城镇化进程中的基层治理:日本的经验与启示

作者：李海金  责任编辑：admin  信息来源：社会科学战线  发布时间：2017-03-07  浏览次数： 14952次

【摘　要】城镇化是一项包含人口、土地、资本、治理等的系统工程，治理是其中的隐性、深层要素。城镇化将对原有基层治理框架形成一定冲击，并为基层治理变革提供动力、契机和条件。基层治理体系作为国家社会运转的基础性制度，也为城镇化的顺利推进奠定社会基础。中国城镇化的道路选择应在关照本国国情的同时借鉴先行国家的经验教训，明确思路、阶段和目标。日本在城乡一体治理上积累了不少经验，与中国在社会背景、经济条件、政府动力等方面具有共通性，可以为中国的基层治理变革提供参照。

【关键词】城镇化;基层治理;农村治理;比较政治;日本经验

党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、城镇化、农业现代化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制……拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”①。在新的历史时期提出的新型城镇化及与其相适应的基层治理问题，将为城乡统筹、城乡一体提供更坚实的发展动力和更宽阔的发展空间。进入城镇化快速发展期，城乡融合进程加快，原有城乡二元治理体系急需在体制设计、结构安排、组织构造上实现一体。

一、研究背景与问题提出

城镇化与城乡关系的重构具有内在的关联性。城镇化与城乡关系的改善和优化往往是同向的过程，城镇化进程在终极意义上会导致城乡之间的良性互动和有机融合，城镇化水平也是评判一个国家或者地区是否进入工业反哺农业、城市支持农村发展阶段的重要指标之一。

与先发现代化国家的长时段和渐进性相比，后发现代化国家尤其是农业国家往往面临着更严峻的外部发展压力和赶超式的发展要求，并采取“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的积累模式，其政治社会后果就是城乡发展严重失衡，城乡二元结构形成并日益成为社会发展的桎梏，城市与农村两大区域和社会单元在治理体系上也呈现出二元化与殊异化的趋向。而进入现代化中后期尤其是城镇化快速发展期，“以工促农、以城带乡”的发展模式开始取而代之，城乡互动、城乡融合进程加快。与此相应的，城乡二元治理体系越来越难以有效应对城乡有机衔接和互动的需要，城乡治理体系急需在体制设计、结构安排、组织构造上实现联动和一体。②

中国与日本同处东亚，而且具有较多共同的文化传统，尽管日本的现代化、工业化和城镇化进程早于也快于中国，但是由于在“三农问题”、城乡关系乃至基层治理体系上具有较多的相似性，两国在城镇化进程中都面临着基层治理难题。对于中国来说，尽管改革开放尤其是21世纪以来，在国家强农惠农政策的推动下，“三农问题”有所缓解，但没有得到根本解决，城乡关系视野下的深层次问题仍然有待挖掘与应对，诸如进城农民工长期游离于城市就业、教育、社会保障、公共服务以及社区民主等体系之外，沦为“二等公民”，留守农民在生产发展、生活保障、公共服务等领域缺乏必要、有力的社会支持，农村社会活力匮乏，统筹城乡发展和城乡一体化任务仍然相当艰巨。反映在基层治理上，就是城市基层治理体系难以及时、有效回应城农民的民主需求和参与要求，而农村基层治理则面临治理主体流失、资源有限、能力不足等困境，现有社会治理体系难以应对快速变化、开放、流动中的城乡社会和群体带来的冲击。对于日本来说，在现代化初期，其农村问题也较为突出，人多地少、技术落后，农村发展滞后，农民收入低下，以城市为中心、以工业为重心的发展战略受到推崇，城乡关系失调相当显著。在第二次世界大战后的快速现代化、工业化、城镇化过程中，日本的城市过密化与农村过疏化同时并存，农民大量涌入导致城市居住空间、环境卫生、基础设施等超负荷运转，农村则走向衰败，村落共同体解体，人口老龄化、农民远距离兼业、劳动力女性化严重制约着农业和农村发展。这些在基层治理上的体现就是，以町内会为组织载体的城市基层自治组织难以应对爆炸式的公共参与，社区失序和治理不力明显，以町村会或住区自治会为组织载体的农村基层自治组织也陷入治理空转的困局，町村合并一定程度上又弱化了町村治理体系的影响范围和能力。可见，在不同的历史时段，中日两国在城镇化进程中的基层治理上存在着较多的历史相似性。而日本通过法律规制、政策创新、体制变革、机制重建等举措，推行地方自治框架下的大规模市町村合并，实施延续至今的五次全国综合开发计划，推动以城乡居民跨区、灵活居住为特点的混住化，组建地域组织团体并开展地域中心管理，逐步实现了城乡基层治理在组织体系、方式、资源等方面的趋同化和一体化，很大程度上化解了城镇化所导致的治理难题。

本文从比较政治学的角度，立足于中国城镇化进程中基层治理的重难点问题，考察日本在城镇化进程中基层治理所面临的情势及其特定的政策和制度选择与后果，总结其成功经验，挖掘其借鉴价值，从而深化对中国城镇化进程中基层治理的认识。

二、日本城镇化进程中的基层治理:多维度的考察

基于基层治理在理念、结构、内容、运行等层面的独特性、多元性和繁杂性，我们着重从两个方面对基层治理进行总体考察:其一，从治理理论的核心要素和治理实践的一般过程出发，对以基层政治社会为基点的治理体系进行解剖，离析出基层治理的不同层面和内容;其二，立足于历史视角和转型视角，对城镇化进程中基层治理的历史面目、未来趋向进行考察，以精准把握基层治理的特点与走向。鉴于此，本文将城镇化进程中的基层治理置于历史变迁与社会变动的双向作用之中，着重探讨日本城镇化进程中基层治理的政策设计、体制安排、组织构造、运行机制四项专题。

1. 日本城镇化进程中基层治理的政策设计

在很长一段时期里，尽管日本采取工业优先、城市偏向的发展战略，但是一直以来都比较重视农村问题，尤其是在现代化的中后期和城镇化进程中，日本政府在大力推进城市化的同时也对农村发展和城乡统筹发展给予了较多的政策支持和倾斜，其中影响较大的农村政策有:二战前以减轻税收负担为中心的农业发展政策，二战后以结构调整和村庄建设为中心的农村综合发展政策，以及以区域、城乡平衡发展为中心的区域经济协调发展政策。后两类政策对工业化和城镇化战略的实施提供了有效的政策保障。

其实，在城镇化战略全面推行之前，日本就已经从区域发展层面对国家的发展模式和城乡发展战略进行总体设计。二战后不久，1956年，针对农民收入水平低、生活水平差、农村基础设施落后和农村青年对农业农村发展的信心不足等问题，日本政府提出了“新农村建设构想”③。这一前期探索为20世纪60年代以后全面推行的“全国综合开发计划”积累了一定的经验，也准备了一定的条件。在日本城镇化的发展历程中，20世纪60年代以来，在全国范围内推行的五次“全国综合开发计划”，是城镇化进程及基层治理的基本政策框架之一，这些全方位、综合性、持续性的发展计划对城镇化及其治理转型构成了多层面、多向度的冲击与影响。

与这五次全国综合开发计划相配套，日本政府出台了一系列涉及经济、政治、社会、文化和民众生活的开发发展政策。主要有:(1)人口转移政策，即把人口从劳动生产率低的第一产业转移到劳动生产率高的第二、三产业，从低收入地区转移到高收入地区;(2)经济效率优先政策，即优先发展工业、然后再缩小地区发展差距;(3)城市化政策，即激励收入和人口达到一定水平的城市推行扩张运动，对周围地区形成辐射和拓展效应;(4)工业分散化政策，即提出太平洋临海狭带地区构想，采取“据点开发方式”，使工业布局由东京、大阪、名古屋、北九州四大工业基地向地方扩散，培育新产业城市;(5)财政制度调整政策，即通过国民收入再分配机制，调节发达地区与落后地区以及高收入者与低收入者之间的收入差距;(6)金融优惠信贷政策，即依托政府部门的金融机构，为欠发达地区提供低息贷款，推动地区开发;(7)农产品价格补贴政策，即对农产品实施价格稳定制度、对进口农产品收取高额关税等农业保护政策。④

与此同时，为了提高政策体系的实施效果，强化城镇化进程中城乡一体发展的外部效力和约束力，日本在不同的发展时期将相关战略思路和行动计划提升到法律法规层次，建构了较为完备的法律法规支撑系统，进行法律规制。1961年，出台《农业基本法》，通过结构改革培养自立经营的农户，加强农业基础设施建设，提高农业的生产力和竞争力，实现城乡居民收入的均衡化。1970年，制定《过疏地域对策特别措施法》，重点支持人口稀少的农山村进行综合建设，内容主要有产业培育、道路交通、公共设施、卫生、娱乐、住房条件、环境改造等。1973年，出台《农村地区工业引进促进法》，通过税收优惠、财政支持和融资便利鼓励地方政府引进工业，并推动其他产业发展。1975年修订《农业振兴地域法》，1987年出台《村落地域建设法》，兼顾与融合城市规划制度和农业振兴地域制度两项制度体系，督促地方政府制定村庄建设规划，推动村庄形成现代农业生产和良好居住环境两项功能。1993年，制定《特定农村山区法》，重点关注偏远山村的综合建设。1999年，以《食物、农业、农村基本法》取代《农业基本法》，推行“新农政”，创新管理机制以保障农民收入，推进农村公共事业建设以振兴农村。⑤2005年，制定了《食品、农业、农村基本计划》，以更好地协调和实现食品安全、农业多功能性、农业持续发展与农业增产及生产效率之间的良性关系，构建未来十年农业政策的基本方针。日本政府采纳了“六次产业”的产业融合和发展思想，即“第一产业+第二产业+第三产业=六次产业”以及“六次产业=第一产业×第二产业×第三产业”。2008年制定《农工商促进法》，支持农工商开展合作。2010年，修订出台新的《食品、农业和农村基本计划》，以发展“六次产业”为契机提高农民收入，并将六次产业化与环境和低碳经济关联起来，实现农村产业升级与再造。

2. 日本城镇化进程中基层治理的体制安排

因应不同历史时期和社会发展的需要，日本基层治理体制与宏观政治体制的关系经历了一个结构性调整过程。在日本的传统社会，由于国家对社会的介入程度有限，社会自主性较强，基层治理体制与宏观政治体制的关联度较低，同时由于公共事务的简约性，基层治理体制也较简单。随着现代化、工业化和市场化进程加速，政治对社会的动员要求和能力增强，宏观政治体制对基层治理体制的影响与规划日渐强化，基层治理体制不断走向复杂和直接。而在民主化和去政治化浪潮的影响下以及社会结构的变动中，基层治理体制又逐步回归到自治本位，参与和服务特性凸显。在日本，以市、町、村以及町内会、町村会(或部落会)为基本治理层级的融合行政和自治的复合型治理体制，是城镇化有效推进的制度保障。

在日本农村，家族共同体和村落共同体是传统农村社会结构的基本要素，农村基层治理主要依靠以血缘关系为基础的家、同族、亲族和以地缘关系为基础的村落政治，农村基层治理体系与国家行政治理体系之间的关联度较低，其封闭性和自主性较强。在现代化的冲击下，家庭、村落都出现了结构性变迁，昔日的家庭共同社会、村落共同社会以及农村基层社会的文化规则和共同体意识都发生了消解和衰落。⑥二战后以村落共同体和城市社区复兴为标志的基层社会自治体制重建，很大程度上有赖于地方自治体制与基层自治体制在体制架构上的黏合。1888年市制町村制和1890年府县制郡制发布后，标志着日本近代地方自治制度的形成。⑦地方分权改革是日本行政改革的主要内容之一，其指向是调适国家与自治体之间的关系，即由上下、主从关系转变成为平等、合作关系。作为地方自治与社会自治的连接点，町村自治将公共行政、公共服务、公共管理与公众自治有效联结起来，并建立了行政村和自然村的二重结构。

战后日本的社会变迁，是以前统合在村落共同体中的经济、行政和日常生活的多重功能日益分离的发展过程。⑧在基层治理体系中，市町村主要承担行政服务功能，农协主要行使经济服务功能，村落则是居民日常生活单位。在日本的政治运转、公共行政和社会自治过程中，市町村是基本的制度架构，是社会基础性制度形成和运行的基本体制平台，发挥着宏观政治与微观社会、行政与自治之间的勾连和互动功能。在农村社会管理与经济发展的现代化过程中，“市町村合并”曾多次被采用。进入21世纪以后，受制于地方分权变革、财政状况恶化、少子高龄化及“町村”改“市”条件放宽，日本又兴起了以“平成大合并”为代表的新一轮市町村合并浪潮。撤销“村制”地方公共团体，快速推进农村城市化，涌现出一批城乡一体或以城带乡的发展型田园都市，从而提高了市町村政府为城乡居民提供行政服务的内容与质量。⑨与市町村合并相一致的，造村运动或“一村一品”运动得到了大力推行。它是在政府引导或扶持下，以行政区为单位，以地方特色产品为依托形成的区域发展模式。

与此同时，在构建地方自治框架下的两次大规模市町村合并进程，推动了以城乡居民跨区、灵活居住为特点的混住化，促进了地域组织团体组建和地域中心管理，逐步实现了城乡基层治理在组织体系、方式、资源上的一体化，并在很大程度上化解了城镇化所导致的治理难题。日本农村工业化、现代化和都市化进程的快速推进，导致原来以村落共同体为内核的农村地域社会发生了急剧变迁。为了应对这种变迁所带来的发展困境，日本农民逐渐放弃盲目追求现代化的理念，试图建立一种更为合理的农村地域社会，进而实现福利的最大化。⑩为此，地域组织团体、地域生活、地域中心管理在城乡基层治理体制中得到了激发与挖掘。

3. 日本城镇化进程中基层治理的组织构造

二战后，在日本的基层社会，除了正式、权威的基层自治组织之外，各种非政府组织、非营利组织和志愿者团体异军突起，为社会民众提供互助、教育、娱乐、交流等多种服务功能，在权益维护、利益表达和公共参与等方面发挥了积极作用。在日本的基层治理尤其是自治体系中，主要的组织形式和机制有町内会、町村会或部落会、农业协同组织、志愿者团体、兴趣协会等。这些组织尽管称呼有所差异，但其组织结构、功能定位、运行方式却具有较多的共通性。

町内会是由社区居民选举产生的社区性自愿社团，是当今日本最重要的基层社区组织，它既不是常规意义上的行政组织的最小单位，也不是隶属于政府的下属机构，具有社区居民自治组织和管理地方全体居民社会生活的行政组织的双重组织特征。就其性质来说，是一种具有地域性、公共性、行政性、保守性的基层居民自治组织。⑾町内会普遍存在于几乎所有的市镇，居住区的所有居民都是它的成员。在日本现代化进程中，作为具有广泛覆盖面的基层地缘组织，町内会大致经历了“行政末端”、“半官半民”和“准市民团体”三个发展阶段。20世纪60年代，不断推进的城市化进程给城市社区带来了许多原有町内会没有能力解决的问题，町内会自身也出现了源自它所属居民区的各种问题，活力有所减弱，对当地居民的影响力不断下降。进入20世纪80年代，町内会开始进入复兴发展阶段。町内会已成为当今日本基层社区管理最重要的代表，和地方政府在明确责任分配的基础上成功地建立起了合作伙伴关系。⑿

与町内会相类似，町村会是日本地方社会传统以及启蒙思想、自由民权运动从下推动和政府从上引进的结果。尽管日本近代的町村会与战后的町村会不可同日而语，但它的成立在日本地方制度发展中，仍然具有重要的历史价值。其主要特点有:町村会议员的选举权和被选举权限制在一部分有产者，实行限制选举和等级选举制，町村会议员和町村长实行无薪名誉职制;随着在町村建立起的名望家统治，新设立的町村会的权限也扩大了很多，町村会成为真正的议决机关，町村长成为执行机关，执行町村会的议决，町村长由町村会选举;在赋予町村会以相当的权利的同时，政府也加强了对町村会的监督。⒀作为町村的行政辅助组织，町村会的主要功能在于促进町村固有事务和委托代理事务的顺利进行，提高下层民众的地位，养成协同一致之风，培育邻里互保相助习惯。

4. 日本城镇化进程中基层治理的运行机制

鉴于市町村的财政特点，日本的市町村尤其是规模小、自主财源少的市町村为完善基础设施、发展教育事业、改善生活福利及卫生条件、振兴地区经济，往往采用以下的运行机制:运用可自行支配的一般财源，维持市町村政府的日常运行并办理市町村政府计划开展的事务;通过事业立项，争取来自市町村以外的补助金;通过形成“一部事务组合”，办单一市町村难以办好的事；市町村已定工程项目，采用指名竞争投标。⒁市町村作为政府机构中直接面向居民的基层组织，除了完成国家机关委派的事务，代表地方向中央机构反映地方的实际情况等固有职能外，最基本的职能是向地区居民提供公共保障，满足居民在生活权利上的需求，许多具有公益性的生活设施的建设和管理都是在这一行政圈内完成的。⒂

在基层治理过程中，借助于公共参与机制，政府聆听民意，使社区成员对政府所推行的政策产生切实的“拥有感”，进而保障政府政策执行的顺畅。社区成员作为行动的参与者而不仅仅是发展过程的接收者，在自下而上的社区参与行动过程中，推动了社区成员公民素质的提升。在日本，社区参与实际上是通过社区营造实现的，社区居民从生活的角度，为了提升自主能力，以改善生活环境，透过各种参与和学习等实践方式，进行地域治理。日本的社区营造依托于町内会、部落会、自治会，这些组织机制为生活在一定地域内的人们提供了行政与文化活动平台，并通过邻里交往齐心协力为共建地域内外人文社会生活环境发挥着作用。虽然日本社区营造基本上是社区自发的行动，但多数公共议题的处理必须运用公权力或者需要公共部门的辅助，因此政府为了支持社区营造往往制定特定的政策，其执行方式与一般政策不同。在社区参与制度规范层面，日本主要通过国家立法制度来逐步完善和调适。⒃

在日本，农业和农村政策的制定与实施涉及政府的各个部门，但在高层政府并没有一个综合性的政策管理部门。然而，在基层市町村却有一个综合性的政策执行机构———农业委员会。市町村农业委员会是以1951年《农业委员会法》为法律支撑组建的行政性机构，由经营10公亩以上土地的农民及其亲属选举的代表组成。其功能主要有:执行农地法和农业政策，制定并实施农业和农村发展计划，向上级政府反映意见和建议。鉴于该组织能够代表农户的利益，而且具有政策执行权，因此能够坚决、有力地实施政策，并根据本地实际提出建议，在政策调整和形成中发挥重要作用。⒄以町内会、町村会为组织载体的日本基层治理体系的演变历程表明，基层社会公共意识的形成和自治能力的提升，离不开国家与社会的有效衔接和合作。町内会、町村会等各种社会自治组织的发展，既源于民间的自发驱动，又仰仗政府的人为扶持，后者的作用甚至是决定性的，指引着发展的速度、规模和走向。而在町内会这种全覆盖、多功能的地缘性组织中，更突出地表现出国家主导与社会自治相互交织的两重性。在町内会的发展上，日本政府采取了比较开明、理性的态度和做法，尽管因体制的惯性而有不尽人意之处，但已逐步顺应、吸纳了社会自主性增长的需求和潮流，并使之步入了制度化、法制化的成长阶段。对于东亚各国来说，在现代化进程中，国家主宰的自上而下的组织结构，政府对社会生活的全面干预和控制，使社会自主性空间受到极大挤压和制约，构建了强国家、弱社会的格局。随着社会结构的分化，东亚各国普遍出现国家的行政权力逐步收缩、社会自主性领域渐进扩大的趋势。政府对社会管理空间的让渡，或者是由于新的社会需求和活动使原有的行政管理机制难以完全满足、容纳，或者是由于新的整合方式对政府与民众都有好处。为此，在政府与乡村的长期互动中，逐渐形成了一种在政府主导下双方合作、协调、互助的发展路径。

三、日本城镇化进程中基层治理的基本经验与启示

日本先行一步的城镇化及基层治理转型为中国等后发现代化国家提供了不少经验与启示。

首先，城镇化与基层治理在内涵和外延两个层面都具有高度的关联性、同向性和延展性。

作为本研究的一个基本认识，我们以为，城镇化包括三层意涵:一是农村劳动力向城镇(市)的适度转移并逐步市民化，城镇(市)的治理范围向农村地区适当拓展，城镇(市)对农村的辐射能力与引领作用逐渐增强，并促动城镇(市)的发展效能有效激发；二是人口、土地、资本、技术、信息、价值观、文化等生产要素和社会资源在城镇(市)与农村之间实现双向流动与互动，城镇(市)与农村之间在经济、社会、政治和文化等层面的依存度、联动性及整合力不断提升与累积;三是以破除城乡分离、二元体制后的地域社会为依托，以基层政治与社会的有机连接与良性互动为导向的基层治理体系，对地域社会中其他结构体系———经济体系、文化体系和日常生活体系的支持与推进能力日益提高。因此，在城镇化进程中，基层治理是否以及在多大程度上实现平稳过渡就应引起高度关注。尤其是在现代化的前期，城镇化往往是国家发展和社会进步的重要驱动器，而且极大地推动现代国家建设和现代社会发展以及基层社会的治理调适与改善。

与城镇化所蕴含的多层结构相一致，城镇化进程中的基层治理也包括三个层次:一是城镇化的直接后果是农村人口大量进城并在城市工作、生活与交往，所带来的问题是进城农民如何顺利融入城市社会，与市民同等享受城市公共服务乃至实现市民化，这都有赖于城市基层社会的适时承接与有效治理；二是城镇化并不是抛弃农村、消灭农民，而是要营造生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主并充满活力的新农村，让留守农民享受均等化的公共服务，并实现城乡规划、基础设施和公共服务的一体化，这都离不开农村基层治理的体系重塑、功能调适与机制创新；三是城镇化的深层意涵在于城乡人口、资本、技术、信息、文化等资源的自由流动，以及城乡居民居住意愿、生活方式等的自主选择，并逐步消除城乡差别，这就需要推动城乡治理体系从二元治理转向一体治理，城乡之间在治理结构、方式、机制上实现有效对接与联动。

其次，城镇化是一项包含人口、土地、资本、治理等的系统工程，治理是其中的隐性、层要素。城镇化将对原有基层治理框架形成一定冲击，也为基层治理变革提供动力、契机和条件。基层治理体系作为国家社会运转的基础性制度，也为城镇化的顺利推进奠定社会基础。这一认识的形成主要基于以下三个方面的判断:

其一，与工业化、市场化相伴随的城镇化，毫无疑问首要的是经济层面的城镇化。但是，如果缺乏政治社会层面的支撑尤其是基层社会治理的稳固基础，城镇化恐怕会成为空中楼阁，很难获得持久不衰的动力。

其二，对于中日等后发现代化国家而言，城市与农村两个社会单元是基层治理的基本向度，城乡在治理结构、体制、资源、条件上能否以及在多大程度上实现联动并走向一体，关涉国家整体层面的治理水平、能力与绩效。而将城市与农村勾连在一起的城镇化则在很大程度上可以为城乡一体治理或以地域为中心的基层治理提供较好的实现平台与助推力量。

其三，纵观日本等发达国家城乡治理模式的演进历程，在地方自治制度或社会发育抑或政治革命的推动下，大多数早发现代化国家在建立起现代国家的同时，都对城乡二元治理体制进行了改造，重建了一套城乡一体、对等的治理模式。这一治理模式转型取得了显著成效，促使乡村治理体成为一个法人单位，拥有更多的自主性和独立性，推动了乡村治理的民主化进程，提升了乡村民众的政治影响力，并达成了以城乡差距缩小和社会融合为表征的城乡均衡发展。而对于中国等后发现代化国家而言，城乡鸿沟、城乡二元结构更为深厚，城乡治理体系的分化程度也更高，而且与各自的产业结构、生产方式乃至价值理念、文化模式等的关联亦更强。城乡治理体制基本上都已经或正在并将更深入地经历从统治向管理再向治理转变的历史过程，以服务促管理的治理理念和方式亦将更充分地融入社会治理体系之中。基于此，为建立与现代国家相适应的基层治理体系，必须对城乡二元治理体系进行根本改造，实现城乡治理体系的有机整合与交融。

立足于中国的治理情境，随着工业化、城市化进程加速和城乡统筹、城乡一体的价值导向，以及从农业社会向工业社会的快速转型，城乡基层治理体系也日渐显现出交融的趋势，以城市带动和管理农村的城乡一体治理方式逐步演变为一种治理创新。⒅当然，在实际运行层面，城乡一体治理体系并不意味着城市基层治理体制直接嫁接到农村地区，而是农村基层治理体制及其转型以城市基层治理体制为参照，借鉴其创新性和合理性要素，以城乡融合或者社会融合为导向进行调适和变革。

最后，基于中国问题和日本经验的指向性，应当分别从城市与农村以及两者联动三个层面考察城镇化进程中基层治理的基本现状、未来走向和运行机制。

其一，在日本农村，家族共同体和村落共同体是传统农村社会结构的基本要素，农村基层治理主要依靠以血缘关系为基础的家、同族、亲族和以地缘关系为基础的村落政治，农村基层治理体系与国家行政治理体系之间的关联度较低，其封闭性和自主性较强。二战后，工业化和城镇化快速推进，农民大规模进入城市，农村人口结构老龄化和地区人口过疏化问题突出，家族共同体和村落共同体开始解体，传统的“村落精神”逐渐衰弱，农村基层治理失去活力，村落社会的自发秩序日益丧失。为此，日本政府通过农地改革、农业结构改善事业、农村地区工业导入和区域开发等法律规制、政策推动和实践探索等行动，以农业和农村发展为驱动重整农村基层的治理能力，从而较为成功地避免了农村的失序与衰微。日本农村的“家族精神”、“村落精神”和宗教、习俗等社会文化纽带及其共同体意识也在一定程度上复苏，并成为村庄治理的重要资源之一。

其二，在二战后的现代化加速期，日本的城市化基本上与工业化保持平衡，在某些历史时期稍快于工业化。在城镇化进程中，由于农村人口大量涌入城市，城市的负荷不断加重，环境、交通等公共问题趋于严重，城市过密化问题相当严峻，城市基层治理疲于应付，出现了治理乏力的难题。为此，日本政府通过工业分散化、城市多元化、城镇区域化等举措，大力发展中小城市和小城镇，发挥基层行政体系中町对市和村的承接与传带作用，优化城镇的产业结构、经济结构和社会结构，调整城市基层治理框架，提升其公共服务水平、质量和效率，从而为城镇化的稳步推进奠定社会基础。

其三，日本城镇化最突出的特点在于将城乡统筹发展、城乡一体化理念和目标导入城镇化的整体规划和实施过程中，并借助已有的组织体系、体制机制、政策框架，强化顶层设计和政府创新，推进城乡治理体系从二元治理向一体治理转变，提升社会治理的公共性和一体化程度。其关键行动有:(1)通过两次大规模的町村合并，凝聚地方自治体的财政资源和能力，增强公共服务和行政管理的覆盖范围和绩效，实现城乡基础设施条件和公共服务水平的均等化;(2)通过五次全面关涉城乡发展和居民生活的全国综合开发计划，推动定居构想，达成经济社会资源的合理规划与配置，促进城乡互动与联结;(3)通过以地域组织团体为载体的地域中心管理模式，有效整合城乡的组织体系和治理方式;(4)倡导城乡居民的混住化，形成区域人口的“双重结构化”，引导农村生活方式的回归，挖掘社区生活共同体的价值，消解城乡差别的社会文化基础。

注释：

①李海金、危薇:《农村社区建设:城乡一体公共服务与治理体系的双向构建———以武汉市农村“家园建设行动计划”为分析对象》，《社会主义研究》2012年第6期。

②徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》，北京:中国广播电视出版社，1992年，第20页;李海金:《农村公共产品供给、城乡统筹与新农村建设》，《东南学术》2007年第2期。

③片柳勉『市町村合併と都市地域構造』東京:古今書院、2002、20－32頁;

④李国庆:《日本农村的社会变迁:富士见町调查》，北京:中国社会科学出版社，1999年，第41－65页;

⑤董栓成、于吉亮:《中日新农村建设比较研究》，《农村经济》2009年第9期;王勇辉等:《农村城镇化与城乡统筹的国际比较》，北京:中国社会科学出版社，2011年，第176－179页。凌星光:《战后日本城乡、地区差距的缩小和地区开发计划》，《现代日本经济》1983年第5期;范作申:《日本高速发展时期的城市问题与对策———以城市建设开发为中心》，《日本学刊》2004年第4期;焦必方:《战后日本农村经济发展研究》，上海:上海财经大学出版社，1999年，第290－296页。

⑥王德祥:《明治维新以来日本的农业和农村政策》，《现代日本经济》2008年第2期。

⑦ふくたけただし『日本村落の社会構造』東京:東京大學出版会、1959;鸟越皓之:《日本社会论:家与村的社会学》，王颉译，北京:社会科学文献出版社，2006年，第47页。

⑧郭冬梅:《日本国家与农村社会关系的近代化———近代町村自治的形成》，《日本学论坛》2004年第4期;礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》，张青松译，北京:社会科学文献出版社，2010年。

⑨渠桂萍:《日本农村基层组织功能变迁对新农村建设的启示———基于日本土库市町村与中国山西赤桥村的对比研究》，《太原理工大学学报》2012年第2期。

⑩田毅鹏:《乡村“过疏化”背景下城乡一体化的两难》，《浙江学刊》2011年第5期;⑾焦必方、孙彬彬:《日本的市町村合并及其对现代化农村建设的影响》，《现代日本经济》2008年第5期;

⑿李国庆:《日本农村的社会变迁:富士见町调查》，北京:中国社会科学出版社，1999年，第180－188页。

⒀郭冬梅:《战后日本农村地域社会的变迁》，《日本学论坛》2001年第1期。

⒁黑田由彦、王佩军:《町内会:当代日本基层社区组织》，《社会》2001年第8期;とりごえひろゆき『地域自治会の研究―部落会·町内会·自治会の展開過程』東京:ミネルヴァ書房、1994;

⒂韩铁英:《日本町内会的组织和功能浅析》，《日本学刊》2002年第1期。岩崎信彦編『町内会の研究(増補版)』東京:御茶の水書房、2013;黑田由彦、王佩军:《町内会:当代日本基层社区组》织，《社会》2001年第8期;田晓虹:《从日本“町内会”的走向看国家与社会关系演变的东亚路径》，《社会科学》2004年第2期。

⒃郭冬梅:《日本近代町村会的起源与形成》，《东北师大学报》2006年第5期。

⒄焦必方:《以地方自治为特点的日本市町村政府的行为方式研究》，《中国农村经济》2001年第11期。

⒅渠桂萍:《日本农村基层组织功能变迁对新农村建设的启示———基于日本土库市町村与中国山西赤桥村的对比研究》，《太原理工大学学报》2012年第2期。臧雷振:《美国、日本、新加坡社区参与模式的比较分析及启示与借鉴》，《社团管理研究》2011年第4期。王德祥:《明治维新以来日本的农业和农村政策》，《现代日本经济》2008年第2期。