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利益相关:居民自治有效实现形式的动力基础

作者:邓大才  责任编辑:admin  信息来源:东南学术  发布时间:2016-12-17  浏览次数: 2722

摘 要城市居民有多样化、多层次、多类型的相关利益和利益相关性,这些利益是居民自治的前提和基础。居民从国家、城市、城区、社区、小区、楼栋和邻里获得的相关利益和利益相关性依次递减,相关利益和利益相关程度决定了在社区以上单元适宜实施代议制 在社区可代议,也可自治而社区以下单元最适合自治。以项目、活动、平台为载体的自治,以趣缘、业缘、奉献利益为引导的自治是比较有效的自治形式。多样化、多层次、多类型的相关利益和利益相关性决定了多元化、多层次和多类型的城市居民自治体系。居民自治取决于相关利益,自治有效性取决于利益相关性,两者的组合决定居民自治最有效的实现形式。

关键词】相关利益;利益相关性;差序利益;有效居民自治

 

2014 年中央“1 号文件”提出了要“积极探索在不同条件下村民自治有效实现形式”。虽然中央文件是对村民自治提出的探索要求,其实城市更需要探索居民自治有效实现形式。长期以来,城市居民自治并不尽如人意,居民参与积极性不高,自治形式化、文本化、悬浮化,难以落地,制度设计与制度实践有较大偏差。笔者认为,城市居民自治难以落地、难以实施的主要问题在于居民之间的生活没有相关利益,利益相关性不强。对此,本文将研究两个问题: 一是利益相关性与居民自治有效性的关系; 二是居民自治如何保障相关利益的实现。

一、利益相关是居民自治的基本动力

农村村民自治能够较好的实施,特别是在利益和资源比较丰富的地区,如广东顺德、东莞等地,与同一村庄的农民共有产权、共占土地的集体所有制紧密相关。可是城市居民并没有这种集体所有制,要有效推动居民自治就必须发现、激活相关利益、建构利益相关性,让利益引导居民参与,让利益引导居民自治,通过自治保障居民利益的实现。

( ) 相关利益和利益相关性

城市居民参与热情不高,自治不落地,与社区内部缺少相关利益,居民之间的利益没有相关性有较大的关系。因此,寻找居民之间的相关利益,建构居民之间的利益相关性是居民有效自治的关键环节。那么,居民的相关利益又有哪些?

1、城市居民利益的类型。从利益的类型来看,城市居民从国家、城市、城区、社区、小区内获得的利益有不同的类型,这些不同的利益共同构成了居民的利益体系。( 1) 产权性利益。产权性利益是城市居民因为购买房产而获得的住房产权和附属土地产权,以及因产权而形成小区设施和服务而获得的利益。产权性利益是居民的一种核心利益,这种利益与农民的宅基地和集体土地类似,对于同一小区的居民来说,具有直接的关联性,属于相关利益。只不过这种产权是用来生活、居住,不能用来生产、经营,与农村产权有重大的区别。如果不整体性交易、拆迁,没有重大的维修或者面临着重大损失,产权性利益将会处于一种潜伏状态,无法转换成现实的利益联结,它需要在变迁、变动、变化中被激活。( 2) 配置性利益。配置性利益是因资源配置而使居民获得的利益。②资源配置性利益主要有三种: 一是因为公民权而获得的利益,即居民因为是国家公民而从政府获得的利益,如国家提供安全、秩序和制度而获得的利益。二是因为城市居民权而获得的利益,即居民因居住在某一城市而获得的社会保障、社会福利、公共服务等利益。三是因为社区居住权而获得的利益,即居民落户于某个社区而享受的该社区资源配置的利益。三类主体或者三类共同体的范围、规模不同,其利益也有差异。因为公民权获得的利益与全国居民具有共同性; 因为城市居民权获得的利益与整个城市或者城市某个区的居民具有共同性; 因为社区居住权获得的利益与整个社区居民具有共同性。三种利益均属于相关利益,但是利益相关程度不同。( 3) 奉献性利益。奉献性利益是因个人为社区、城市做义工、志愿者而获得的尊重和满足。这种利益是一种直接的荣誉性利益。因为义工、志愿者本身就是为社会、社区服务,其个人行为直接与其他居民相关联,可以说是“一投两利”,即某些居民的奉献性投入获得两种利益: 居民本身获得满足感这种荣誉性利益,其他居民因为自己的义工、志愿者服务而获得的利益。这种利益的相关性非常高,直接将投入者与接受服务者连接起来。投入者获得的利益和接受服务者获得的利益是等值的,相关利益等于共同利益,其利益相关性达到了百分之百。( 4) 公共性利益。如果说配置性利益是在较大范围内的资源配置而产生的利益,那么公共性利益则是同一小区内部因公共设施或者公共服务而共享的利益。主要有如下几类: 一是环保性利益,如保洁、绿化等服务给小区、社区居民带来的利益。二是安全性利益,如小区的保安、政府的治安给居民带来的生命、财产上的安全性利益。三是管理性利益,即因为小区、社区良好的管理而产生的利益,如车位管理给居民带来的方便性、秩序性、公平性。四是消失性利益,即因小区或者社区内某项公共设施或者服务消失而产生的利益。这种利益只有在消失时才会显现,反之则不会引起居民们的注意。五是品牌性利益,即因为优质的服务、良好的设施或者好的周边条件、环境而形成的品牌效应。这种品牌效应能够带来利益。这种利益只有在房产交易时、租赁时或者遇到外部破坏时才能够显现。

2、城市居民利益的层次。施坚雅认为,传统的市场可以分为初级、中间、中心市场,不同层级的市场,其利益不同。③其实,城市居民的利益和相关性也是有层级的,可以以居民为中心从下至上或者从内到外来进行分类和排序。城市居民相关利益有层级之间的差异。城市居民的利益可以分为从国家、城市、城区、社区、小区和个人奉献等方面获得的利益,居民获得的国家、城市利益要通过社区来体现或者执行。从内向外来看,就如费孝通先生所说的“差序格局”一样,④城市居民的利益也有“差序”之分,可以称之为“差序利益”,包括通过小区产权产生的核心利益; 通过社区设施、服务及其管理而获得的直接利益; 通过城市居民权而获得的城市管辖利益; 通过国家资源配置产生的资源配置性利益,⑤以及通过自己的付出和奉献而获得的利益———荣誉性利益,这是对社会服务、投入的一种自我满足感。其利益相关程度从低到高依次为从国家、从城市和城区、从社区和从个人奉献而获取的利益,即单元越小,或者越接近利益获取主体,利益相关性越大。

城市居民利益数量的集中程度也有差异。国家配置资源或者因为公民权而获得的利益属于普惠性利益,与从其他渠道获得的利益相比较,居民从国家获取的利益比较少。城市或者区级政府配置资源以及因为城市居民权获得的利益,主要是社会保障利益、社会福利利益及便利的公共服务,齐备的公共设施带来的方便性的利益。中国城市居民的社会保障及社会福利是由城市政府提供的,这种利益因为城市或者城市各区的财力不同而有较大差异。社区没有资源,但它是城市或区政府资源配置的承接者或者执行者,因此居民因社区的居住权而获得社区的利益,这种利益与城市或者区政府大致相同,主要是社会保障、社会福利,也有一定程度的社区设施和服务利益。在小区内,居民因为产权获得利益,可以称之为小区公共利益,主要包括环保性、安全性、品牌性、消失性和管理性利益。可以发现,居民获得相关利益的数量随着空间规模扩大而逐渐减少,从国家获得的相关利益最少,从小区获得的相关利益最多。城市居民利益的重要性也有差异,居民利益的类型比较多,但并不是所有利益对居民都同等重要,不同利益的重要性不同。一是核心利益,产权性利益是核心利益,直接关系到居民的财产,而且与同一小区内的居民利益相关程度最高。二是重要利益,小区公共性利益是一种重要利益,能够在小区居民之间形成共同性,使小区居民之间产生相关性,其利益相关程度很高。三是直接利益,社区主要是执行区政府或者城市资源配置政策,再加上社区有一定的服务,这些利益均由社区内居民直接获取、共同享受,构成了直接利益,这些利益在居民之间有较高的相关性。四是管辖利益,从城市和区政府获得的社会保障、社会福利等属于管辖利益,不同的城市有不同的社会保障和社会福利水平。管辖利益是居民选择就业、工作的重要依据。全城或全区居民均可以享受管辖利益,利益相关性较为一般。五是一般利益,主要是居民因为拥有公民权而获得国家配置资源或者权利而形成的利益,这种利益为全国居民享受,所以称为一般利益。从家庭、小区、社区、区政府、城市到国家,城市居民利益的重要性、相关性依次降低。

(二)利益相关是居民自治的动力

霍尔巴赫认为,利益是人类行动的一切动力。推动城市居民自治离不开利益。城市居民有多样式、多层次、多类型的“差序利益”。这些利益只要适当引导,恰当激活,就能够变成居民自治的基本动力。利益是政治产生的基础。亚里士多德在《政治学》开篇就说,“一切社会团体的建立,其目的总是为了完成某些善业”。⑥城邦的存在是为了“优良的生活”。⑦亚里士多德认为,国家、政治的目标就是为了城邦居民的利益,为了过上好的群居生活。霍布斯也认为,人类有自私自利的本性,因此需要将一部分自然权利转让给一个共同体,这个共同体就是国家,由这个共同体调节和保护人们的利益。⑧卢梭认为,“他只是为了自己的利益,才会转让自己的自由”,⑨“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富”。⑩他提出国家、政治是为了调节和保护人们的利益而产生的。洛克则更直接,“政治权力就是为了规定和保护财产而制订法律的权利,……而这一切都只是为了公众福利”。

马克思也认为“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”瑏瑡可见,利益需要政治调节,需要公权力保护。利益产生政治,利益造就公权力,政治和公权力调节和保护人们的利益。城市居民、社区居民只要有利益存在就需要政治,有政治就需要一定的政治形式、治理形式与之相适应。相关利益是自治的动因。利益需要政治,利益产生政治,利益造就公权力。这个公权力从大方面讲是国家,从小的方面说是利益共同体,或者自治共同体。卢梭认为,“如果说个别利益的一致才使得社会的建立成为可能,那么,就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能……。因此,治理社会就应当完全根据这种共同的利益。”

拿破仑曾说,世界上有两根杠杆可以驱使人们的行动———利益和恐惧。利益特别是共同利益、相关利益将会促使人们采取政治行动———要么将权利交给国家,要么自己管理自己。在城市社区、居民小区,在国家公权力无法或者不好施展的区域,共同利益、相关利益将会促使人们采取联合的自治行动。恩格斯斯在《家庭、私有制和国家的起源》中通过对易洛魁人、希腊人、罗马人、克尔特人、德意志人的历史研究,得出了一个结论: 只要存在土地公有,就会存在自治。这个自治可能是家庭自治,也可能是氏族自治,或者其他亲属集团自治。“家长制家庭公社乃是母权制共产制家庭和现代的孤立的家庭之间的中间阶段,它虽不是到处流行,但是流行很广”。

私有制的产生导致了公社自治被“炸毁”。“当新的土地占有者彻底摆脱了氏族和部落的最高土地所有权这一桎梏的时候,他也就挣断了迄今把他同土地不可分割地连在一起的纽带”,“同一氏族内部的财产差别把利益的一致变为氏族成员之间的对抗”。

恩格斯的观点可以用一句话概括: 公共产权产生自治,私有制炸毁了自治。对比而言,完全的私有制没有一致的利益,不易产生自治; 只要有共同的利益、相关的利益就会有自治的需要,就会产生利益共同体,才会需要自治形式与之相对应。

利益相关性决定自治的有效性。自治需要相关利益,自治的有效与否则需要利益相关性支持。农村自治比城市更加有效主要在于村民之间有共同的集体产权———土地,农民之间因共有产权而有了相关利益,从而产生了利益相关性。根据研究,农民之间利益相关性程度越大,居民认同感越强,参与率就越高,自治就越有效。

如中国的村庄、俄罗斯的公社、印度农村的“潘彻亚特制”、日本农村町村范围内的“自治会”、“町内会”,就因利益相关性不同导致自治有效性差异。在中国的村庄、俄罗斯的公社,农民有集体土地,因此有共同利益,农民之间的利益较为相关,形成较为紧密的利益共同体,村庄和公社自治程度最高。日本农村町村和印度的村庄都是私有制,没有共同的产权,在村庄内部只有共同的生活需求,因此利益相关性没有中国村庄和俄罗斯农村公社高,其自治程度也没有后者高。

可见,自治是由相关利益决定,自治有效程度由利益相关性决定。中国城市居民具有多样化、多层次、多类型的相关利益,其相关性或者共同性也因方式、层次、类型的差异而不同。从利益的层次来看,从国家、城市、城区、社区和小区获得的利益相关性随着管理空间和规模的缩小而增强。从利益的性质来看,不同权利形成的利益相关性也不同,因个人产权、共有产权、居住权、居民权和公民权而形成核心利益、重要利益、直接利益、管辖利益和一般利益,其相关程度依次降低。从利益的类型来看,产权性利益、公共性利益、配置性利益和奉献性利益的相关性依次下降。利益相关性决定居民自治的有效性,可以肯定小区内部的产权性利益、公共性利益将会导致更有效的自治; 社区内部的配置性利益或者因居民权所形成相关利益的利益相关性较前两者低,其自治的有效性也会低; 城市或者区政府的配置性利益的相关性又会较小区、社区低,其自治的有效性也会更低。

() 居民自治保障利益的实现

居民之间的相关利益和利益相关性可以产生政治、产生自治,同理,居民自治也能够产生利益、维护和保障利益,而且自治程度越高,保障程度也会越强。居民自治可以产生利益。居民自治,特别是有效的居民自治能够产生利益,使居民之间产生更多的共同性和相关利益。一是居民自治可以共同开发、管理小区和社区内资源,通过资源的开发和管理,产生秩序利益、品牌利益以及物质利益,如无物业小区通过自治管理公共空间形成车位,从而增加居民之间的共同利益、相关利益。二是居民自治可以通过义工、志愿者的服务创造新的利益,让居民或者部分居民能够享受义工、志愿者的服务。这种利益对实施者来说是精神利益,对享受者来说则是物质利益。三是居民自治能够引进各地的慈善组织、社会企业,让小区、社区老人、病人、残疾人等特殊人群享受到相应的服务,获得服务利益。居民自治可以调节利益。居民自治不仅能够产生利益,还能够调节利益。按照霍布斯和卢梭的观点,政治的目的就是调节利益。居民自治也能够调节居民之间的利益关系。一是居民自治可以调节居民之间的利益冲突,如调节居民之间因边界、车位、资源占用等引起的利益纠纷和冲突、调节居民广场舞的场地争议及其他的纠纷。二是居民自治可以调节居民与物业之间的利益冲突,小区居民与物业经常产生冲突,居民自治组织如业主委员会可以居中调节。三是居民自治可以调节居民与周边其他主体之间的利益关系。当居民或者小区与周边的企业、社区、机关发生了利益冲突后,居民自治组织也可以作为小区代理人进行利益调节。

居民自治程度决定利益保障程度。居民自治最大的功效就是保障利益、维护利益。一是保障现有利益。居民自治保障居民的房屋产权,包括房屋维修金的使用; 保障小区内公共设施的合理有效使用,保障小区居民的服务利益; 同时维护小区的声誉,维护小区的品牌价值。二是维护应得利益。居民自治就是一个社会组织,可以代表小区、社区居民与社区、政府进行沟通、对话,争取自己应得的利益,特别是有关城市居民应该获得的社会保障、社会福利、公共服务利益等。三是争取可得利益。居民自治可以通过组织或者制度渠道参与城市政府、社区的决策,影响政府、社区的资源配置,获取配置性利益。总之,如果居民不能自治,不能建立自治组织,将会变成“一盘散沙”,或一堆堆的“流沙”,既无法保障自己现有的利益,也无法争取更多的应得利益。

综上可得出如下结论,城市居民的相关利益是多样化、多层次、多类型的体系,这些相关利益要求城市居民在小区、街巷、楼栋、邻里实施自治。自治实施的有效性与利益相关性程度紧密相关,利益相关性越大,自治将会越有效。另外,城市居民的自治能够产生新的利益,还能够调节、保障居民的共同利益。城市居民现有的利益只有通过自治才能够得到保障。

二、利益相关决定居民自治的有效实现形式

相关利益决定居民自治,利益相关程度决定居民自治水平,决定居民自治有效实现形式。在寻找居民自治有效实现形式的过程中,沿海一些发达的城市进行了实践探索,根据利益的层次、类型、形式确定自治最有效的实现形式。

() 多层的相关利益决定多层次的自治

城市居民的利益层次可以分为从国家、城市、城区、社区及小区获得的利益。这些相关利益及利益相关性决定着治理方式。居民从国家获得的是一般性利益,一般性利益相关性很弱,其相关性只能构成民族国家。从城市和城区政府获得的是管辖利益,这种管辖利益主要是社会保障、社会福利和公共服务,居民享受彼此不排斥,相关性虽强于国家,但是依然较弱,所以城市、城区只能形成自上而下的政府“他治”。但是在社区及以下各单元,相关利益越来越多,利益相关性越来越强,自治成份越来越多,于是形成了多层次的自治体系。

1、以社区为单元的自治。社区规模一般比较大,大的社区几万人,小的社区也有几千人。一个社区可能跨几条街道,几十个楼盘。相较于小区,社区居民之间的相关利益或者共同利益并不多,只有一些以社区为单元的配置性资源利益: 一是城市、城区政府资源配置的利益,即社区承接、执行上级政府的资源配置政策,这是一种普惠性的管辖利益,属于个人性的获取行为。二是社区本身的资源配置和建设行为导致的利益,这些建设行为或者资源配置行为直接关系居民的利益,相关性比较大,这类利益可以称为直接利益。社区的直接利益会形成居民的共同性和共同利益,因此居民之间会有自治的需求。国家也根据这种共同性、共同利益和利益相关性要求在社区实施自治。只是社区产生的直接利益因社区规模之大而被摊薄,利益相关性也随之降低,所以在实践中,社区一般是实施代表制( 或代议制) ,居民选出代表以社区为单元进行自我管理、自我教育和自我监督。在现实中,以社区为单元的自治因为缺少直接参与机制和渠道而表现出形式化、文本化、悬浮化的特点,悬浮于社区层面难以落地,因此需要更小单元的自治来作为基础。

2、以小区为单元的自治。小区是城市居民利益比较集中的地区,空间规模比较适当,是最适合居民实施自治的单元。一些已经进入中等收入社会的城市,如厦门市、深圳市、广州市开始探索将自治下沉到小区,以小区为单元实施自治。自治需要相关利益,小区的相关利益比较多,利益相关程度也比较大。小区相关利益主要包括两方面: 一是共有社区产权,主要是房产权和土地产权。这些产权使小区内的居民具有了共同利益,它是居民的核心利益,是推动自治最重要的动因。二是社区公共设施和服务的利益,这些设施和服务是面向小区全体居民的,关系到居民生活的方便性、舒适性和生命财产的安全性,这些利益是居民的重要利益,因此促使居民主动关心和参与。如在厦门市的海沧区,在绿苑小区、文圃花园等小区建立小区理事会等自治组织,对共有产权、共占设施、共享服务等相关利益进行自我管理、自我监督。从实践的情况来看,小区居民的参与积极性很高,居民的认同感很高,真正实现了居民自治。

3、以邻里楼栋为单位的自治。一些小区,特别是无物业小区,居民仍然比较多,规模比较大,居民之间差异性也大,依然存在参与难和不愿意参与的现实。于是一些城市如厦门市海沧区将自治单元进一步缩小到街巷、楼栋、邻里,实施街巷、楼栋、邻里自治。街巷、楼栋、邻里自治也是基于相关利益和利益相关性的原则。这种自治有三种主要形式: 一是从居民关心的利益组织自治,如安全门、卫生费、车位、小区巡逻等与居民利益非常相关的事情着手,引导居民实施自治。二是在自治的基础上梳理居民的共同利益,建立制度化的自治组织,如理事会、议事会、监事会,同驻理事会等处理居民的共同利益、共同关切的自治组织。三是通过物质利益的自治引导精神层面的联结和自治,如义工、社工进户,建立趣缘性的文体协会,实现街巷、楼栋、邻里之间的全方位的自治。街巷、楼栋、邻里是最小单元的自治,但是其利益最相关,所以最容易实施自治,也是最有效的自治形式。从上面的分析可以看出,城区、社区、小区、楼栋和邻里之间因为相关利益和利益相关性逐渐增加,自治程度也越来越强,自治的形式更加有效。社区规模大、共同利益较少、利益相关性较低,因此实施直接的自治有一些难度,需要实施以代议制为主的自治;小区规模相对较小,有共同的产权,有共同的利益,居民之间的利益相关性比较强,适合采用直接参与的自治,小区是最适合的自治单元,也是最有效的自治形式; 在小区内部还可以根据情况进一步缩小自治单元,以街巷、楼栋、邻里为单元实施自治,利益更加直接、更加相关,因此也是一种最有效的自治形式。

() 多样式的相关利益决定多元化的自治

随着市场经济体制的进一步完善,城市居民进一步分化,经济结构和社会结构的多元化、复杂化使得居民之间的利益需求也呈现多元化。这种多元化的利益需求,单单依靠政府治理已经难以为继。因此,多元化的利益需求需要多元化自治予以应对和满足。以项目为载体自治。厦门市海沧区政府发现居民如一盘散沙,难以整合,也难实施自治,决定以项目的形式切入,以项目为载体来引导、推动居民的自治。该政府引导当地居民对房前屋后的公共设施、公共空间进行自主讨论、自主设计、自主筹资,形成一个自治方案向区里申请“以奖代补”经费。这种以居民需求为导向,以项目为载体的自治,项目本身就具有较强的利益相关性,另外有些项目还需要居民筹资,进一步加强了居民之间的利益相关性,自治效果更好。按照项目设计要求,只有居民全程参与、自治管理和自我实施,项目才能够得到批准,经费才能到位,便民工程才能完成。

海沧区将这种自治称为微自治,也称为“项目自治”,它不仅推动了居民自治,而且培养居民的参与精神、责任精神,为更大范围、更大区域的有效自治创造了条件、夯实了基础。以活动为载体自治。

随着居民经济收入的提高,居民的精神需求更多、更多元化,居民的社会参与需求也增多。一些较为发达的城市,如厦门市海沧区决定以活动为载体推动居民自治。活动包括三大类: 一是娱乐活动,如舞蹈、龙舟、舞狮等活动; 二是培训和教育活动,如健康讲座、体育沙龙等; 三是志愿者活动,如环保活动、家访活动、帮扶活动等。这些活动缺少经费。

缺少组织者,因此政府和社区采取“以奖代补”的方式资助活动,鼓励有公益心的人士出面组织,引导大家参与,形成“活动自治”。参与“活动自治”可获得的精神利益和政府或社区的“以奖代补”政策构建了居民之间的共同利益,加强了其利益相关性,因而有了自治的经济基础。“活动自治”是居民的内在需求,也是培育居民自治精神和公民精神的好渠道,更是让居民熏陶自治精神的好学校。以平台为载体自治。社区或者小区要实施有效的自治,需要找到居民共同的关注点,共同的利益。厦门市海沧区采取平台方式推动自治。以平台为载体的自治主要包括三种形式: 一是小区或者社区的公共空间交给居民管理、管护,如小型广场、海沧兴旺社区的“话仙场”; 二是小区或者社区的老年人大学,或者一些活动室交给居民自己组织和自我管理,如海沧区的“新厦门人综合体”; 三是小区或者社区的一些绿化区交给居民认领、认养、认管,有时对于一些小公共设施还采取认捐方式,如海仓区兴旺社区就鼓励居民参与“共同缔造”,建设自己的家园。这些平台将居民与居民联结起来,将居民与小区、社区连接起来,形成了一定的相关利益和利益相关性,从而实现“平台自治”。“平台自治”是小区自治的重要组成部分,它是因部分居民之间的共同利益而形成的自治,是一种较有效的自治形式。

多样化的利益需要多样化的自治形式,但是在这些自治形式之中,相关利益不同、利益相关程度也有差别。以项目为载体的自治是一种物质利益的共享,因此利益相关程度很大。以活动、平台为载体的自治主要是一种精神的、参与性的自治,属于一种奉献性的利益,在政府或社区的“以奖代补”推动下后两种自治也具有了一定的物质利益,只不过这种物质利益是为了奉献而投入的,因此主要是一种精神利益,其自治是以精神利益推动下的自治。从利益相关性来看,“平台自治”的利益相关性大于“活动自治”,其自治的有效性也是前者高于后者。

() 多类型的相关利益决定多类型的自治

城市居民的利益不仅多层次、多样式,而且多类型,不同的人群有不同的利益,不同的资源关注者有不同的利益,不同的服务者有不同的利益。因此,社区、小区或者街巷、楼栋、邻里也要根据利益的类型组织多种形式的自治。

以趣缘利益为核心引导自治。随着物质生活的逐渐富裕,居民对精神、健康、娱乐的需求增多,因此,有些城市和社区根据居民的需求,寻找趣缘利益,组织趣缘组织,以趣缘利益和组织引导人们自治,如广场舞蹈协会、太极拳协会、音乐协会等。在城市小区,特别是高档小区中,市场化服务程度比较高,居民一般不愿意下楼,不愿意参与。因此,有些城市如厦门市海沧区就通过小朋友的趣缘组织引导中年人,通过老年人的趣缘利益引导年轻人,即他们总结的“以两头带中间”。小区、社区通过趣缘组织、趣缘利益以点带面、以少带多,引导群众从生活自治、社会自治走向小区、社区自治。

以业缘利益为核心引导自治。城市某些区域或者某些社区、小区是某种职业群体集中居住的区域,如产业工人集中居住区域,教师集中居住区域,党政机关、企事业干部集中居住区域,还有商家集中居住区域。因此,一些城市如厦门、东莞等地就以业缘利益引导居民组织起来,建立理事会、商会、议事会等业缘组织,在业缘组织内部实施自治并通过业缘组织参与小区、社区、街巷的自治。如厦门海沧区,小区以产业工人为主建立社企共驻理事会进行自我管理; 海沧街道的文辅花园,以教师为主体建立理事会进行自治; 绿苑小区的某三栋楼,以上岸渔民为主建立议事会进行自治。这些业缘组织参与者有共同的职业、爱好、经历,更重要的是有共同的利益,容易实施自治。

以奉献利益为核心实施自治。随着居民对于物质生活的进一步满足,一些有知识、有公益心的群体希望能够利用自己的知识、技能奉献社会、社区。一些城市就利用这种利他心理和奉献需求,因势利导,建立义工组织、志愿者组织,引导人们服务社会、服务社区。一方面参与者组成各种类型的义工、志愿者组织,在组织内部实施自治; 另一方面,政府引导这些义工、志愿者组织参与社区、小区的自治。义工、志愿者是以自己的劳动、服务获得精神上的满足因此参与者获得的是一种精神上的奉献利益。这些志同道合的人联结在一起也能够推动自治的发展,丰富自治的内容。趣缘利益、业缘利益和奉献利益都是一种精神方面的利益,但正是这种精神需求的一致性、相关性、向心性,引导大家走在一起,共同参与、共同组织,参与自治。这种多类型的相关利益也是构成城市自治体系的重要组成部分。

() 多样多层多类自治面临的新困难和新问题

毛泽东曾经说,“一切空话都是无用的,必须给人民以看得见的物质福利”。瑐瑡在推进、实施、组织居民自治过程中,最重要的是利益问题,特别是居民之间的相关利益问题。没有利益就没有治理,没有相关利益就没有自治,没有利益相关性就没有自治的有效性。目前类似这种相关利益及利益相关性还有很多没有被发现、被激活。从一些城市的新探索、新实践来看,城市居民之间的“利益障碍”仍是影响自治、阻碍自治的最重要因素。

利益有无的问题。利益决定自治,利益的相关性决定自治的程度。唐忠新教授持类似的观点,“利益是( 居民自治的) 一个基础,要推动形成共同利益”,瑐瑢关信平也认为“没有共同利益就没有公共事务”。瑐瑣正如两位教授所言,城市社会面临一个最大的问题是缺少利益,缺少相关利益,缺少利益相关性。城市与农村不同,没有集体资源,没有集体土地,也没有社区情感,自治缺少相关利益和利益相关性的支撑。在社区内只有资源配置产生的一些公共设施和公共服务; 在小区虽然有共有产权,但是这些产权并不用来经营,也不会以集体的名义交易,只是一种潜在的利益。因此,在城市社会深化自治还需要发现利益、挖掘利益、建构新利益。

利益激活的问题。虽然城市居民的相关利益和利益相关性不大,但并非不存在。在社区存在资源配置性利益,在小区存在核心利益和直接利益,只是现在没有人体察到这种潜在的利益,或者将这些资源交给物业来管理,小区、社区居民的利益没有被激活。政府和学界很多人都将激活寄托在物业的身上,其实物业只是一个企业性质的组织,是一个市场的组织,它无法解决、无法应对社会性的需求、公共性需求,社区、小区性的公共性、社会性需求需要自治组织来解决。也有学者、官员受居民委员会组织法的误导将自治定位于社区,因此将激活居民益的任务交给社区。其实前者是一种市场性引导,后者是一种行政性引导,真正的自治需要寄希望于社区、小区居民本身,将自治定位于社区以下的单元。

利益大小的问题。城市居民之间有了相关利益,但是这些相关利益可能不足以吸引居民参与。因为相当大一部分居民的需求,要么通过单位解决,要么通过市场解决,社区、小区的资源供给或者服务无法吸引居民参与。有些社区、小区既使发现了相关利益,激活了公共利益,仍然不足以吸引居民参与。特别是对一些高档小区,一些高收入小区而言,没有特定的相关利益足以吸引居民下楼、吸引居民参与。这部分居民对什么利益都“无所谓”。因此,“利益大小问题”、“利益无所谓”问题也是一些城市在探索自治新方式、新形式的过程中面临的一个重大问题。

利益相关的问题。不少城市政府、社区通过资源配置为居民提供了不少服务,居民也获得了很多利益。但问题是,政府和社区提供的利益是一种纯粹的给予型利益,或者是一种借助市场或社会组织单向度的给予利益,个人能够直接获取,不需要与其他居民商量,也不需要与其他居民合作。虽然每个居民都得到了好处,但是他们无法参与,无法选择,无法合作,而且政府提供的这些服务和利益,没有在居民之间形成一种利益联结,没有在居民之间创造共同性。因此,尽管政府创造、给予了更多的利益,但居民之间没有建立利益相关性和联结性。政府投入得越多,居民也觉得无所谓,或者更加不珍惜。

利益持久的问题。为了解决利益有无、利益激活、利益大小、利益相关等问题,一些城市的政府采取“以奖代投”、“以奖代补”的方式,甚至采取直接投资的方式在社区、小区内建立公共设施,提供公共服务,并以此要求、吸引居民参与。这种外部带动型利益建构方式,形成了不同类型的自治组织,并成功激活了小区、楼栋、邻里的相关利益,形成了小区、楼栋、邻里自治。但随着项目完成且政府撤离后,居民之间持久的相关利益和利益相关性的维持问题的解决日益迫切。

沿海发达城市对居民自治有效实现形式的探索为城市居民自治的发展指明了方向,但是城市居民自治新探索产生的新问题说明了城市还需要根据新探索进行调整,特别是需要以相关利益为核心探索有效的居民自治形式。

三、以相关利益为核心探索居民自治的有效实现形式

根据各个城市探索的中遇到的一些问题,下一阶段可以从以下四个方面探索居民自治的有效实现形式。

() 发现相关利益

现在学界和政府官员普遍认为,城市与农村不同,没有共同利益,难以实施自治。其实,这是一种静态的观点,一种消极的观点。对于单位制下的居民而言,确实很少有相关利益,利益也很少有相关性,但是随着单位制的解体,特别是市场经济体制的建立,生产与生活分开,居民的生活逐渐回归到社会———社区和小区。居民有了自己的利益,而且在同一社区、小区、楼栋还产生了共同利益,居民之间的利益有了相关性。这些共同的利益,既有物质利益,也有精神利益,只是这些利益在过去相当长的时间内因为被忽视而沉睡着,需要被激活、被唤醒。同时也要认识到,首先,利益并非是同质的,不同的行政层次或者不同的空间规模,相关利益、利益相关性是不同的,居民从国家、城市、城区、社区、小区、楼栋、邻里获得的相关利益不同,利益相关性也不同。因此,治理与自治的形式也会不同,自治的水平和强度也会有差异。其次,利益具有多样性,由于社会分化,居民需求不同,不同的群体或者同一群体在不同的时期会有不同的利益需求,要根据这些利益需求选择相应的自治形式。最后,要根据不同类型的利益,如核心利益、重要利益、直接利益、管辖利益等选择不同的自治形式。

() 激活相关利益

现在城市居民自治形式化,是由于政府、社区没有尊重自治的规律: 利益决定治理,相关利益决定自治,利益相关性决定自治有效性。一是将利益单元固化,以社区为单元实施自治,利益相关性不强; 二是将自治固化,以为自治就是“三自”、“四民主”,瑐瑤均是根据外部想像强加给社区的,其实,自治形式因为利益不同而会有差异,自治有效性会因利益相关性不同而不同。因此,要根据不同的空间、不同的规模、不同的群体、不同的需求来认识相关利益、发现相关利益,在认识、发现的基础上激活相关利益,在居民之间挖掘相关利益,建构利益相关性,为自治寻找动因。从目前的实践来看,可以从如下几个方面激活相关利益: 一是激活社区的资源配置性利益、直接性利益,进一步巩固社区的代议制自治。二是激活小区的产权性利益和共享性公共利益,大力发展以小区为单元的小区居民自治或者业主自治。三是激活社区楼栋、邻里的共占性利益,大力发展以楼栋、邻里为单元的居民微自治。激活的方式可以是政府、社区和小区的外部引导,也可以是社区、小区居民的自觉行动,自治需要内部、外部力量的引导而触发形成。

() 建构相关利益

发现利益、激活利益是对现在已经存在的利益采取的行动,但是仅仅依靠这些行动,还是无法建立多元化、多类型、多层次的自治体系,也无法建立各类覆盖整个城区的自治体系。因此,政府、社区还需要适当建构相关利益来引导、组织自治。建构相关利益主要包括两个方面一是建构利益,即在缺少利益的社区、小区、群体之间建构新的利益。如政府通过项目投资,通过组织活动,通过建立或者资助社会组织来建构新的利益,通过这些新利益来联结居民。二是建构相关性,即利益已经存在,只是散落着或者没有发生横向联系。因此需要政府或者社区通过引导或者从外部投入,在各利益主体之间建立利益联结。如通过资助居民的娱乐活动、兴趣活动来建立相关性,通过“以奖代补”、“以奖代投”来建立居民之间的连接性。其实,居民之间有很多利益,只需要政府顺势而为引导就能够促成新的自治。

() 寻找有效自治的相关利益

基层治理需要自治,当然自治也有个“度”的问题。这里有一个选择,我们是追求最高水平的自治,还是追求起码水平的自治? 或者说,自治的有效性是一种什么样的有效性?这就对自治的有效性与相关利益、利益相关性的“度”提出了要求。自治的有效性是指居民能够利用自治解决问题,能够利用自治保障权益的程度。要使自治能够实现上述两个目标,要使自治有效,就要处理好“相关利益”的大小和“利益相关性”的组合问题,即“相关利益”的大小和“利益相关性”的程度问题。能够解决居民的自身需求的自治程度,这个程度就是最优自治水平。

有效的自治不是自治水平越高越好,也不是自治水平越低越好,而是能够解决居民自治需求的自治水平。特别是因为利益的多样性、多层次性、多类型,所以不能僵化的、固化的看待自治的有效性,只要自治能够解决问题,能够满足居民的需求,就是有效的自治。我们要寻找的是能够解决问题的途径、机制,协调需求各方的相关利益,建构各行为主体之间的的利益相关性,建立与多样式、多层次、多类型利益体系相适应的居民自治体系。 

 

注释:

①居民都能够获得利益,如工资收入、炒股收入,这些利益在小区、社区内并没有相关性。相关利益,是指居民之间有相关性的利益,相关利益是一个数量概念;利益相关性是指某一种利益在居民之间的相关程度,这是一种程度概念。

②这种分类法借鉴于吉登斯的配置性资源和权威性资源。吉登斯:《民族-国家与暴力》,胡宗泽、赵力涛译,生活·读书·新知三联书店1998年,第14页。

③[美]施坚雅:《中国农村的市场和社会结构》,史建云、徐秀丽译,中国社会科学出版社1998年版,第7页。

④费孝通:《乡土中国》,上海人民出版社2006年版,第20页。

⑤居民因为拥有国家的公民权利和城市居民权利而获取的利益。

⑥⑦[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年,第37页。

⑧[英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎廷弼译,商务印书馆1985年版,第131132页。

⑨⑩[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年,第61931页。[德]马克思:《马克思恩格斯全集》第2卷,中共中央马克思列宁恩格斯斯大林著作编译局编译,人民出版社1957年版,第103页。