从自治到保甲：民国保甲制度复兴之路

作者：崔丽霞 柳德军  责任编辑：网络部  信息来源：《求索》2016年第7期  发布时间：2018-03-05  浏览次数： 13220次

【摘　要】自清末新政以来，地方自治开始取代保甲制度并成为时人热议之对象，而辛亥革命后的历届北洋政府更是致力于地方自治的推行，然纵观这一时期地方自治的发展轨迹，却是一事无成。因此，初掌政权的南京国民政府在自治与保甲之间犹豫徘徊。1930年代初，而对内忧外患的中国国情和地方自治在中国社会实践中的诸多不适应，南京国民政府开始在鄂豫皖“剿共”区域试行保甲制度，且其触角亦迅速延展至其他省域。回溯民国保甲制度复兴之缘由，直接原因虽出自于蒋介石“剿共”军事之需要，然其根本原因则深植于中国半殖民地半封建的中国国情以及自给自足的农业经济形态。

【关键词】南京国民政府；保甲制度；地方自治

在中国皇权时代，保甲制度虽是国家控制乡村社会的有效模式，然“历代有时势之不同，各地有环境之迥殊，保甲制度乃随时随地递擅演变，而保甲运用亦遂有所侧重。或重在教，或重在刑，或重捕盗，或重查户，或重农桑，或重兵役，或偏于作用，或偏于编制，自周秦两汉以迄隋唐莫不皆然。王安石始正其名，初重警察，终重杂役，至元则用以施教，明用以役民，清用以制民。”近代以来，在西方坚船利炮的冲击和欧风美雨的浸润下，保守的中国人开始寻求自强之路，向西方学习遂成为这一时代潮流。传统的保甲制度正是在这一潮流的涤荡下黯然失色，而舶来的地方自治开始受到时人之青睐。辛亥鼎革，民国肇建，历届北洋政府均致力于推行地方自治，然历时二十余载却成效甚微。出于诸多考虑，初掌政权的南京政府决定在鄂豫皖等“巢共”区域推行保甲制度，试图借此加强对基层社会的控制，并进而达到追剿红军的军事政治目的。以往学术界对于民国保甲制度的研究主要集中于保甲制度本身及其宏观层面的论述，而对于保甲制度复兴的历史情境缺乏实证研究。鉴于此，笔者以台北新近出版的《蒋中正总统档案·事略稿本》和《申报》资料为依托，以民国保甲制度的复兴为契点，系统论述南京政府推行保甲制度的历史情境及其在自治与保甲之间艰难徘徊的心路历程。

一、保甲制度复兴的社会生态

中国保甲制度源于周，兴起于隋唐，定型于北宋，历经宋、元、明、清各代。虽然历代保甲微有不同，然本质如一。即无论保甲制度本身名称如何变更，但均与中国封建制度和自给自足的农业经济形态相依相存。保甲制度既能延绵千年，无疑有其可取之处，然保甲制度作为封建社会的遗留，亦是毋庸置疑的事实。20世纪30年代的中国社会己在欧风美雨的浸润下近百年，中国东南沿海各省不仅出现了商品经济形态，而且很多省会城市己初具现代化城市之雏形。那么，南京国民政府统治下的中国社会究竟是一个什么样的社会形态？这种社会形态还能否延续其传统的保甲制度呢？

从本质而言，近代中国“仍然是个农民的国家，有4/5的人生活在他们所耕种的土地上。所以社会的主要划分是城市和乡村，是固定在土地上的80%以上的人口，和10%到15%的流动上层阶级人口之间的划分。这种分野仍旧是今天中国政治舞台的基础。”近代以来，中国的社会组织与结构虽然“处于复杂多变之中，但社会底层的变化往往不如社会表层那样激烈动荡，多是名变而实未变”。一位西方学者曾这样描述近代中国乡村社会：“中国人民生活的根本问题，常常可以从空中一眼看出：受到侵蚀的棕黄色丘陵、混浊江河泛滥的平原，小块小块的绿色田地，以及攒聚在一起形成村落的简陋茅屋、错综如网状的银白色水稻梯田和水路，是无数世代折断腰背苦力劳动的见证—这一切都是由于太多的人，过分密集在太少的土地上，从而使人们为了维持生命，耗竭了土地资源以及人的智慧和耐力。”

虽然近代中国的乡村社会仍然维系着其几近原始的农耕经济，然不可否认，近代的中国社会在外部冲击下确实发生了变化，那么，这种变化对于近代中国社会又产生了什么样的影响呢？马敏认为“自1840年鸦片战争以来，中国所跌入的半殖民地半封建社会，实质上是一种卡在封建主义与资本主义、独立国与殖民地之间的过渡社会形态。这种畸形社会形态是近代资本主义一体化趋势与原有封建社会运行轨道碰撞、夹击的合力结果，是传统与现代、沉沦与进步、封闭与开放、外来因素与内部因素相互纠缠混合的杂交体。”而这种社会形态中所蕴含的封建性和农业特性无疑适宜于中国传统保甲制度的推行。

除此之外，中国乡村社会结构的超稳定性亦为保甲制度在近代化的浪潮中得以重植提供了原动力。由于乡村社会的封闭性与排他险，使得生活在乡村社会中的人们构成了一个天然的“熟人社会”，而正是这种“熟人社会”为保甲制度中的“联保连坐”提供了一个发挥功用的平台。因为在一个熟识的社会关系体系中，才能够通过“联保连坐”这种强制手段达到“制一人足以制一家，制一家亦足以制一乡一邑”之目的。相反，地方自治旨在全面加强地方社会的政治、经济和文化建设，且以法定公民个人作为自治团体的基本单元，虽具有现代性质，然与当时中国的社会性质并不适应，因而在实践中反而表现出“脱离实际”。正是鉴于地方自治历经二十余载而收效甚微，加之20世纪30年代内忧外患的中国国情，南京国民政府开始将政制彩球抛向传统的保甲制度，并试图借此来促发疲软的权力机能在重温历史的旧梦中获得生机。因此，如要归咎1930年代南京国民政府重植保甲而暂缓自治之缘由，用蒋介石的话来说，就是未经训练的中国农民固守旧习，缺乏自治能力，导致自治组织始终未能健全，而中国家族组织向来发达，只有以家族为中心的家长制重建成乡村组织，才可“执简而驭繁”。因此，挽救之道，在于力倡保甲。

对于南京国民政府重植保甲之提议，当时一批文人学者亦推波助澜。他们认为，民国初年地方政制之弊病主要在于“头重脚轻，基础不固”，而关键因素在于“治人之官”太多而“治事之官”太少。既然“治事之官”太少，那么，推行保甲制度不仅会增加“治事之官”的数量，而且可将国家权力渗透到基层社会，这对有效地整合国家必需的人力、物力与财力，对于南京国民政府内剿中共，外抗日本具有重要的现实意义。同时，对于保甲制度能否实行于近代中国社会，学术界亦进行了热烈的讨论。张固认为，保甲制度在我国不仅具有悠久的历史，而且近年来更经中央之提倡与指导，各省之研究与推行，灌注以新的灵魂、新的魄力，己成为一种适合时代的新产物，与从前的似不可同日而语。高上栓认为，保甲之于国家，犹如细胞血液之于人身，一个人要求健全身体，须先要有好的细胞与血液，一个国家要求健全，也须先要健全保甲。

由上所述，近代中国半殖民地半封建的社会形态为保甲制度的推行提供了必要的生存空间，而20世纪30年代内忧外患交迫下的中国国情，则为保甲制度的实施提供了时代紧迫感。身处近代的文人学者即使看到了保甲制度的种种不足，也不可能突破时代的局限而提出更为有效的方案。舶来的地方自治固然能够指引近代基层政制发展之方向，然中国名为统一，实则分裂的政治现实，以及严峻的内外形势，落后的国民经济以及教育尚未普及的国民，都不可能为南京国民政府推行地方自治提供生存机能。何况面对当时中国严峻的内外环境，推行保甲制度，将国家行政体系延伸至乡镇村庄，并使村庄成为最基层的行政单位，加强对基层社会的有效控制，安定社会秩序，无疑比提倡人民参政议政，培训人民行使“四权”来得更为切实。正因为此“一向作为国民革命对象的保甲制度，在国民政府乡村政制的重构中却被诊释为具有现代使命的基本制度，似乎是一种历史的诡论，然而，一切社会问题的学理性分析最终要表达社会功利价值，对此，不存在传统与现代的绝对对立与替代关系。”

二、徘徊于自治与保甲之间

尽管当时中国所处的时代、国情均要求南京国民政府推行保甲制度，然从理论层面而言，地方自治才是孙中山《建国大纲》的精要所在，也是国民政府必须遵循的建国思想。那么，如何在保甲与自治之间做出选择，南京国民政府曾经历了一个短暂的抉择过程。

1931年，蒋介石对鄂豫皖革命根据地实施了三次大规模的军事“围剿”，但均以失败而宣告结束。围剿红军的接连失败，促使蒋介石不得不对失败的原因进行反思。1931年5月12日，蒋介石在国民会议第四次会议上提交了《剿灭赤匪报告案》，内称：“中国目前最大之祸患，厥为赤匪。国民政府与全国人民当前最急要之工作，亦莫过于扑灭赤匪。”然“匪徒善于辗转趋避，出没无常，或凭恃天险相与抵抗，或化装农民扰我视线，加之匪区辽阔，山岭深邃，绝不能以正式作战之方略，施之星罗棋布之赤匪。故决定妥善布置，严密搜索，然后匪无所逞，自可聚而歼之。”匪区克复以后，“如何恢复秩序，如何安抚流亡，使民众得以安居乐业，不致再为赤匪所乘，则政府固有待于全国国民之协作矣。”由上可知，蒋的报告虽认识到加强政府与民众的联系对于围剿红军作用重大，然应如何去做，蒋当时并无明确的想法。

经过国民政府内部的紧急磋商，蒋介石在随后的《剿匪决议案》中对如何加强政府与民众的联系提出了初步想法“剿灭赤匪，一方固须赖国军之进剿，同时亦须赖人民之协助，协助之是否得力，则全恃人民自身是否有强固之组织。县自治固为地方人民应有之组织体，然在被匪之区，县自治尚未能依法筹备以前，政府必须予各县人民以先行举办保甲及组织自卫之实力。必如此，人民自身之力量始能确立，然后能转以其自身力量协助政府剿匪之进行。”虽然蒋介石迫于现实的需要，试图在鄂豫皖等地试行保甲制度，以作为自卫之基础。但在国民党的政治宣传中，地方自治仍被誉为是治国之本，而举办保甲、组织自卫只不过是权宜之策。1931年5月17日，蒋介石对保甲制度与地方自治在国家发展战略中的地位作了如下界定：“目前国家之大患，为地方秩序之不宁，政府对于剿除匪患之未尽，实深引为疚责，而当督率负责者以努力。唯地方之秩序安定，尤赖当地人士之协力自谋，更能事半而功倍。故兴办保甲，清查户口，缉除匪类，充实人民自卫之能力与组织，改革人民不良之嗜好与习惯，各地人民均当效法前贤举办乡约之精神，各有尽瘁乡里之努力，而后社会之秩序必日见安宁，国家之元气乃可恢复其旺盛。”然近年可忧之现象“尤在各地优秀人士之群去其乡，乡村空虚之结果，必致庶事不举而基础日霎，此尤社会之隐忧，所当努力以挽回之者也。”以此观之，蒋介石认为举办保甲是维持地方安宁，加强基层社会管理的有效途径，但应如何去做，蒋则把责任推到了乡村士绅及优秀分子的身上，试图仍借助于传统社会的士绅引导模式，兴办保甲、清查户口、组织民众，举办乡约，从而对基层社会实行有效管理。

与举办保甲的功利性质不同，蒋认为“建国工作以地方自治为根本，此为总理特具之灼见。吾人既己接受总理遗教而努力奉行，则今后工作，即应以建国大纲为人人必备之课本。而于其第八条所规定之调查户口、丈量土地、办理警卫、修筑道路四者，尤当以加倍之努力，尽量促成。盖宪政开始时期之到达，依于省县自治建设成绩之如何。训政六年，时限至促，吾人正须以团体竞赛之精神，各自为奋迅之前进，甚望诸代表加紧倡导，与各地同胞相互策励，省达于县，县达于乡，父诏兄勉，一致为地方自治之促进，此为国家建设之最基本的要件，三民主义之实现，将视此为关键。盖必自治事业一一兴办，而后四种政权（即选举、创制、复决、罢免）之使用，方得归着于具体之事实，而不流于空虚。”

尽管保甲制度在南京国民政府的建国方案中不能与地方自治相提并论，但迫于现实需要，国民党军队开始在鄂豫皖地区清查户口，厉行保甲，以作为军事进剿之必要补充。正如何键在返湘时所说：“湘省大股赤匪，业己次第击破，其零星散匪，亦正设法肃清，现己从事办理自治，组织保卫团，清查户口，厉行保甲，实施清乡，为一劳永逸之计”。这一措施亦为时人所认同，谭适称：“保甲固是肃清匪共的根本方法，惟工作繁颐，如编查户口，人事登记等事，非有相当时间，不能藏事。而保甲之功效，要保甲完成之后始能表现。在此编办期间，似宜集中军警力量痛剿一番，然后用保甲方法以善其后。养军警系剿办大股之匪、现有之匪；保甲系防范藏匿之匪、未来之匪。任务虽有不同，目的可合为一。如能双管齐下，收效尤伟。否则荆棘遍途，在在堪虞。”

由此可见，地方自治虽然被国民党奉为建国之根本，但在围剿红军的军事运作中，保甲制度则更受到国民党军政要员之青睐，甚至蒋本人亦表现出对保甲制度的情有独钟。1932年6月16日，蒋给鲁涤平、顾祝同的电文中又一次提到：“我对于江浙皖三省之具体主张，民政以地方自治为主，借重地方正绅与知识阶级，赶办保甲团防与调查户口，保甲以分区、保、甲、户为四级，维持地方秩序，以代乡间之警察。”1932年5月，主持“剿共”军事的国民党要员何应钦在南昌亦发表谈话称：“自粤省增派大兵分出闽赣，会合赣闽两省原有军力，总数在二十万以上，只须在整个计划并统一指挥之下，假以相当时日，欲使赤匪完全肃清，实非难事。”“不过我们要知道，集团的股匪固须军队的力量才能把它整个击破，而匿伏各地的零星散匪要如何方能使其根本肃清？”其关键在于“清查户口、办理保甲、招集流亡、繁荣农村以及三民主义之宣传。”

三、从“理想自治”到“实践保甲”

既然保甲制度是“剿共”军事不可分割的一部分，是军事行为之后民众抚辑、社会安宁、农村经济繁荣之枢纽，那么，如何使其行之有序，则成为各方讨论之焦点话题。1932年5月，南昌行营党政委员会保安处“对于根本肃清赤匪工作，业己决定极镇密计划。其重要之要点即在以政治力量辅助军队剿匪，夺取匪区民众。盖以前剿匪专恃军队而无政治力量去辅助，所以每克一地，以无地方武力去保持，结果仍演成兵去匪来，烧杀倍前之惨剧。故保安处今后的工作，即在以地方政治力量去保持己克失地，及清剿各县小股残匪，根本铲除赤匪潜伏在农村里面的势力。”同年6月22日，“庐州王军长均铣电称：查各地赤匪乘我政治、党务及乡村组织之松懈，乃大肆煽肋、争压民众，不但赤匪区内被其麻醉，即非赤匪区亦渐侵入，有形之匪易清，无形之匪难图，遂致伏莽遍地，大为进剿障碍。虽经军队积极游击清查，乃因良莽难分，收效甚微。职将最近调查，证以在赣剿匪所得之教训，深觉剿赤军事进展仅能治标，欲期彻底肃清，仍需党政军民极诚团结，努力进行，收效乃宏，且对于匪区内绥抚流亡，组织民众判别良莽等事，亦非军队所能办理，军来匪散，军去匪聚，虽奔驰劳顿，而地方仍难安宁，拟恳钧座由中央组织剿赤善后机关，并严督各省以党政干员各组匪区善后委员会，驰赴剿赤区内，随军工作，收复匪区后，专办宣传、组织、绥抚各种工作，使地方充实自卫力量，可为一劳永逸之图。”

面对各方呈议，蒋介石亦有同感。并谓“昔者王安石上五事答子有云：保甲之法，起于三代，丘甲、管仲用之齐，子产用之郑，商君用之秦，仲长统言之汉。又云：什伍相维，邻里相属，察奸而显诸仁，宿兵而藏诸用，是可知保甲不自宋代王氏始兴，乃系周礼遗制，且不仅可以察奸强兵，若进而由人口以及土地，则孟子所当为称道之井田制亦可复见于今日，我总理之地方自治更可由此实行。余当召集有学识有经验之人，再从详研究也。”1932年7月3日，蒋介石电召张群、杨永泰由沪赴汉，商议“巢共”事宜，并于“剿匪期间，界渠等以政治上重要职务”。同时蒋在鄂豫皖湘赣五省清剿会议上称：“去年江西剿匪是第一次大规模的清剿，但事实上只做到了一般工作，因为去年的剿匪方针是想先打破赤匪的主力，然后再行整顿政治，仍是以军队为主，党政为从。”“这回剿匪最应当注意的是政治清明，如与军事相较，可以说要用七分政治，三分军事。总要政治上有办法，政治上轨道，剿匪才可成功。”

然而，如何将“七分政治、三分军事”的“剿共”战略落于实处，蒋介石将目光聚焦在县长们身上。1932年7月12日，蒋召集湖北各县县长训话时称：“政治上最重要的问题，还是在于县长，县长如果得人的时候，一县的县长可以抵挡一万兵还不止，如果县长不得力，就不仅一万兵不够治理那县，即使十万兵也不易发生效力。”“剿匪要靠县长想法，不一定要用军事力量，倘县长能用地方力量，组织保卫团，调查户口，实行保甲，按照省政府颁行的条规办法，一一实际作去，譬如组织地方团练，团有团长，乡有乡长，保有保长，甲有甲长，这种组织，就是县长剿匪的工具。无论匪区如何混乱，只要县长能够身入匪区，领导民众，所谓十室之邑，必有忠信。总可以找出几个人来帮忙的，来领导民众剿匪的。除在地方民众中造成剿匪的中坚力量之外，没有其他剿匪更好的方法。”为了使县长能够真正承担起政治军事之双重任务，蒋在训话之后，即令其返县，并令各县长兼任军职，即“一等县少将、二三等县上校军职，返防后实行民众军事化，会同驻军清剿。”

随着保甲制度在鄂豫皖区域的初步实践，1932年8月22日，“蒋将在赣剿匪时所行简便成规重加订正，制定剿匪区内编查保甲户口条例四十条，各县区公所组织条例十八条，二十二令发鄂豫皖省府详细体认，切实遵行。”鄂豫皖“剿共”总司令部以此为蓝本，于8月24日公布了模U匪区内各县编查保甲户口条例》。12月11日，蒋介石又向内政会提议“重新制定县区地方自治法规，或镇以下实施保甲等方案，附办法四条，剿匪区内各县编查保甲户口条例四十条。”这些条例的颁行，意味着保甲制度己作为一项正式的政治制度得以确立“所有从前各级不同的名称，至此完全统一，一律正式使用‘保’‘甲’‘户’‘口’字样。同时，从前复数进位的编制方法至此也完全统一，而为整数进位的编制，即以十户为甲，十甲为保。此外，关于保甲的任务和保甲人员的产生，也在条例中有明文规定，不像从前中央仅以概括规定，或以命令行使，而各地互易其内容了。”

民国保甲制度虽源起于鄂豫皖等“剿共”区域，然其范围却突破了既有区域而向其他省域迅速迈进。截止1935年正式办理保甲的己经有豫、鄂、皖、赣、闽、苏、浙、湘、甘、陕、绥、宁、京、平十四个省市，正在着手办理的有河北一省。至此，保甲制度开始取代地方自治成为国民政府控制乡村社会的主要方式，农村政权亦迈进所谓“保甲的复兴”阶段。纵观南京政府推行保甲制度之缘由，不外乎三个方面：第一，地方自治虽被国民党奉为立国之本，然中国特殊的国情却不适宜于地方自治的推行，相反，保甲制度在围剿红军的军事实践中却能发挥独有的效能；第二，中国共产党严密的群众组织和灵活的作战风格，不仅使蒋介石企图以军事力量消灭红军的愿望完全破产，同时也使蒋介石在以政治配合军事的“剿共”方略方面受到了启发。在斟酌如何运用“三分军事、七分政治”的关键时刻，传统的保甲制度似乎为其提供了更为满意的答案；第三，整编保甲，组织民团，不仅可以“革除腐化与垄断积弊”，亦可“作实行征兵制度之过渡办法而备国家缓急之方”。正如蒋介石所说：“查现在组织民团，最大目的，厥曰二端：一即充实民众自卫力量，使能协助军队，消灭各地之匪氛；一在普遍民众军事训练，以作征兵制度未能实施以前之过渡办法，借备国家对外缓急之用。故将来民团之成绩如何，不仅为安内大计所关，实即攘外御辱基本武力所系，涵义之重，使命之拒，绝非如向日民团徒以保卫一乡一邑为职责者，所可同年而语。”

四、理想与现实之间的差距

在自治与保甲之间经过艰难的抉择后，国民政府最终决定暂缓自治而推行保甲，这似乎顺应了现实的需要，也符合当时的中国国情。因为国民政府推行保甲制度不仅可以加强对“剿共”区域内基层社会的控制，同时也可促成这一地域内民众与军队的有效配合，最终达到剿灭红军的军事政治目的。那么，国民政府的保甲实践是否达到了其预定的目标呢？据《申报》载，从1932年起，江西保安处为“防止匪祸蔓延，积极充实人民自卫，除兴国、永新、石城、瑞金、横峰、莲花、宁冈、宁都、广昌、会昌、云都、安远、寻乌等少数县份情形特殊及匪祸成分较重，无法推行外，（一）次第办保甲者六十二县；（二）有警队者万载二十五县；（三）保卫团以一人一枪，有铜源者为原则，甲种团队萍乡八县，乙种团宜丰十二县，丙种上等三十县，匪陷县团队由临县或临省指挥，现计五八七队，枪万八千，经费由丁槽附征者二百三十万。”

上述报道从一个侧面反映出江西保甲在形式上确己达到了较为完善的程度，但保甲制度实际运作如何，仅凭书面报告，似乎难以使人信服。1932年12月底《申报》记者在随团视察湖北收复各区时发现：“现在各处城镇乡村，虽有剿赤义勇队之组织，然非军队化、纪律化，不足以防匪。”相反，“共匪组织严密，各苏维埃及各军队均受共产党指挥，党有无上权威，其作战也将所有实力集中前线，并威肋、民众组织赤卫队、游击队以张声势。对于农民训练尤为严密，每日须开会一次，每周举行一次大游行，使一般农民有团体组织。”毋庸说国民党的保甲机构在组织上、纪律上、信念上，以及军事化程度上不能与中国共产党的地方组织相提并论，即使国民党的正规部队在“剿共”区域内之所作所为，亦使民心离散，怨愤日增。“据当地某君云：江陵境内受兵匪之害甚于赤党。囊时各乡总团队勾结土匪，横行间里，官厅莫可奈何，人民无所呼吁，加以荆门一带，驻有崔二旦部，一般土劣依为护符，狼狈为奸，民不堪命。”

鉴于保甲制度在实施过程中的不尽人意，1933年2月巧日，鄂豫皖三省“剿共”总司令部制定编查保甲户口总动员办法七条：（一）编查保甲户口时，应征集当地各机关职员、各民众团体人员、各学校教职员等全体出动；（二）出动前应召集将编查保甲户口之意及一般编查方法暨应行注意之事项，详加演讲，使切实明白；（三）第一项所列各项人员中，择其文理最清晰、态度最和蔼而能吃苦耐劳者，为之详明解释编查之方法，分配于各组之中以资指导；（四）编查完竣时，即由上项人员向保甲长及居民详细解释保甲规约与保甲长之职务；（五）编查未完各县应照本办法迅速切实办理；（六）编查己完成县份，复查时亦应照本办法办理，以其确实；（七）参加编查工作人员概不支薪津，但得按日酌支膳费，以资补助。

由此可见，虽然国民政府为推行保甲制度进行了精心策划，各省亦紧遵中央命令而身体力行，保甲制度在“剿共”区域内得到迅速普及，其触角甚至延伸至其他省域，然观其成绩仍令其失望。1933年8月27日，蒋介石再次督令“剿匪”省区认真办理保甲称：“各省办理保甲己历年所，稽其成效，实属寥寥”。“言念及此，剿匪前途，良深隐忧，兹特订定整理保甲、肃清零匪方案，区分进行步骤为清乡、自卫、保甲三区，于各区权其缓急，分配主要工作，指导运用法令要领，规定实施完成限期，并仿照曾（国藩）胡（林翼）前例，启用士绅办理乡团，以辅军政力量之所不及。所望各级军政长官惩前毖后，深加体察，督伤绅民，切实实行，以收三分军事、七分政治之效。”

虽然保甲制度在推行过程中仅注重形式上的完备，而忽视实际效能的达标，而其实施效果亦与蒋的预期相距甚远，但蒋仍坚持认为，保甲制度在“严密民众组织、彻底清查户口、增进自卫能力、完成剿匪清乡工作”方面，仍不失为当时最适合中国国情的基层社会控制模式。当时的一些文人学者亦为其鼓吹打气，认为自民国以来“人民颠沛流离，战祸绵延，饥谨相闻，人民求生之不得，何将以言其他!故在此百废待举之时，绥靖地方，保卫间阎，实为行政之先着”，而上述愿望之实现，厥为保甲制度之推行。正是基于上述期待，1934年3月25日，蒋介石电令苏、浙、闽、皖、赣、湘、豫、鄂、陕、甘主席，希其督促各厅，“加紧丈量土地、清查户口、办理警卫·保甲、修筑道路。上项四大要政，须先后详定计划，订明各行政区各县之实施程序，按月由该省政府检验呈报。此项总计划及其施行步骤，限本年四月三十日前拟定呈核，并限二十四年三月底完成初步工作，以期达到实施宪政之程度。”为了使保甲制度成为全国通行之政治制度，1934年11月7日，国民党中央政治会议第432次会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前切实办理。”至此，保甲制度不仅在实践中己然运行，而且在法理上得到了国民政府的肯定。

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[12]高上俭：《对于健全保甲之一点意卿，《新西康月刊》1945年第3卷第6-8期合刊。

[13]王先明：《从自治到保甲：乡制重构中的历史回归问题—以20世纪三四十年代两湖乡村的社会为范围》，《史学月刊》2008年第2期。

[14]高素兰编注：《事略稿本》（11），台北“国史馆”.2004年，第128一129页。

[15]高素兰编注：《事略稿本》（11），台北“国史馆”.2004年，第136一137页。

[16]《对剿匪决议案，《申报》1931年5月17日第8版。

[17]《薪求一致之努力》，《申报》1931年5月18日第4版。

[18]高素兰编注：《事略稿本》（11），台北“国史馆”.2004年，第213-214页。

[19]谭适《我对于保甲的几个意见》，《浙江民政月刊》第38期，1931年1月20日，第1页。

[20]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第104页。

[21]《何应钦发表三省剿匪谈话》，《申报》1932年5月6日第7版。

[22]《剿匪之新工作》，《申报》1932年5月14日第10版。

[23]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第171-172页。

[24]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第245-246页。

[25]《张群应蒋召赴汉口》，《申报》1932年7月3日第3版。

[26]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第125-126页。

[27]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第131页。

[28]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第427页。

[29]吴淑风编注：《事略稿本》（15），台北“国史馆”.2004年，第444-445页。

[30]《各县长兼任军职，《申报》1932年7月16日第4版。

[31]《剿匪区内编查保甲》，《申报》1932年8月24日第3版。

[32]《分组举行提案审查》，《申报》1932年12月12日第7版。

[33]谭庶潜：《保甲制度论》（中，《地方行政》1944年第6期。

[34]松亭：《保甲制度与地方自治》，《半月评论》1935年第1卷第20期。

[35]王正华编注《事略稿本》（16），台北“国史馆”.2004年，第44-45页。

[36]《赣保安处充实人民自卫》，《申报》1932年12月17日第7版。

[37]《巢赤收复各区视察记》，《申报》1932年12月21日第9版。

[38]《剿赤收复各区视察记》，《申报》1932年12月21日第9版。

[39]《剿匪总部令三省编查保甲户口》，《申报》1933年2月20日第8版。

[40]《蒋令剿匪省区认真整理保甲》，《申报》1933年8月31日第11版。

[41]闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆，1936年，第550页。

[42]胡迅：《保甲制度在中国现阶段上的需要》，《力行月刊》1938年第1卷第6-7期合刊。

[43]《蒋令各省草拟四人要政计划》，《申报》1934年3月26日第7版。

[44]张纯明：《现行保甲制度之检讨》，《行政研究》1937年第2卷第3期。