中国县政的断裂与政治科层化风险分析

作者：刘义强  责任编辑：网络部  信息来源：领导科学  发布时间：2017-06-14  浏览次数： 10796次

【摘　要】从大历史演进的逻辑来看，我国县政经历了传统、近代和改革开放以来三个阶段的重大变迁。各个时期的县政在职能设置、权力结构和国家与社会关系等方面呈现出不同的模式。改革开放以后，这些后全能主义的县政结构断裂现象在以GDP为核心的经济绩效和政治科层化的影响下，形成了以合法性危机、民主化危机和结构性危机为主要标志的县政科层化风险，对我国县政的改革与发展提出了极大的挑战。

【关键词】县政；断裂；政治科层化；全能主义；风险

当前，县政改革已经成为我国政治发展的一个突破口，学者们围绕如何促进县政改革、建构县改模式和壮大县域经济等方面进行了探讨，提出了“扩权强县”和县级民主自治等不同的改革理念。国家也逐渐在政策层面加以重视，部分地方政府开始实验“省直管县”的县改模式，取得了一定的效果，但也面临许多问题。这引起了学界关于县政改革问题与困境的反思。本文从大历史的角度出发，通过对各个时期内我国县政运行情况的分析，认为我国县政在传统、近代和改革开放以后存在着不同程度和不同层面的断裂现象，尤其是伴随着市场经济时代的来临，我国县政受经济绩效推动下政治科层化的影响，面临着极大的政治与社会风险。

一、传统中国县政与社会的分裂

在中国古代地方行政管理体制中，县级机构的出现要追溯到战国时期各国的郡县制改革，其中具有标志性的是秦商鞅改封邑制为郡县制。商鞅在秦国变法后，“集小乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”^［1］，即将小都、乡、邑等归为31个县，设县令；同时，在边远的地方置郡，设郡守。虽然以后各朝的地方行政管理体制随着形势的发展变化而数度调整，如汉代将“郡”设为比县高一级的地方政府，形成郡县两级地方政府；唐代开始改郡为州，一直沿用到清朝^［2］；但历朝各代均未改变地方政府以县为单位的建制，形成了“天下之治始于县”的说法^［3］。这说明了传统中国县政的重要性。但是，传统的中国县政是依据封建社会政治与军事统治的需要而组建的，是在以“城”为主要形态的权力和政治网络中运行的，目的是维护封建专制制度和统治秩序。正如著名历史学家胡如雷先生所言：“在中国封建城市的形成中……真正起关键作用的因素是剥削阶级的政治、军事需要。”^［4］日常的政治统治与特殊时期的军事防御是县政的主要目标导向和功能定位，这种具有明显导向性和功能性的县政建制使得传统中国县政与社会之间具有典型的分裂特征。具体来说，主要表现在以下两个方面。

1.从地方社会形态来看，县城与乡村社会是分离的，从而造成地方县政与社会的分裂。在秦以前，城和乡之间并没有完全分离，很多城市内“居民大多是农民……还有不少农田，甚至在天子王都和诸侯首邑之内，也往往是黍离麦秀”^［5］。秦统一后“堕三城”和推行严格的户籍制度，乡村从城邑中分离出来，城乡分离和对立的格局得以定型，县城开始作为地方政权所在地和政治统治中心而存在，其中最为明显的一个特征是“城墙”。在费孝通看来，城墙是统治者的保卫工具，是依靠政治军事的需要而建立的，是权力的象征与必需品^［6］。县城以内居住的是各级官僚军事人员，具有严格的等级差序格局^［7］，城墙外围则是一个具有明显自治功能的乡村社会。以城墙为界限，形成中国古代地方的两个社会：范围狭小的县城社会和广大自治的农村社会。县城社会是一个政治性很强的社会，并通过重农抑商的政策更加强化了县城的政治统治功能，县政的主要职能和功能都是在其内部运行的。重农抑商政策的一个重要结果就是通过强制性的人口限制，强化了广大乡村社会的经济功能，将广大农民束缚在土地上，深化了农村社会与县城社会的分离。这种分离具有两个方面的意义：一是表面上县政的城墙化，即县政运行于城墙内部，与广大的乡村社会是分离的；二是性质上县政主要职能的单一化，即政治统治和控制与非政治化的社会治理是分裂的。

2.在权力与职能结构上，传统县政出现的权力的断层与职能的单向趋势，造成了传统县政明显的结构断裂。在传统地方县域内，县政的权力承接皇权，代表的是正式国家权力，但是这种权力往往是以城墙为标志的墙内权力，“皇权不下县”最明确的表述应该是“皇权不出城”，所以县政的权力维度是有限的，与城墙以外的乡村社会是断裂的。因为传统自然经济条件下的乡村是一个平铺的、散漫的社会，是依靠亲缘、血缘和人情维系的具有明显自治性质的社会，这种自治社会往往是通过族权、神权、绅权来维系自身运行的，皇权并没有依靠正式的权力与组织体系渗透到乡村社会，而是利用非正式权力的影响来治理乡村社会，即使是诉讼，也往往在村庄权力体系内部得到解决，这就出现了中国古代乡村的“无讼社会”的现象。这样的结果是地方县政基本不涉及城墙以外的社会，权力出现了断裂，进而导致县政职能的断裂。由于乡村社会的自为、自治与自主性特征，县政职能除了税收职能和特殊时期的临时性职能以外（如救灾、特殊公共设施、剿匪等），基本上不关注广大的乡村社会。县政职能往往只关注县城以内的日常监管和治安维持，以及每年固定的征兵和征税任务，其他的社会性和公共性职能严重缺失，甚至基本没有。所以，传统时期的皇权依靠自然经济时期乡村社会的特性来维护自身在城墙以外的统治，这从表面上看节约了政治成本，也促进了乡村社会的自治，但是隐含的却是政治举措的失败，即地方政府公共性和社会性职能在这种安排下严重缺失，最终导致了合法性危机逐渐累积直至爆发。皇权渗透能力的不足，县政出现的“城墙化”与断裂性，以及地方县政社会性与公共性职能的缺失导致合法性危机的堆积，便是为什么农民起义总是封建社会改朝换代标志性事件的重要原因之一。

总的来说，传统时期因其明显的阶级意识与划分，县政是维护阶级统治的工具，其运行的逻辑是统治阶级的利益安排，而不是整体社会主体的利益。这从根本上决定了传统县政必然会出现与社会的分离和断裂。

二、近代中国县政变动与全能主义政治格局

近代中国县政的发展逐渐抛开了传统的阶级意识，向着全能主义县政模式过渡。全能主义是指“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会”^［8］。全能主义在我国的兴起，与民族危亡是分不开的。伴随着20世纪以后的民族危亡，知识分子走上政治舞台，他们开始思考“如何将处于‘一盘散沙’状态的中国社会组织整合于一个现代型的民族国家之中”，而“一个强大的能有计划地推动现代化建设的政府系统是个必不可少的条件”^［9］。至此，全能主义政府模式开始逐渐渗透到中国县政体系之中。全能主义县政模式经历了两个时期的建构：民国时期的兴起和新中国成立以后的发展和高潮。

1.民国时期县政自治背景下的权力渗透与全能主义政治格局的兴起

民国初年的县政制度基本沿袭晚清。清末实行新政，对县政进行了一些变革，如增设巡警局、劝学局、劝业道等新机构，并设立了议事会、参事会等民意机构，县政开始被冠名为“地方自治单位”。民国时期废除州县制，直接设省、县两级地方政府。县政保持了自治的主体特性，但逐渐成为构造齐全的一级政府^［10］。20世纪40年代，国民政府明确规定了县政主要事务是严格按照“管教卫养”原则管理全县的民政、户政、财政、警政、教育及文化、卫生、救济事业和兼办“地方自治”事宜等。这一时期的县政具有三个明显的变化：首先，县政打破了原有的城墙限制，国家正式的权力机构开始渗透到广大的乡村社会，其目的是加强国家权力对乡村社会的渗透，以实现国家政权对乡村社会的控制。从政策导向上来看，国家权力的渗透有利于弥合传统时期县域内城乡社会的分裂与对立。但是，正如杜赞奇所说，在传统“皇权不下县”的模式下，乡村社会依靠的是文化网络资源来维系自身的秩序；20世纪之后，国家权力对乡村社会的渗透与建构，打破和抛弃了这种既有的自治模式，但并没有建立新的有效的渠道来适应乡村治理的这种转换，从而造成国家政权在乡村社会的内卷化^［11］。这种内卷化模式下形成的是县政扩权过程中的治理断裂，即县政在乡村的治理体系与现有的乡村治理要求之间是断裂的。其次，县政职能突破了传统县政单向度的政治统治与军事防御的功能，开始向社会性职能扩展，县政的职能范围扩大与国家权力向乡村社会的渗透，同时说明了国家权力开始逐渐向社会各个层面扩张。再次，县政自治的主张得到提倡。在1929年初召开的国民党第三次全国代表大会上，决定“本党今后之主要工作，不特必须确立县以下之自治制度，而尤当扶植地方人民之自治能力”^［12］。随后，许多地方还开展了大规模县政自治实验，县政自治成为南京国民政府训政时期的一项要政。但是，在县政自治背后隐藏的是，南京国民政府企图通过地方自治的“名声”，增强对地方尤其是乡村社会的渗透和控制能力，达到“迂回增加行政管治效率、加速提高国家专制统治权威之根本目的”^［13］。

总的来说，民国时期的县政变动比较大，凸显了深度和广度上的权力渗透。但是，这一时期的国家全能主义的建构是失败的。一方面，现代化的治理模式将传统自治资源与系统破坏以后，并没有及时建立一个适应现实的治理模式，传统社会与现代政治之间出现了断裂，这种断裂极大地导致了地方社会的碎片化与无政府化；另一方面，连年内战与抗战催生下的政治权力体系是一种剥夺性的下行权力，其目的是为国民政府的政治与军事目的服务，而不是一种普惠性、公共性的权力赋予，从而形成权力结构的内部断裂，这也是民国县政自治失败的根本原因之一。

2.新中国成立以后，全能主义政治模式下的县政断裂

新中国成立以后，受苏联模式、外部环境和计划经济等因素的影响，全能主义政治在我国发展起来，并直接影响了这一时期我国县政的调整与改革。全能主义政治的基本特点是，“党和国家的一体性和政治中心的一元性、政治权力的无限性和政治执行的高效性、政治动员的广泛性和政治参与的空泛性、意识形态的工具性和国家对外的封闭性”^［14］，直接表现为政治、行政、经济与社会的高度集权，出现了党国一体化、党政一体化、政企一体化与政社一体化。受此影响，这一时期我国县政发生了两个重要变化。

一是全能主义县政与职能单一化。民国时期的县政在地方治理中欲将国家权力渗透到广大乡村社会，实现对广大乡村的控制，但是失败了。新中国成立以后，利用意识形态、强大的政治动员和政党力量的渗透，使得县政所代表的国家权力渗透到人们生活的各个层面，通过政治权力将所有层面的资源都调集到国家建设上，人们的生活完全被镶嵌到政治权力体系之中，并受政治权力支配。从权力支配的广度与深度来看，全能主义的县政在这一时期得到实现。但是，在计划经济时代，评价政府成就的依据是其完成国家计划的情况，政府的最基本职能是管理和经营好所属的企事业单位，完成国家计划。这样，在全能主义政治下，政府的职能就趋向单一化^［15］。这种单一化的职能为了实现整体社会的良性秩序，将公共服务和社会治理转交给了“单位”。在城市，单位制主要是通过企事业单位来实现对所属单位人员的管理和服务；在农村，单位就是人民公社、生产大队和生产小队，通过人民公社和生产队来实现对农村社会的治理。全能主义县政模式下职能的单一化造成了这样的问题：权力与机构的膨胀同单一的县政职能之间形成了隐性的县政结构断裂。全能主义的运行依靠的是权力的扩张与膨胀，由于统得过多，决定了政府机构和人员的增加，而实际上，由于将过多的社会性与公共性事务转移给“单位”，政府职能本身的内容往往是以完成计划目标为主的。如此，权力和机构的膨胀与职能单一性之间就形成了县政结构的失衡与断裂。关于这一时期地方行政管理体制改革之所以陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，就是没有修正原有的政府职能体系，没有实现职能与社会整体需求的对接、职能与权力和机构的对接，从而回归社会性、公共性的政府职能管理模式。

二是城乡分裂下县政与地方的断裂。传统时期的城乡分裂本质上是由于阶级统治和控制的需要而形成的，此时的城乡分裂本质上则是由国家现代化过程中资本积累方式的必然选择造成的。我国是一个后发现代化国家，这种后发现代化国家一个重要的特点就是资本原始积累的内向型，即与早期现代化国家通过海外殖民与掠夺相比，其必须依靠自身的资源来实现资本的原始积累，而我国现代化的资本积累就是通过牺牲农村来实现的。为此，国家通过政治动员、户籍限制等将农村人口限制在土地上进行生产，禁止农村人口流向城市。同时，通过人民公社和生产队将农村农民组织和管理起来，形成了人为的城乡分裂。这样，县级政府将乡村这一部分的管理职能完整地下放到人民公社与生产队，形成县政与地方的断裂。这种断裂反过来进一步强化了县政职能的单一化倾向。

总的来说，新中国成立以后，我国县政在全能主义政治的影响下，由民国时期的失败的县政自治实现了向全能县政的转变，全能主义县政模式得以深度发展。在当时的时代背景下，这种全能主义县政模式具有一定的积极作用，为国家计划经济的发展提供了强有力的支撑。但是，从县政本身的结构来看，这种全能主义的县政模式存在着职能单一化、职能与权力失衡、地方治理独立化等问题，这些问题的存在使得县政出现了结构的失衡与断裂，以及县政与地方的断裂等问题。这些断裂随着时间和实践的累积化效应，对以后县政的发展和改革造成了极大的阻碍，突出表现在改革开放以后全能主义官僚体制作风、城乡断裂、地方政府改革与县政改革的低效率、政府职能转变的路径依赖等方面。

三、改革开放以来县域政治科层化及其风险分析

改革开放以后，随着计划经济的逐渐退出和市场经济的逐渐兴起，全能主义政治模式开始式微。党的十一届三中全会提出了以经济建设为中心，县政运行的政治理性开始向经济理性过渡。从1985年起，GDP成为衡量我国综合国力的量化指标，并逐渐成为地方政府的绩效考核标准。于是，改革开放前以计划指标为考核对象的县政绩效模式开始向以GDP为代表的经济绩效考核标准过渡。这种以GDP作为政府绩效考核标准的做法在初期极大地调动了县域政府的积极性，促进了我国经济建设的迅速发展并取得了辉煌的成就。但是，由于GDP只是一个流量指标，并不能反映财富问题、结构问题和环境成本等^［16］，因此，随着其内在问题的累积，催生了一系列问题：一是县政运行中强调经济发展与经济职能，造成县政在新时期的职能单一化，导致政治、社会、文化与环境等方面建设的滞后性，弱化了政府的公共服务职能并引发了一定的社会不稳定情绪。二是社会自主性生长缓慢。在全能主义县政时期，社会自主性完全淹没在政治性动员和国家权力控制体系之内。改革开放以后，社会自主性得以从政治系统中解脱出来，但是其发展的宏观体制环境却始终比较局促。其主要原因是随着县政GDP绩效模式的生成，县级地方政府以经济发展为主导的发展模式造成社会的泛弱化，加之受传统全能主义政治的影响，社会主体过度依赖县域政府和公共权力，自主性异化或者被拘禁在较小的空间。三是当GDP导向的绩效考核与县级领导干部的任命制相结合时，产生了领导干部的短视效应^［17］，这种短视效应往往使得县政生态处于一种非健康甚至恶化的状态。

地方政府的经济绩效追求，必须有一个高度理性和高执行效率的行政管理体制作为基础。改革开放以后的多次地方行政管理体制改革，其目标都导向地方政府如何适应现有的经济发展模式。于是，在经济绩效的推动下，以理性和效能突出的科层制开始出现在地方政府的行政管理体制之中。科层制是马克斯·韦伯在《经济与社会》一书中概括的一种行政管理体制，即由训练有素的专业人员按照既定的规则使之不断运作。在科层制内部，“练达的专业活动、权限的划分、勤务规则和金字塔式的等级服从关系构成了一个系统的统治技术体系。其核心是技术上有效的行政”^［18］。科层制是现代国家行政管理理性化的重要载体，它使得公共权力能够突破社会多元异质性空间而持续稳定地发挥作用。因此，现代国家乃至其他一些社会组织和经济组织，都采取科层制的方式组织起来，以有效地完成组织目标。但是，科层制本身在实践过程中就存在很多问题，如等级内人的主体价值的缺失、组织个体的全面发展受限、层级跨度与层次下信息有效性不足、官僚主义与权力集中等。因此，韦伯虽然发现了科层制组织的巨大能量，同时又对这个难以控制的“怪兽”充满疑虑，担心它会成为现代人为自己的命运自设的囚笼。但是，20世纪的政治实践已经给出了解决这一问题的办法，那就是将科层化的行政管理体制与非科层化的政治动员体制结合起来，以科层体制解决效率至上、专业化的问题，而以政治动员和政治组织来解决公共权力运作的合法性基础问题，并解决公共权力科层化必然带来的对管理对象利益诉求的盲视问题。

改革开放以来，国家层面实施了政企分开、政社分开和政事分开等改革措施，其公共权力运行与政治动员和组织过程相对分开，全能主义的超级大公司形象已经不复存在。但是，从纵向来看，改革中所使用的分权改革战略，实际上将县域政府打造成为以经济绩效为主要标的的相互竞争的小型超级公司。这些超级公司往往将中央打包下放的各种权力掌握在自己手中，将其组织成为制造GDP的动力机制。一方面，它们致力于推动县域经济和社会管理理性化，为市场力量的发挥创造良好条件，并以此为基点不断调整公共权力的体制架构和行为规范，有力地促进了地方经济的繁荣。这正是改革开放以来中国经济奇迹的重要动力机制。另一方面，这些小型超级公司将运作县域政治转变为经营公共权力，主要表现是将包含利益表达、利益组织和政策竞争的政治过程屏蔽掉，而强化公共权力的科层制特色，甚至不惜将科层体制的优势用到极端，导致地方政治中民众的利益表达无门，从而使自上而下的科层命令体制十分僵化，本文将其概括为县域政治的科层化。使用这个概念，既强调其对科层理性的建构，也指明政治过程的科层化会导致政权与社会联结关系的断裂，使得地方政权的现代化建设出现独轮车式的单向前进现象。当经济绩效影响下的县政问题与其推动形成的科层制问题相结合时，就出现了县政运行过程中的政治科层化问题，成为地方政治风险的体制性根源。

1.寻租偏好与公共权威流失下的合法性危机。县政运行中的GDP绩效考核指标，使得县政职能集中于本区域的经济发展，并控制本区域内所有的经济性资源。缺乏有效监督的资源控制，往往诱发地方企业与政府官员经济性寻租的普遍发生。同时，科层化体系内部的等级服从关系与集权偏向，往往使得科层化组织倾向于政治性寻租的发生。经济性寻租与政治性寻租的结合，使得县级政府的利益与地方企业的利益捆绑在一起，从而脱离社会公共领域。寻租的发生、腐败的滋生，进一步恶化了组织的社会公共形象，造成了县级政府公共权威的流失，孕育了群众的“脱政治”心理与政府反面效应，使之往往将政府与自身放在一个对立的社会空间之内。民众缺乏对政府的信任和有效认同，导致县级政府的合法性危机与政治生态的恶化。

2.官僚等级与集权安排下的民主化危机。县政中经济绩效考核模式产生的一个重要问题是社会自主空间的萎缩与自主能力的缺失，进而不利于具有自治能力的民主社会的发育。经济绩效推动下的县政科层化，使得官僚思维、等级体系、权力集中等导致权力的无限膨胀，政府官员日益成为“一个新的统治阶级，成为一支自主的、有其特殊利益的政治力量”^［19］，进而从政府推动与体系安排中排斥了民主发展的动力，对我国现有民主政治建设和基层民主发展产生不利影响。同时，政府经济职能的凸显与社会和公共服务的不足、县级政府公共权威的流失，使得政府与社会公共领域出现脱域的发展倾向，县级政府在公共领域呈现出有权力无能力的状态。社会自主能力的萎缩、科层化的背民主倾向以及县政与公共领域的脱域化共同作用，导致基层与地方社会的民主化危机。

3.职能失衡与异化背景下的结构性危机。县政运行中的GDP绩效考核标准，导致了县政职能的单一化倾向，造成了县政政治、社会、文化等职能的发展不足甚至是缺陷，出现了职能失衡。职能失衡意味着县级政府运行中结构与系统的失衡。同时，在科层化的推动下，绝对的等级束缚、官僚集权、利益分配以及层级横向与纵向对话过程中的信息失真进一步导致了不同单位之间的利益分割与职能断裂，部门职能已经成为所在部门的利益象征与堡垒，职能异化的现象十分严重。职能的失衡与异化使得县政本身的政治系统出现了结构性危机。这种结构性危机一方面表现为结构内部的断裂，另一方面表现为结构内部合作与协同机制的丧失，从而进一步恶化了县级政治生态。

总的来说，改革开放以后我国社会处于现代化转型的关键时期，前期的县政积累下的各种问题在这一时期得以会聚并深化，与经济绩效推动下的政治科层化相结合，形成了转型时期县政的科层化风险。近期在县域频发的群体性事件，正是一个明显的风险信号。也正由于此，围绕县政进行的改革研究层出不穷，如“扩权强县”、“省直管县”、“民主自治”等，都是力图化解县政运行中存在的断裂与风险。

四、结语

从宏观历史演进的线索来看，我国县政的发展在各个时期都主要围绕县政职能、权力结构以及与公共领域的内部断裂而呈现出不同的发展状态。改革开放以来，县政的发展表现为县域政治的科层化。所谓县域政治的科层化，是指将包含利益表达、利益组织和政策竞争的政治过程屏蔽掉，而强化公共权力的科层制特色，甚至不惜将科层体制的优势用到极端，导致县域政治中民众的利益表达无门，从而使自上而下的科层命令体制十分僵化。县级政权政治过程的科层化会导致政权与社会联结关系断裂，这种断裂的状态孕育了极大的政治与社会风险。尤其是在我国社会与政治转型的关键时期，这些风险的存在是对我国政治发展进程与深度的挑战，也是对我国社会稳定、发展与和谐的极大挑战。从整体上看，我国县政改革仍处于探索阶段，改革进程还面临许多问题和困境。

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