新型农业经营体系的内涵与建构

作者：黄祖辉等  责任编辑：admin  信息来源：学术月刊  发布时间：2016-12-17  浏览次数： 13124次

【摘　要】新型农业经营体系构建问题已成为当前政府和学界关注的一个热点问题。新型农业经营体系的科学内涵需从多维度、多层次角度进行把握，并且从横向、纵向、区域三个维度进行观察。新型农业经营体系应该是现代农业产业体系、组织（主体）体系、制度体系和网络体系的集合体。产业组织与组织制度的选择和安排是新型农业经营体系的关键。在建构过程中，要合理运用农业股份合作制和土地股份合作制，处理好农业家庭经营和企业经营的关系，防止新型农业主体培育中的主体异化。此外，要注重多类型农业规模经营与多元化服务体系的相互协调，把握农业规模经营的适度性和多样性，处理好服务外包化与内部化、服务公平与效率的关系。最后，在新型农业经营体系构建中，要深化农村土地产权制度与集体经济制度的改革，尽快建立农民土地承包权有偿退出和市场交易机制，改革现行农村集体经济制度。

【关键词】 新型农业经营体系 改革 规模经营 服务体系 土地产权

 

在中国农村改革深化和农业发展方式的转型过程中，重视新型农业经营体系建构，把握其科学内涵和组织制度安排，突出多类型农业规模经营体系和多元化农业服务体系建构，深化农村土地制度和集体经济制度改革，将农业的家庭经营制度、合作经营制度、公司经营制度和行业协调制度有效结合，形成集约化、组织化、专业化的农业经营主体与产业化、规模化、多元化的农业服务体系的互促共进，具有极为重要的意义。

一、把握新型农业经营体系建构的科学内涵

中共十八大提出要“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。尔后，党的十八届三中全会以及2013年、2014年、2015年的中央一号文件等，都强调要加快新型农业经营体系构建。对于新型农业经营体系的构建，我们必须从多维度、多层次的角度把握其科学内涵。新型农业经营体系实质上是一种适应农业转型发展和现代市场竞争的农业经营体系，是一种具有多维度视角、多层次特征、多功能属性的系统集成。构建新型农业经营体系的重要目的，是要实现现代农业经营主体与现代农业支撑体系的有机结合和融合发展，以促使新型农业经营主体健康成长、多元化农业服务体系尽快形成、多类型农业规模经营有效发展、多种农业经营机制与产业组织模式有机藕合、农业产业化经营水平和市场竞争力不断提升。

新型农业经营体系可以从三个维度进行观察。一是纵向维度，它体现为农业经营主体与农业全产业链的契合关系。二是横向维度，它一方面体现为某类农产品经营体系中的单位主体或组织的规模，另一方面体现为关联性农产品经营体系的相互联系度。三是区域维度，它体现为农业经营体系在区域空间的跨度。

新型农业经营体系具有三个层次的特征:一是产业体系特征，主要体现为区域化布局、集约化生产、规模化经营、组织化分工、多元化服务和市场化运营的“六位一体”与相互协同。二是组织体系特征，新型农业经营体系的组织特征是以合作组织为核心的农业产业组织体系，是农户组织、合作社组织、公司(企业)组织和行业组织的“四位一体”与有机衔接。三是制度体系特征，集中体现为家庭经营制度、合作经营制度、公司经营制度、产业化经营制度和行业协调制度的“五位一体”与优势互补。

产业组织与组织制度的选择和安排是农业转型发展和新型农业经营体系建构的关键。因为组织具有多重属性和功能，它的功用发挥，直接关系新型农业经营体系的活力与效率。组织首先是主体，主体状态与行为决定组织效率。作为主体的组织，是新型农业经营体系的灵魂，新型农业经营体系中的组织就是经营主体与主体关系的集合。组织更是制度，制度是主体行为的指南。作为制度的组织，新型农业经营体系中的组织就是决定主体行为的产业组织制度与相关产权制度的集合。在信息化和互联网时代，组织还是网络，网络世界正在从时空的界面对农业资源、产品、要素的流动和组合方式产生革命性的变革。作为网络的组织，新型农业经营体系中的组织就是网络结构中的桥梁、纽带和载体。

由此可见，新型农业经营体系实际上是现代农业产业体系、组织(主体)体系、制度体系和网络体系的集合体。科学把握新型农业经营体系的内涵，构建这样一种体系，对于中国农业的转型发展和现代化进程，是至关重要的。

二、重视新型农业经营体系建构中的组织制度安排

在建构作为主体、制度与网络的农业组织体系中，重视组织形式的合理选择与制度安排极为关键。当前，迫切需要重视以下三个方‘面的问题。

(一)合理运用农业股份合作制和土地股份合作制

1.要合理运用农业的股份合作制。股份合作制是农业特有的制度，其原因在于合作制是农业特有的制度。工业产业没有合作制，工业产业占主导的组织制度是公司制。尽管改革开放初期中国曾出现过所谓的股份合作制的乡镇企业，但实际上在当时是戴个“红帽子”，因为当时股份制还没有被政府所完全接受，但随着改革开放的深人和思想的不断解放，这种戴着股份合作制帽子的乡镇企业很快脱下这顶帽子，还其股份制企业的原貌。农业为什么要搞合作制?原因在于家庭经营在农业中的普遍性，人类社会迄今为止，家庭经营制度依然是农业领域内最基本、最有效的组织制度，家庭农业不仅能适应传统农业，而且也能适应现代农业，这已为当今世界的农业实践所证实。但是，农业的家庭经营也存在一定的局限性，其局限性主要体现在两个方面的能力局限。一是对家庭经营规模扩张的能力局限，二是在买方市场竞争中的能力局限。如果要寻找一种既能保持其制度优势，又能克服其局限的组织制度与其相匹配，那就是合作制。这就是合作制在农业领域这么普遍的原因，如果什么时候农业不需要家庭经营了，那么合作制也就失去了其在农业存在的理由。从这一意义上讲，合作制与农业的家庭经营制度是一对孪生体。合作制与农业家庭经营的关系给我们的政策启示是:不要轻易否定农业的家庭经营，不要搞没有农业家庭经营的农业合作社。

然而，为什么又要在农业合作制中引人股份制，进而形成农业的股份合作制?在国外，这一制度被称作是新一代的合作制，其主要原因是在市场竞争环境下，为了控制和占领市场以及获得产后增值收益，农业合作社具有向农业产业下游延仲，实现纵向一体化发展的动力和需要。合作社在向农业下游延仲的过程中，必然会进人农业的加工和贸易领域，这实际是农业合作社进人二三产业领域，而二三产业，尤其是第二产业的工业领域，适宜的组织制度并不是合作制，而是股份制为特征的现代企业制度，如果既发挥合作制在农业中的优势，又发挥股份制的优势，股份制与合作制相融合的股份合作制便是一种理想的制度安排。这进一步表明，如果一个农业组织能处理好股份制与合作制的关系，能合理安排合作制和股份合作制，那就表明它能同时发挥家庭经营制度、合作经营制度和股份制制度的优势，使公平、民主和效率在农业经营活动中融为一体，而这恰恰是新型农业经营体系建构和中国农业转型发展所需要重点解决的问题。

2.要重视土地股份合作制的应用价值。土地股份合作制应该是具有中国特色的土地产权制度。换句话说，尽管股份合作制在世界各国的农业中很普遍，但土地股份合作制却在中国较为流行，原因是中国特有的农村土地制度使然。中国农村土地实行的是农村社区集体所有、社区农户长久承包经营和承包土地经营权可流转、可抵押这样一种独特的土地三权分置的制度，而国外的农村土地制度大多要么是私有，要么是国有，通常农业合作社无需在农业经营中或向农业下游延仲中引人土地股份制，而是引人作为股份的技术或货币资本就可以。但在中国现行的农村土地制度框架下，尤其是在农户土地承包权市场化交易受限、土地承包者向非农产业和城镇转移就业的情况下，为了使土地所有者—村集体，土地长久承包者—农户，能够更好地实现各自的土地权益，土地股份合作制将是一种比较理想的制度选择。

3.目前，中国农户长久拥有的土地承包经营权，由于仅有其中的经营权被允许市场化地流转和交易，因而还不是完全的产权，其利益至少还需要与土地所有权的代表—村集体共同分享，这实际上是一种典型的混合产权，而土地的股份合作制在现阶段可以成为中国特色土地产权制度有效实现的制度安排选项。这一制度的重要性，不仅在于农民可以通过长久不变的土地承包权或经营权的人股获得相应的收益，不仅在于通过土地股份合作制的应用，使农业的土地资源得到优化利用，而且还有助于村集体经济通过土地的股份合作制安排，使集体土地的所有权在经济上得到实现，进而增强村集体经济的实力与活力。简言之，中国农村土地的股份合作制如果搞得好，将既有助于农民实现他的财产权利，又有助于村集体焕发活力，并且走出一条独特的农村土地集体所有制度有效实现的路子。

(二)处理好农业家庭经营和企业经营的关系

4.始于20世纪80年代的中国农业的家庭承包经营制度，虽然赋予了农民比较稳定和长久的土地承包经营权，调动了农民的生产积极性与创造性，促进了农业与农村经济的迅速发展，但也呈现出农业经营主体老化、经营规模偏小、服务体系滞后、组织化程度和产业化经营水平不高、国际竞争力不强等问题。然而，中国农业家庭经营所面临的这些问题，并不意味着建立与现代农业发展和现代市场竞争相适应的新型农业经营体系，就要抛弃农业的家庭经营制度，相反，是要在农业家庭经营的基础上，对农业的家庭经营制度进行完善，是要建立既能发挥农业家庭经营制度优势，又能克服其局限的现代农业经营体系。

值得注意的是，这些年来，尽管中国有不少工商企业投资农业和经营农业，推动了农业的规模化、品牌化、市场化，但不少企业却处理不好农业家庭经营与企业经营的关系。比如，不少企业在流转农民土地后，虽然对农业要素进行了整合，采用了规模化的布局、现代化的技术和统一化的营销，但却常常放弃上游农业的家庭经营，而是用企业化的雇工经营方式取代农业的家庭经营，也即通过一定的专业化分工，雇请农民为其打工，结果不仅用工成本不菲，而且田间劳动控制成本很高，生产效率降低，陷人发展困境。而有的投资或经营农业的工商企业却将企业经营和家庭经营有机结合，将流转整理后的土地以“反租倒包”或“再承包”的形式再让农户承包经营，同时按照现代农业的要求，对“再承包”农户建立相应的激励约束机制，效果就很不错。这表明，单纯按企业的雇佣制管理模式来经营农业，尤其是农业的上游，并非最合理的选择，还是要以家庭经营制度为基础，同时引人合作制、股份合作制或公司制，以实现农业的家庭经营、合作经营、公司经营的优势互补和有机结合。简言之，工商企业应进人其适宜的农业领域，如，农产品深加工、现代储运与物流、品牌打造与统一营销等农户家庭或农业合作组织不具优势的领域，尤其应与农民、农民合作社形成共赢关系，资本可以替代劳动，提高劳动生产率，但不应替代或取代农业的家庭经营制度或合作经营制度。

(三)防止新型农业主体培育中的主体异化

近些年来，中国农业出现了不少名目繁多的新型农业主体和组织，如家庭农场、股份合作农场、股份合作社、土地股份合作社、合作社的联合社等等，其中不少是新型农业主体或组织制度的创新，但也有不少是农业主体和组织制度的异化，值得引起高度关注。为什么有的农业主体和组织会被异化?恐怕政府有一定的责任。在计划经济时期，我们曾有过农业经营主体和组织制度被异化的历史教训，如，把农业生产合作社演变为统一产权、统一经营、统一分配、低效率的村集体经济组织，把农民举办的信用合作社演变为非合作的商业银行，把农民举办的供销合作社演变为准国有性质的供销企业，这些组织尽管都挂着合作社的牌子，但其实质内涵早已被异化，异化的原因主要可以归结为当时的意识形态影响。 现阶段中国农业不少农业主体和组织被异化的原因则与政府相关政策的导向性有关，并且这种异化过程还往往不为我们的政府部门所觉察。比如，这些年政府在构建新型农业经营体系和培育新型农业经营主体过程中，出台了不少鼓励和支持农民专业合作社、家庭农场或者股份合作社(农场)发展的政策，不少地方还将其纳人政绩考核目标。为获得支持或完成上级考核任务，各种类型的合作社、家庭农场以及股份合作社便应运而生，但深人考察的话，不少新兴的农业组织都存在异化现象。比如，不少家庭农场，并不是家庭的自我经营，而主要是雇工经营。不少股份合作社和合作社，实际上并不存在合作制的元素，而是“挂羊头、卖狗肉”，可我们的不少政府部门却往往不能予以科学甄别，依然对其进行奖励、补贴与宣传。如果这种现象不能引起足够的重视，不能及时予以纠偏，则不仅会使中国的农业经营体系建构误人歧途，并且引发农业产业组织与组织之间的矛盾，而且会加剧农业组织制度的异化，扭曲经营主体的行为，导致政府农业政策的失效。

判断一个农业合作社或股份制合作社是否被异化，关键是看两个方面。一是看合作社社员是不是相对独立的农业经营者，二是看合作社社员是不是合作社的所有者和使用者。如果具备这两个特性，则说明该组织的基本性质没有变，反之，就不能称其为真正意义上的农业合作社或股份合作社。至于家庭农场，家庭自我经营应该是其本质属性，现代家庭农场无非是传统农业家庭经营的升级版，如果家庭农场主要劳动者已不是家庭成员，而是雇佣劳动者，则其经营基础就已非家庭经营，而是雇工经营了，如果是这样的话，这个家庭农场实际上就是被异化的家庭农场。要防止新型农业经营体系建构中的主体与组织制度的异化，关键是提高政府对多种类型农业组织制度的认知度和甄别力，克服对农业发展考核的形式主义和官僚主义，增强政府农业支持政策及其导向的科学性和精准性，同时，制定农业产业组织法，修改和完善农民专业合作社法，规范农业合作社与家庭农场的发展。

三、推进多类型规模经营与多元化服务体系的相互协调

(一)着力构建多类型农业规模经营体系

农业的规模化经营与农业的服务体系是相辅相成的，没有农业的规模经营，农业的服务体系将失去服务对象，反之，没有农业的服务体系，农业的规模经营将失去服务支撑，两者的相互协调既是中国农业转型发展的内在要求，又是新型农业经营体系建构的重要内容。

农业的规模经营必须讲究规模适度，比较利益是农业经营规模是否适度的基本参照，所谓比较利益，就是从事一定经营规模的农业主体的机会成本。由于比较利益是个动态的概念，因此，农业的适度经营规模也是动态的，随着农民收人水平的不断提高，农业的适度经营规模会不断地扩大。

农业的规模经营还必须强调多种类型，不能仅以土地规模经营为唯一标准。多种类型农业规模经营的必要性在于农产品的多类型特性和农业的多形态特性。就农产品的多类型特性而言，农产品大体上可以分为三大类型:(1>偏向于土地密集型的产品，以粮食等大宗农产品为主;(2>偏向于资本密集型的产品，以加工农产品和设施农产品为主;(3)偏向于劳动密集型的产品，以蔬菜、水果、茶叶和养殖类产品为主。从一定意义上讲，在这三种类型农产品中，土地密集型农产品的规模经营主要取决于土地与资本的匹配关系;资本密集型农产品的规模经营主要取决于不变成本和变动成本的匹配关系;而劳动密集型农产品的规模经营主要取决于劳动和资本的匹配关系，因此，除了大宗农产品外，土地经营规模并非是农业规模经营的决定因素。从农业的多形态特性看，农业规模经营不仅可以体现为土地的规模经营，而且还可以体现其他多种形式。比如，可以通过农业专业化服务体系的建立，形成生产小规模、服务规模化的农业规模经营;又如，可以通过农作制度的创新，形成粮经结合，种养结合等复合型、立体型的农业规模经营;再如，可以通过农业的产业融合和产业化经营，形成纵向一体的农业规模经营。总之，推进农业规模经营，既要从比较利益原则出发，把握规模经营的适度性，又要从农产品特性和农业特性出发，注重农业规模经营的多样性，实现农业规模经营适度性和多样性的统一。

由农产品特性所决定的农业规模经营的多类型特点，也要求新型农业经营体系的建构要针对农产品及其经营方式的特点，突出相关重点。对于土地密集型农产品的经营体系建构，应重视资本(机械)对劳动的替代和服务体系的建构;对于资本密集型农产品的经营体系建构，应重视固定投资品和变动投资品的合理匹配，重视上下游经营方式的合理匹配;对于劳动密集型农产品的经营体系建构，应重视家庭经营、合作经营和公司经营的有效结合，重视劳动激励与约束的制度安排。

(二)加快建立多元化农业服务体系

新型农业经营体系的一个基本特征是集约化、组织化、专业化的农业经营主体与产业化、规模化、多元化的农业服务体系的互动融合和双层经营。其中，建立多元化的农业服务体系，不仅是稳定和完善农业家庭经营制度的需要，而且是提高农业服务体系效率的需要。现代农业服务体系的效率既取决于农业专业化分工的深度(即分工的种类)与广度(即分工的规模)，进而服务主体与受体的相互依赖度，又取决于服务双方交易的方式与制度安排。与工业产业不同，农业具有自然再生产和经济再生产的双重属性，具有经济、生态和社会的三重功能，农业的这些属性和功能决定了不同的农产品和农业的服务品会具有私人品、公共品和俱乐部品(社区公共品)等特性，与此相适应，农业的服务体系和服务品供给就应该呈现多元化的特性。这种多元化服务体系的特性，主要体现在两个层面，一是服务主体与制度导向的多元性，主要包括政府主导型、市场主导型、合作主导型、行业主导型、社会主导型以及不同类型的结合等。二是服务形式的多元性，主要体现为服务的外包化(如公共服务的外包化和私人服务的外包化)、服务的内部化(如合作社为其社员提供的服务)、服务外包化与内部化的结合(如社会组织和行业组织为农民或农业企业提供的服务)这三种类型。

从实践来看，中国多元化的农业服务体系正在逐步形成之中，具体表现为:政府主导的农业服务已从过去的政府统包统揽的单一服务方式，逐步转变为政府直接提供服务、政府购买公共服务、政府退出由市场提供服务等多种方式。市场(也即市场机制)主导的农业服务在服务产品和服务领域方面已不断扩大。社会组织(如高校、科研机构和社会公益组织)主导的农业服务在服务体制和方式上取得了积极的进展。尤为突出的是，随着农业合作化与组织化程度的不断提高，农业合作主导和农业行业组织主导的服务正在显示着强劲的发展势头。

当前，中国多元化农业服务体系的建构还需要把握三个重点。一是把握新型农业经营主体培育与新型农业服务体系建构的互促共进关系。其目的是建立农业服务需求与服务供给的均衡关系，避免两者的不匹配现象。二是把握农业服务外包化与内部化的关系。也就是要处理好市场化服务和非市场化服务的关系。为此，首先要通过政府机构的改革和职能的转换，加快农业行业组织的发展，增强行业的内部化服务功能;其次，要通过相关体制改革和制度创新，促进合作社的规范发展、联合发展，并且着手建立多层次的，集生产合作、供销合作、信用合作于一体的农民合作社联合社(简称“农合联”)体系和农业综合服务平台，以增强农民自组织的内部化服务功能，拓展农业服务的深度与广度。三是把握政府农业公共性服务的公平与效率的关系。提供公共性的农业服务是政府的重要职责，因此，无论政府的农业公共服务是以直接的方式提供，还是以购买的方式提供，都应体现对服务对象的公平性和普惠性，而不应具有歧视性，但与此同时，也应注重农业公共服务的效率。为此，一方面要清晰界定农业公共服务品的概念和受益对象，另一方面要建立和完善农业公共服务的运行体系和评价体系，高度重视广大农民群众对农业公共服务质量的反映，让农民参与各类农业公共服务的绩效考核，不断提高政府农业公共服务的时效性、针对性和稳定性。四、深化农村土地产权制度与集体经济制度改革

随着工业化和城镇化的推进，中国农村土地的三权分置，即所有权、承包权、经营权(或称使用权)的三权分置已成为现实，然而，与此相适应的权益交易与市场体系却极为滞后，主要是土地承包权的交易没有得到很好体现，这并不是农民不愿意交易承包权，而是除了国家征地交易外，中国目前并不存在真正意义上的土地承包权的交易市场或有效退出的机制，这就大大降低了农民土地权益的实现程度。

农村土地的三权分置和交易问题与土地产权制度密切相关，而产权制度问题又与产权理论有关。现代产权理论和实践的发展表明，产权是个权利束，公有产权和私有产权仅仅是产权的一种属性，单纯从意识形态来判别产权制度的好坏具有片面性。产权更多的是一种影响人类行为的制度安排，从一定意义上讲具有技术性，产权形式的选择是一种制度安排，合理的产权制度安排往往是利益的均衡和效率的体现。此外，产权的物化性和非物化性的分离很有意义。产权的非物化性，如产权的资本化或股份化，将为中国的农地产权制度改革和集体产权制度的效率实现提供可能。现实中，中国农村土地，尤其是农地的所有权、承包权、经营权的三权分离现象，社会已有共识，也就是说，农村土地的所有权归村集体，土地的承包经营权归所在村的农户，如果农户不流转土地，则土地的承包权和经营权是一体的，但如果土地承包者从事非农产业，无暇经营农业，同时又不肯放弃土地承包权，则会出现土地承包权与经营权的分离情况，即自己拥有土地承包权，而把土地经营权转让给他人来经营。

毫无疑问，土地经营权的流转和交易对于土地的优化配置、农业的规模经营和农民的土地权益实现，均有正向的作用。然而，从产权的属性要求和城市化的发展要求看，在农村土地三权分置情况下，如果仅有农民土地经营权的流转和交易，而没有农民土地承包权的流转和交易，或者说，只有土地经营权或使用权的交易，而没有土地承包权的交易，则不仅意味着农民的土地权益没能得到充分的实现，而且还会对农业劳动力的彻底转移，农业转移人日的市民化以及农地经营权流转合约的稳定性和农业的长期投资带来不利和隐患。这是因为，即使农民不种地，在城镇务工经商，如果其土地承包关系不能得到很好解决，在现行法律和政策环境下，他就不可能放弃其土地承包权，进而也不可能彻底退出农村。因此，即使城市不断改革其户籍制度，也不可能从根本上解决进城农民的市民化和完全融人城市的问题。因为城市户籍制度的改革只能解决农业转移人日的公共权益平等问题，而中国的城乡二元结构实际上是存在两个不平等，一是公共权益的城乡二元，二是财产权益的城乡二元。仅解决基本公共权益的城乡二元问题是不够的，还必须同时解决城乡二元的财产权益问题，而这必须通过农村的产权制度改革来解决。

改革开放以来，中国农民土地承包权利已从原来的“长期不变”转变为十七届三中全会所提出的“长久不变”，表明农民的土地承包权已是一种不能随意被剥夺或收回的权利。这一权利名为土地“承包权”，实为土地“占有权”，它事实上已具有两种权利的含义，一是经营权(使用权);二是所有权，但这种所有权还不是完整意义上的所有权，而是农村土地集体所有权在农户和集体之间的一种分割。由于是一种分割，因而具有集体和农户混合所有的性质，农村土地的混合所有应该成为现阶段中国农村土地集体所有制的有效实现形式。

要建立农户土地承包权的有偿退出机制与交易通道，迫切需要在对土地确权(这涉及对土地是否确权确地、或者确权不确地、确权确股，并且股权固化与活化等问题)和颁证(这涉及所有权证、承包权证、经营权证，股权证等四种权证的颁发)的基础上，建立与土地三权分置相适应的土地三权交易体系与市场。就土地承包权交易体系与市场而言，除了国家征地交易制度需进一步完善外，还可考虑其他两条途径:一是土地承包权的股份化和可交易化。这既能保障和实现农民的土地权益，又能使农民土地权益实现实物化与非实物化的分离，进而不影响土地这一生产要素在空间的优化配置;二是建立非股份化的农民土地承包权的市场直接交易机制。

当前，要建立中国农民土地承包权的有偿退出和市场交易机制，还存在一些难点和制约因素，一是城乡社保体系的不完善，这会对农村土地制度的改革带来一定的社会风险;二是农村集体经济制度的社区封闭性，这会对农民土地承包权的有偿退出和市场交易带来制约，因为农民拥有的土地承包权特点是农村社区(村)的土地承包权，是一种集体经济成员的身份权，在现行中国农村集体经济制度下，这种权利的转让和交易只能局限于本村集体经济组织范围内。也就是说，在现行农村土地制度下，非本村集体经济成员通过交易所能获得的至多是该集体经济农民承包土地的经营权或使用权，不可能获得土地的承包权。因此，如何在城乡人日不断流动的背景下，既保障农民作为农村社区集体成员的权益，又将这种成员身份权与其特定身份相分离，实现农民的土地承包权益、宅基地住房权益和集体经济权益从其身份依附到非身份(契约)依附的转换，进而降低农民土地权益、房屋权益以及集体经济其他权益的交易门槛，扩大农民土地与财产交易的市场空间，是中国农村改革深化、新型农业经营体系建构和工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”协调发展中必须解决的问题，而要解决这一问题，除了加快构建城乡一体的社会保障体系，还必须对现行农村社区性集体经济制度进行同步改革。可供选择的改革思路与方向是:通过改革深化，使农村社区性集体经济制度逐步从政社不分向政社分离转变;从单一所有向混合所有转变;从封闭性运行向开放性运行转变;农民在集体经济中的权益从使用权、经营权的拥有向财产权的拥有延仲;从实物化拥有向非实物性的资产化和股份化拥有转变;从成员身份依附拥有向市场契约依附拥有转变。同时，在改革中注重从目前中国农村形态的多样化和多类型特点出发，坚持因地制宜、因村制宜、分类指导、村民自主、多种模式、有序推进。