角色定位与职能转变:城镇化背景下的乡镇政府改革路径——一个农村集体产权交易站的调查与思考

作者：董江爱等  责任编辑：admin  信息来源：《中共福建省委党校学报》  发布时间：2017-01-26  浏览次数： 12702次

随着我国经济社会高速发展带来社会结构变革和城镇化进程加快，压力型行政管理体制的客观局限造成乡镇政府的角色冲突与职能异化，导致其处于进退两难的尴尬境地，合法性受到质疑。尤其在城市扩建、工业扩张中，围绕土地征用和房屋拆迁，产生了一系列矛盾冲突甚至群体性暴力事件，这严重影响农村基层社会的稳定与发展，同时表明，必须重视乡镇政府的角色定位与职能转变问题。党的十八届三中全会提出了“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，强调“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。L县W乡政府通过建立农村集体产权交易站这一公益性服务组织，既规范了农村集体资产资源的交易行为，防治腐败产生，维护了农民权益，又强化了乡镇政府的服务职能，为探索城镇化背景下乡镇政府职能转变提供了改革思路。

一、农村集体产权交易站建立的缘由

（一）冲突加剧与治理失效

W乡地处三县交界的三不管地带，社情民情复杂，加之人地矛盾突出，历来是上访集中区。近年来，随着城镇化推进和资源型经济转型的需要，许多大企业在这个乡投资建厂，建设用地规模扩大。资源型县域大多处于山区，交通闭塞，农业生产条件差，人口过疏化、老龄化问题特别严重。资源开采造成地质灾害，因而资源型县域农民多要离开农村，向城镇集聚。城镇化，成为资源型农村W乡的必然选择，围绕土地征用与房屋拆迁及其利益补偿等问题的集体上访、暴力对抗、群体性事件频繁发生，当地社会陷入失序状态。

面对这种情况，W乡政府束手无策。一方面，随着村民自治的发展和农业税的取消，支配性的乡村关系已经改变，但乡镇体制机制滞后，七站八所零乱闲杂，各自为政，人浮于事，乡政府无力解决这些矛盾和问题；另一方面由于乡镇政府处于压力型行政管理体制的末梢，必须完成上级政府的征地任务，且大多通过行政行为实现，甚至以暴力等强硬的方式强制征地，导致农民利益严重受损，官民冲突、干群矛盾不断加剧。在这两种新旧体制的冲突中，乡镇党政要想充当和事佬是不可能的，而不论其主要站在哪一边，都将使自己陷入困境。[1]（P148-188）

原有的乡镇治理方式不能适应新形势的发展需要，因此，只有改变现在的治理方式，转变乡镇政府的角色和职能，探索乡镇政府与上级、自治组织、企业、农民间的有效互动关系，才能从根本上解决问题，实现农村基层社会的有效治理。

（二）信任缺失与经济停滞

土地是保障农民生产生活最基本的生产资料，也是农民最关心的利益所在。W乡随着光电子园区、集运站台、包装印刷厂以及高速公路、铁路等大企业、大项目的相继上马，成为L县招商引资和城镇化建设的重点区域，但人地矛盾使该地经济社会发展面临新的挑战。征地和拆迁补偿中存在着企业与农民之间的利益冲突，模糊的土地集体产权又“给土地的行政干预、借机寻租和强制征收提供了便利”，[2]（P56）造成了农民利益被侵害和农民对征地天然不信任，在自我预期利益得不到满足之前，不会与企业进行“土地交易”。尤其是，乡政府只对农民土地承包经营权流转简单备案，缺乏有效的管理制度和统一的交易平台与交易程序，无力监管农村集体资产的交易，也不能约束村干部的交易行为，甚至与村干部合谋获利，致使腐败增多。该乡19个行政村，有11个农村干部受到刑事处罚，36个乡村党员干部受到党纪政纪处罚。因土地征收和利益补偿问题引起的该乡集体上访、群体性对抗事件，不断增多，这严重影响了当地的社会稳定和经济发展。

在市场经济条件下，政府及其成员并非完全理性，而具有明显的经济人特点，带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。[3]（P165）无论是出于经济发展还是政绩需求，政府自利性目标都与企业高度一致。尤其是，官员在处理企业与农民的利益纠纷中，为了地方或个人利益，与企业合谋获利，使农民利益遭受损害，引发农民对乡镇政府和企业的强烈不满。在这一背景下，借助权力行动的乡镇政府极易变异为“赢利型经纪人”；农民将其不满又转嫁给国家，导致“国家政权的内卷化”[4]（P185），进而造成农村社会的治理性危机。农民对乡镇政府的不信任，不仅因与企业的利益关系难以协调而造成经济停滞，更会导致农民与国家的隔离，加剧农村社会的政治风险。因此，只有转变政府职能，调整好政府、企业和农民之间的关系，才能促进农村基层的社会稳定与经济发展。

（三）强势领导与政绩推动

在推动农村城镇化的进程中，地方官员不论是为地方公共利益增长，还是为个人政治前途着想，都迫切需要赢得任期内的最大政绩。对于乡镇党政领导来说，其首要目标就是最大限度满足上级的征地指标并尽量减少矛盾、维护稳定，这也是W乡建立农村集体产权交易站的直接原因。2012年，在连续几任乡党委书记因农民上访告状被调离后，侯X从该乡乡长升任乡党委书记。为了缓和干群矛盾、调解利益纠纷，他决定成立农村集体产权交易站，维护农民利益，帮助企业征地，并采取通过重奖严罚等办法，消除既得利益者的阻力，推动了农村集体产权交易站的建立和运行。乡党委书记成为了交易站建立的首要倡导者、推动者和建设者，也是主要的动力源泉和直接原因。

二、农村集体产权交易站的运行实践及效果

农村治理危机的出现，其实是政府转型滞后的直接结果。[5]（P219）解决农村治理危机关键在于加快政府转型，而政府转型的重点在于职能转变，包括政府职能重心的转变、政府职能行使方式、手段的转变和政府职能关系的转变。[6]（P203）

W乡通过建立农村集体产权交易站，统一农村集体资产资源的管理和交易，实现资源的市场化配置和产权交易公开透明，从而规范农村集体资产资源的管理和交易，不仅加强对农村集体资产资源监管，从源头上预防腐败的发生，更使政府职能重心从管制走向服务、职能方式从操控走向市场、职能关系从支配走向合作。

（一）从“管制”到“服务”：政府职能重心的转变

公共服务是现代政府的合法性基础和重要职能，市场经济更需要政府为企业和社会提供优质高效的服务。现在，全能式和管制式政府依然存在，行政权力不断向社会各个领域和层面渗透，尤其是城镇化进程中政府干预太多，这就使得，政府权力无限扩张的同时，治理能力直线下降。因此，需要代表公权力的政府同时实现从全能式政府向有限式政府的转变和从管制型政府向服务型政府的转变。而这两种看似矛盾的转变只有通过公共服务从政府内部直接供给走向契约外包的“竞争”、引进市场化机制，才有可能同时实现。[7]（P107）W乡农村集体产权交易站的建立，主要针对以往农村集体资产资源管理和交易的混乱局面，旨在将农村集体资产资源的管理和交易统一起来，将村工程建设和物资采购、农村产权交易以及一定规模的物业出租等农村集体资产资源处置统一纳入公开招标交易和市场化运作，以实现产权交易阳光化和资源配置市场化。农村集体产权交易站既是工程投标、产权交易、物资采购等集体资产资源交易的有形市场，又是农村集体资产资源交易的操作机构，履行各类资产资源交易活动的组织、管理、服务职能。具体包括组织各类农村集体资产资源交易活动、统一发布各类农村集体资产资源交易信息、为各类农村集体资产资源交易活动提供场地和服务、为各类交易活动提供政策法规咨询服务、对中介机构进场操作的项目交易进行程序性监督、协调调查处理相关投诉6项职能。

乡政府在农村集体产权交易站的建立中发挥了重要作用。一是引导与规范。与各村签订《农村集体资产资源交易委托代理协议书》，并完善管理办法、程序和规则及相关流程，为交易站的建立和运行提供引导、规范、宣传、动员等基础保障。二是提升与拓展。在全面完成农村集体资产资源的清产核资、确权登记颁证的基础上，建立健全农村产权登记的数据库。通过评估把农民和农村集体的资产资源量化或股权化，鼓励农民按照依法、自愿、有偿的原则，以转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，将农村闲置资源盘活并增值，杜绝土地闲置和低效利用，让农民从集体资产资源市场化交易中受益。三是服务与监督。制定《农村集体资产资源交易站操作办法》，选聘法律、招标、造价咨询等中介服务机构，为交易双方提供交易平台、信息交流、法律咨询、产权登记、资料保存等服务，确保交易的公开、公平、公正。

建设服务型政府是当前乡镇政府改革和发展的方向，其基本特征就是维护社会秩序和增进公共福利。市场经济的快速发展，更要求政府通过制定与实施经济和社会规则，发挥“掌舵”作用，以增进市场机制和培育民间组织。这既是政府职能重心转变的方向，也是市场经济下实现基层社会有效治理的路径。在W乡农村集体产权资源交易中，乡政府改变了以往事无巨细的管理模式，集中解决影响农村稳定与发展的集体资产资源交易问题，大大提高了行政能力，降低了行政成本。并通过引入市场化交易机制，规定集体资产资源的交易范围、程序，为交易双方提供信息交流、法律咨询、行为监督等服务，推进农民、村集体和企业之间公平交易，实现了服务型政府的构建。

（二）从“操控”到“市场”：政府职能方式的转变

新公共管理理论认为，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。[8]（P9）提高政府效率不仅要求政府增强服务能力，更要求政府通过职能方式转变提高服务效率。但在农村城镇化和企业征地实践中，政府既是“游戏规则”的制定者，也是土地征用、谈判、补偿、建设、使用和收益的操控者，充当着“运动员”“裁判员”和利益纠纷的“仲裁人”多重角色。在这种模式下，“政府是由带有一切人类弱点的人组成的”[9]（P122），“当代理成本不可能消除的情况下，代理人一定会干一些有利于自己而不利于委托人的事”[10]（P83），政府不仅不能解决问题，而且会加剧腐败、激化矛盾。因此，转变政府职能，不仅要从管制走向服务，更需要职能方式从行政操控走向市场竞争，从微观、直接管理转向宏观、间接管理。W乡农村集体产权交易站的建立和运行，初衷就是转变政府职能、加强权力监督、提高行政效率。

首先，交易站制定了实行“统一进场、管办分离、规则主导、全程监管”的运行机制。一是统一进场。即按规定纳入乡级市场交易标准的项目，都必须进入乡公共资源管理交易站进行交易；各项招投标信息、中标公告发布等与交易有关的活动统一在站内进行。二是管办分离。即监督机构不直接介入市场操作；乡农村集体资产资源管理交易站履行市场服务职能，严格按规则和程序组织交易活动；监督部门与交易站各司其职，各负其责，不得有隶属关系；三是规则主导。即乡公共资源管理交易站的机构、岗位、工作流程按有关法律、法规的规定设置；与交易活动相关的机构和人员（包括交易双方、中介服务机构等）严格遵守法律、法规；与交易活动相关的各个环节（包括交易申请、信息发布、资格认定、评委抽取、开评等）严格遵照规则和程序进行；四是全程监管。乡纪委对各类交易活动进行全程监督，督促相关工作人员依法履行职责，及时纠正和查处交易活动中违法、违纪行为。同时，聘请部分人大代表为监督员，确保信息公开、过程公平、结果公正。

其次，规范交易程序和行为，注重民主决策和过程公开，包括6个步骤。一是拟订方案。村委会在充分调研的基础上，提出集体资产资源处置的要求和方法，拟定初步交易方案，报乡党委备案。二是民主决策。村委会按照“三委会议”或“五议两公开”表决同意通过初步方案，并形成书面的会议纪要。三是申报与审批。乡党委、乡纪委按照村委会申报的方案，从拟交易的资产资源现状，以及交易方案的可行性合法性等方面进行审批。四是组织实施。交易方案审批通过后，由交易站进行登记、日程安排、发布公告，按照建设工程、集中采购、产权等三方面的交易流程进行交易。并核定具体方式。建设工程招投，根据不同情形，可采取公开招标和限制范围招标等方式。集体资产资源交易，可选用公开招标、限制范围招标、公开拍卖、限制范围拍卖等方式。农村集体物资物品采购，可采用招标、竞争性谈判，单一来源采购和询价等方式。五是签订合同。交易结束后，村委会与中标人签订书面合同。六是归档整理。将交易中所涉及的各种资料性文件进行归档备案。

“市场化（民营化）不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略”，这是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一[11]，要求政府改变以往直接参与社会、经济事务的行为，通过规则制定、市场监督、服务外包等方式破解“既是运动员，又是裁判员”的治理困境。交易站的运行机制既转变了乡镇政府的工作作风、减少了权力寻租的机会和空间，也简化了行政程序、降低了行政负担、提高了行政效率。可以说，这种间接治理，免除了政府与农民面对面治理时不可避免的冲突和紧张，政府将主要地扮演调解者或裁判员的角色，有利于我国政府法理化转型。[12]（P135）

（三）从“支配”到“合作”：政府职能关系的转变

传统治理模式的突出表现是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。[13]（P357）随着我国市场化进程和社会资源归属多元化趋势的加速，单靠政府拥有的资源及传统的单向性权力配置方式已无力满足社会成员日益增长的多元化需求，导致政府治理陷入困境。乡镇政府既无力行使和承担一级政府职能和责任，又不愿改变其“以官治民”的“官衙”角色，陷入了进退两难的尴尬局面。因此，转变政府职能就是转变职能关系，“从自以为是和集权转变到主动性和授权”，[14]形成政府与市场、社会之间职能互补的合作伙伴关系。

W乡农村集体产权交易站的建立和运行，转变了基层干部的“官民”思维和“官衙”角色。通过搭建市场交易平台，变管制为服务、变直接操控为市场行为，为农民与企业之间、农民与自治组织之间及农民之间进行的市场交易提供服务和制度保障。这不仅实现了政府的“卸载”和“减负”，增强了资源交易过程的公开性、透明性、民主性，提高交易效率，降低交易成本，制约权力行使，防止腐败产生，维护农民权益，更从深层次上改变了政府、农民、自治组织、企业之间的不平等关系，使其成为平等的市场主体关系，缓和了主体间的利益冲突和矛盾。

新公共服务理论认为：“服务于公民，而不是服务于顾客，公务员……不是仅仅关注‘顾客’的要求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。”[15]（P45）随着社会主义市场经济体制的建立，政府与社会的单向关系得以改变，除政府之外，企业、非政府组织、个人等都将成为公共事务的治理主体，多主体间互动合作不仅优化了基层社会治理结构，更推动了国家整体现代化的顺利转型。因此，现代社会治理是一种多中心的合作治理，即处在政府治理与自治理之间的以资源互补和权力分享为特征的治理模式[16]（P262）。这既是现代社会公共服务提供的最佳选择方式，也是增强基层社会治理绩效的最佳途径。农村集体产权交易站的建立和运行，改变的不仅是交易形式和公共服务的供给方式，更是政府/社会间单一型权力结构和单线性权力关系的改变。而这种双向互动、互补分享式的权力结构和关系，正是多元主体合作治理的基础和保障。

（四）从“对立”走向“和谐”：交易站的运行效果

“政府、工商业和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。[17]（P214）W乡农村集体产权交易站的建立和运行，通过政府、企业、自治组织和农民之间平等交易和合作治理，一方面规范了集体资产资源的交易行为、防止腐败产生，在维护农民利益的同时帮助企业发展经济；另一方面提高了政府服务能力，缓和了政府、企业与农民之间的矛盾，促进了农村和谐稳定，推进了当地城镇化进程。W乡交易站运转态势良好，收效显著，第一年累计受理交易项目20余项，交易额达1070余万元。

首先，多方参与的监督机制初步形成，优化了交易环境。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，[18]（P154）W乡的交易站改变了以往“分散交易、独立监管”的交易行为，形成了政府、企业、农民相互协调、相互监督的“集中交易、联合监管”的交易机制，大大缩小交易中“暗箱操作”的空间，有效预防了腐败。如某村通过交易站向某国有企业租赁60亩土地，每年60万元，期限10年，600万元的交易金额在阳光下运作，腐败失去了滋生的土壤。

其次，村集体行为逐步规范，干群关系逐步融洽。通过交易机制的创新和交易领域的监管审核，公开、公平、公正的交易秩序基本形成，村干部遇到交易事项都能够积极主动申报。W乡已受理的8项集中采购项目包括村委购买安装农村远程无线扩音设备项目、村集体中秋节发福利等，7项产权交易项目包括土地征用、租赁、转租等，各村的资产资源交易均步入规范化轨道，确保干部清白和群众明白，村干部违纪违法行为得到有效遏制，干群关系明显融洽，群众满意度明显提升。

第三，规范企业行为，促进地区和谐发展。企业进驻对农村经济社会发展是一把双刃剑。权力监督不到位时，企业就会通过游说、收买和行贿等方式向政府寻租，获得最大限度的政策优惠，以追求利益最大化。农村集体产权交易站，由于有多方参与的监督机制，使得企业难以越过监督系统而与政府进行不正当交易，也无法通过非正规渠道损害农民利益。企业行为的规范，也增强了农民对企业的信任，促进了企业与社会的和谐。

三、结论与讨论

马克思主义认为，权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[19]（P170）。乡镇政府是国家权力在基层的代表，是连接国家与乡村、政府与农民的桥梁和纽带。但在经济市场化和社会多元化趋势下，乡镇政府正面临着传统体制和民主要求的冲突和矛盾，而这种冲突和矛盾直接影响基层的社会稳定和经济发展。因此，关于改革甚至撤销乡镇政府的声音越来越多。而如何进行乡镇政府改革或探索乡镇政府改革的方向、出路一直是学界和政界关注的焦点。

随着市场经济的深入发展，我国开启了从“社会国家化”到“国家社会化”的转型，这既为乡镇政府改革提供了制度空间，更引导着改革的方向和前景。而政府改革关键在于职能转变，即要从管制型、全能型和支配型政府向服务型、市场型和合作型政府转变。W乡政府通过建立农村集体产权交易站，将权力给予农民和市场，增强了资源交易的公开性与透明性，既能维护农民权益、增强农民与市场交易的公平性、自愿性，又可以缓和农民、政府、企业之间的利益冲突，促进地区经济社会发展。尤其是在这个过程中，W乡政府成功实现了政府角色的重新定位和职能转变，把政府从传统行政管理者的角色转变为平等的市场交易服务者角色，改变了既做“裁判员”又当“运动员”的角色矛盾与冲突，实现了政府从“管制”到“服务”、从“操控”到“市场”、从“支配”到“合作”的转变，进而增强了政府公共服务职能，提高了行政效率，促进地方的和谐稳定和持续发展。可以说，这种市场服务型政府的实践探索作为我国乡镇改革的新路径，不仅为我国农村集体资源资产交易的规范化公平化效率化运作提供参考，更为我国乡镇基层社会治理和乡镇政府改革提供借鉴和思考。而要实现乡镇政府改革的成功，需要解决好以下几个问题：

一要处理好政府和市场的权力平衡关系。“市场缺陷强化了政府权力，而政府缺陷又强化了市场权力”[20]（P30-32），追求公共利益是政府的核心任务，因此，寻找两者平衡过程中，要以追求公共利益为目标，这既是政府改革的方向，也是政府的价值追求。无论政府是通过服务外包、市场交易、多元合作等市场化和社会化方式进行变革，还是通过自身机构改革达到“卸载”和“减负”效果，都不能忽视追求公共利益最大化的政府责任。

二要处理好党政干部的权力监督问题。“政府失灵”比“市场失灵”更具煽动性和危害性，而政府失灵的最大危害就是权力腐败。“政府生产物品和服务的职能在减少，对从事实际工作的代理人实施监督的职能却在增加”[21]，虽然通过职能转变，政府的规模在缩小、职能在减少，但其公共服务职能的强化及其带来的公共权力行使的范围扩大，更需要加强对权力行使者的制约和监督，这是地方政府治理必须解决的关键问题。尤其要加强民众的民主权利和参与能力，“民主的扩展既有利于乡镇政府职能的转变，也是效能优先式改革的一个必要配合”[12]（P7），只有通过群众的民主参与，才能真正防止权力腐败，保障改革顺利进行。

三要处理好持续改革与官员激励问题。政府既是改革的主体、设计者和动力，又是改革的对象、承受者和阻力，推进政府改革的动力源泉就是官员的政绩激励和个人偏好。W乡农村集体产权交易站的建立带有很强的人格化因素，而乡镇主要领导的频繁变动为其持续稳定发展埋下了隐患。对于基层干部而言，“宁可更小心地逐步探讨并推进那些推动经济增长但不会引起普遍动荡的改革”[22]（P16-17），这就需要改变当前对于基层官员的考核制度和政绩观，扩大基层改革试验的制度空间并采取多样化的激励机制，增强基层官员对于政府改革的激励和动力，确保改革的持续与稳定。

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