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产权发展与乡村治理:决定因素与模式———以粤、湘、鄂、鲁四村为考察对象

作者:邓大才  责任编辑:网络部  信息来源:中州学刊  发布时间:2017-10-25  浏览次数: 2489

【摘 要】不同村庄有不同的权力结构,如强村弱民、强村强民、弱村弱民或者弱村强民。发现这些村庄权力结构的决定因素尤其重要。研究发展,村庄的权力结构是由产权的集中性、稳定性决定的。产权集中性、稳定性或两者的组合与村庄权力结构有一定的相关性,产权的集中性决定权力,产权的稳定性决定权利。产权集中性和稳定性的不同组合形成不同的村庄权力结构和治理模式。

【关键词】产权发展;产权转移;产权集中性;产权稳定性;买断式产权转移


新世纪以来,产权发展呈现三个态势:一是产权内容日渐丰富,产权体系不断完善,承包权与所有权分离,承包权又发展出占有权、经营使用权、收益权、处置权,后者可以与前者分离;二是产权流转加速,所有权、承包权、经营使用权等都在流转,流转类型也较多,可以出租、出售,还可以入股;三是产权所属子权利,既有分离趋势,同时也有集中趋势,即从农户的角度来看,子权利有从承包权分离趋势;从其他主体如村庄来看,子权利有集中趋势(1)。土地及其产权的变化必然会对经济、社会、政治产生巨大的影响,特别是对地权所在村庄产生影响。从实践来看,产权发展对村庄治理的影响也是全方位的,本文想探讨产权发展对村庄两个重要主体:村庄与农户权力分配的影响,即产权发展对村庄权力结构的影响。

一、文献与假设

对于产权与政治关联的研究学者比较多,最主要的观点是产权具有对个人权利的保障功能,产权的个人化能够促进民主、自由。

首先,产权的限权作用。经济学家弗里德曼曾说,“资本主义和私有财产的存在给国家的集中权力提供了某些限制”(2)。布坎南认为,“私人财产或几个人共同占有的财产起到自由的保证的作用,在很大程度上不受政治决策或集体决策方式的影响。当然,其直接的隐含意义是,必须存在有效的宪法限制,这样的限制将有效地制止对法律界定的财产权的公开的政治性侵犯,对涉及财产转移的自愿契约性安排的公开政治性侵犯”(3)。产权是自由的基础。哈耶克则认为产权的确定是个人对付强权的第一步,也是防止强制的根本条件,“承认所有权是确定个人权益领域以保护我们对付强制的第一步(4)”。“承认私有财产权或是个别的所有权,因而是防止强制的根本条件,即令不是唯一条件”(5)。产权具有保障功能。蒲鲁东认为,“财产就是保障,就是消除自己有切肤之感的生存上的不安全”(6)。

上述研究表明,产权包括财产权对个人具有保障功能,特别是对国家强权具有划界、对抗的功能,能够有效地防止国家行政权力对个人财产的侵害。这些研究都是从产权视角来研究国家与个人之间的关系。但是中国有一个非常独特的权利,以村庄为单位的集体土地,从集体所有权中分离出了承包权,在现实中又从承包权中分离出了占有权、经营使用权、收益权和处置权。而且这些权利可以组合使用,也可以单独存在。那么这些权利的分解、流转、集中对村庄权力结构会产生怎样的影响是本文关注的焦点。

对于产权与治理的关联研究,项继权教授有开创性的贡献。他通过3个个案村的历史研究得出了结论:一是集体产权形式的变化对村庄的治理结构有着重大的影响(7);二是随着工业化的发展,“土地所有制对社区产权结构及治理结构的影响也随之降低”(8);三是在中国乡村集体经济的发展过程中,乡村的集体化和再集体化在一定条件下促进了乡村民主的发展(9)。项继权教授主要是研究集体产权及其形式变化对村庄治理结构的影响,其中广义的集体经济工业化等均在其中,而且其研究是总体的集体经济,而不是构成集体经济的各类产权及其子权利对治理的影响。也就是说,项继权教授只是研究产权与治理中的一个小的方面———集体经济背景下的村庄治理,而且产权对治理的影响机制也没有揭示出来。

吴晓燕从历史维度考察了不同所有制形式下的村庄治理形式,即小土地所有制下的“乡村自治”、集体所有制下的“纵向官治”、家庭承包制下的“乡政村治”以及新一轮土地流转背景下的“多元治理”(10)。文章的理论关怀很好,希望能够在所有制与治理模式之间建立一定的关联,但是有几个方面值得商榷,一是研究内容不清晰,究竟是研究土地所有制,还是所有制下的产权形式;二是治理的形式并没有按照一个客观的标准来进行明晰的分类;三是所有制与治理结构之间的关联机制没有建立起来。

从现实来看,不同的村庄有不同的村民关系,如有些村庄比较强势,农民也比较强势(村强民强);另一些村庄则是村庄比较强势,农民比较弱势(村强民弱);还有一些村庄是村庄比较弱势,而农民比较强势(村弱民强)。本文的问题意识是:村庄与农民之间的这种权力结构究竟是由什么因素所决定的?我们初步研究假设:一是村庄的权力结构是由产权的集中程度和稳定程度所决定的(11),二是产权集中度和稳定度的不同组合方式会形成不同村庄治理结构,三是产权的稳定性决定权利,产权的集中性决定权力。

二、产权与治理关系:四个案例

1.广东顺德的村庄:村强民强

广东顺德区在20世纪90年代,就将承包地收归集体,组建股份合作社,农民根据集体成员权拥有股权,股权是以当时的人口为依据量化到人,每人一股。农民与土地没有实物联系,只与股权、股份合作社、村庄有联系。农民只有一项权利,即股权或者说收益权,没有承包权,也没有承包权所包含的占有权、经营使用权。村庄拥有土地的占有权、经营权、使用权,与农民共同拥有处置权。(12)可以说是,农民只有1项权利,村庄有3项权利,村庄与农民共同决定处置权。其实按照村民委员会组织法规定:“召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”地权的处置属于村民会议决定的内容,但是现实操作中村委会有一定的决策权。

广东顺德村庄的土地制度改革,促进了村庄经济的发展,股权也比较稳定,但是因为股权没有流转以及没有后续的制度完善,如外嫁女的股份、去世人的股份、子女分割股份等问题的补充性规定,问题和矛盾也比较多。最近有些村庄开始尝试土地特别是股权的流转。可以看出,顺德村庄的土地制度比较稳定,产权(指子产权)向村庄集中,村庄拥有多项子权利。村庄在经营管理、村庄事务中比较强势。因为土地已经收归村庄,而这些土地是农民的生存基础和重要的收入来源,因此农民非常关注土地的经营,关注股份社的分红,特别是地权的处置。村庄干部经常感慨,三分之二的人同意才能够处置土地,太难办了。这表明顺德的农民在与村庄关系方面也比较强势。农民比较在乎土地关键在于,不少村庄面临着土地被征用、非农化的问题。

从产权的集中程度来看,顺德土地产权更多地集中于村庄,较少集中于农民;从产权的稳定性来看,20多年来,村庄的产权结构没有大的变化,只是最近开始尝试土地股份的流转、交易、继承和分割。产权的稳定性和产权向村庄集中导致了村庄强势,农民也强势,即形成了“村强民强”权力结构。

2.湖北蔡甸星光村:村强民弱

20世纪七八十年代,湖北蔡甸星光村工业较为发达,经济实力雄厚。进入90年代以后,传统的村庄企业开始衰败,在新世纪衰败的趋势仍然没有扭转。于是蔡甸区委决定为村庄找一位能人带领村庄发展。2008年星光村引进了一个企业家型的支书。这位支书上任就在土地上做文章,将村庄部分土地集中起来,建设工业园,招租工商企业,同时通过整治村庄,集中居住,建设新型村庄社区。

星光村的土地统一由村庄经营管理,不属于反租倒包,也不像顺德采取股份制,而是一种信用式的收回,即农民信任村支书,愿意将承包地交给村庄集中经营。农民拥有承包权且凭承包权拥有收益权,农民与自己的土地也没有实物性的对应关系,而村庄则拥有占有权、经营权、使用权,处置权,在土地的处置方面,村庄有更大的发言权,当然从法律上讲地权的处置要征求农民意见,但是在现实中农民比较信任村支书,即使民主的形式存在,但是支书当家也是实情。

从产权集中程度来看,与顺德村庄相比,星光村拥有更多的土地子权利,农民也较顺德拥有更多的权利,至少在名义上还拥有承包权。另外,处置权也与村庄共同拥有,当然星光村拥有的处置权比顺德村庄拥有的处置权要大些。从产权数量来看,星光村拥有3项权利,农民拥有2项权利,双方共同拥有处置权。从稳定程度来看,因为最近几年土地还在变动,即从农民向村庄流动,而且农民拥有承包权,从理论上、法律上讲,农民拥有收回承包地的权利,因此相比顺德的村庄,蔡甸星光村的地权相对不稳定,是一种“动态的稳定”(13)

由于蔡甸星光村拥有一个企业家型的村支书,支书非常强势,而且村庄拥有更多的产权,特别在土地处置方面,村支书和村支两委有很大决定权。因此,村支两委在村庄事务中也很强势。虽然村庄管理过程中也实施民主决策、民主监督,但是农民对地权因为认同、拥护支书及其团队而变得不重要,特别是农民相信将决策、处置权交给村庄,会带来更多的利益,农民因为信任而相对比较弱势。因此,蔡甸星光村是一种“强村弱民”的村庄权力结构。

3.山东东平的夏谢村:村强民弱

山东东平夏谢村是一个典型的农业型村庄,大部分的农民外出务工经商,农民拥有土地承包经营权,同时也拥有占有权、经营权、使用权、收益权及承包权的处置权,当然部分务工的农民将土地出租给股份土地合作社,但是农民仍然保留土地承包权,以及收益权和承包权的处置权。村庄将土地承包后,只拥有法律上的所有权。土地产权集中于农户,大部分的农户拥有承包权所具有的各项权利,部分土地出租的农户缺少了占有权和经营权。村庄集体只拥的法定的所有权。夏谢村一个农业型村庄,村集体经济不发达,村民以务工收入为主。

夏谢村有一个传统,每隔5年要对承包地进行微调,即人口减少的家庭要调减土地,人口增加的家庭要调增土地。虽然土地收益不太高,但是农民还是比较在意承包土地,同时也认同“五年一调”的调地传统。我问农民,“你们为什么同意调整土地,按照土地承包法,这是违法的”。农民回答,“村庄要调整就调整吧”。可能的原因有两个方面:一是土地产出收益低,调地对其收入影响不大;二是村庄比较有权威,农民服从村庄的安排。可见,东平的夏谢村的村庄比较强势,农民较为弱势。总体来看,山东东平的夏谢村为“强村弱民”的权力结构。

4.湖南汉寿的湖村:村弱民强

湖南汉寿县的湖村也是一个典型的农业村庄,湖村农民以务工收入为主。村庄不仅没有集体经济,而且负债累累,大部分农民在外务工经商,土地大多让给亲朋好友种植,或者只是简单的种植一季水稻。农民拥有土地承包权,即使土地交给其他亲朋好友种植后,仍然拥有承包权,无论什么时候回家均可以随时要回承包地。最近几年湖村的土地也开始有偿流转,只不过价格很低。湖村农民既拥有承包权,也拥有占有权、经营权、使用权、收益权,当然还具有承包权的处置权。租赁农户的承包权只有占有权和收益权。湖村的土地还是在20世纪90年代微调过,当时种田负担沉重,许多农户弃田抛荒,村庄为了不出现抛荒,承诺只要耕种,抛荒土地就属于他们了,这是一种占有获得法。从此以后土地都没有再调整过。

湖村集体经济不发达,只能依靠上级财政转移支付维持运转。村庄对农地既没有管理职能,也没有指导和干预的能力,另外村庄没有经济实力,也无法提供农民需要的公共服务。因此,村庄的要求或者安排的工作,对农民根本没有约束,很多需要农民参与的工作,根本无法推进。有些农民甚至公开与村干部叫板。湖村的土地产权向农民集中,产权也比较稳定,村庄无法干预农民的生活经营,甚至也无法组织公共服务,村庄比较弱势,农民比较强势。可以说湖村是“弱村强民”权力结构。

三、进一步分析和讨论

通过上述描述,我们可以从中提出若干变量来考察农民与村庄权力关系,以寻找影响或者决定村庄权力结构的变量。

1.村庄经济发达程度按照一般的政治理论,村庄越富裕,农民对权利的期待和要求就会越高,农民要求参与的愿望就会更高。从4个村来看,蔡甸星光村比较富裕,但是农民比较顺从,比较“听话”。这与传统的“富民要权”的政治观点相悖。所以,村庄的富裕程度与农民的强势与否没有相关性。

2.农民组织化程度按照政治学理论,农民的组织化能够增强农民的对抗能力,提高农民的谈判地位,有利于保障农民的权利。但是在4个村庄中并没有特别的组织,只有顺德的村庄有股份社,但这是一个类似集体经济组织的“全民社”。东平的夏谢村有经济合作社,但是即使有组织农民也比较“顺从”“顺服”,何况经济合作社比较少,覆盖的农户少。汉寿的湖村根本没有组织,但是农民比较强势。可见,农民的组织化程度与农民的强势与否没有直接的关联。

3.产权的市场化按照政治学的一般理论,市场化程度、产权的个人化与社区的民主化有一定的关联,即市场化有助于提高个人的权利,促进社区民主的发育。从农民来看,湖村地权的市场化程度不太高,但是农民很强势,因此市场化与农民的强势之间并没有相关性。湖村地权的个人化程度最高,虽然农户比较强势,但不是强势民主,而是一种“不服从管理”的强势。因此,产权市场化、个人与村庄民主没有必然的联系,与村庄权力结构并没有固定的、规律性关联。当然也许4个样本比较少,暂时还无法观察产权市场化、个人化与村庄和农民之间的权力关系。

4.村庄资源禀赋按照一般的经济理论,资源禀赋越小,农民对资源的关注可能越多,即越少越珍贵,因而农民为了保护自己的生存资源会表现得更为强势。在4个案例村庄中,湖南的湖村人均耕地较蔡甸星光村要多,但是前者农民更为强势,后者表现得更弱,因此资源禀赋固然影响农民的关注度及其行为,但是受其他的因素影响,资源禀赋并不能完全决定村庄的权力结构。

5.产权的稳定性按照经济学理论,产权越稳定,产权主体的权利就越有保障。从产权的稳定程度可以发现,在产权集中于村庄的情况下,产权越稳定,村庄越强势,否则村庄则更弱势,山东东平的夏谢五村最不稳定,农民也最弱势,蔡甸星光村的产权不太稳定,农民也显得比较弱势,顺德村庄产权最稳定,农民也最强势。因此,在产权集中度一定的情况下,产权的稳定性与权力关系有一定的相关性。

6.产权的集中性从产权的集中程度来看,产权越集中于村庄,则村庄越强势,如顺德的村庄、蔡甸的星光村;产权越集中于农民,则农民越强势,如汉寿的湖村。但是如果产权集中于农民,同时产权不太稳定,则村庄会更强势,如东平的夏谢村。所以,产权的集中性也要与产权的稳定结合才能够发现其关联的规律性。

7.产权的非农化程度上述的分析都是在产权非农化、尊重农户承包权基础上的得出的结论。当前的农村还有一个非常重要的现象,一些村庄土地面临着非农化,农民、村庄将永远失去土地,即农村的土地可能被国家征用的情况下村庄权力结构将会发生较大的变化。本文将这种产权的非农化称之为买断式的非农化。在产权非农化情况下,村庄资源增多,其权力会加大,村庄会变得越来越强势;同时农民面临失去生存资源,会更关注非农化土地的收益分配,农民也会显示出强势,如顺德很多农村都面临着产权非农化的问题,因此农民非常强势。蔡甸的星光村虽然土地被用来建设工业园,但土地仍然为村庄所有,农户法定的承包权还存在,所以这种非买断式的非农化只会更多地加强村庄权力。

因此,可以做出一个基本的判定,村庄与农民的权力关系主要受产权的集中性、稳定性的影响。其中,产权的集中性是最根本性的影响因素。产权的稳定性与村庄的权力结构有相关性,但是产权的稳定性要对村庄和农民的权力关系发挥作用必须与产权集中性组合。其中,产权的稳定性与集中性结合能够形成多种不同的权力结构。从极值来看,可以形成四种模式:即“强村强民”的顺德模式、“强村弱民”的星光模式、“强村弱民”的夏谢村模式以及“弱村强民”的湖村模式。再考虑产权的非农化程度,买断式产权发展因为产权主体完全失去土地,不属于本文研究的范畴,而非买断式的产权发展属于本文考察的范畴,可以用产权的集中性、稳定性来解释村庄权力结构的变化。

四、基本结论

通过上述描述和分析,可以从中得出几个基本的结论:

1.村庄权力结构主要受产权的集中性和稳定性的影响

在村庄经济发展程度、产权市场化程度、农民组织化程度、村庄资源禀赋、产权的集中性、产权的稳定性、产权非农化等七个因素中,每个因素都会对村庄权力结构产生一定程度的影响,但是只有产权的集中性和稳定性分别与村庄权力结构具有一定的相关性,当然在某些时候产权集中性和稳定性的组合方式对村庄权力结构有相关性。

2.稳定性决定权利,集中性决定权力

从第二、三部分的描述、分析可以发现,产权的稳定性决定产权主体的权利,而产权的集中性则决定产权主体的权力,即在很大程度上,村庄和农民的权利由稳定性决定,权力由集中性决定,即权利是基础,产权的发展既改变权利,也改变权力。

3.在村庄权力结构中集中性是决定性影响因素

通过第二、三部分的描述、分析可以发现,产权的稳定性非常重要,但是要对村庄权力结构产生影响,特别是相关性影响则需要在明确产权集中性的基础上才能够考察产权的稳定性作用,从这个意义上看,对于村庄权力结构的影响,产权的集中性是基础,产权的稳定性要通过集中性才能够充分体现,有时需要两者的组合才能够看到其影响规律。

4.买断式产权的非农化对村庄权力结构有重大的影响

如果产权特别是村庄的所有权和农民的承包权全部转移给国家,其产权主体的突变对村庄权力结构会产生重大的影响。但是这种影响无法用产权的稳定性和集中性来解释,因为产权的集中性和稳定性只能够解释产权发展在村庄、农户以及从属于村庄的企业之间的变换,如果产权主体完全变成国家,而且土地还要非农化。这种突变对村庄、农户的权力是同向的,即增加村庄的权力,也会增加农民的关注度,但是权力增加是否同步则要具体问题具体分析。

从本文来看,村庄的资源和利益并非在每一个村庄都能够对农民的参与产生影响,如蔡甸的星光村集体经济相当发达,但是农民参与的积极性并不高。

对于中国而言,产权发展对民主化、市场化具有促进作用,但是否具有线性相关性则很难判断。除非产权主体突变,资源禀赋对于村庄权力结构的影响不大,产权突变对村庄和村民都有影响,其影响的程度则有待进一步的研究。经济发展水平对村庄权力结构有影响,但是影响的方向并不是特别明确,尚有待于进一步的研究。当然本文建构的解释框架和分析性概念只是对四个村庄的个案比较研究,是否具有普适性则需要更多的案例和样本进行检验。


注释:

(1)文将产权的各种变化,特别是产权内容的丰富、产权体系的完善、产权的流转以及产权相关权利的组合称之为产权发展。

(2)米尔顿·弗里德曼,《资本主义与自由》,商务印书馆,1986年,第11页。

(3)布坎南,《财产是自由的保证》,载罗利编《财产权与民主的限度》,商务印书馆,2007年,第7576页。

(4)(5)哈耶克,《自由宪章》,中国社会科学出版社,1999年,第200199页。

(6)杨支柱,《博客主人删帖的权利》,载《南方周末》2008717日。

(7)(8)(9)项继权,《集体经济背景下的乡村治理》,华中师范大学出版社2002年,第370367382页。

(10)吴晓燕,《农村土地制度产权变革与基层社会治理转型》《华中师大学报人文社科版》2013年第11期。

(11)所谓产权的集中度是指中国所特有的概念,农户的承包权可以分解为占有权、经营使用权、收益权、处置权,产权的集中度其实是指这些子权利集中于某一主体的程度,如果农户拥有完整的承包权则是权利的高度集中,如果这些权利向村庄转移,则村庄产权的集中度比较大。所谓稳定性是指产权对于其主体的变动程度。

(12)即村庄无法单独处理土地,如土地非农化、被征用、出售等必须按照村民委员会组织法的规定进行,农民有很强的制约能力。顺德区有些村干部曾经说,这个法律完全使村庄无法处置土地。

(13)如果说星光村是动态的稳定,顺德的村庄则是静态的稳定。