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机会治理:信访制度运行的困境及其根源

作者:于建嵘  责任编辑:admin  信息来源:学术交流  发布时间:2016-12-29  浏览次数: 3287

当前,我国信访制度的运作呈现出非制度化、非程序性、非规则化等机会主义特征,政府的信访治理、访民正义的诉求与中央的考核评价都嵌套在这一逻辑中。机会治理主要包含两个层面:一是当代中国政治的运行,从中央到基层贯穿着只讲结果不问过程、为达目的不择手段的治理逻辑;二是治理的规范化程度低,治理主体采取各种机会主义的手段争取自身利益最大化,导致治理结果不均等,难以形成稳定的社会政治预期。在实践中,它表现为中央、地方和访民三方的机会主义逻辑,其根源是集权体制与压力逻辑。破除信访治理中的机会主义行为,必须摆脱信访制度运行中的泛政治化特征,实现权力运行的制度化与信访治理的现代化,从现实路径来讲,应剥离信访制度的功能,回归法治轨道。

关键词信访制度/机会治理/集权体制/压力体制


一、引论:信访制度的功能演变及其问题

我国的信访制度是20世纪50年代创设的。官僚主义脱离群众一直被第一代领导人视为必须克服的弊病。在马克思主义理论、特别是在毛泽东主义看来,任何官僚政治都是一种社会历史的弊端,是与社会主义完全不相容的。[1]信访作为中国特色的政治参与制度,其设计的初衷是突破官僚体制的层级性与信息的不对称性,加强对地方官员的监督及对广袤地域的监控,使中央能够获得地方治理的有效信息,提高科层制本身的规范化程度。同时,它还被看作是中国共产党群众路线的体现,具有较强的意识形态色彩。广大党员干部通过信访这一渠道密切联系群众,倾听群众的呼声,了解社情民意,为群众排忧解难。在阶级话语下,它是通过持续的群众运动实现的,主要用于解决群众反映比较多的官僚主义、违法乱纪、强迫命令、贪污腐败等问题,成为国家整肃官僚体制的重要工具。在此时期,信访制度建设趋于革命化,并借助具有先锋队性质的中国共产党对群众工作进行引导,却造成了国家政治诉求与民众利益诉求的矛盾。[2]

当前,信访制度运作的政治与社会环境发生了重大变化,形塑出信访制度实际运作中国家、地方政府与访民三者之间的矛盾形态,导致这一制度的设计初衷与实际绩效产生背离,并由制度设置初的治官之策异化为现实中的治民之实,呈现出机会治理的特征。2005年新《信访条例》颁布实施后,中央信访工作的重点已经不再是鼓励民众上访以此来治官,而是转向治理访民,规范信访秩序,并将其与刑法等法律衔接。在实践中,中央要求地方千方百计减少信访量,规定访民一般采用书信、电子邮件、传真等形式,避免信访演变为走访,尤其是避免进京上访。同时,新《条例》强化了信访工作责任机制,在信访绩效考核、失职、渎职等行为处罚方面做了具体规定。为了避免信访对政治秩序可能造成的冲击,新《条例》明确了公安机关在预警、维护现场秩序、打击信访中的违法犯罪等方面的责任,强化了公安部门在信访案件处置中的权力,也在某种程度上为更激烈的社会冲突埋下了隐患。

实际上,信访治理呈现的是一种权力运作的技术和策略,这也是学术界关注的焦点话题。自近代以来,在国家政权建设过程中,国家始终面临着基层社会的半官僚化政权对国家意志的侵蚀,致使其无法摆脱从形式和结构上为社会所形塑的尴尬,造成了政权内卷化的深刻困境。[3]现代政党产生后,有计划的政权、政党下乡为克服这一治理难题提供了组织和权力基础,但也面临基层官员自我利益扩张造成的政治阻隔等问题。[4]许多研究者都注意到了基层政权在实践中的名实分离问题。周雪光发现,政策制定和执行环节之间松散连接、分离偏差,甚至相互对立,困扰着现代科层组织,形成了基层政府之间的共谋现象。[5]强世功、黄宗智在研究法律文本与实践时,发现规范事实[6]表达实践[7]之间存在背离。在税费时代,基层政权甚至具有了离间国家与社会的能力,成为一个可以随时使用国家名义、有选择地贯彻国家意图、利用官方地位增进自身利益的基层组织。[8]例如在孙立平等人对收粮案例的研究中,展现出代表国家的基层干部在与乡土社会的文化遭遇中所面临的正式权力的非正式运作难题,体现出软硬兼施的逻辑;[9]应星则用变通来阐释基层政权在执行国家政策时的非正式运作,并通过大河移民上访的故事展现基层政府在处理问题时用的拔钉子”“开口子”“揭盖子和将问题悬置起来冷处理等摆平术[10];吴毅在对小镇的叙事中,展现出乡镇示蛮怀柔等权力技术。[11]之所以造成这些困境,是因为学者多用科层结构、压力型体制与乡土性规则三者的关联互动来解释。[12]

这些研究都在某种程度上展现了国家权力在基层社会的运作形态,着眼于阐释基层政权在特殊的治理环境中所采用的权力运作策略与技术,为我们展现出具体实在且丰富多面的基层政治运作过程。然而,这些局限于一事一地、一情一景的理论建构或微观叙事,没有摆脱国家型构社会、社会反制国家的分析逻辑,亦未给出这些具有共性的地方治理模式的一般性解释框架及背后隐含的制度逻辑。因为任何一项制度的设置与运作,很难在一个相对褊狭的场域内得到全方位地呈现,其在特定情境下的行为往往是表面化的特征。就信访制度而言,其具体的运作过程不仅呈现出地方政府与访民之间的关联动态,更是理解中央、地方与社会关系形态的重要面向。因此,传统的单线式叙述谱系无法阐释信访制度涵盖的多样化特征,所呈现的三方交融与互构的运作模式使我们必须以一种立体式的分析方式呈现信访制度运行的过程与困境。当前,信访制度逐步异化为国家刚性体制下的维稳工具,并在集权制度与压力型体制下,信访治理越来越偏离制度设计的初衷,呈现出非制度化、非程式化、非规则化等机会主义特征,对信访制度的运行产生了深远影响。那么,政府的机会治理在实践中如何型构信访制度运行的困境?它对地方治理行为产生了怎样的影响?信访由国家的制度设计演变为地方的机会治理行为,其内在根源是什么?本文试图在对地方的机会治理行为进行考察的基础上,衔接访民行为的机会主义特性,进而从宏观的制度层面给出解释。

二、机会治理:地方政府的信访治理策略

 ()“花钱买稳定:信访治理的规则缺失

许多研究显示,以利诱的方式让访民放弃上访已成为地方政府的普遍做法[13],形式也多种多样。花钱买稳定首先是通过金钱收买的方式让访民罢诉息访,即花钱摆平。有些访民上访的目的便是寻求经济利益,在这种情况下,基层政府即便无法通过法定程序和正常渠道为其提供补偿,也会私下通过其他名目把钱支付给上访者,使其不再上访。这种方式在拆迁安置、征地补偿以及执法人员侵害公民人身财产权利的上访案件中应用得比较普遍。在奥运会、两会等特殊时期,由于不能采取强制手段,基层政府会以吃喝玩乐的方式拖住本地上访户,防止其脱离当地的监控。还有一些上访户是因为陈年旧案一直悬而未决,有些甚至相关当事人已经死亡或无处可寻了,这时通过正常的司法渠道追回损失已经不可能。按照法律规定,这类上访者主张司法救济的权利早已消灭,国家可以不予理会,但在维稳压力下,基层政府只好自己贴钱使其罢访,有时甚至连本带利一起算上。这种摆平的做法看似是关心群众疾苦,政府为求偿无门的群众买单,但实践中无原则的妥协和退让,既不符合国家的法律规定,也破坏了政策的严肃性和程序的规范性,是压力体制下的一种无奈之举。在这些事件中,政府一改以往的强势形象,在与农民谈判的博弈过程中处于被动地位,甚至答应农民提出的不合理要求,这种上访类型被称为要挟型上访[14]。由于政府本身不是生产部门,维稳衍生的巨额经费使各级政府不堪重负,以致陷入以钱了难,越了越难的困境。

但是很多访民上访不是为了得到经济补偿,而是出于不争馒头争口气的心理,即要讨个说法。应星曾提出以气抗争的概念来解释这类上访者的行为模式[15]是行动再生产的推动力量。[16]这些访民有毅力和精神支撑,甚至面对打击、报复也不畏惧,他们一般能够进入省级或者国家信访局登记,给地方的信访量带来直接影响。面对这类上访者,通过金钱收买的方式已基本不可能,地方政府便将利诱的对象转为信访机关,花钱收买国家信访工作人员,让其拒绝登记本地访民或将已经登记在案的记录抹掉,即销号。很多学者在其信访研究中都提到过不同地区销号现象的存在。[17][13]在维稳的压力下,信访指标与地方政绩挂钩。地方政府为保住自身清白,避免触碰一票否决的高压线,只好设法通过信访寻租来销号。各地方与上级信访部门搞好关系,信访部门遇到上访问题不登记、不上报,并在第一时间通知当地干部,从地方获得好处。销号不仅使国家错过了在体制内解决问题的机会,更是贿赂国家机关工作人员的犯罪行为,其消极影响远远超过一般的机关腐败。中央设置信访制度的主要意图在于借助民众的力量防范腐败,但销号现象意味着信访制度的运行产生了与中央意图相悖逆的客观后果,成为新的腐败滋长点。国家信访部门的腐败,除了在体制内平添一个政治腐败点,还让来京上访的民众把国家信访部门与中央区格开来,这等于在保卫中央的最后一道防火墙上挖出一个空洞。[17]

由于中国特殊国情和政治文化传统,信访制度一直被老百姓看作是上达天听的唯一渠道,告御状是群众正义的最后希望。如果他们发现连信访部门都被腐蚀而拒绝倾听和反映他们的疾苦,就可能把对个别领导干部的失望转化成对整个体制的失望,甚至滋生出政治绝望情绪。刘能认为,怨恨解释是都市集体行动框架的一个关键变量。这一观点可以扩展到上访行动中。本来,在许多信访民众眼中,信访部门虽然不像他们希望的那样有效率,但至少还是一个让他们说话,能够把他们的意见反映给中央领导的机构。一旦他们发现地方党政领导能够几乎百发百中地收买腐化中央信访部门的工作人员,他们就可能把信访部门视为成为政治腐败的共谋者。[17]信访可能成为滋生政治激进主义的土壤,甚至从根本上消解执政党的政治权威,为社会稳定埋下巨大的威胁。

 ()暴力打压:信访治理合法性的消解

在实践中,少数地方政府使用暴力等手段拦截上访者进入上级党政机关已是公开的事情,这被老百姓形象地称为劫访。有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心,抄家、没收财物、关押、拘留、劳教、判刑以及雇佣黑社会报复等手段极为常见,甚至演化成安元鼎类似的恶性事件。地方政府在赴京的路上设置了重重关卡,在国家信访局和其他中央国家机关附近也密布各地驻京办的眼线。此外,地方还采取各种措施将赴京上访和越级上访者进行管控,如对访民在政府机关或事业单位工作的亲戚朋友采取连坐法,只要访民上访,便处置其在机关工作的亲人朋友,促使其紧盯上访者。中西部一些省份由于法治比较落后,地方政府甚至采取将接回的访民进行劳教、拘留或强制性送往精神病院等极端措施。公安机关针对到天安门广场、中南海周边、驻华使馆区(驻华相关机构)、中央领导人住地等非信访接待场所的非正常上访行为,也制定了严厉的处置规定。

从理论上讲,暴力打压毫无疑问是对公民权利与法治建设的践踏。人身自由是公民的基本权利,非经有权机关依法定程序作出有效裁定,任何机关和个人都不能随意剥夺。一些地方政府的作为不仅严重恶化了其在公众心中的政治形象,而且导致极为激烈的抗争活动也时有发生,带有聚集性的游行、示威和集会对国家政治安全造成了一定威胁。这些地方政府在信访治理问题上采取的措施不是着眼于解决访民的问题,更不是建立长效规范的信访治理机制,而是以阻止访民进入上级信访机关为目的,具有浓厚的短视色彩,难以长久维系。在此过程中,暴力的专断权力使用得越多,软性的合法性权威就流失得越多,而没有权威的政权是无法有效地约束其治下民众的。

从实效来看,暴力压制在实践中也未能有效抑制信访量的增长,反而制造出越来越多的上访事件,这在越级上访和进京上访中表现得尤为明显。许多谋利型上访者本属无理和非法上访,地方的暴力行为侵犯了其人身权利,反而成为了上访的正当理由,其身份也由谋利上访的机会主义者变成了理直气壮冤民,从而获得了更多的舆论同情与社会支持。同时,也引发了其他无直接利害关系者情感上的联系和共鸣,并转化为对政府的不满,使得政府在日常工作中成为被抵制、批评和攻击的对象。近年来爆发的社会泄愤事件充分展现了这一趋向,与当前政府行为不计社会影响不无关系。[18]在一个高度信息化的时代,地方政府各种不择手段的行为极易被新闻媒体曝光和披露,其扩散效应放大了政府的负面形象,在整个社会形成非常恶劣的影响。搞定就是稳定,摆平就是水平,没事就是本事的逻辑使政府行为失去了原则和公正,侵蚀法治权威的同时,也消解了自身的合法性,为更大的社会暴力等产生埋下了隐患。

三、访民正义的机会主义性质

与中央和地方只重结果、不重过程的治理策略和评价体系一脉相承,访民通过信访体制追求的正义也具有浓重的机会主义色彩。一些研究提出,农民上访主要是一种机会主义博弈。[19]它集中体现在大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决的经验之中,并在会哭的孩子有奶吃的精神原则驱动下,衍生出一系列上访策略与权力技术。

 ()“:弱者的上访策略

是当前访民采取的最常见、最普遍的手段,似乎到信访机关平静地谈问题、程序化地表达诉求就不能算上访。所谓,是指上访者在信访部门或其他机关单位采取围堵大门、大声喧哗、毁坏财物以及下跪、自残、自杀等激烈言行,扰乱公共秩序,以此引起注意,迫使政府满足其诉求的行为模式。采取这种方式的访民以老年人和妇女居多:老年人体弱多病,政府因担心承担责任而不敢采取强制措施;女性是弱者,保安和公安都不好采取暴力手段,男性工作人员也不便接近沟通,否则极易惹上说不清楚的麻烦。为此,政府一般只能派出女性工作人员与其进行沟通协商。正如詹姆斯斯科特指出的,作为一种上访策略,属于典型的弱者的武器[20],而使用它们的正是作为武器的弱者[21]。他们通过情景的渲染、遭遇的陈述,甚至矮化的语言营造感人的气氛,以获得情感上的共鸣。

所谓,则是反复地纠缠相关部门的负责人或领导干部,在被以明确的理由拒绝之后,依旧频繁地去要求解决自己的问题,满足其诉求。与的强硬态度甚至带有暴力色彩的特征不同,是一种较为温和的软方式。访民都精通踩线而不越线的黄金法则,是符合这一法则的有效形式。容易产生暴力而突破限度,政府机关可以以扰乱公共秩序为名采取强制措施,而则不同:我没有打砸谩骂,只是找你领导好言好语地反映问题,政府没有正当理由强制性驱离。它主要针对部门主要领导展开安全系数较高的长久攻势。领导的工作和生活受到严重干扰,很快便不厌其烦,责令下属单位赶紧满足其诉求,以求息事宁人。由于是领导的直接指令,即便有违程序和原则,下属部门也不敢不执行。可见,是典型的以柔克刚,是一种非对抗性的韧武器[22],实施起来颇为有效,为多数上访者采用。

有学者认为,在压力型维稳体制下,政府已经熟悉和掌握了应对民众传统抗争剧目的技巧,传统抗争剧目的空间和机遇已经式微,民众需要寻求新的抗争剧目。[23]在实践中,遵照法律程序文明上访的访民,其反映的问题无法引起政府部门的重视。只有通过剧目的创新,才能规避政府的常规化治理。查尔斯蒂利的研究发现,民众通常运用表演抗争的武器来提高抗争的效果,并把民众有效的表演形式称之为抗争表演。[24]国内亦有学者以表演型上访来解释上访者采用何种武器进行利益表达的问题。[25]通过”“”“以及下跪和以死相逼等悲情抗争的方式,刻意凸显与意识形态的民本倾向、社会的公平正义、公民的权利保障等主流话语之间的巨大反差,获得轰动性的社会效应,从而在党群关系伦理与现实之间获得生存的空间,逼迫政府做出让步。尤其是在行政体系存在裂痕及上下权责关系出现缝隙的状态下,的方式更容易离间政府内部权力网络,使领导的意志发生动摇进而妥协。

 ()越级上访和集体上访:上访者的安全策略

《信访条例》明确规定允许逐级上访,不允许越级上访和集体上访。但访民依然不断逾越政策规定,不是就近在乡镇或者县级信访办反映问题,而要千里迢迢赴省或进京,这源于访民朴素的政治意识与道德伦理。首先,他们认为官官相护。县政府是镇政府的直接上司,镇长与县里的领导互相熟悉,如果去县里控告镇长,县领导肯定会袒护。第二个理由更为通俗,官大一级压死人。省领导比县领导说话更有权力。如果省领导要求县级领导处理镇长,他们就不敢徇私糊弄。而且他们发现,上访的层级越高,基层干部越恐惧。如果在省里得不到满意结果,他们就会进京上访,这是信访压力下基层政治关系发生扭曲的重要原因。农民所依据的核心理念官官相护官大一级压死人,体现出传统官僚体制的弊端,亦反映出当代国家治理的困局。在当代中国,下管一级的干部任免体制依然适用,加上信访维稳作为一票否决的考核项目,在上访问题上采取往高处走的越级上访形式,正是对体制逻辑回应的结果。同时,越级上访使访民绕开了直接控诉对象,也避开了直接的打压,表明自己上访并不是为了破坏稳定,从而在迂回的权力技术中寻求生存的空间。这体现的正是弱者的生存逻辑。

在刚性维稳体制下,上访被视为一种敏感的政治行为。为了规避风险并引起高层重视,许多农民会动员更多的人参与上访。信访制度作为社会动员和维权抗争手段的功能逐步体现出来,导致集体行动增加。中国自古就有罚不责众的传统,群体上访者即便有过激行为也很难被追究责任,这种用人数来赌安全[26]的方式符合农民的理性;而且群众聚集起来表达对政府的愤怒,从社会主义意识形态上讲也难逃政治上失败的谴责。如果说零星的访民上访,可以归结于基层政府的具体工作没做好,民众和政府孰是孰非亦难断定,但集体上访则给高层一种基层政府犯了众怒的印象。因此,无论是中央还是地方,均对集体上访十分重视。正是这种重视,使得一些访民在感知到集体上访对政府的压力后,倾向于将事情闹大、将个体问题普遍化,以使自己的诉求更容易得到满足。在集体上访中,中央严厉处置上访地区的地方官员,以促使地方重视普遍性的问题,避免发生集体上访,但结果适得其反。由于很多问题的根源是政策性的,地方缺乏处理问题的资源和能力;政府的重视程度又使很多无需集体上访的访民千方百计走集体上访之路,给体制运转造成诸多障碍。

总之,当前信访制度带来的基本结果就是,不是所有上访者的诉求都能获得平等地对待,上访者的正义具有明显的机会主义性质。如果我们不知道一个制度规则的选择与那个规则后来的影响之间的确切关系,那么,对于策略和分配优势制度化的追求就会受到妨碍。[27]访民意识到,集体上访比个体上访更能得到重视,越级上访比在本级信访更为有效,遵守程序规范的上访者往往得不到答复,成为有力的抗争武器。上访治理的非制度化,引发了上访结果的不确定性,这又促使上访者以各种策略对政治体系施加压力,从而陷入治访循环[28]的困境。于是,越来越多的群众绕过规则化的程序而采取各种投机行为表达诉求。一些基层干部痛斥这样的制度为败坏世风人心,分裂干群,培养刁民,使基层社会的运行规则遭受重大破坏。

 ()机会主义的极端表现:从维权到谋利

田先红将税费改革后的上访类型划分为维权型”“治理型”“谋利型三种。[13]当前,访民上访逐步由维权向谋利转化。政府掏钱摆平上访者的做法,使一些人看到,许多按照法律和政策规定无法获得的经济利益可以通过上访的渠道谋取。基层政府怕上访、求稳定的心态被一些人利用,这些人开始将上访作为要挟政府谋取利益的手段。[13]谋利型上访是近年来才出现的一种新的上访类型,但很快成为基层信访的主流。谋利型上访的凸显是访民机会主义的极端表现,也是信访制度异化的集中结果。

所谓谋利型上访,是指访民以上访为施压手段,以此来请求或者要挟政府满足其利益要求的信访类型。[13]与维权型和治理型上访不同,上访者不是因为自身的合法权益受到侵害或基层政府没有尽到公共服务责任,而突破基层政权的阻隔向上反映问题,而是以上访为要挟筹码迫使基层政府满足自己的利益要求。这些要求多数没有法律和政策依据,甚至不符合社会道义原则,其行为也最为基层政府痛恨。

谋利型上访逐渐滋生出一批以上访为业的上访专业户。与那些问题多年未解决或不服司法判决的传统上访钉子户不同,专业上访者往往在要求得到满足后,随即寻找新的借口,开发下一个上访机会,以满足新的利益要求。在他们看来,政府可以讨价还价,很多程序和政策规定都无所谓,全凭领导一句话。这些上访户动辄以各种借口和理由进行频繁上访,其上访时所采用的技术非常具有策略性,精于与各级政府周旋。由于上访有利可图,还出现了一些熟悉政策的人,专门利用自己上访闹事的技术为他人代理上访,从中收取佣金或按照一定比例分成。谋利型上访的理由多是刻意寻求甚至制造出来的,它不具备向上传递基层社情民意与利益表达的功能,而是以政治参与异化为谋利的手段。

谋利型上访的出现是政府始料未及的,花钱买稳定虽然取得一时一事的成效,却招致更多食髓知味的麻烦制造者。这也意味着,乡村社会的纠纷解决方式正变得日益功利化和实用化,传统社会的情理机制正在转型为工具性谋利手段,乡村治理的意识形态话语和具体行动策略发生了实践性背离。[29]谋利型上访不仅难以随着具体问题的解决而消弭,而且具有非常恶劣的示范效应。许多访民以上访为手段要挟政府,得逞后不仅自己屡试不爽,其他人也群起效仿,导致谋利型上访者越来越多;基层政府也深陷在自己制造的泥潭中难以自拔,不仅耗费了大量的时间和金钱,而且不断放弃原则和违背政策法规,成为基层信访治理环境恶化的主要因素。当前中国信访制度运作的困境,其核心不在于信访量的增加,而在于谋利型上访的突显。

四、机会治理的根源:集权体制与压力逻辑

新制度主义认为,制度对人的行为模式具有重要的指引和规约作用。因此,我们高度关注中国政治中机会治理的制度原因,具体到信访治理层面,主要包括高度集权的体制与依靠政治压力运作的逻辑。

 ()集权体制与权责失衡

1.集权体制使社会无法有效制约政府。当前中国的政治体制是典型的集权体制。就国家与社会关系而言,政府对社会集权;就政权内部而言,是中央对地方集权。改革开放后,中国虽然逐渐摆脱了全能主义政治,在某种程度上还权于社会,实施放权让利,但从宏观上看,政府对社会集权的格局没有发生根本改变,仍控制着社会的绝大部分资源,掌握社会的发展命脉。

在中国政治体制建构中,地方人民代表大会选举地方政权的主要领导者,地方政权要对本地民众负责。在代议体制下,其主要形式是对地方人民代表大会负责。问题在于,虽然人民代表大会在制度文本上是我国的根本政治制度,但地方人大要在党委领导下开展工作。按照党领导一切的原则,原本应是人大监督政府和司法机关的制度建构在实践中变成党委统一领导下的分工负责制。地方人大和地方一府、两院之间更多的是合作关系,而人大基本上处于配合政府工作的地位,三者共同向同级党委负责。

改革开放后,中央对地方官员的监督不但没有弱化,反而通过新的机制使得这种监督比计划经济时代更加完善了。[30]当前,中央对地方的集权主要依靠两项制度设置来保证:其一是下管一级,党管干部原则。它将地方主要领导人的任命权牢牢掌握在党组织手中,自上而下的任命制使地方人大的选举徒有虚名。在许多地方,一府、两院正职领导人的任命,都是上一级党委组织部提出名单给本级人大,人大召开人民代表大会通过名单;对于本级政府主要部门的领导人,则由本级党委组织部提出名单,经本级人大常委会选举通过。这样,地方党政主要领导人实际上都是由上级党组织提出、经本级人大通过而任命的,体制内的分治不足导致地方社会并不掌握选举官员的最终控制权,因而无法在人事制度上控制地方政府的行为。其二是财政上的分税制,中央将地方的财政资源上收。吉登斯认为,资源是权力得以实施的媒介,是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。[31]分税制的实施,几乎将所有高收益的税种都收归中央,导致地方政权的财政资源急剧减少,基层甚至陷入吃饭财政的困境。许多地方干部这样描述分税制后的财政情况:中央是金山银山,省里是金砖银砖,县里是金元银元,乡镇是没吃没穿。中央将财权上收,导致地方没有足够的资金用于本地经济建设和公共服务,必须向中央争取转移支付,从而产生了中国独特的驻京办跑部钱进现象。中央通过这两项制度将人事权和财政权牢牢掌控在自己手中,以此实现对政治体系的控制,直接导致了各级地方政府只对上负责。在党管干部原则和党内民主缺失的形势下,对上负责在现实中往往演变为对自己的直接上司负责,而不是对中央政府负责。

2.地方政府以有限的权力承担无限的政治责任。在当前中国单一制中央集权之下,下级权力主要依赖于上级授予,各级地方政府的行政权能是不完备的,这一点在基层政权中尤为突出。作为中国基本政治单位的县级政权,其在财政汲取、人事管理、社会治安、协调沟通等方面都不具备完整、明确的授权。尤其是在当前中国各部门垂直管理与条块分割状态下,党委与政府的不同权力来源,以及政府的双重权力来源,使地方党政责任不明确、不清晰,无法对地方事务进行全面管理,最终造成没有一个机构或个人对地方负全责。民众在寻求权利救济与其他诉求事项时,当地官员以没权管不了来推脱;当地政权侵犯公众权益时,又缺乏制度设置对其进行有效监督和制衡,导致各种矛盾和政治压力向上级和中央转移。

尽管地方缺乏工作所需的完整的政权权能,但上级政府尤其是中央政府却倾向于将责任尽可能地转移给地方。按照行政学的理论,社会治理应该分级负责,属于哪一级权限内的问题就由哪一级政权处理。但在当代中国政治体制尤其是信访体制中,分级负责的原则往往被属地管理所掩盖,上级政府以属地管理为由将属于本级政府的责任转移给下级政府。中央和地方政府之间权责关系的严重失衡导致地方政府不得不利用各种非常规手段,寻求在正常的行政规范范围之外解决信访问题,各种机会主义的行为便不可避免。

 ()信访制度运行的主导逻辑:压力逻辑

信访制度是以政治权力的压力为核心的运作方式,它通过引起领导人的关注解决某一具体问题。当前中国政治上集权、行政上分权的权力结构,塑造了一种层层向下约束,层层向上负责压力管制型的行政管理体制。[25]由于人大虚置导致横向监督的缺失,行政和司法监督又陷入球员兼裁判的尴尬境地,中央政府只能利用上级对下级的监督实现对基层代理人行为的约束,信访则被视为获得基层政府信息的有效渠道。但由于中国的央地关系规范化程度低,信访制度也嵌套在压力体制内部运作,压力逻辑成为信访制度运行的主导逻辑。

1.自上而下的增压机制。压力体制是荣敬本先生提出的用于描述改革开放后中国政治运行特征的一个概念,他将其定义为一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[32]。它由三个要素组成:(1)数量化的任务分解机制。在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后,党委和政府把它们进行量化分解,通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人,要求在规定的时间内完成。(2)各部门共同参与的问题解决机制。(3)物质化的多层次评价体系。在惩罚上,对一些重要任务实行一票否决制,即一旦某项任务没有达标,就视其全年工作成绩为零,不能获得任何先进称号和奖励。

具体来讲,压力型体制的产生与两项改革密切相关:第一是中央将人事管理从下管二级变为下管一级下管一级使地方获得了独立的人事任免权,如在县一级,各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免,这加强了地方直接上司的权力和权威,下级对国家负责变成了对自己的直接上司负责;第二是行政体制改革中的岗位目标责任制,责任被具体落实到个人身上,依靠行政责任压力推动现代化的压力型体制由此形成[33]

信访制度的运作也是嵌套在压力体制内的。中央将社会稳定事项纳入考核指标,从中央向地方层层下派维稳任务。但实际上,向上负责、下管一级的政府体制,决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够的信息和组织资源。为了督促地方政府积极维护社会稳定,减少中央的信访压力,避免地方官员偷懒耍滑,中央在信访问题上采取严格的责任追究制:规定硬性的量化指标,对所有来访登记的问题性质不加区分,严格要求地方政府将矛盾化解在基层。在信访综合治理事项上表现不佳的地方政府,不仅直接影响其地方政绩考核,近年来甚至采取约谈的形式,给地方干部造成巨大的心理压力和不良的政治影响,以致成为三明治治理策略中被上下夹击的肉饼。

中央以强制性权力压制地方,地方也照搬中央的做法,层层施压给本级部门和下级政府。基层政权为了保证信访考核万无一失,设计出种种应对之策,如包保责任制”“信访情况通报”“成立信访工作领导小组”“领导接访日等。在重大节假日,地方还会实施24小时专班负责制度,对任何稍有疏忽懈怠的工作人员都可能处以开除撤职的惩罚。在信访问题上,如果离开压力,中央就无法有效规约地方政府,上级也不能有效地约束下级政府。因此,整个体制依靠的不是常规性的监督手段实现对相关行为主体的约束,而是依靠结果评价层层施压。

2.自下而上的压力反弹机制。自下而上的压力反弹机制是压力逻辑的另一个方面,也是通常被忽略的一个方面。在以往对包括信访在内的中国政治运行体制的研究中,人们更多强调中央自上而下的施压,却忽略了压力自下而上的反弹。地方政府在重压之下,会采取各种措施应对访民和中央政府;访民不是消极被动的承受主体,为达目的也会不断向各级政府和中央施压。在这个过程中,随着社会舆论、媒体等介入,访民施加给各级政府的压力会广泛扩散。中央、地方和民众三方博弈的结果不是压力的消解,而是压力的增加、反弹与扩散。

著名学者李连江在对20世纪90年代的农民抗争进行研究时,发现中国农民抗争的一个特点是政治信任的层级性。即老百姓相信中央政府是公正廉明、为群众着想的,而地方政府尤其是基层政府则胡作非为、扭曲中央意志。很多学者都注意到这一特征,并认为政治信任的层级性是改革时代维护中国政治稳定的一个重要机制。在实践中,党中央和国务院在进京访民的心目中拥有较高的地位,而中央以下各级政府的威信则直线下降。通过将执政者与地方代理人区分开来,中央政府实际上增设了一个保护自己的减压阀,即使基层治理状况恶化,民众依旧保持对中央的信任,他们反对的只是基层官员个人,而不是整个政府和体制。但当前信访制度的运作正在侵蚀着这个政治稳定的减压阀。在属地管理原则下,访民即便踏入中央信访接待机关,最后还要由其所属的地方政府负责带回处理。由于首都政治上的敏感性,访民在中央机关的任何不符合程序规范的行为都会被公安部门采取强制措施。由于信访体制的不规范,上访的结果具有高度的不可预期性。上访者在北京四处投诉无门后,个体性的不满极易演变为对整个体制乃至中央的仇恨,导致反体制的力量在体制外集结。这种对抗心理对政治稳定构成根本性的挑战。这样,中央给地方施加的压力,最后却通过访民反弹给了自己。

李连江认为,国家设立信访制度的初衷是建立一条民意上达的渠道,而不是民意表达的渠道。[34]它虽在计划经济和阶级斗争年代起到一定作用,但在以规则平等、程序正义和利益团体为根基的市场经济时代,其作用就捉襟见肘了。在实践中,由于信访制度程序规范性的缺失,访民的利益表达不是程序化的理性模式,而是借助信访的压力逻辑向上不断施压的方式。面对访民的多元化需求,上级政府也很难判断究竟谁的问题更重要。访民逐渐发现,谁能够引起上级政府的重视,谁的问题就能够获得快速解决。如果能够得到主要领导的批示,那么基层政府就是没有条件创造条件也会给予解决。在这种逻辑支配下,访民采取各种手段放大自身能够施加给国家机关的压力。一旦一起集体上访的个案得到优先处理,产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的上访经验的由来。[35]这种制度逻辑给社会稳定带来了更大的压力。

新《信访条例》规定的信访形式有书信、电子邮件、传真、电话、走访,将书信、电邮放在前面,将走访放在最后,透露出一种不鼓励走访的信息。但是,实际中人们一提到上访,想到的却总是千里迢迢的走访,而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义信访[40]其隐含的内在逻辑是,比起书信和电子邮件来,访民亲身赴会会给国家机关和现行体制带来更现实的压力,尤其是集体走访,实际上是变相的示威游行。其他信访途径只能传递信息,而不能施加压力。没有附加压力的信息,其重要性、紧迫性只会排在后面。其结果就是,在高度信息化的今天,虽然走访会耗费更多的时间、金钱,但访民依旧乐此不疲地选择千里赴京。信访本身的体制性缺陷导致原本对体制没有压力或者压力比较小的信访途径被弃之不用,给政府和社会平添许多额外的压力。

总之,信访体制的运作,无论是从中央到基层还是由民众到中央,贯穿其中的都是压力逻辑。国家设置信访制度用于疏散政治压力的本意在实践中产生了背离效果。从本质上看,信访制度是一种非常粗糙,程序化和理性化程度都很低的治理手段,其制度理念追求的还是前现代社会的实质正义,重结果轻程序,具有浓重的人治色彩,其本质是与法治化、理性化的现代治理不相容的。这一制度运作的政治与社会成本非常高昂。从宏观上看,信访制度的运作造成的是中央、地方和民众三方俱损的态势,对我国治理现代化的进程构成严重的体制性干扰。

五、结语

信访作为调整国家社会关系的总体性机制,实际上是在国家权力高度集中的状况下,为了使国家方便地进入社会、进而干预地方治理而预留的权力通道,是一种非常规化的治理方式。在传统通讯技术较为落后的条件下,它可以使中央通过个别性的上访得以窥视社会运行的整体状况,获得对问题的一般性理解,进而调适政策以提出解决方案。但它作为国家治理手段,其在运行中蕴含的高度集权性、非制度化、非程序性、非规则化等特征偏离了现代治理的轨道,导致国家与公众之间关系的紧张,还使国家与其代理人之间呈现出各种区隔与裂痕,并衍生出一系列社会矛盾和问题。尽管国家权力表面上得到了强化,但它无法摆脱社会总体性权力日益衰败的政治乱象。

当前,信访制度的运行环境已发生重大变化,它在试图解决问题的同时,却制造出大量的社会矛盾;在增进部分合法性的同时,也导致更多的合法性流失。尽管新《信访条例》试图从程序正义的角度来规范信访行为,但却未引导公众的利益表达走上制度化、例行化的轨道。公众仍具有通过信访来实现政治参与的合法性,并且通常以群体性上访与越级上访等越轨的形式展现出来,成为公众随时借用的权利,甚至由此获得巨额利益。由于政府内部上、下级之间的治理策略与分配手段的不对等,导致地方政府为了摆平而陷于左右腾挪的困局,暴露出这一制度的不可持续性。为此,国家制度设计者必须进行总体性的利益考量,科学评估信访制度的成败得失,在政治与社会协同互动的基础上对社会利益格局进行战略性调整,以确定制度改革或其替代方案。在追求国家总体上稳定的同时,也应考虑到这一制度对国家合法性可能造成的巨大侵蚀。在基层治理的层面上,应关注国家在基层社会的存在这一政治性命题,构建国家在基层社会中的基础性权力与资源,从而使国家重回乡土。

信访制度在运行过程中应破除泛政治化特征,摆脱压力型体制给中央和地方的各种治理困局。与信访制度相关联的是刚性的维稳体制,这一体制的维系正是建立在中央高度集权、泛政治化的治理体制与压力逻辑基础上。改革前,在动员体制下国家倾向于把常规社会问题的解决付诸政治手段,将行政问题政治化,给国家治理带来了严重混乱。同时,信访作为执政党群众路线的一部分,是国家秉持化解冲突的更有政治约束力的意识形态路线。在信访问题上,任何地方政府都必须服从于国家对信访的维稳诉求。当前,执政者尽管应将涉访问题所映射出的社会矛盾提升至一个政治的高度去解决,但其具体的化解应以去政治化为导向。一票否决的政治压力不仅使地方政府的维稳陷入越维越乱的治理怪圈,也在某种程度上为社会动员提供了示范效应。尽管国家已不再依赖信访制度作为政治动员的手段,但群体性上访现象的普遍化却讽刺性地显示,民众在实践中利用信访制度实现了一定程度的社会动员,并成为政治施压的重要方式。在市场体制下,地方试图以经济手段化解信访矛盾的做法又为一些谋利型访民敲诈政府提供了政治机会。访民由无理上访到控告其所受的迫害,把某一具体问题上升到政治问题,刻意制造自身蒙受不公平待遇的形象,实际上也是利用了国家的政治化倾向,并在实践中塑造了逼国家就范的权力技术。这样,信访作为党的群众路线的组成部分,却成为部分访民绑架中央、裹挟地方的合法依据。

要破除信访制度运行中的机会主义行为,必须实现权力运行的制度化与信访治理的现代化,从现实路径来讲,必须剥离信访制度的功能,回归法治轨道。冯仕政认为,信访制度承载了不同的政治功能,不同职能的混揉,造成党和国家不同部门之间分工不清,以致机构重叠却又效率不彰,给国家和社会制造了太多困扰。信访作为一个关联国家与社会的制度,必须与国家的制度设置及长远的政治体制改革联系起来,以一种持续、连贯、稳健的举措化解信访改革可能蕴含的政治危机。具体而言,信访制度承载了党的社会动员与国家的公共管理职能,后者又包括政治参与、权力监督与权利救济职能。改革后,这些职能在某种程度上都发生了变化:在发展话语下,社会动员职能被严格限制,其政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩,权力监督功能实效单一,而权利救济功能则过度扩张[36]。为了避免党政权力体制交叉所带来的弊端,在改革实践中,应将信访的不同职能剥离,并纳入相应的制度设置。一是将信访的动员职能纳入党的群众工作机构,发挥其沟通干群关系、反映民意、疏解民怨的功能。二是将信访的政治参与功能纳入人大制度,通过选举、参政等形式,建立以人民代表大会为核心的权威救济体制,做实人大代表的权力与职责,通过法律程序表达民意。三是将权力监督与权利救济职能纳入法治轨道,强化纪检、监察机关在监督党政机关工作人员的权力,加强对贪污腐败及其他违法失职行为的监督;发挥法院在司法救济方面的权威性与有效性,通过对信访案例的科学分类与合理分流,将一般的涉诉涉访案件的救济纳入司法救济程序,重塑公众对法律的信仰,破除公众信访不信法的困局,以适应法治国家建构的政治需要。


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