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重达自治:连结传统的尝试与困境——以广东省云浮和清远的探索为例

作者:徐 勇 吴记峰  责任编辑:admin  信息来源:探索与争鸣  发布时间:2017-10-29  浏览次数: 2981

【摘 要】治理方式依托于一定的历史社会基础。1980年代开始,我国普遍在原生产大队基础上建立村委会组织,并以村委会为依托开展村民自治。由于人口多、地域广,村民自治难以继续开展,基层自治陷入空转。广东云浮和清远两地以村民小组(自然村)为基础,充分发掘乡土社会内部的积极因素开展村民自治。这一连结传统的尝试有一定成效,但也面临着双重困境。

【关键词】村民自治;传统;基层组织;困境;乡村治理


历史常常有惊人的悖论。在现代化突飞猛进之际,却是古老传统的复兴和挖掘。这充分体现了历史延续性的巨大韧性。传统的复兴是因为有历史社会基础,传统的发掘能否达到发掘者的目的,却有待探索和实践证明。2014年中共中央一号文件提出,“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。这一提法是鼓励地方在尊重历史和现实基础上,对乡村治理方式进行探索。而这一探索实际上已在广东部分地区开始施行。本文试图以广东省云浮和清远两市重建自然村传统为例,考察和分析当下中国农村自治过程中挖掘传统自治资源的努力和困境。

发现传统的背景与基础

广东省是中国改革开放的前沿地带,也是经济发展最为迅速和活跃的地带,多项经济指标常年雄踞全国第一。广东省的经济社会可以说是超速发展。但是这一超速发展也带来了所谓的“广东苦恼”。其中之一就是基层治理紊乱,广东省因此成为全国群体性事件高发省份。特别是大量群体性事件经过高度开放和发达的媒体的传播而广泛扩散,引起世界性反响。其中最为著名的典型事件有两起:

一是“太石村事件”。这一事件是指2005年7月,广州市番禺区太石村对在任村主任进行罢免而引起广泛关注的群体事件。罢免事件因部分有影响人士和学者的参与、大量媒体的曝光评论与当地政府的使用武力而广为关注。事件起因是该村村民对村干部不满,质疑其贪污腐败,从而要求依法罢免干部职务。当地镇政府启动审计,认为村干部没有村民反映的行为。村民和政府意见冲突并因各种因素而不断升级,由此引发动用警力的群体性事件。

二是“乌坎事件”。这是2011年发生在汕尾市所属陆丰市的一起规模较大的群体性事件。此事件开始于2011年9月因土地问题村民与政府发生矛盾,9月22日陆丰东海街道乌坎村有三四千人围攻陆丰市政府大楼与派出所,不久获政府答复,可问题没有实质解决。乌坎村之后又爆发多次示威,警民发生激烈打斗,粤东其他一些村落也出现示威,乌坎村的村民于12月9日起每天在村内天后宫戏台前集会示威,且在游行前往陆丰市政府大楼时与警方爆发冲突。这一事件在由广东省委副书记领衔的工作组的直接干预下才得以平息。

上述两个群体性事件表明,改革开放虽然前所未有地激发了压抑已久的巨大社会活力,但是,这种活力如果不加以适度管控,也会发生动荡不安。邓小平早在改革开放初期就意识到这一点,试图将坚持四项基本原则与推进改革开放作为两个基本点来寻求自由与秩序的平衡。正如著名美国学者傅高义所说:“重新定义和管理自由的边界。也许邓小平当初面对的最棘手的问题就是设定自由的边界,既可以满足知识分子和公众的要求,同时又保证领导者能够维持公共秩序。”同时,邓小平对李光耀领导下的“新加坡模式”表现出极大的兴趣。

广东省自1970年代末开始致力于改革开放和经济发展,当时的主政者还未充分品味邓小平的洞见。进入新世纪,广东省经济超速度发展的同时也出现了大量的社会矛盾和冲突,有效的社会治理成为重要课题。地方主政者除了应对突发和群体性事件以外,也在思考建构有效治理的长效机制。其中,在经济高速发展中保持稳定与和谐、自由而有序的新加坡成为重要典范。广东省主政者持续不断访问新加坡,以寻求借鉴。其中一个重要内容就是借鉴新加坡社会管理的成功经验。新加坡从自身实际出发,吸收西方国家在现代化过程中的成功经验,用东方文明的方式进行再创造,在社会治理、构建多元和谐社会等方面积累了丰富的经验,理念先进,值得中国学习借鉴。在此背景下,大量广东省领导干部赴新加坡学习社会管理,新加坡南洋理工大学成为广东省领导干部的培训基地。

经济高度自由与社会和谐有序的新加坡,对于为社会管理苦恼的广东省主政者而言,无疑具有极大的诱惑。而新加坡的社会和谐有序的基础则在于基层治理,基层治理成效的重要经验是历史传统的延续。前广东省委书记汪洋在新加坡访问时还专门考察了其基层社会管理格局,表示要结合广东实际加以学习借鉴。

而广东省基层社会的实际是什么呢?是长期延续的社会自治传统。在中国历史上,广东省长期处于“天高皇帝远”的边陲地带,皇权鞭长莫及。相对内地而言,广东省的民间社会发达,家族影响力强,社会基本单位是一个个家族构成的自然村,基层社会治理主要依靠家族自治。民间社会和家族自治在基层治理中扮演着重要角色。尽管20世纪以来,广东省的基层社会发生了重大变革,但民间社会和家族自治传统仍然以各种形式顽强地延续。新加坡运用传统实现有效治理的成功经验,无疑为广东省主政者将眼光投向本土传统提供了启示和动力。

重达自治的尝试

在广东省开发民间社会资源,推进民间社会自治过程中,云浮市和清远市是两个典型案例。

一、云浮的理事会组织

改革开放以来,尽管广东全省的经济社会超速发展,但内部发展极不均衡,正如汪洋所说,全国最富的地方在广东,最穷的地方也在广东。云浮市位于广东省西北部,与广西接壤,与发达的珠三角地区相比,云浮市属于欠发达地区。但是云浮却探索出一条与珠三角模式有所不同的发展道路。这就是统筹兼顾,推动城乡协调发展,在经济发展中更加重视社会建设和社会管理。

社会建设和社会管理不仅是珠三角发达地区的短板,也是云浮市发展中的短板。特别是作为欠发达地区,不仅农村经济发展落后,作为社会建设核心内容的公共服务也十分欠缺,民生问题突出。云浮市在统筹城乡发展过程中,从社会建设入手,将公共服务的重心延伸到农村基层,着力改善农村民生。这一举措显然大得民心。但是在实施过程中,也遇到了一个全国性问题,这就是新农村建设和公共服务延伸至基层,主要是政府行为,为政府主导,基层社会民众参与不足。由此造成两方面后果:一是大量社会事务仅仅依靠政府的力量是远远不够的。特别是农村居住分散,政府的能力有限,不可能包揽农村所有公共事务。二是仅仅依靠政府力量,农村社会建设缺乏可持续的动力,许多公共服务甚至难以取得预期成效。例如,长期以来,农村公共环境是一个管理“空白地带”。一家一户的经营造成“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”。改革开放以来,物质生活条件有所改善,农村公共环境卫生问题更为突出。云浮市将处理村庄垃圾作为政府公共服务的重要内容,给每村都配备了垃圾桶。但其成效并不好,村民并不能自觉将垃圾倾倒在桶内,甚至连垃圾桶也因无人看管而不翼而飞。

显然,在社会建设和公共服务中,仅仅依靠政府主导是远远不够的,还需要有群众主体和作为主体的群众参与。群众参与则需要必要的组织渠道。而现有体制性渠道远远无法满足群众参与的需要。时下的农民参与主要以村委会为单位。村委会尽管是法定的自治组织,但主要从事的是自上而下的公共管理事务,大量的村委会无力承担村民自治事务。特别是农村税费改革以后,为减少对村干部的补贴,实行合村并组。村委会规模大,包括若干个自然村。而村委会之下的村民小组仅有一个小组长,实际上难以发挥组织村民自治的作用。依靠村委会的自治实际上被“虚置”,除了法定三年一次的选举以外,村民自治的作用十分有限。为吸纳更多村民参与,云浮以三级理事会为平台,建构社会建设和群众自治的基本单元。强调“民事民办、民事民治”的原则,在村民小组、行政村、乡镇探索建立“组为基础、三级联动”的理事会制度。通过“组为基础”,解决公共服务和基层治理进得了村、入不了户的“落地”问题;通过“三级联动”,解决政府行政管理与基层群众自治的“对接”问题,完善基层治理体系。

村民理事会是更具有民间性的社会自治组织,其基础是自然村,主要成员是一些有名望的人,包括老党员、不在职的老干部、外出务工经商有成就的“乡贤”等人。通过理事会将村民聚集一起,形成自治和参与团体。理事会在相当程度上是对自治传统的复归。首先,理事会成员主要是当地有社会威望的人,特别是老人。这些人是本家族和本村落辈分较高的人,能够依靠家族代际形成的权威影响,感召本家族和本村落的人。其次,理事会利用文化传统习俗聚合本家族和本村落的人,以自然村为基础,形成人与人、家与家之间的横向联系,建立起共同体的内聚力和认同感。再次,理事会的主要功能是聚合本家和本村的人兴办公益事业,能够得到共同体成员的拥戴。而诸如垃圾处理等公共事务,有了理事会的参与,就能够更好地持续运行。如理事会组织村民监督垃圾的收集和垃圾桶的保管。云浮通过建立理事会开发传统自治资源,重新达致自治,促进社会建设,取得了显著的成效。

二、清远的自然村建制

清远位于广东省北部,与云浮一样,也属于欠发达地区。云浮建立理事会,是增量改革,即原有的村组架构没有变动。清远则更进一步,着手对原有的基层治理体制进行改革,其核心就是将自治单位缩小到自然村。

历史上,乡村自治都是以自然村为基础展开的。1980年代初期,随着人民公社体制的解体,广西宜州一带出现村民自治,便是以自然村为基础的。因此,1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》第七条规定,村民委员会一般设在自然村。但是,由于村民委员会并不是完全的群众自治组织,它还承担着大量法定的公共管理职能,多达100多项法律赋予了村委会大量职责。1998年修订通过的《村民委员会组织法》取消了“村民委员会一般设在自然村”的条款。人们通常称村民委员会为“行政村”。在南方,自然村的规模较小,大多是若干个自然村共同组建成一个村委会。这种共同组建的村委会更多承担的是行政职能,其自治功能较弱。这主要因为:一是集体土地属于自然村,二是自然村的家族性强,对内具有内聚力,对外具有排斥性,自然村之间很难形成有机的自治体,也难以联合起来自我服务和自我管理。

清远正是针对这一状况,提出了将自然村作为基本自治单位的举措。即推进村民自治下移,将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)”的基层治理模式。具体做法是:在乡镇以下根据面积、人口等划分若干片区,建立党政公共服务站,作为乡镇派出机构,承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务;在片区下以一个或若干村民小组(自然村)为单位设立村委会,开展村民自治;建立村民理事会,作为重新划分的村委会成立前的过渡性自治组织;建立村务监督委员会,承担原村民理财小组、村务公开监督小组的监督职能;建立农村集体经济合作社及联社,或者股份经济合作社及联社等集体经济组织,履行提供生产服务、协调管理、兴办企业、资产保值增值、收益分配等职能;推进党组织设置重心下移,乡镇党委下辖片区建立党总支,在片区下辖的村(原村民小组或自然村)建立党支部。

清远市基层治理体制改革的核心是治理重心下移到自然村,缩小自治规模,实行行政与自治的分离,最大限度发挥基层自治的作用,重新达致自治。尽管其体制性改革还在进行之中,但重视自然村和民间自治的作用已成气候。2013年6月,笔者到清远佛冈的一个自然村考察,目睹村民积极响应政府建设新农村号召,主动平整道路的景象。兴办公益事业的带头人便是成立不久的村民理事会。由村民理事会出面,比由政府出面调整修路占用农田的成效更好,村民认为修路是为自己做事。理事会由村中有威望的老人、能人、好人组成,能够得到村民的认同。将自治单位下沉到自然村,无疑可以激活原有的村庄内聚力。该村在历史上由一个耍猴人延续下来,全村同姓,修建有供奉祖宗的祠堂,平常就有在祠堂内议事的传统。自然村建制肯定了这一传统,促进了村庄自治和有效治理。

重达自治的困境

云浮和清远两市建立村民理事会和设立自然村建制,有助于开发传统的自治资源,激活村民自治机制,重新达致自治。但是,在这一过程中,也面临着诸多困境。

在云浮,重达自治的困境主要是理事会组织与原有的组织体制之间的协调整合问题。1949年以来,国家在农村建立起完备的自上而下的党政治理体系,即便是村委会,也具有准行政组织的特点,日常工作中更多的是面对上级而不是群众,村民自治的空间较小,村民自治受到体制的压抑。这正是村民理事会兴起的主要背景。但是,村民理事会出现后,也有可能与原有的主体性组织产生结构性摩擦。这是因为,原有的党组织和村委会组织仍然要承担大量自上而下的行政事务,而这些事务有相当大一部分并不一定受到群众的认同和支持,甚至会遭到村民反对。如计划生育工作在农村仍然是一道难题,还不可能得到村民的完全认同。党组织和村委会组织还要承担这些容易得罪人的公共管理事务。村民理事会属于完全的社会自治组织,它所承担的公益事业广受村民认可和欢迎,其群众基础更为雄厚。村民理事会的设立和运行,有可能弱化原有主体组织的基础,造成党组织和村委会组织在自然村一级的“虚化”。我们一方面要高度肯定村民理事会的作用,另一方面也要注意到有可能产生的党政与自治的张力。为此,要在切实加强基层党组织核心作用的基础上,把制度优势与传统文化有机结合起来。

云浮的理事会组织最初设想建立在组、村、乡镇三级,但实际情况是组一级的理事会效果更好。因为,在现有体制下,村和乡镇治理主要还是党政主导,理事会成立较困难,运行更不容易。但是,即便是在自然村,村民理事会的运行也遇到诸多困难。这就是农村空心化程度高,能人贤人外出多,村民理事会难以成立,同时也缺乏治理资源,没有更多能力兴办受村民欢迎的公益事业。

在清远,重达自治的困境主要是体制资源的再调整和配置问题。在云浮,由于治理体制未变,治理资源的配置问题尚不突出。而在清远,自然村建制直接涉及到治理体制的改革,治理资源的调整和配置问题格外突出。行政村一级之所以容易行政化,主要在于治理资源来自于政府。村政管理和村干部收入来自于政府拨付。清远将自治单元缩小到自然村,在自然村一级仍然设立有村委会和党支部。本来是寄希望于自然村建制能更充分发挥村民自治功能。但是,自然村的村干部和村务管理仍然需要政府配置治理资源,乃至拨付工资。因此,自然村建制在清远的推行阻力较大。如果不提供资源,自然村干部缺乏积极性;如果提供资源,无疑又会增加一级治理机构,反而会增大治理成本,并造成自然村建制再行政化。

重达自治的进一步思考

广东省云浮和清远两市通过自然村连结传统以重达自治,尽管是地方性尝试,但却具有普遍性意义。

在中国历史上,“皇权不下县”,乡村实行自治。但这种自治是建立在家族社会基础上的。一家一户的小农经济使农民具有高度的离散性,通过以家族为单位的自治,将村庄内部的家户连结起来,由此形成上下分离的社会结构。一般民众只有家族和村落概念,而无国家意识。孙中山先生因此认为,传统中国处于“一盘散沙”状态。他说:“在清朝时代,每一省之中,上有督抚,中间有府道,下有州县佐杂,所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系,就是纳粮,除了纳粮之外,便和政府没有别的关系。因为这个缘故,中国人民的政治思想就很薄弱,人民不管谁来做皇帝,只要纳粮,便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮,便不去理会他们别的事,其余都听人民自生自灭。”基层社会民众大量“别的事”是由家族等基层社会组织来处理的。因此,“中国人的团结力,只能及于宗族而止,还没有扩张到国族”,“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义。”20世纪以来,随着现代国家建设,特别是中国共产党领导下的“政党下乡”和“政权下乡”,国家政权力量一起延伸到村户,建立起自上而下的纵向治理关系。而与此同时,传统的村民之间的横向组织联系却大大弱化了,家族甚至长期被视为“封建落后力量”受到抑制和防范。1980年代以来,国家在农村实行村民自治,试图以村民委员会重新建立村民之间的横向联系。但是由于村委会的行政化,村民自治的活力未能激发出来。特别是市场经济的发展,更加弱化了村民之间的联系。农村社会处于离散化状态。村民的自我管理、自我服务和自我发展的能力非常弱。面对“一盘流沙”的农村基层社会,高度发达的纵向治理往往也无能为力,甚至处于被动和冲突状态。

云浮和清远通过理事会组织和自然村建制,建立村民之间的横向联系,将现代治理与传统文化连结起来,重达自治,就是要解决基层治理中“纵向到底”而“横向未到边”的问题,因此具有普遍性。同时,两市开发传统治理资源的尝试也确有成效,具有方向性意义。这是因为,传统与现代并不是对立的、割裂的。特别是乡村社会是经过长期历史自然形成的,其历史的延续性更强。传统社会的家族自治有其特有的功效。这在于家庭是一个由于时间序列不同而形成的代际组织单位。家户是家户成员代际传递的自组织体系,前辈抚育后辈,后辈赡养前辈,是一种自然生成、天经地义的行为,由此形成家庭内部的老人权威和长幼有序的秩序,即“男女有别、长幼有序”和“父为子纲、夫为妻纲”的制度规范。这种权威和秩序是内生的,并内化于家庭成员的精神之中,具有强大的自治力量。费正清因此认为,“中国式家庭的一个好处是,一个人自动认识到他在家庭或社会中所处的地位。他有一种安全感,因为他知道,如果他履行了指定给他的那部分职责,他可指望这体系内的其他成员反过来也对他履行应尽的职责”。家户是个人的社会保障和安全根基。国家只要稳固了家户,不仅能够获得财政、兵役,而且能够获得秩序和忠诚。“国之本在家”,“家齐而后国治”。(《礼记·大学》)正因为家户是一个经济上自给自足、政治管理上自治自洽的单元,国家统治无须下乡直接管理。郡县制是以家户制作为基础的。同时,家族自治寓于日常生活之中,依靠人们耳濡目染的文化习俗维持秩序。这种源于日常生活的“小习惯”,可能比自上而下的“大道理”更能“入脑入心”。特别是中国农村经济社会的传统性还相当强。没有传统的连结和支撑,现代治理缺乏牢固的历史和社会基础。

当然,云浮和清远两市重达自治的困境,说明连结传统的作用还是有限的。这在于传统的根基和环境变化了。其一,文化传统缺乏根基。文化传统具有连续性,在20世纪,中国的文化传统受到革命的激烈冲击,几乎中断,特别是对于“文化大革命”期间及其之后出生的人来说,几乎没有多少传统文化根底。家族自治主要依靠老人主事,属于“长老统治”,而当代青年人并没有太多的“尊老”意识。其二,自治的主导力量缺乏。传统自治主要依靠“乡绅”主导。有经济和政治地位的“乡绅”通过主办公益事业获得社会名望,他们无须从中获得经济报酬。当下乡村已无“乡绅”。绝大多数村干部从事公共事务,都希望获得报酬和利益,而农村的资源又相当匮乏。其三,传统习俗缺乏影响力。传统乡村是不流动的固定的,传统习俗具有强大的约束力。当下乡村处于流动状态,农民一旦流出乡村,传统习俗就缺乏约制性。