美国和欧盟农业政策发展研究及对中国的启示

作者：董利苹 李先婷等  责任编辑：网络部  信息来源：世界农业  发布时间：2017-09-06  浏览次数： 3579次

【摘　要】农业政策在推动农业发展的过程中发挥着重要作用。美国、欧盟执行农业政策的历史较长，因此，本文以美国、欧盟为研究对象，回顾了其农业政策和行政管理政策的演变历史，定性评价了其实施效果，研判了未来国际农业政策的发展方向及可能关注的重点领域，以期为完善中国农业政策体系提供参考。

【关键词】农业政策；美国；欧盟；启示；

新中国成立以来，中国经济总量跃居世界第二，人民温饱得到了解决。但新中国成立初期，中国采用的优先发展重工业的战略使农业在为工业发展提供大量资本的同时，引发了3方面主要问题:①不均衡的城乡发展速度导致城乡居民收入差距拉大。②农业竞争力不强。③农业生产管理不善导致土壤退化，地下水质恶化。为了解决以上问题，2004年以来，中国政府采取了一系列政策措施。但由于中国执行农业政策起步较晚，效果还有待进一步改善。较之中国，美国、欧盟执行农业政策的历史较长，其发展经验值得中国借鉴。因此，本文以美国、欧盟为研究对象，对其农业政策的发展进行了系统研究，以期为完善中国农业政策体系提供参考。

1农业政策的发展历史

1.1美国
美国农业政策体系的形成可以追溯到1862年5月立法通过的《赠地法案》，其第一部综合性的农业法案———《农业调整法》是1933年为了解决美国农副产品过剩、粮价大跌问题颁布的。此后，为解决各类问题，美国农业政策得到了不断地修订、完善(表1)(美国农业部，2016)。

1.2欧盟

1960年，欧共体根据《罗马条约》正式提出建立共同农业政策(CAP)，1962年欧共体6国(法国、意大利、联邦德国、荷兰、比利时、卢森堡)通过了《建立农产品统一市场折中协议》，这个协议是CAP的最初框架。在实施过程中，面对内部利益分配不均、生产过剩、市场机制失衡、财政负担过于沉重、环境保护和食品安全受到质疑等问题，CAP在各成员国的利益诉求中寻求平衡，经过了半个多世纪的调整和改革得到了不断完善。总体来看，1962年至今，CAP的发展历程如后文图1所示，其主要的改革措施如表2所示(欧盟委员会，2014a，2015，2016)。

2农业政策的发展规律

农业发展过程中，农业政策变革具有一定的规律。深刻地认识、了解这一规律，对于完善中国农业政策体系，促进农业的健康可持续发展，具有一定的现实意义。本文通过系统地梳理美国和欧盟的农业政策演变历程(表1、表2)，分析了美国和欧盟农业政策的发展规律，基于此，总结了国际农业政策的发展规律。

表2CAP的主要改革措施

2.1美国

美国农业政策的发展规律如下:

(1)市场方面。20世纪30年代，美国政策具有强烈的贸易保护主义色彩。20世纪40~60年代，美国主要通过对外粮食援助缓解了生产过剩(詹琳，2015)。20世纪70~80年代，美国使用农产品营销计划、农产品出口计划等提高了农产品出口量。20世纪90年代以来，美国农业开始了曲折的市场自由化旅程。

(2)农业科研、教育和推广方面。19世纪后半叶到20世纪初，美国初步构建了教育、科研、推广“三位一体”的农业推广模式。之后，通过划拨专门经费、实施计划等方式，使该体系日臻完善。

(3)食品安全方面。2000年以来，国人的体质与营养受到了关注，食品安全监管体系完成了从以检验为主向以预防为主的转变。

(4)在公共储存方面。1938年《农业调整法》提出的“常平仓”制度(李超民，2000)，发挥了平抑粮价的作用(Saloutos和Hicks，1951)。20世纪40~70年代，农产品储备量持续提高。1985年，《粮食安全法》首次提出了环境保护理念，启动了保护储备项目，使用农夫条款、大沼泽地条款、遵从条款等休耕了高侵蚀耕地。此后，公共储备逐渐失去了其在美国农业政策中的重要性。

(5)农业保险与农业灾害救助补贴方面。《联邦农作物保险法》(1938年)正式将农业保险作为农业政策的一项重要内容，农业保险业自此登上了历史舞台。20世纪40~90年代，保险机制不断发展完善。2000年以来，受极端气候事件等农业灾害频发的影响，美国已将农业灾害援助补贴的执行范围扩大到了所有的农作物、养蜂业、水产养殖业和畜牧业，并在2014年农业法案中将灾害损失援助回溯到2011年，实现了美国农业保险补贴和农业灾害救助补贴在时空范围内的全覆盖[经济合作与发展组织(OECD)，2014]。

(6)环境保护方面。20世纪30~40年代，美国法律关注了水土流失问题(王曦，1991；孙鸿志，2007；徐更生2007)；50~80年代，土地休耕计划、环境质量激励项目与土地面积储备计划等保护了基本农田和水体；90年代，环境保护关注的对象扩展到了空气、濒危野生动植物等(OECD，2007)。2000年以来，通过休耕储备项目、资源保护管理项目、环境质量激励项目、区域资源保护合作项目等，美国进一步加大了农业资源保护力度。

2.2欧盟

由图1和上文表2可见，经过了半个多世纪的调整和改革，CAP体系从粮食安全、农业竞争力、农业发展的可持续性、政策的有效性4个方面得到了不断地发展完善。欧盟农业政策的发展规律如下:

(1)生产方面。20世纪60年代以来，欧盟通过鼓励小农场兼并和老年生产者退出生产两种方式，扩大了生产规模，提高了劳动生产率。

(2)农业补贴方面。20世纪50~80年代，欧盟通过价格支持提高了农民收入。20世纪90年代，农业补贴过渡到了以价格补贴和直接补贴并存的机制。2000年以来，为了削减农业财政开支，欧盟采用了脱钩支付，制定了环境保护、动物福利和食品安全标准，鼓励农民“交叉达标”。

(3)环境保护方面。20世纪90年代，欧盟通过了耕地面积削减计划。2000年以来，欧盟开始注重农业生态环境保护，采用了脱钩支付，制定了环境保护标准，鼓励农民“交叉达标”。

(4)研究与创新方面。2000年以来，农村经济、公共服务体系、农产品全生产链研究与创新等受到了欧盟的关注。

图1CAP的发展历程

资料来源:European Commission.Historical development of the CAP.http://ec.europa.eu/agriculture/cap-history/cap-history-large_en.png。

综上所述，国际农业政策的发展规律如下:①面对生产过剩问题，农业政策已经完成了由公共储备政策向农作物出口支持和农村资源环境保护政策的转移。②为了减轻农业财政负担、减少市场扭曲、建立农民收入安全网，在农业补贴方面，农业政策正在震荡式地逐步由市场价格补贴、农民直接收入支持向“交叉达标”转移。③农业“科研、教学、推广”政策体系已日臻完善，研究、开发与推广政策的目标正在由促进农作物增产向提高农产品全产业链国际竞争力转移。④气候变化背景下，农业保险体系和生物燃料政策得到了重视。⑤随着新时期农产品国际化的推进和人民生活水平的提高，谋求农民福祉、促进农村经济发展、保障公民食品安全、食物营养以及政策的有效性受到了国际社会的关注。

3农业政策的执行效果

农业政策体系在农业从危机与萧条走向了繁荣的过程中发挥了重要作用，具体来讲，美国和欧盟农业政策体系的实施效果如下。

3.1美国

美国农业政策体系发挥的主要作用如下:①为农民建立了收入安全网。②引导农业形成了机械化、规模化、信息化、专业化的生产经营方式。③农村环境保护的范围得到了扩展，食品安全监管立法进入了新的发展时期。④为农产品开拓了广阔的国际贸易市场。⑤“三位一体”的农业推广模式为农业发展奠定了坚实的基础(孙鸿志，2007；OECD，2007；OECD和FAO，2014；OECD，2014)。

3.2欧盟

自1962年CAP实施以来，为欧盟农业的发展做出重大贡献，是欧洲市场一体化的基石。具体而言，CAP主要发挥了以下6个方面的重要作用:①提高了农产品产量、提升了农业劳动生产率。②稳定了农产品价格。③欧盟CAP具有较为持久的政策效应，使许多欧盟成员国进入到了农业技术创新国行列，提高了成员国的农业竞争力，并长久保持了欧盟成员国的农业竞争优势地位。④提高了农业生产者的收入和生活水平。⑤加快了农产品贸易的发展。⑥欧盟CAP在保护农业生态环境、保障粮食安全、促进乡村可持续发展等方面，也发挥了重要作用( 陆亨俊，1981；Fnnell，1997；兰天，2006)。

4未来国际农业政策的发展方向及重点关注领域预测

4.1国际农业政策的发展展望

通过美国和欧盟政策演变历程，将美国2014年农业法案和欧盟《2014—2020年CAP改革法案》的主要改革内容考虑在内，未来国际农业政策的发展有以下趋势:

(1)从世纪尺度看，直接收入补贴正在变成保障农民收入的主导政策工具，而市场价格补贴正在淡出历史舞台，但未来50年，这两种补贴方式终被“交叉达标”措施取代。

(2)提高农业竞争力仍将成为各国竞相追求的目标。

(3)农业可持续发展是未来农业的发展方向，农村资源环境的保护、开发和利用是未来农业可持续发展的前提条件。

(4)政策对食品安全的关注将完成从食品数量向食品质量的转移。

(5)针对极端气候等因素造成的农业灾害，预期农业保险体系将得到进一步的发展完善。

(6)未来数十年，农业政策的有效性将备受国际社会关注。

4.2未来国际农业政策的关注热点预测

基于对欧盟和美国农业政策的梳理、分析及发展方向预测，未来国际农业政策不同发展方向下的关注热点如下:

(1)改善农民民生、提高农村经济和农民收入水平是过去、现在乃至未来农业健康发展不容回避的重大课题，农民收入补贴、农场兼并措施、农场规模化生产经营支持、农村中微企业扶持、农村基础设施以及医疗、卫生、教育配套公共服务设施建设等仍将是国际农业政策的热点。

(2)在提高农业竞争力方面，随着国际贸易壁垒的逐步弱化，农业科技创新，尤其是农业全生产链研究与创新将成为国际农业政策支持的重点，而国际粮食战略布局将得到农业政策的更多关注。

(3)农业环境保护将吸引国际社会更多的注意力，这也将进一步催生国际农业政策对有机农业、生态农业、高效农业和产后农业的扶持。

(4)在粮食安全方面，预计未来一段时间公民健康、食品安全与营养将是国际农业政策聚焦的热点。

(5)极端气候事件的发生频率和幅度增大将进一步引发国际社会对气候变化的关注，农业保险补贴、生物质燃料政策、农业基础设施投入等方面的农业支持政策将进一步得到国际社会的青睐，节水型农业和气候智能型农业在国际层面将得到政策的更多关注。

(6)在农业政策效率方面，下一阶段农业政策将更加关注管理结构和农业生产结构的进一步优化，农产品的生产效率、质量及政府对农业的管控力度或将大幅提高。

5对中国的启示

5.1加强法制化建设

从美国、欧盟的农业政策演变的过程看，其政策调整以农业法律为依托，通过法律的威严保障农业政策的顺利实施，因此，其法律的修订较为频繁。中国于1993年首次颁布《农业法》，2002年和2012年进行了修订，相关“条例”众多。在农业支持政策制定过程中往往忽视农业的整体性，而针对某一具体农业问题，出台相关“条例”的固定模式导致中国农业支持政策在全局观方面还有待改善。因此，建议借鉴国际经验，与时俱进地革新、健全中国的农业法律体系。

5.2完善农业补贴体制机制

①在逐步减少市场扭曲的基础上，秉承为中国农民构建收入安全网的宗旨，将系统性、协调性、多样化与灵活度等原则考虑在内，构建符合中国国情的农业补贴政策体系。②加强对农业补贴资金的监管力度，确保提高农民收入，促进农业发展。③简化农业补贴的发放流程。

5.3明确中国农业政策的扶持重点，提高其执行效率

①通过倡导农场兼并、支持农场规模化生产、加强农业现代化基础设施建设等措施，启动农业机械化计划和农村因特网的农业现代化基础设施发展计划，引导农村与中国现代化同行。②加快商贸、教育、医疗卫生等配套公共服务设施建设，引导其由城市向农村延伸，逐步实现公共服务的城乡均等化，提高农民福祉。③完善农业科研、教育、推广体系建设，通过进一步加强对农业全生产链研究、创新与推广的扶持力度，大力提高中国农产品的国际竞争力。④国家层面进行产业链宏观布局，通过农业就地产业化、农民就地职业化、农村就地城镇化、户籍就近市民化等措施大力发展社会主义新农村经济。⑤逐步弱化农产品公共储存扶持力度，制定长期的国际粮食战略，最终达到通过国际市场保障粮食安全的目的。在国内，健全农产品市场流通机制，完善农产品市场体系，通过构建农产品批发市场、农(资)产品实体营销服务平台、电子商务营销服务平台以及现代化农产品物流配送体系，营造低成本、高效率的农产品营销网络。在国际层面，将虚拟资源发展战略作为中国的一项长期国策，积极拓展国际资源，以保障中国粮食安全。⑥完善农业保险体系，提高农业、农村和农民的灾害应变能力和气候变化适应能力。⑦将环境保护、食品安全、公民健康纳入考虑，完善相关农业政策，提高农民生产和生活的环境条件，保障中国公民健康和安全的农食品供给，促进农村社会全面协调发展。

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