

（二）进城务工女性的心理问题与网络化治理的契合性。

（1）进城务工女性心理问题治理的跨界性呼唤多元主体参与。

调研结果显示，心理自卑、焦虑和抑郁等是进城务工女性在城市务工及生活期间遇到的主要心理问题。来自家庭、工作及社交等方面的因素都可能造成心理不和谐，如家庭住房问题、就业权益受损、人际关系紧张等。追根溯源，上述心理问题和表现均来自于城乡二元体制带来的市民化转型困难。 政府对进城务工群体的公共服务缺失，企业心理关怀不到位，社会公众对该群体的歧视和排斥等都在无形中建构了恶劣的社会处境，冲击着她们的心理防线。心理问题的跨界性意味着对该问题的治理既涉及多个政府部门，也涉及企业和社会各组织，非单一政府部门所能承担。除此之外，跨界性还体现在打破区域界限，实行区域联合，这也是对进城务工女性频繁的地域流动的现实回应。因此，解决进城务工女性的心理问题不能局限在政府部门内部的协调，应该将企业、社会组织共同吸纳进来，实现多元主体的广泛参与，建构跨部门、跨组织、跨地域的合作伙伴关系。

（2）进城务工女性心理问题的独特性亟待全方位心理关怀。

由性别比较可知，进城务工女性的心理健康水平与务工男性存在显著性差异，女性的心理问题更为严重，这与女性自身的性别弱势密切相关。社会对女性的多重角色期待使进城务工女性同样陷入工作和家庭兼顾的双重负担中，家庭关系处理、老幼照抚、职场性别歧视等都给进城务工女性带来身心困扰。另外，女性特殊的生理特征也需要有比男性更多的心理关怀。提升该群体心理健康不仅需要进行性别审视，关注女性的独特需求，也需要从制度、情感、行动等方面多管齐下。网络化治理凭借其创新、灵活和广泛的影响力等优势，针对不同问题采取不同的治理方式、治理手段和网络形式，在更为有效地解决传统的官僚模式所不能解决的"棘手问题"的同时，也能满足公众提出的由更少传统政府行为产生更多公共服务选择的需求。[5]（P108-119）相对于政府单一的公共服务供给模式，企业和社会组织参与的合作网络能够发掘社会资本，实现资源共享，提供多样化、全方位的心理关怀与辅导。

总之，作为复杂性公共治理问题，进城务工女性心理问题的跨界性、独特性与网络化治理所具有的政府内部协同、多元主体参与、贴合公众需求等特征契合，该理论对解决进城务工女性的心理问题具有较强的适用性和借鉴价值。

二、孤岛化治理：进城务工女性心理问题的治理现状及困境

由于性别和身份上的双重弱势，进城务工女性的心理健康问题难以进入政府重大决策议程，而心理治疗和关怀的周期长、见效慢也很难调动政府投资的积极性。公共管理理念的滞后使政府过度依赖单一的行政职能，未将企业和社会组织纳入治理网络。当前进城务工女性的心理问题治理呈现出治理不足的局面，政策和行动措施留有大量空白。

（一）进城务工女性心理问题的治理主体及现状。

对进城务工女性心理问题的治理包括能够缓解其心理失衡，提升其心理健康水平的一系列政策和行动措施。而治理主体则是指通过政策、行动等方式对她们的心理健康状况应该或者主动予以改善的组织或个人。大致来说，参与进城务工女性心理问题治理的主体包括政府、企业以及社会组织。 当前各主体的治理状况如下：

1.政府部门出台的政策文件偏重宏观指导，缺乏约束力。

政府部门包括卫生计生委、民政部、公安部、人社部、妇联、残联以及街道办事处、社区居委会等基层政府派出机构。通过梳理近年来政府部门颁布的相关政策文件发现，目前尚没有专门针对进城务工女性的心理健康法律、法规或者政策。已出台的文件中政策对象主要为企业职工或进城务工群体，如2013年5月1日正式实施的《精神卫生法》指出“，用人单位应当创造有益于职工身心健康的工作环境，关注职工的心理健康”。2014年，国务院发布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》称要对“有需要的农民工开展心理疏导”，并指示该工作由农民工办会同教育部、卫生计生委、全国总工会、共青团中央、全国妇联共同负责。[6]2015年，国务院提出“注重职工的精神需求和心理健康，及时了解掌握职工思想动态，有针对性地做好思想引导和心理疏导工作，建立心理危机干预预警机制”[7]。卫生部疾控局提出“全方位、多渠道开展严重精神障碍患者日常发现登记和发病报告……关注妇女、儿童、老年人、 职业人群的心理行为问题，探索适合本地区实际的常见精神障碍防治模式。”[8]这些规定为公民心理健康治理的开展提供了一定指引，但是由于只是指导性建议，没有上升到法律法规层面，对相关组织约束力不强。

2.企业普遍缺乏对进城务工女性心理关怀的积极性。

进城务工女性所在的国有企业或私营企业是心理问题治理不可或缺的主体。企业对该群体进行的心理咨询与诊疗服务存在较多不足，心理关怀措施往往流于形式。表2中针对所在企业开展的心理关怀情况调查显示，有50.7%的进城务工女性认为企业并没有开展任何形式的心理关怀，而开展心理咨询、辅导、诊疗等专业性心理康复措施的较少，均不到10%，其中比例最高的是进行“心理调适技能培训”（8%）。可以看出企业对进城务工女性心理健康关注较少，治理不足。企业所开展的心理关怀活动以低成本的文娱性活动为主，心理服务专业性并不是很强，其倾向于选择心理培训、发放宣传资料等这些简捷化、成本低、费时少的措施，很少选择建立心理咨询室，成立疏导小组，邀请心理专家这类成本高、持续性强的措施。企业对进城务工女性的心理健康重视不足与其更关注经济效益等“硬件”指标、忽视员工心理关怀这类“软件”有关。

表2 企业心理关怀情况

 

3.社会组织对心理健康的治理较为分散。

社会组织治理主体涵盖范围较广，包括相关非盈利性组织、社会团体、非营利性医院与社区组织等。相比于政府和企业的“难作为”，社会组织反而更能开展有针对性的心理关怀服务，尤其是一些妇女发展组织和心理辅导类团体，对进城务工女性的心理健康状况较为关注。但是，社会组织往往受制于资金、 人员短缺等困境，力量分散而且难以维持长期的服务供给，大大削弱了治理的效果。

（二）进城务工女性心理问题的孤岛化治理困境。

网络化治理的核心要义在于多元主体的互动， 发挥各方优势，制造最大化的资源整合效应。然而当前政府、企业和社会组织对进城务工女性的心理健康治理还处于“孤岛化”状态。“孤岛化”一词是沿用信息论和传播学中的专业术语。本文以孤岛化治理指代当前政府、企业、社会组织在进城务工女性心理问题治理方面各自为政、信息闭塞、沟通不畅、 互动不足的状态。主要表现在以下几个方面：

1.割裂式问题认知使治理思维僵化。

进城务工女性心理问题的有效治理只有对问题进行准确的研判，才能“对症下药”。首先，进城务工女性的心理问题具有普遍性，它已然发展成为一个群体性心理危机，需要引起高度重视。其次，它是一个复杂性公共治理问题，应该纳入市民化转型这一大背景中进行考量， 将改善进城务工女性心理健康与促进其城市融入共同推进。最后，它是一个社会性别不平等问题，需要进行性别的单独审视。当前，各治理主体大多以孤立、片面的眼光看待该问题，呈现出一种割裂式问题认知。特别是政府部门仅从心理疾患角度看待进城务工群体的心理问题， 把其纳入到精神卫生部门去管理，缺乏对该问题的特征与心理健康影响因素的全面分析。实质上，进城务工女性的心理健康与其生活、就业、社会保障、公共服务供给等方面密切相关。在这种割裂式看问题的思维模式下，政府的治理措施只能着眼局部，难以将企业和社会组织链接起来。

2. 分歧性治理目标降低了合作共识。

从政府层面看，进城务工女性的心理健康治理责任被分解到卫生计生委、妇联等具体的职能部门，部门目标往往成为首要原则，优先于对该问题的治理，分散的治理主体也容易造成权责模糊，出现部门冲突和分歧。从企业看来，企业将经济利益放在第一位，对进城务工女性的心理关怀是站在维护自身良好形象，保障其生产正常经营运转的前提下。心理健康改善的耗时、耗力难以提高企业采取措施的积极性。从社会方面来说，社会组织在人力、 物力、财力等方面较为薄弱，多倾向于开展小规模的心理关怀活动，追求短期绩效，持续性差。总之， 各方治理主体追求的目标存在差异，这就容易造成分歧和矛盾，影响合作意向的达成。

3.条块分割的部门壁垒导致碎片化服务供给。

官僚组织以专业化、精细化的分工为突出特征，但过度的职能分割也带来了部门主义、行政僵化这样的弊端。就我国的精神卫生服务管理工作而言，主要由卫生计生委、公安部、民政部和中残联四个部门负责，卫生计生委是主要部门，负责公民心理问题的预防、治疗和康复等工作；公安部负责对扰乱社会秩序、危害公共安全的心理高危患者进行收容和转移治疗；民政部以关怀弱势群体的心理健康为主，为三无人员、特困精神病患者等提供服务； 中残联主要针对的是我国精神疾患人群的社会康复及心理疾病预防的宣传倡导工作。以上四个部门被称之为精神卫生管理体制的“四驾马车”，虽然各部门工作内容有所侧重，但较为模糊的分工也带来诸多职能的重叠、交叉，部门间的条块分割也容易造成服务的碎片化，削弱治理效果。例如心理健康服务机构的从业人员资格认证问题，我国卫生计生委、人力资源和社会保障部、人事部都有相关服务资质的认证资格和相关体系，但是三个部门之间互不认可，导致心理健康服务资源的分散化。总之，行政部门间的条块分割使政府各治理主体各自为政， 出现信息阻塞，沟通不畅等弊端，分散了心理健康治理的资源和力量，整体优势难以发挥出来。

4.监督机制不健全加大了治理机制的落实难度。

法律、法规和具体政策的欠缺使企业缺乏制度约束和行政监督，在进城务工女性心理关怀方面动力不足，许多心理健康措施都流于形式。身份和性别上的双重弱势使进城务工女性普遍面临就业歧视及各种不规范用工和不公平待遇。例如一些中小企业利用进城务工女性普遍文化程度低、法律知识匮乏而随意签订不规范的用工合同，逃避社会保险福利，克扣工资，过度加班等，这些都损害了进城务工女性的利益，加重了她们的心理压力与不公平感，危害心理健康。

三、构建多元联动的进城务工女性心理健康治理网络

政府、企业和社会之间存在的孤岛化治理困境严重削弱了各治理主体的治理功效，影响了进城务工女性心理的和谐发展。而网络化治理的两大优越特性———公私合作程度高和网络管理能力强对我们解决当前进城务工女性的心理健康治理方面存在的孤岛化困境提供借鉴。因此，构建政府、企业、 社会组织多元联动的心理健康治理网络成为当前的战略选择。如图1所示。

 

图1 政府、企业、社会组织三方联动的进城务工女性心理问题治理网络

（一）大力倡导关爱进城务工女性的公共价值及共同目标。

共同的价值和目标有利于网络中的多元主体凝聚共识，进行行动调适，快速向目标推进。在对进城务工女性的心理问题进行治理时，要倡导公平公正的价值理念，奠定政府、企业和社会组织的合作共识。同时，要关注进城务工女性的心理需求，在性别平等中体现对女性的特殊关怀。政府、企业和社会组织要倾听她们的声音，针对她们的需求提供心理健康服务，积极将社会性别意识纳入决策主流， 消除各种性别偏见和不平等现象。在有关法律法规、公共政策的制定中充分考虑进城务工女性的利益和需求，避免性别歧视和性别盲点，给予进城务工女性创造公平发展的机会。特别是要发挥妇联和工会、社区等基层组织的优势，深入了解进城务工女性的需求和困难，关注她们的身心健康状况，通过多种方式消除她们与市民之间的隔阂，引导她们尽快融入城市。同样，要在企业和社会组织中积极贯彻性别平等意识，倡导关爱文化，为进城务工女性在城市工作、生活营造幸福、和谐的心理环境。

（二）明确各主体的角色分工，构建多元联动的网络化伙伴关系。

网络化治理中的伙伴关系要求明确网络中各主体的地位和相互角色，通过厘清各主体之间的责任义务来界定他们之间的相互关系和合作模式。在进城务工女性心理健康的合作网络中，政府、企业和社会组织都发挥着不可替代的作用，具有自己的优势。网络管理就是要根据合作伙伴各自的特长和优势进行角色分工，明确各自职责，整合资源，实现优势互补，发挥合作治理的最大效应。具体来说，政府、 企业和社会组织在伙伴关系中的角色和地位如下：

（1）发挥政府的主导作用，加强与企业、社会组织的沟通联系，做好职责分工，建立心理健康服务的长效机制。通过政策支持及引导，激励企业、社会组织、社区对进城务工女性开展心理健康服务，在资金上给予企业和社会组织的心理关怀行动必要的支持和倾斜。同时多渠道、多方位、多层次筹措资金，鼓励单位、团体、个人和社会福利事业等组织积极开展进城务工女性心理健康服务、救助工作。引导社区及时了解进城务工女性的心理健康状况，倾听她们的心理需求，开展针对性的心理关怀服务。

（2）发挥企业心理关怀第一阵线的作用，加强对企业的指导和监督。督促企业建立完善的进城务工女性心理关怀和救助机制，引导企业与外部心理辅导机构合作，对女工开展心理调适技能培训，建立高危人群快速干预通道。规范对企业的用工制度和行为，保护进城务工女性的就业权益，消除对进城务工女性的隐性歧视。

（3）发挥社会组织的心理健康服务专长，为进城务工女性提供专业化的心理健康服务，弥补政府和企业的技术劣势。鼓励相关妇女社会组织和心理健康服务组织积极参与到关怀行动中，与政府、企业分工合作，发挥其对民间资源的动员力和号召力。

（三）加强各主体间的沟通协商，实现资源共享和整合。

沟通和协商是网络中打破多元主体间各自为政局面的主要路径，只有各主体间积极互动，协同治理，才能避免合作网络的破碎和离散。“协同治理应是在信息技术和网络社会背景下，政府、社会组织、企业和个人等多元社会主体相互协调、合作治理社会公共事务，以追求最大限度的治理功效，实现最大限度维护和增进社会公共利益的目的”[9]。政府、企业和社会组织对进城务工女性心理问题的治理存在认知上的差异，各治理主体从自身利益出发，会产生行动目标上的冲突，影响合作的顺利进行。因而，政府首先应该转变职能，发挥其在网络中的主导作用，实现催化剂和掌舵功能，促进网络主体间的合作对话。同时，在出现分歧时及时协调整合，纠正偏差。网络中的多元主体要通过建立进城务工女性心理健康的信息系统实现资源的整合，通过联席会议、网络平台等多种渠道加强沟通和协商，及时消除隔阂，促进相互理解，激发不断努力的决心，实现政府、企业和社会组织在进城务工女性心理健康方面的信息、资源共享，通过统一行动实现心理健康服务的整合。

（四）完善相关法律法规，健全监督管理机制。

除了明确的责任分工，完善的法律法规及监督管理机制是确保进城务工女性心理健康治理网络有效运转的必要条件。政府应尽快出台维护进城务工女性相关权益的法律法规，保障进城务工女性在城市就业、生活权益，推动其尽快享受市民待遇。除此之外，相关部门应该制定进城务工女性心理健康的法规和指导性文件，有效界定进城务工女性的心理健康水平、责任主体、职责范围等，将心理健康宣导、心理咨询、心理辅导等服务制度化、规范化，形成系统化的政策体系，对政府、企业和社会组织的行动进行指导。有效的监督管理机制也是制度体系中的重要一环，要在明确心理问题治理网络中各主体职责范围的基础上，建立完善的监管制度，这样才能保证目标的顺利达成。在进城务工女性的心理健康治理网络中，各主体是平等的合作关系，因而在目标达成过程中需要相互监督。政府既是网络主导者也是网络维护者，其相关行为更应该具有标杆作用，符合合作契约。企业应该严格执行进城务工女性的相关法律法规及政策，保障其合法化的用工制度和环境，落实促进其心理健康的相关措施。社会组织也具有规范其公共行为，关怀进城务工女性的义务。通过良好的监督，及时了解各主体责任履行情况，纠正偏差，保障进城务工女性心理健康治理网络运行顺畅。

参考文献：

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[3]斯蒂芬·戈德斯密斯，威廉·埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

[4]孙健，张智瀛.网络化治理：研究视角及进路[J].中国行政管理，2014，（8）.

[5]陈剩勇，于兰兰.网络化治理：一种新的公共治理模式[J].政治学研究，2012年，（2）.

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[7]中华人民共和国人力资源和社会保障部农民工工作司.中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/ldbk/laodongguanxi/LD GXzonghe/201506/t20150625_212391.htm，2015-06-25.

[8]国务院办公厅.全国精神卫生工作规划（2015-2020年）[EB/OL].http：//www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5888/201506/e7c77dcfeb4440892b7dfd19fa82bdd.shtml，2015-06-18.

[9]宋超.社会组织参与社会冲突协同治理：功能阻滞与路径选择[J].南通大学学报：社会科学版，2014，（6）.