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社会主义中国农村走向何方(下)

作者:张厚安  责任编辑:admin  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2016-10-05  浏览次数: 3319

“三年困难时期”是天灾也是人祸。

随着三大改造的“完成”,毛泽东认为经济建设也应再快一些。在1958年南宁会议上他指出,在经济建设问题上必须促进、不能促退,并严厉地批评了周恩来、陈云反冒进的主张,对党内领导层震动很大。这也助长了急于求成错误的发展。这时毛泽东提出了:“在15年或更多一点时间内在钢铁等主要工业产品产量方面赶上和超过英国。”这样就使急于求成的思想有了具体的指标了。同时在19585月八大二次会议上,又提出了“拨白旗”、“插红旗”,制定了“鼓足干劲、力争上游,多、快、好、省地建设社会主义”的总路线。提出要敢想、敢说、敢干,并预言我国已经进入了马克思预言的“一天等于二十年”的伟大时期。从而在全国掀起了一个“赶美超英”的大跃进运动。

大跃进,在农业方面掀起了农田水利建设高潮,并直接导致1958年夏秋在农业产量上出现的虚报浮夸风。195868日河南遂平县卫星农业合作社放卫星 ——小麦亩产2105斤。接着723日人民日报报导河南西平县和平农业社小麦亩产达到7320斤。813日人民日报又宣称湖北麻城县麻溪河乡早稻亩产3.69万斤,福建南安县胜利乡花生亩产1万斤。特别是广西壮族自治区环江县红旗农业社放了一个更大的卫星 ——稻谷亩产13万斤。这时,安徽、河南、四川等省相继宣布已达人均粮食产量千斤省等等……。七月,农业部宣布,全国全年粮食产量已达8000亿斤(1957年是3700亿斤)这时,在报纸上大批“条件论”、“悲观论”和“粮食产量有限论”,鼓吹人有多大胆,地有多大产,“只怕想不到,不怕做不到”。甚至提出粮食多了怎么办?

从以上可以清楚的看到1958年所出现的虚报浮夸风,其风源究竟来自何处?正是在这股头脑发热的浪潮下,各地人民公社掀起了大办食堂、吃饭不要钱和伙食放卫星。这时,报纸电台不断传来公社食堂吃得多么好的消息,并形成了互相攀比之风。可是好景不长,到了1958年底,各地就显露出“情况不妙”。我当时正领着学生在沔阳、天门、皂市考察。返校时路经岳口,餐馆里连饭也买不到,只有有盐无油的蒸芋头卖。我们只好一人吃两碗芋头充饥。接着到了汉川县城供应更紧张,什么也买不到。这时虽然心生疑惑,但仍从好的方面思考,估计是个别地方的情况。可是接着下来,情况越来越严重。特别是在三年自然灾害中各地饿死不少人。城市因保障了基本供应,情况比农村要好。但是因吃不饱,缺乏营养而患浮肿、肝炎的不计其数。当时学校的老师因饥饿都种地生产自救。早晨起床就拿起锄头去地里种红薯、高梁、麦子、蚕豆和各种蔬菜。三年困难时期是与自然灾害有关,但是更应该看到与当时中央的政策、与毛泽东关于人民公社、大跃进、大办钢铁的一系列错误决策有关。就是说“是天灾,也是人祸”,而且人祸大于天灾。1958年农村生产形势本来是很好的,是一个丰收在望的年景。但是最后是“丰产没有丰收”。原因是主要的劳动力都被动员上山去找矿石、砍树、建土高炉大办钢铁去了。结果许多庄稼都烂在地里无人收割。

为了大跃进,毛泽东在工业产品、产量方面也提出了很高的要求。并在19588月北戴河中央政治局扩大会议上正式决定钢的产量当年要在1957535万吨的基础上翻一番。而在19588月以前钢的实际产量只有400多万吨。这就是说必须在剩余的四个月内完成600700万吨钢的任务。在当时钢铁工业生产能力不足,电力、煤炭、采矿、运输都满足不了这一需求的情况下,必须去完成钢产量翻番的指标,其后果也就可想而知。为了完成这个实际上无法完成的任务,于是出现了大搞群众运动、大搞小高炉和土高炉、出现了全民土法炼钢。到1958年底用在钢铁战线上的劳动力达到9000多万人。如果加上其他战线直接、间接支援的人力则已超过了一亿人。也就是超过了当时全国人口的1/6。全国到处是炉火通明,当时的华中师范学院(即今日的华中师范大学),在马房山下也建了一大排土高炉。学生进校后,第一件事不是读书而是锤矿石。政治系的学生困惑的提问:“锤矿石能锤出马列主义吗?”为此,全系展开了一场大辩论。最后的结论是:锤矿石能锤出马列主义,如果不参加锤矿石就学不到马列主义。全国各机关团体、部队都建起了土高炉,办起了炼铁厂。如此蛮干的结果是,到年底宣布钢产量达到1108万吨,铁达到1369万吨。而大量的是不合格的。华中师范学院炼了一大堆废品,最后就丢弃在原三号教学楼后边无人问津。大办钢铁的后果是生态环境的大破坏、是物质资源的大损失、是财力人力的大浪费。这一后果,在以后的很长一段时间里都产生着消极的影响。

到了195811月,在武昌中央政治局扩大会议上,毛泽东头脑冷静一些后,提出:“要破除迷信,但不要破除科学”,“要老老实实,不要浮夸作假 ”。并承认由于大跃进、大办钢铁的结果出现了经济各部门发展比例失调。在农业方面他也感到了高指标和浮夸风的危害,并提出“干劲一定要有,假话一定不可讲。”而此前“破除科学”相信“假话”的正是他本人。

四清运动凸显出农村干部问题

在党的八届十中全会上,毛泽东重提“以阶级斗争为纲”。并从1963年到1966年,在全国开展了一场声势浩大的社会主义教育运动。社会主义教育运动在农村就是四清运动(清政治、清经济、清组织、清思想)。这一运动本来是为了对刚刚从小农经济传统生活方式中“解放”出来的农村干部和群众进行社会主义教育,是为了解决农村干部作风和经济管理方面问题的,但是由于把各种不同性质的问题都当作阶级斗争对待,从而导致了阶级斗争的扩大化,农村存在的问题也并未得到真正的解决。

1964322日中央发出了《关于组织干部宣讲队伍把全党全民的社会主义教育运动进行到底的指示》,强调凡是能下去的干部都要下去,下乡搞“四清”。正是在这样的形势下,我于1964年、1965年、1966年都被抽派下去参加了“四清运动”,一直到19666月文化大革命开始后才被调回学校参加文化大革命。

1964年我领着部分政治系的学生被派到湖北省武昌县(现改为武汉市 江夏区)大桥公社红光大队,参加了被当时称为“小四清”的社教运动。这时,强调依靠基层组织和基层干部搞运动,工作组只起参谋作用,而且主要打击对象还是“地、富、反、坏。”所以对干部的震动不大。我们下去后,很快就发起了对地主的斗争并召开了全大队的斗争会。至于为什么要这样做?好像根本就不是一个问题。因为在工作组、农村干部、群众以至地主分子本人都认为斗地主是天经地义的,想什么时候斗,就可以什么时候斗。所以开展起来就没有什么阻力。很快把全队所有的地富分子轮流的批斗了一遍,运动就结束了。

196468日毛泽东在一次讲话中,对阶级斗争形势作出更为严峻的估计。指出:过去一年多农村的“四清运动”是打了“败仗”。并认为运动不能急急忙忙收兵,而要搞45年。规定运动应该分为两个阶段,第一个阶段要解决“四清”问题和对敌斗争问题;第二阶级主要是组织建设。到1965年我又被抽调参加省委组织的被称之为“大四清”的工作队,并被派到浠水县竹瓦人民公社搞了新一轮社教运动。这次在下去前,先对四清工作队员自身进行了严格的审查和清理,并学习了王光美在河北省抚宁县卢王庄公社桃园大队工作组蹲点搞的“四清”经验,要求采取土改时的方法,访贫问苦,扎根串连,开展对敌斗争。矛头主要指向大队、生产队的干部。工作组展开了清帐目、清库存、清工分、清财务的工作,并发动农民群众起来揭发干部的四不清行为。这样,运动一开始就引起了干部的抵触,他们思想不通,认为自己辛辛苦苦地工作不应该受此委屈,以致在四清运动的组织建设阶段,还是需要原来的干部出来工作的时候,一些生产队的干部“躺倒”不干了,这时工作组反过来又做他们的工作,甚至请求他们出来工作。否则工作队员就不能离队,并在那里代替生产队长。

196412月的中央工作会议上,在“四清”运动的性质、主要矛盾等一系列问题上毛泽东与刘少奇发生了严重的分歧。毛泽东还批判了刘少奇关于“四清”工作大兵团作战、扎根串连等做法。强调运动的根本性质是社会主义与资本主义的矛盾。第一次提出运动的重点“是整党内那些走资本主义道路的当权派。”

1965年春,我再次被抽调参加了省委组织的、被称为“系统四清”的工作队并被派赴蕲春县狮子公社工作。这次运动开始势头更加凶猛。工作组进队以后,分批集中全体大队干部和全体生产队干部办学习班,并规定办班期间不能回家,也就是当时说的把他们都放到“水里”,要他们交代四不清问题。与此同时工作组另外组织了查账和调查小组并发动全体社员起来揭发干部的问题。四清工作队干部每三天开一次会,由各工作组汇报干部交待、查账、群众揭发出来的问题,特别是统计四不清的金额数字。在发动阶段,各个工作组纷纷汇报揭发出来了多少金额,一个组比一个组多。听起来真是吓一跳。可是到了最后落实的时候,只剩几十、几百、几千了。当时把这种状况形容为:“蹲下去都是蚂蚁,站起来一个蚂蚁也没有了”,或者说:“揭发一个天,落实一块砖。”那些在运动开始阶段把揭发金额数字报得最大的工作组队员受到了极大地表扬,说他们工作成效大,要求大家学习他们;到了落实阶段,他们原来报的那些数字一个也落实不了,结果还是受表扬,说他们落实政策好。而那些实事求是的人反而老是受到批评。

农村的四清运动搞了近三年时间,虽然有不少曲折,最后成果也不明显,但是这个运动本身却反映出农业社会主义改造一开始就曾提到的一个大问题,“干部问题”的重要性。合作化、公社化以后,实行了以生产队为基础的三级所有的公有制。全体社员劳动的果实及其分配、消费都掌握在公社各级干部手里。而这些干部昨天还是个体的小私有者,几年的时间他们的思想意识并没有发生根本的变化,还不能说他们已经具备大公无私的社会主义思想,而在当时党的组织生活松懈、权力高度集中又缺乏约束监督机制的情况下,怎么能保证干部的清廉、怎么能保证干部不多吃多占、不化公为私?四清运动即使解决了一些干部的四不清问题,在人民公社体制不变的情况下,又怎么能保证以后的干部会清廉?四清中暴露出的干部问题正好说明合作化和公社化发展的超前和空想性质。

我当了一年的“人民公社”社员

在文化大革命后期,于1970年我有幸和许多教师、干部一块,全家被下放到洪湖县(现改为市)燕窝公社边州大队第二生产队当了一年多的社员——五七战士。刚到生产队的那天就下起了大雨,我们五七战士的“新居”无不漏雨,脸盆、木桶全用上也无济于事,最后只好在屋顶下拉起一层塑料布来挡雨。从这天起我们就体验着广大农民所过的“社会主义农村的新生活。”

当时,农民是不能随便离开生产队的,大家都只能在农村“务农”。所以村子里的人气很旺。清晨,队长站在村头高声地分派生产任务,社员默默地听从分配,然后拿着农具分头下地去劳动。对于“五七战士”,队长比较照顾,一般把我们分配到和妇女一起去锄草、摘棉花等较轻的农活。这样,我们就从大学的教师一夜之间变成了农夫、农妇,我们的子女也和农民的孩子一起读书玩耍。生活较之城市虽然艰难很多,但是我们却感到很兴奋、很愉快。

农民新奇而友好地看待我们这些新来的“社员”。在生活上,他们主动地给我们送菜、送柴和缺少的用具;在生产上,他们手把手的教我们。很快我们就融入农民之中了。

生产队经常开会。有时是评工分,有时是队长传达上面有关政策精神、有时是安排水利等等……。队长叫开会,所有的劳动力很快就能到齐(不像今天农村开个会很困难)。这是因为不参加开会就不给计工分。开一天会能计十个工分,和劳动一天也只能计十个工分相比,大家当然不会轻易地丢掉、放弃。开会一般都是听队长讲,妇女就纳鞋底、打毛衣,男的就抽烟。评工分,实际上就是核实一下当天出工的人数是否有误。队长念一遍,如有遗漏或错误可以当场提出。一般只要出了工,半天五分,一天是十分。年终会计根据收获总值和每户社员总工分数来进行分配。但是分配又不单纯按工分,因为口粮、油等基本生活资料还要按人头分配。有的单身农民,人口少,虽然工分多,而实际上分到的粮食、油比那些人口多、劳力少、所作的工分也很少的农户还要少。这些人口大户,因工分不够而多分到许多粮棉油,欠下生产队的债务年年都无法偿还,但年年还得按政策定量分给他们,这对那些劳力强而人口少的农户当然是不公平的。

一个生产队的队长就好像这个队的“大家长”。全队的一切重大活动都听从他的安排。所以队长的工作作风、思想素质、领导水平和能力如何,直接关系到生产队的发展。生产队长虽然是通过社员选举产生,但一般都是选党小组长(有的是党支部书记)兼任。我所在的第二生产队队长叫孙昌利。年年选举,照例选他。每天的生产活动,正如农民顺口溜所说:“出工看队长,收工听钟响,太阳一落土,十分到了手。”农民除非侵犯到其直接利益,一般情况下都能服从,互相间也很少起冲突。因为主要的劳动成果、生活物资都控制在生产队集体(实际上是队长、会计)的手里,所以每个社员也就依附于生产队(队长),离开了生产队集体谁也无法生活。但是,由于都是按工分和人头分配,所以全队社员的生活水平基本上是平均的,没有大的差别(除了干部利用职权多吃多占外)。

1970年秋收后,洪湖县委决定修建洪湖排水和防洪新闸。于是调动了全县的劳动力,千军万马搞水利。燕窝公社也摊派了大量的劳力。边州生产队去了近二百劳力,我也是其中一员。在寒冷的冬天,在长江边,我们住的是临时盖的茅草棚,吃的是萝卜白菜大米饭,一天劳动十多个小时。像蚂蚁一样的劳动大军,整天来回在约二百米距离的地段上挑土筑堤。每个公社、每个大队、每个生产队都分有一定的土方任务,谁先完成,谁先回家。社员对我们“五七战士”虽然很照顾,但是每天十几个小时,在工地上就是来回走,对我们这些年近半百、长期从事脑力劳动的人来说也吃不消,何况还要挑着六十多斤的担子呢?歇工以后吃完饭,等我们写完宣传稿再去睡觉时,工棚床铺上已经睡得满满的,要费好大的劲才能把身子挤进去。新闸的水利工程离燕窝公社约百里之遥。对燕窝来说完全不受益,是白干。这是典型的“一平二调”。但是对于社员来说谁也不敢不去。因为谁不去就得不到这两个月劳动的几百个工分。生产队对这些水利付出的劳力是无偿的,但是社员对生产队的付出则是有偿的。在公社时期这种大型的水利工程,年年都有。这些水利有很大一部分直至今天还起着非常重要的作用,但是也有很多工程属于瞎指挥、劳民伤财,是没有效益的。

苏联十月革命后只用了约十年时间把一个扶木犁耕地的贫穷落后的俄国建成了一个工业高度发达、农业实现了机械化、国防强大的俄罗斯。而我国原来是想通过合作化、公社化为机械化创造条件,促进农业生产力的大发展。可是农业社会主义改造过去了十多年,农民仍然是肩挑背驼,牛拉犁耕,割谷插秧都靠人力,加上在公社体制下人的积极性、创造性受到极大的压抑,农业生产也没有大的发展,长期在低水平徘徊。农民劳动辛苦,生活艰苦,农村物质生活、文化生活都很匮乏。最后导致全国供应的紧缺。为什么在我国工业化与农业社会主义改造,二者没有出现良性的互动?这难道不是政策的制定者必须认真反思的问题吗?

一年多的公社社员生活给我留下了许多难忘的回忆。返校后,一直还想念着洪湖的燕窝,想念着边州大队的第二生产队,想念着曾经朝夕相处、一起劳动过的社员乡亲们,也想念着队长孙昌利和公社干部。1996年冬我专程回到了洪湖,回到了原燕窝公社边州大队第二生产队。想去看看我经常想念的乡亲们,看看我下放时住的那间屋子,看看人民公社解体后那里的变化。到了燕窝镇,那里的变化很大,昔日的许多印象已不存在。到了原边州二生产队更是面目全非了。过去旧房已全拆除,眼前是新建的两排大小形式一样的农居,据说是我们走后不久搞共产主义新农村时建起来的,我们下放时的住房当然也无影无踪了。看到了以前的队长孙昌利和一些老农。他们告诉我由于政府保护粮价的政策好,他们家家户户都增加了收入。孙昌利告诉我,他有存款一万多元。看来乡亲们衣食无忧,生活有了较大提高。但是,我也看到有些老农生病在家无钱医治的贫困状况。村子里完全看不到中青年人。原来他们都到城里找工作或打工去了。所以显得人气不旺,村子里让人感到荒凉、冷落。正如他们说的:现在是“中青外出搞钱,老小在家种田。”农民都想方设法把自己的孩子送走,离开农村,跳出农门。不愿生活、居住在农村,不愿让自己的子孙继续“务农”,这就是当前农村最大的问题。站在过去下放过的地方,我默默地思考着——社会主义的中国农村今后究竟应走向何方?

解放战争中,由于纲领和政策的正确,中国共产党得到了农民的拥护而迎得了革命的胜利,取得了政权。建国后,主要是在土地改革完成后,由于农业社会主义改造的失误,不仅没有给农民带来“新的利益”,反而导致“三农问题”日益尖锐。是到了必须调整“三农”政策的时候了。否则,将因失去广大农民的支持而动摇以工农联盟为基础的人民民主政权。

三、“乡政村治”,农村基层新的“政治模式”——在实行土地联产承包责任制以后

农村经济体制的巨变

197812月党的十一届三中全会召开后,中国农村实行了以“家庭联产承包责任制”为主要内容的农村经济体制改革。改革首先是从安徽、四川开始的。1977年中共安徽省委在万里同志的主持下制定了《关于当前农村经济政策几个问题的决定》即后来人们通常所说的“农村六条”并于11月下旬下发到全省执行。同年四川省委在赵紫阳同志的主持下制定并下发了《关于目前农村经济改革的几个主要问题的规定》,简称“十二条”。中国农村改革也从此拉开了序幕。《人民日报》于197823 日和613日,分别对安徽和四川农村经济改革的情况和上述两个文件作了突出报导并给予支持。就在这一年,内蒙、广东、甘肃等地区也采取了积极措施,冲破了在农业生产上“左”的禁区,使得农业生产获得了发展。安徽、四川、广东、甘肃等省所实行的新的农业政策带动了全国各地对农业政策的调整,并使1978年大部分地区的农业生产得到复苏。

197812月十一届三中全会原则通过的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》两个文件的下发和试行,受到农村广大干部、群众的热烈欢迎。根据这两个文件,以“包干到户、包产到户”(以下简称“双包”)为主要内容的各种形式的责任制,在全国很快推广开来。但是,由于文件对包产到户的明文限制又束缚了各地农民改革的手脚。同时在全国引起了一场大辩论。1979315日,《人民日报》发表了“一个机关干部的来信”,认为包产到组就是解散社会主义集体经济,是大倒退。当时全国已有1/3的社队实行了包产到组。到1979年,于4月、9月中共中央又先后发出的《关于农村工作问题座谈会纪要》、《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》等文件中,都明文指出“不许包产到户,一律不能分田单干。”或“不要分田单干”。所以到19801月虽然全国农业生产队中实行各种形式的生产责任制的已占到84.7%,但是实行家庭联产承包责任制即“双包”的还不到1%。只有安徽省到1979年底实行包产到户的生产队已占到10%.

由于实行“双包”显著增产的事实,加上党的解放思想、实事求是的思想路线巨大影响,到1980年春,在一些经济落后的地区和边远地区“双包”推广、发展较快。19821月,中共中央1号文件批转的《全国农村工作会议纪要》中,第一次明确肯定了“双包”的社会主义性质,指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制“(《三中全会以来重要文献选编》下,人民出版社1982年版,第995页)。从而消除了一些人对包干到户的误解和顾虑。纪要特别指出:它是建立在土地公有基础上的,农户和集体保持承包关系,由集体统一管理和使用土地……,有一定的公共提留,统一安排军烈属、五保户、困难户的生活,有的还在统一规划下进行农田基础建设。所以不同于合作化以前的、小私有的个体经济,而是社会主义的组成部分。包产到户的实行很快就体现出其优越性并受到广大农民的欢迎。

19831月,中共中央在1号文件《当前农村经济政策的若干问题》中,更是称赞了以“双包”为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”(《十二大以来重要文献选编》上,1986年版,第253页)。联产承包制扩大了农民的自主权,发挥了小规模经营的长处,克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义等弊病,使生产力能更好地发挥作用。从而使包产、包干到户进一步推广和普及,到1983年末,全国农村实行联产承包责任制的生产队已占到99.5%,其中包干到户的生产队则占到97.8%。至此,家庭联产承包责任制进入到一个稳定和完善阶段。而这一变化的实质是,在土地集体所有制不变的情况下,把土地的经营权还给了农民,农民在承包的土地上又有了生产的自主权。这是非常艰难的一步、一大步。有的人说它是倒退,是从社会主义的集体经济倒退回单干了。但广大农民认为是在前进,因为它调动了“8亿农民”的生产积极性、促进了生产、推动了社会的前进。可惜,这一步并“不彻底”,因为并没有把土改后农民得到的土地所有权也还给农民。是否实现土地私有,也成了当前农村进一步深化改革的一个争论焦点。但是必须指出,直到今天,在有一些地区的农村,并没有采取土地承包制的作法,仍然坚持着统一经营的集体经济。如江苏江阴市的华西村,河南新乡市的刘庄,河南漯河市的南街村,山东蓬莱市的长岛等等。在这些地方经济的发展也取得了引人注目的成就。这也说明应该允许在改革中采取不同的模式,允许不同的实验和做法,允许不同的意见存在。实践是检验真理的唯一标准。历史将最终作出评判。

“乡政村治”政治模式的形成

“乡政村治”,“乡政”指的是乡一级政权(包括镇政权),是国家依法设在农村最基层一级的政权组织;“村治”指的是村民委员会,是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合,形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。

1983年以前,我国农村的政治格局是人民公社模式是三级所有、队为基础的一种模式,是党政不分、政企合一的模式,是以行政手段指挥生产、以经济组织形式代替政权组织形式的模式。这种模式从1958年沿用至1983年,并被实践证明是失败的。它的根本错误在于把农民管得太死,把农民的自主权利几乎剥夺殆尽,它是对社会主义民主的一种严重的扭曲,其结果是极大地压抑了农民生产的积极性和主动性,极大地束缚了生产力的发展,从而导致生产下降,生活贫困,所以要改革。农村的改革是从经济体制开始的,即从实行土地联产承包责任制开始的。经济体制的这一变化必然要求政治体制与之相适应,不能再沿用“人民公社”模式来管理了,必须找到一种新的政治模式来代替。如是,在198212月,五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第95条规定:“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。198310月,中共中央、国务院又根据这一规定,发布了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,正是根据这一通知在全国农村重新恢复了乡政府,召开了乡人民代表大会,恢复了乡镇政权建制。1982年宪法第111条又规定:“城市和农村按居民住居地设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。”根据这一规定,198711月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》,并于198861日开始试行,于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。从而用“乡政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。

新的乡和村组织形式,表面上看好像又恢复到人民公社以前的模式了。因为土地改革以后,人民公社以前,我国农村也有乡镇政府,也有村,形式和称谓上是一样的。但是,1983年以来,不是乡与村简单的恢复。一是乡镇政府已由乡镇长负责制代替了过去的委员制,二是村已经实行基层群众性自治,村民委员会则是农村基层的自治组织,而过去的村是乡镇政权的一部分,是乡镇政府的派出机构并受其领导,是行政性的,叫行政村,一切听乡镇政府的指挥。现在则不然,乡村之间是指导与被指导的关系。所以,不是恢复到了人民公社以前,而是有了新的发展,是农村基层政权和村民自治组织的结合,并成为今天农村的基本政治模式。现在,我们就是通过乡镇政权和村民委员会来治理农村的。只要我们把约4万多个乡镇政权建设好了,把约70多万个村民委员会完善了,那么农村的稳定、发展,乃至整个社会的稳定与发展就有了组织保证,我们就可以立于不败之地(近年来农村又对乡、村规模进行着调整,其数目将有新的变化)。

“乡政村治”是有中国特色的农村政治模式,是新时期找到的治理农村的最好的政治模式。决不能再倒退到“公社”模式去,倒退是没有出路的,也是“8亿农民”所不答应的。只有前进,坚持把乡镇政权建设好,把村民自治搞好,才能把农村的事情办好。

乡镇政权的地位与特征

按宪法规定,乡镇政权乃是县以下的我国农村基层政权。目前除宪法规定的县管乡、镇,还存在市(不设区的市)或区(指设区的市辖区)管乡、镇的体制。另外,根据宪法第96条关于“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”与第105条关于“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关,是地方各级行政机关”的规定,乡、民族乡、镇设人民代表大会和人民政府。因此,乡镇政权主要是由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。

与县、市以上的地方政权相比较,乡镇政权具有如下特征:

1.政权机构设置不同。农村基层政权主要由权力机关——乡、镇人民代表大会和行政机关——乡、镇人民政府两个部分组成。它不设司法机关,即不包括审判机关(法院)和检察机关,设在乡、镇的法庭乃是县法院的派出机构;县检察院在乡、镇一般未设派出机构,乡、镇公安派出所逮捕人犯直接由县检察院审批。

2.权力机构职权的行使不同。根据《地方组织法》规定,乡、镇人民代表大会不设常设机构,所以乡镇人民代表大会履行职权的主要活动方式和基本条件就是召开乡镇人民代表大会会议,只有开好乡、镇人民代表大会会议才能真正发挥农村基层国家权力机关的作用。

3.行政机构的组成和地位不同。乡、镇人民政府,在乡、镇长之下,一般不设科、局、委、办等二级机构,除了政府办公室之外,只设若干乡镇助理员。在机构设置上不要求与上面对口。也就是说政府的工作,在助理员的协助下,由乡、镇长直接管理。另外,由于在乡镇政权中既没有人大常设机构,又没有司法机构,这就决定了乡镇政府在农村基层政权中的突出地位和作用。特别是在乡、镇人民代表大会一年只开一次会议,每次会议只开1-2天的情况下,乡、镇人民政府的状况在整个农村基层政权中至关重要。

4.对辖区的行政管理不同。省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干行政公署,作为它的派出机关;县、自治县的人民政府在必要的时候经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机构。而乡、镇人民政府之下一般不设派出机关,即在乡、镇与村之间一般不设层次。乡、镇政府对辖区的各种行政事务直接行使管理权。精简、效能和直接管理的原则乃是乡、镇政权最基本的特征。

与城市基层政权(指市辖区和不设区的市一级政权)比较,其共同点是都属于国家政权体系的基础部分;其区别除表现在农村与城市的自然形态的差别外,主要是在行政地位上。城市基层政权较农村基层政权地位高,其机构设置一般与县相同。其级别差别也较大,如直辖市下所设的区属地级、经济单列市下所设的区属准地级、一般市下所设区属县级。有的不设区的市和市辖区还管辖若干乡镇,如湖北省武汉市洪山区就管辖了和平乡等6个乡、镇。

上述特征 主要上根据《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》来看的。然而,这些年来,各地情况在改革的实践中已发生了变化。这些变化主要表现在:

1.全国各地区这些年来都先后设置了乡镇人民代表大会主席团常务主席之类的办事机构,有的还配备了秘书和办事员。但是它不具有县以上的人大常设机构类似的权力,也未能起到县以上一级人大常设机构的作用。

2.全国各地区的乡、镇人民政府在实际上已改变了原来的助理员制(虽然有的还保持着助理员名号)。有的省如山东,乡镇政府内普遍设置了委、办、站;有的省如湖北,乡镇政府内普遍设置了办、委;有的地区,如浙江省松阳县枫枰乡则试行了机关分股制。总之,都在乡镇长之下设置了二级机构,乡、镇长通过这些二级机构对各条战线和各个部门的工作实行间接归口管理。这些变化的结果是乡镇干部编制进一步扩大。现在一个乡镇再也不是十几个助理员了,干部人数一般都在100人以上。

3.全国各地区,在乡镇之下也设置了一个“层次”或派出机构,这个层次一般叫管理区。乡镇政府对辖区的各项事务已不再是直接行使管理权。

这些变化同时也提出了一些值得思考和探讨的问题,这就是:为了坚持效能、精简、直接管理的原则,如何进一步深化乡镇政权改革?随着农村经济的发展、改革的深化,乡镇人民政府是否必须设置二级机构,完全改变原来的助理员制?县以下的层次区划,根据建国以来多次反复的经验教训究竟几级为宜?实行撤区并乡以后,乡镇与村之间是否需要设一个中间层次?这些既是当前急需解决的理论与实际问题,又是牵涉到宪法、地方政府组织法的法律问题。

在谈到新中国农村基层政权的特征时,还应该看到现行的乡镇体制与旧中国的乡镇体制的本质区别:它已由原来压迫劳动农民群众的工具变成了为人民服务的工具,而且在整个行政活动中,社会事务占有相当大的比重,具有行政体制与社会保障体制合一的特点。

上面是从乡、镇的政治属性和行政管理的角度,从我国政权的行政区划来看的。但是,广义上的乡、镇又是一个复合概念,它既包括政治属性,又包括自然属性,是由乡村和集镇两个词组成,因此也包括这两个方面的地域。乡村指的是生产结构以农业为主、人口分布比较分散的广大地区,是指乡民聚居的一个一个村民点或自然村落,有村庄、弯子、屯等不同称谓的乡村社区,一般叫农村。集镇由乡村孕育、进而在集市的基础上发展起来的,是指以乡村为经济依托、居住人口比较集中、非农业人口比重大、商品经济较发达、交通较便利的区域社会经济活动中心。我们讲的镇政权乃是指的建制镇,它是在集镇发展的基础上建立起来的,但又不同于一般集镇。我们通常说的小城镇则是指县城、建制镇和乡政府所在地的集镇及工矿点、卫星城的统称。从19556月和19633月中央颁布和经过调整设立的建制镇的条件看,当时是把镇作为城市的一个层次,把镇与乡作为划分城乡界限的标志。至1984年,中共中央1号文件又把原来的社队企业和镇办企业统称为“乡镇企业”。这样就在概念上开始突破了原来的乡和镇的界限,明确了镇是农村的中心。当然就镇的地位和作用而言,它介于城乡之间,既是城市带动农村的前沿阵地,又是沟通城乡联系、促进城乡结合的桥梁和纽带。今后,随着乡村的进步和城镇发展的趋势,传统“农村”概念也必将发生变化。根据1986926日中共中央和国务院第22 号文件关于“凡是设了镇政府的地方,就不再设乡政府”的规定,现在建制镇的辖区已从原来的小城镇扩大到包括相当部分农村社区,形成“镇代乡管村”的体制。同时,近年来随着乡镇企业和农村商品经济的迅速发展,乡政府所在的集镇不断扩大,乡与镇的差别也越来越小。

“村治”——乡政的基石

“乡政村治”作为治理乡村过程中形成的一种新的政治模式,是我国社会主义的上层建筑活动并同为社会主义经济基础服务。乡政以国家强制力为后盾,具有高度的行政性和一定的集权性;村治则以村规民约、村民舆论为后盾,具有高度的自治性和民主性。就村治对乡政的作用而言,村治是乡政的基石。“乡政村治”就是中国特色的农村政治。

在中国历史上,任何剥削阶级的国家政权,都有着高度集权的烙印。即便是在这样的集权政治之下,乡村政治也总是或多或少地带有“亲民”或“民治”的特征。在农村最基层,朝廷一般不直接委派行政官员,而是在村民中物色“代表人物”充任村治首领。村的名号,也一度为里、保等所取代。但无论何时,相当于今天的乡和相当于今天的村的层级总是存在的,而村治,始终是乡政的基础。自秦汉以来,县以下基层组织的设置虽各有不同,但乡总不是“空中楼阁”。乡政与村治总是互相依托。近现代,集权体制受到资产阶级民主思想特别是新民主主义思想的冲击,自治的名词普遍采用了,乡政村治毕竟都向民主化前进了一步。但不管是民主还是集权,乡政村治的依存关系是不变的。北洋军政府在山西、云南、浙江实行过“村本政治”又称“村治”。新民主主义革命时期,国民党统治区在实行区村制、区乡保甲制的同时也实行过村治,曾规定“以聚居同一村庄,独自成立自治团体者成为村”;革命根据地和解放区多实行区乡村制。可见无论是革命的还是反革命的“乡政”,均必须以村治为依托。

在社会主义新中国,乡(镇)政权是以工农联盟为基础的人民民主专政国家的农村基层政权,乡政尽管方式行政化,但在根本上保证的是人民的民主权力;至于村治,不但内容上是民主的,而且形式上也逐步走向实行直接民主的村民自治。新中国乡政村治的结合已具有全新的基础。但尽管如此,二者的差异仍然存在,前者着重维护全体人民群众的共同利益,后者则着重维护社区内乡民的局部利益。二者的区别与联系决定了二者都具有国家利益与乡民利益、社会利益与社区利益、整体利益与局部利益的协调功能,而且村治的这种协调功能更为直接。正因为如此,村治对于乡政,在新中国尤其具有重要意义:

1.村治是巩固以工农联盟为基础的国家政权的根本保证。在我国有近8亿人口生活在农村,农村问题、农业问题、农民问题本质上就是政治问题或政权问题。村庄是农村社区的基本单位,国家需要千万个村庄提供农产品以满足城市的需求,乡(镇)政权要通过村级组织贯彻执行国家的方针、政策,实现国家利益,了解农民的愿望、需求、欢乐与忧愁、意见和建议,并发动广大农民行使管理国家的权利。良性运行的村治,能使乡政得心应手,使共和国的基础坚如磐石;恶性运行的村治,会使农民忿懑日增,使农村危机四伏。

2.村治是社会主义民主政治建设的基础工程。列宁曾指出,人民需要共和国,为的是教育群众走向民主;人民需要的不仅仅是民主形式的代表机关,而且是要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众实际地参加各方面的工作,让群众在管理整个国家中起积极作用。发动群众行使民主权利,毋容置疑是乡政的重要活动内容;而村民委员会又恰恰是这一活动的最佳组织形式。村治,本质上是村民自治。通过村委会,村民不仅能直接选举人民代表治理国家,而且能在村民会议上行使一切政治、经济、文化、社会事务的自治权利,这就为我国的社会主义民主政治建设奠定了坚实的基础。

3.村治是维护农村社会安定团结的前沿阵地。维护农村社会稳定,是农村基层政权的重要职能。而我国的村级组织,作为社会利益与社区利益的调节器,不仅要行使在社区外部的职能,而且要调节和控制社区内部社会生活的运行,调解民间纠纷,维持社会治安。目前,由于民主法制建设还不够完善,赌博偷盗,抢劫斗殴,封建迷信等现象还时有发生,对这些不良行为的治理,乡级组织是难以独立完成的,关键还是靠村民自治和各种村级组织正常运转和充分发挥作用,同时利用村规民约等,在群众中筑成坚强的第一道防线,把问题解决在社区内部,把犯罪行为消灭在萌芽阶段。

4.村治是农村经济文化繁荣及公益事业发展的重要环节。村民脱贫致富,整顿村容、兴修水利、防洪防汛、救灾修路、植树造林、拥军优属、养老抚幼、修建学校、沟通信息、发展科技,从生产、流通到生活各个方面积极为乡民提供社会化配套服务,这不仅是农村基层政权必须关心的事,而且更为重要的是,它乃是村级组织的基本工作内容。所有这些问题,乡(镇)政权是难以面面俱到而且也不必面面俱到的。实践证明,这些工作要做好,只有依靠村自治组织发动群众来完成。

同时实践还证明,社会主义村民自治的民主不仅有利于促进经济的发展,也有利于民族的团结。在少数民族地区,实行村民自治,可以促进民族团结。总之,在农村实行社会主义民主自治,有利于调动广大农民的积极性,有利于解决农村各方面的问题。所以说村民自治的意义非常重大。彭真同志曾指出:中国的民主应该是从两头做起,一头是从中央,从全国人大做起,从上面的改革做起;另一头是从下面做起,即从基层做起。10多年来,实行村民自治已经取得非常大的成效。但是这些成绩还只是初步的。我们还应看到各地发展的不平衡。对我国农村的状况必须分类评估,不能一概而论。沿海不同于内地,平原不同于山区,少数民族地区更有其特点。现在我们国家村民自治搞得比较好的还是少数,还有不少地区挂的是村民委员会的牌子,实际上还是用传统的老方法进行管理,像人民公社时期那样,连称呼都没有改变,有的甚至是家族族长和头人在那里管事,许多落后的东西还在那里起着作用。搞村民自治,关键是要在农村基层实行民主治理,使农村基层从传统的人治走向民主法治,而这一任务又十分艰巨。能人也必须法制规范,没有民主监督的能人政治是危险的,村民自治就是社会主义民主政治。

村民自治是乡镇政权的基石,奠定好这个基石,就是要实现民主、法治,就是要实现农村“8亿农民”当家作主。党领导的本质就是领导人民当家作主。“三个自我”(自我教育、自我服务、自我管理)、“四个民主”(民主选举、民主管理、民主决策、民主监督)是近几年来实行村民自治总结出来的经验,真正做到这些则很不容易。我们只有坚持这样做下去,社会主义民主政治才能最终落实到广大农村基层。


理顺“村两委”和“乡与村”之间的关系

1.关于村民委员会与村党支部的关系问题

村党支部的核心地位和作用乃是贯彻《村民委员会组织法》、实行村民自治的重要保证。实践证明,能否真正树立村党支部的核心地位、发挥村党支部的核心作用,不仅关系到一个村的经济发展,而且关系到村民自治制度的顺利推行。但是在一些地区的农村基层党组织由于党员年龄老化、新党员发展缓慢、对党员的教育放松,使得党的组织削弱,活动减少、甚至处于软弱涣散的状态,像这样的党的基层组织在群众中的威信和影响必然大大下降,当然也就不能起到核心作用了。必须指出村党支部的核心地位和核心作用是靠村党组织在群众中的威信和全体党员在群众中的表现和模范行为树立起来的。正因为如此,党的首要任务是要管理好党自身。

关于村党支部与村委会的关系问题,首先应该看到这两个组织具有不同的性质和作用,既不能混同,也不能互相替代。目前常常听到一些乡、镇干部说:“村党支部应以村委会为依托”,有的甚至干脆把村委会与村妇联、村共青团等群众组织并列。这无疑是贬低了村委会的地位和作用,忽视了村委会是实行村民自治的“主要组织形式”和在村民自治活动中的主体地位。村民只能通过村民委员会去实行村民自治、当家作主,党支部不应去包办代替村委会的工作直接操办一切村务。

目前有些地区为了适应《村民自治组织法》关于村党支部在村民自治中的“核心地位”的规定,在村民委员会委员实行直选的同时,对党支部委员也实行了“两票选举制”。在湖北省的一些地区实行了党支部“双推一选”制。这些做法,从当前农村实际看,虽有一定意义,但并不能从根本上理顺村民委员会和村党支部委员会“两委”的关系。

2.关于村民委员会与乡镇政府的关系问题

乡镇政府与村民委员会之间是否保持“乡对村的指导,支持和帮助,村协助乡开展工作”的关系(即人们常说的指导与被指导的关系),是一个关系到是否坚持村民委员会的自治性质的大问题,决不能动摇。但是,就是在这个问题上,却一直存在较大的分歧和争论。

早在《村民委员会组织法(试行)》草案讨论的过程中,在六届人大五次会议上,就有代表提出:村民委员会不是一级政府,指令如何贯彻?只是“指导关系”,国家下达的任务如何完成?以后,在试行《村组法》的过程中,不少乡镇干部也对这一规定有保留。他们认为,如果改变长期以来乡村之间存在的领导与被领导的关系,那么乡镇政府就会成为一只无脚的螃蟹,将造成工作被动。有人甚至提出,在今日中国农村实行村民自治是“超前了”。而不少村干部则对长期形成的乡村之间的行政隶属关系也习以为常。乡(镇)政府叫干什么,村就干什么;乡(镇)政府叫怎么办,村就怎么办。基于上述认识上的原因,表现在村委会职能的行使上对乡(镇)存在很大依赖性,当然也就谈不上自我管理了。

村民委员会需要乡(镇)政府及时而有效的指导、支持和帮助。在一定程度上,甚至可以说乡(镇)人民政府的指导乃是村委会顺利开展自治活动,推进农村基层民主政治建设必不可少的组织保证和工作条件。但是也必须明确,乡与村之间的这种指导与被指导的关系,主要是指在一个村的村务范围内而言的,即一个村在处理本村公共事务和公益事业方面,村民委员会应该真正发挥村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织的功能。在这些事务方面,乡(镇)政府实际上管不了,也不应该多管,只能起到一定的指导作用。但是,如果超出了一个村的范围,涉及到全乡(镇)、全县(市)、全省、乃至全国的事务,乡(镇)政府依照法律、法规及中央下达和布置的有关工作任务,如落实农产品的收购合同、土地管理、控制农民群众的负担、产业结构的调整、计划生育、征兵、优抚和扶贫等所应执行的“政策”,村民委员会则只能在乡(镇)政府的领导下,并有义务协助乡(镇)政府去完成。村民自治是相对的,不是绝对的,更不能以为实行村民自治就可以完全不要上级政府的领导了。在今日中国农村,只有当乡(镇)政府在村委会的协助下顺利地完成“乡政”时,在我国农村才会出现“政通人和”、“欣欣向荣”的局面。

十多年来,由于人们在认识上的差异,反映在实践中出现了一些不同的做法。如广西等省区一度在乡镇政府与村委会之间建立了一个村公所;还有个别地区干脆只设置村公所或管理区,下辖村民小组等等。而所有这些做法的一个共同特点就是强化了村的“行政功能”而弱化了其“自治功能”,因此从长远看,都不利于村民自治的推行。从后来广西等地又撤销村公所建制的做法来看,也证明了这一点。

所以处理好乡(镇)政府与村民委员会的关系是一个关系到能否保持村民委员会自治性质的大问题。从目前情况看,全国农村虽然都成立了村民自治组织——村民委员会。但是有相当一部分地区的村委会就其性质和运转方式而言,由于未完全摆脱过去那种传统的行政命令式的乡与村关系模式,乡镇政府仍过多地干预了本来不该干预的村自治范围内的事务。因此,在这些地方出现了表象的自治化,实质上仍是行政化,或兼有自治型与行政型双重特点。我们今天的任务应该是逐步强化村委员自治的功能。在村民自治实践的道路上,只能前进,决不能倒退。也正是针对上述情况,1998114日第九届全国人大第五次常委会通过的经修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条在维持原来表述文字的同时,特地又加上乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围的事项”。这样的补充是十分正确和必要的。

建议改乡镇政府为县的派出机构

环绕着乡镇政权深化改革问题,一直存在着两种不同的意见。一种意见认为,为了加强乡镇政权,县一级应该减政放权,并且把原来县管的一些机构和部门也下放到乡镇;应该在乡一级也设立人大常设机构;应该实行乡镇长的直接选举等等。另一种意见则相反,认为从目前实际出发,为了坚持效能、精简和直接管理的原则,在乡一级不应该扩大机构、部门的设置;不应该增加而是要精简干部人数;可以不必召开乡镇人民代表大会,从而把乡镇政府改变成县政府的派出机构——乡(镇)公所。我和我们中心的同志多持后一种意见。

之所以提出将乡(镇)政府改为县政府的派出机构,我们是从乡镇现实的功能和解放后农村县以下层次区划变革的经验教训中得出的。如果是一级政权,乡镇则必须包括乡镇政府和人大两部分。在乡镇的“七站八所”原本就是县政府各部门在乡镇的派出机构,过去由于乡镇政府实际上不能有效地对它们实行管理权,而被称为“半拉子政府”。所以后来才有了山东莱芜市简政放权的经验,其目的是为了充实和加强乡镇政权。但是,这样一来,乡镇一级政府也变成一级机构臃肿、人员众多的大政府了。乡镇财政基本上是吃饭财政,税费改革后,乡镇财政受到很大影响,如果不进行相应的改革,乡镇就还有向农民收取各种费用的动力,农民负担过重的问题,也就不可能从源头上加以解决。

改乡镇政府为县政府的派出机构后,它还是一级政府,不过其法律地位改变了,它不再由乡镇人大选举产生,而是由县政府委派并完全隶属县政府管辖。有人可能认为,取消了乡镇人大会削弱对乡镇政府的监督功能。而从目前乡镇人大一年开一次会,一次开1-2天,三年换一次届的实际情况看,乡一级人大往往难以真正发挥其决策与监督功能。乡镇人大乃是我国人大体系中最薄弱的环节,它并未能真正成为本地区的权力中心。目前的实际情况是乡镇政府主要是按县政府的指令行事,而不是听令于乡镇人大。所以这一改变不过是适应了县乡关系的现状,不仅不会削弱乡镇政府的功能,还有利于理顺县乡之间的条块关系。我们的任务就是要把乡镇政府真正建成为密切联系群众,全心全意为人民服务并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能、讲廉政的一级政府。

乡镇政府改为县的派出机构“由实变虚”以后,农村基层政权则上升到县。此后则应把工作重心放在县与村,即着重加强县一级政权建设和进一步完善村基层群众性自治。乡镇政府作为县的派出机构其主要职责是做好上情下达和下情上达。只要把县一级民主政治搞好了,把村的民主自治搞好了,那么乡镇一级作为二传手,事情也就好办了。所以一些县的领导人,唯恐改变乡镇现状后削弱了乡镇行政功能,影响农村的工作,使得政令难行、税费难收的顾虑是没有必要的。相反,现在一些乡镇有的机构,他们的主要任务几乎就是用各种方法去向农民收费来养活他们自己。像这样的机构难道不是多余的?

乡镇政府改为派出机构后,对农村的一些公共服务性机构如“七站八所”等,应该解决它们为农民提供服务的动力问题。为此必须引进市场机制,做到真正放开,让它们自己去找事情做。如果农民不找它,它就没有收入,它就有动力去提高服务质量了。如农机站、农技站、种子站等,本来应该是为农民提供服务的,但现在的问题是做事养着,不做事也养着。是下定决心健全县、乡管理体制,理顺条块关系的时候了。

乡镇改为县的派出机构后,乡镇政府将因所有二级机构全部撤销,乡镇干部大量减少,乡镇管辖范围也适当缩小,而成为一个真正的小政府。那时,农村基层的政治模式仍可以称为“乡政村治”,不过“乡政”已不是乡级政权而是作为县派出机构的“乡政府”,它已从一级行政区划的政权变成了一级准行政区划的“乡公所”了。它虽然还是一级政府行政组织,但已成为县政府下的一个办事机构了。因此,也可以称为“县政、乡派、村治”的模式。

四、编制农村“政治软件”规范村务管理工作——湖北省黄梅县水月庵村“村治”实验

村治实验的缘起

1982年到1998年的十多年时间里,华中师范大学农村问题研究中心在“三个面向,理论务农”的口号下,随着社会的变革而转换了研究的态度和方法。中心的同志结合党和政府的决策、结合农村改革的实践、结合教学的需要更多地走出了校门,走向社会,深入到县以下的农村基层进行深入的调查研究,并希望把研究的成果能更好地为党和政府的决策服务、为农村基层改革的实践服务、为我们培养研究生的需要服务。

但是在过去,科学研究的最终成果往往是出版一本书或发表几篇论文就算完成任务了。至于这些成果的内容是否正确,对实践是否有指导意义?好像就不是研究者的事了。为了突破以往的这种做法,我们决心把对农村问题研究的成果,亲自运用到一个村去进行实验,目的就是要检验和修正所得出的理论结论,使之能更好地为农村体制的深化改革服务。这个实验点想就近选在湖北省。为此19966月我们给湖北省委当时的省委书记贾志杰同志写了一封信,希望能得到他的支持。我们同时呈上了实验的初步方案。

贾志杰书记将信转到省委政策研究室,要他们去研究其可行性。很快省政研室得出了正面的结论,并作出了《关于支持华中师范大学农村问题研究中心在湖北省办依法建制、以制治村、实现农村管理工作规范化的实验》的报告并在省委贾、邓二位书记批示后作为鄂研文(199610号文件转发下去。我们的实验正是在湖北省委和当时的省委书记贾志杰同志的支持和直接关心下开展的。

对实验结果的两种构想

对这次实验,当时有两种不同的态度和设想。有的同志认为,实验只能成功,不能失败,而且一定会成功、不会失败。否则向上面不好交代,实验地区也不高兴。所以通过这一实验,只有创造出一个新的正面的典型,在报章上加以宣传,并在全省、全国造成影响才是预期的结果。但是农村问题研究中心的同志们却持有不同想法。他们认为既然是实验,那么就可能有两种结果:一是实验完全或大致与我们预想吻合,在这个村顺利地实现了管理工作的规范化;二是,由于各种主客观原因实验最终未能达到预期的结果或者说“失败了”,但是由于它帮助我们进一步了解到村治的规律性,帮助我们去修正了此前得出的理论结论,因此对于我们理论研究来说也是一大成果。既然是实验,就可能有失败,但是如果能吸取失败的教训也就更接近掌握到规律的真谛,自然科学如此,社会科学亦如此。特别是社会科学实验比自然科学更为复杂,更易被假象所迷惑,甚至更易被人为地用假象去进行欺骗。我们决心用科学的态度去对待这次实验,一方面尽量争取最大的成功,另一方面也不奢望一次实验做到尽善尽美,最后无论是成功经验,还是失败教训都会给人们以启迪。

基于上述认识,我们也就放下了“顾虑实验失败”的包袱,能够轻装上阵。实验的目的既不是单纯地去“暴露问题”,去找地方的麻烦;也不是刻意地到那里去搞“美容装饰”(也包括刻意地美化我们自己),制造假典型。当然,我们自己在认识上也是有一个过程的,在思想上也是有反复、有斗争的。

另外,村治实验的结果也不能单纯地看最后是否建立了一套完整的规章制度,更重要地是要看这些规章制度是否真正得以实施并能促进村务的民主管理,是否促进了村经济的发展和村民生活的改善。也就是要看是否实现了村务管理的规范化与村经济发展的良性互动。从这个意义上来讲,社会科学也是生产力。当然,一般地说,村治搞得好,村务管理得以规范必然会促进村经济的发展。


实验村选在水月庵

为了选好实验点,当时我们提出了如下选点要求:

1.实验村必须是一个能反映一般农村现状、具有一定代表性的村(不是已经城市化、或接近城市化了的村);

2.一个村经济、特别是村办企业有一定的发展水平(因考虑到实行管理规范化不能脱离村经济的一定程度的发展),交通相对比较方便,同时又能反映中西部农村特点的村;

3.一个村务管理比较滞后的村;

4.一个能得到当地党委和政府积极支持和大力配合办实验点的村;

5.最好是一个过去未曾办过点的村。

根据上述条件,在湖北省农委的直接协助下,于199611月到12月,研究中心派人下到咸宁和黄州两个地区,先后到了崇阳县的黄龙村和黄梅县的白羊村、五里村和水月庵村作了选点考察,最后选定在水月庵村。

水月庵村的情况是怎样的呢?

水月庵村位于湖北省东南部,隶属于黄州市黄梅县小池镇,地处鄂、皖、赣三省交界处并与九江市隔江相望,105国道横穿村庄而过。该村地处平原、交通便利、信息灵通、土地肥沃、气候宜人。

该村有10个村民小组,550户,2400多人。劳动力1010人,其中从事农、林、牧、渔业的有705人,从事工业的200人(其中建筑业110人)。交通运输业20人,批零贸易30人,其他非农业劳动力55人。该村地域有3.34平方公里,田地1749亩(水田1080亩,旱地669亩),藕田800亩,大棚蔬菜500亩,鱼池600亩。村民大多具有初高中文化程度,开放意识和商品意识较强。村民生产的蔬菜多运到长江对岸的九江变卖。群众生活也较富裕。

水月庵村号称“黄州十强村”、“黄梅第一村”是有名的红旗村。从该村上报的工农业产值的数字看,1996年全村总产值已过一个亿,其中农业总产值2403万元,工业总产值9652万元,人均收入2816元。1997年当时准备上报的总产值数字是2.03亿。

水月庵村是黄梅几届县委书记的点,这一点并不符合我们原来的要求,最后所以仍然把点定在此地,一个最重要的原因是当时的县委书记表现出了极大的热情,他再三挽留我们,希望把实验点办在水月庵。我们考虑到县委当时有一个奔小康“三有工作队”直接代表县委书记在该村抓经济,如果华中师范大学农村问题研究中心实验组同时在这儿抓村民自治、抓管理规范化。那么二者就可以互相配合,形成良性的互动。同时,有县委的工作队在那里,也有利于实验组的活动。因为我们毕竟不是工作组只能起参谋作用,不能直接去指挥一切。

我们希望实验能与湖北省委和省政府有关职能部门配合,使我们的理论研究更多、更直接地立足于湖北农村改革,服务于湖北农村改革,为养育我们的湖北父老乡亲做点有益的工作;同时也能与黄梅县委和县政府相配合通过完善水月庵村的村民自治,实现村务管理规范化,对水月庵村的发展起到促进作用。

进村以后,实验组进行了深入细致的调查。很快,一个真实的“水月庵”显现在我们的面前。其实际情况是:

1.村干部人心不稳,领导班子陷于瘫痪状态。村务管理仍是传统的人治型,一切支部书记说了算。干群关系紧张,村务与生产的运行不是按规章制度办事。管理体制改革的滞后,已成为水月庵发展的主要障碍。

2.村办企业全部停产,村民对村发展丧失信心。村经济基础原来是比较好的,改革开放以来发展也较快,但是由于管理混乱,村办集体企业制镜厂、真空镀膜厂、卫生制品厂、钉丝厂,都先后全部倒闭停产。村办“甲鱼养殖厂”只有投入不见收益。而村民的一些最紧迫问题如饮用水、农田灌溉等问题也无法解决,群众丧失信心。

3.县委对水月庵干预过多,村发展缺乏内动力。由于水月庵,是县委书记直接抓的点,县委、县政府企图把它办成一个奔小康的样板,因此县对村的直接干预较多,许多重大决策如大量贷款办厂都没有经过村民。由于县领导的良好意图和一些重大措施未得到广大村民的理解、支持和参与,因缺乏内动力未能取得应有的效果。水月庵的情况,也反映出一些地方政府在上级硬性指标压力和自身希望创造“政绩”的双重驱动下,单纯追求速度,结果不是盲目的投入资金造成巨大浪费,就是虚报浮夸谎报产值出现统计数字的严重失真。

4.缺乏监督机制,村财务混乱,国家集体遭受损失。因办厂水月庵村欠银行贷款和各种债务达400多万元(还不算3-4年的利息)。而这些钱的使用又完全脱离了村民的监督,财务账目多年没有清理、公布。“干部不清白”,“村民不明白”。结果是钱用光了、厂子办垮了,谁也不负责任。群众虽然声言不认此账,但损失最终还是摊到国家和集体身上(集体用土地和厂房抵去了部分债务,银行则落得大笔呆账、死账)。以致在当时的水月庵出现这样一种怪现象,上面要给村贷款帮助村“发展”遭到村民的反对。而别的村却求之不得。

应该指出,上述问题从全国农村来说在某种程度上带有共性。这也是从公社集权管理体制向村民自治民主管理体制转型过程中很难避免的现象,所以并不奇怪。但是作为黄梅的“第一村”、“样板村”来说在实行《村民自治组织法》七年后亦如此就值得深思了。

长期来,人们认识到“发展是硬道理”。要想早日实现小康,让广大农民过上富裕的生活,必须加快经济的发展,这无疑是正确的。可是,对如何树立科学的发展观,如何才能做到规范化地管理农村,却重视不够,研究甚少。结果是经济发展受阻,这就是问题症结所在。所以,我们这次在水月庵搞的实验,从某种意义上讲,可以认为就是要在那里发动群众编制一套治理该村的“政治软件”(村民自治章程),规范该村的管理工作。可以设想有了这样一套“政治软件”以后,把它输入到“政治计算机”中去,只要按照所编制的“程序”办事,就基本上不会违反民主、科学、法制的原则。就可以实现干部依法管理村务和群众,群众也可以依法监督干部,实现干部与群众之间的双向约束,因为这个“政策软件”本身就是通过依法、科学、民主的原则制定的,它也是民主、法制和科学的结晶。我们相信通过实验组、县委工作队、水月庵的村组干部和全体村民的共同努力制定出的这样一个“政治软件”如果能得到实施并坚持下去,必将起到促进该村经济发展的作用。

在对水月庵村的问题有了更多地了解后,我们面临着一个艰难的选择:要么是对现存问题采取捂盖子的办法视而不见,继续用那些虚假数字,保住“第一村”的先进地位。这样做,地方同志会满意,实验组的实验也会更加“顺利”,结果可能是“皆大欢喜”。要么是把水月庵的实情毫无保留地向县委汇报并以求真务实的态度提出在水月庵走出困境的办法。这样做就必然会触动那些与水月庵问题有牵连的人,当然也会对实验带来阴力。我们采取了后一种态度。

水月庵村的换届选举

“实现农村基层管理工作的规范化”乃是一项系统工程,它不是孤立地可以做好的。

搞好村民委员会的选举,选出一个好的村委领导班子乃是搞好“村治实验”的基础和前提。因为一个好的“村民自治章程”要靠一个好的村委班子去领导群众制定,制定后,还要靠这个班子去领导群众去实施。也就是说,没有一个好的村委领导班子,一切都无从谈起。

1997年正逢黄梅县村委会的换届年。为了搞好这次换届选举,首先我们配合县工作队着重宣传了《村民委员会组织法(试行)》和省人大通过的《村民委员会选举办法》,并通过各种方式发动村民关心并参与到这次选举活动中来。总的来说就是要求做到尊重民意,依法选举。在选举委员会的组成、选民登记与公布、候选人的提名、投票选举等环节上都要坚持按民主程序办事。如在候选人提名问题上,采取了选民联名提名、村民小组和村民代表会议提名、党支部提名和选民自荐等多种形式,改变了过去候选人往往由上级政府、党委或党政领导人指定的做法。选民不再只是在上面指定的候选人名单上划圈圈了。

总之,我们希望新当选的村委会干部真正是从票箱里跳出来的,是由选民手中的选票决定的;而不是内定的,也不是某个领导人指选、派选的。目的就是要通过直接民主选举出一个群众信赖的、强而有力的村委领导班子。

农村基层的民主选举,特别是在初期,都必须有来自自上而下的推动(推动有别于干预)。在推行基层民主选举的过程中,有的地方搞得好,有的地方搞得不好,其根源都在上头,在上级党政领导人是否重视并能正确对待。在小池镇当时有的领导人就对水月庵村的选举不想放手,有顾虑。他们一怕选上了“坏人”,二怕选掉了办事能干的干部(他们担心过去工作越积极的干部因得罪的人越多,得到的选票会越少),三怕不能一次选举“成功”(未达到两个过半)等等。正因为如此,镇委有的领导甚至担心实验组的参与,会妨碍其意图的贯彻。所以,临时改变原商定好的时间,在我们不在水月庵的时候,突然准备提前进行选举。只是由于得到该村选民的通知,我们及时赶到才得以制止。但是,再次商定的时间仍有所提前,使准备工作受到影响。

水月庵村委会换届是4月底开始的,520日结束。村委会选举与村党支部的选举是同步进行的。首先进行村党支部换届,组建新的党支部领导班子,在新的党支部领导下再进行村委会的换届。这次村党支部换届首次采取了党员评议和群众评议相结合等多种办法对村党员干部进行了考察,由全体党员大会通过预选产生6名候选人,再由全体党员直选产生5名支部委员。接着进行村委会换届。具体做法是,通过多种形式提名,提出了新一届村委的初步候选人共28位,随后召开由党员、村干部和村民代表参加的会议,采取无记名投票方式差额选举确定8位正式候选人。520日,召开全村选民大会,依法直接选举产生了以李普山为村委会主任的6名村委会成员。至此,水月庵村换届选举工作完成。

这是在水月庵村历史上“破天荒第一次”采取的公开、直接、差额和无记名方式选举产生的村民委员会。新的村委会班子上任后工作踏实、积极主动,受到了村民的普遍认同和肯定,上级领导也比较满意。新当选的村委会主任李普山同志70年代曾担任过公社大队副书记。这次他以绝对多数票当选后,在就职讲话中表示“将努力工作,把村里各项工作做好,决不辜负全体村民的期望”。他还针对过去在管理方面的混乱状况提出了加强村务管理的“百日计划”。总之,在村治实验中,建立一个好的村委班子的工作基本上是成功的。

但是,由于村委会选举工作在水月庵村是第一次,村治实验作为一项探索性的工作本身具有不完备性的特点,加之各方面对这次选举的认识和态度的不一致,选举工作仍然存在一些缺陷和不足,其主要表现是:1.由于选举时间由6月提前到4月,削弱了选前的准备,宣传和发动工作不到位直接影响了选民的参选率,同时选民投票也存在一定的盲目性。2.组织工作不细致,村“三有工作队”、村支部、镇委和实验组等各方面的协调不尽人意。3.没有按原来的设想在换届选举中,本着“多换思想少换人,不换思想就换人”的精神,尽量保持村领导班子和工作的连续性,班子换人过多。4.由于村委会的选举在村党支部产生之后,不少村民对改选连任的支部书记有保留,认为:既然党支部已经把“一把手”选定了,村委会的选举就没有多大意义了。这也反映出在农村基层村党支部委员会和村民委员会关系不顺的问题。5.通过选举在干部群众中也暴露出对村民自治的思想认识不足,有的村民把自治理解成一种“绝对民主”,一种自行其是的无政府状态;而有的干部则认为搞村民自治会导致村民不好管理,对直接民主搞选举顾虑重重,所以对选举采取拖延、敷衍和不合作的态度。

新产生的村民委员会委员个个工作积极,特别是李普山为了把工作搞好,甚至“公而忘私”的干。但是,由于他仍然保持着公社时期形成的一些观念、工作方式、方法和作风已经与新形势下,面临的变化了的工作对象、工作任务和当前市场经济环境严重的不相适应,所以处处碰到难题。加上其他原因不到一年,李普山在困难面前退却了,他提出辞职不干了,坚决地不干了。这一事件,使我们进一步认识到“选出村干部不意味着万事大吉了”。选举后,只注重新当选的干部抓工作、完成任务,而忽视了对新当选干部的培训和提高乃是一大教训。


村委会主任补选

李普山担任村委会主任仅仅一年就辞职了。于是决定进行村委会主任的补选。为了把这次选举搞好,实验组、县三有工作队与村党支部作了充分的准备。有了第一次选举体验的村民已经认识到选举不再是走过场,认识到自己手中的那张选票的作用。所以从候选人提名开始,他们就非常认真。全村选民经过充分酝酿、讨论提出了九名候选人。然后由有全体村民委员会委员、村民小组长、全体党员参加的村民代表扩大会议从九人中确定两名正式候选人交全村选民投票选出村委会主任。

出席村民代表扩大会议的共五十八人。由于规模较小,参会人员素质较高,问题比较集中,一整天的会议开得紧张、活跃、热烈,它实际上变成了一次生动的民主教育的课堂。会议由村民代表会议主席主持。会议程序是:九名候选人发表竞选演说,参会代表提问与答辩,由参会代表以无记名投票方式选出两名正式候选人。会前,候选人个个都有准备,他们分别对水月庵的过去、现状与问题提出了自己的分析,对当选后的打算也作了明确交代。有的候选人甚至详细列出了当选后的治村纲领。在演说过程中,有一名候选人自动放弃竞选。从而候选人变成了八个。代表所提问题有:1.你当选后如何解决本村农田水利排灌问题?2.你如何解决村民的饮水问题?3.你当选后在工作中遇到困难是否会像李普山一样撂挑子,说不干就不干?4.你如何处理所欠400多万债务和关门停产的四个村办企业?5.有人特别对候选人钟安南提出,你如果当选了是否首先解决村里欠你的30多万元建筑款(村委办公楼是钟安南承包修建的,但修好后村委无钱支付建筑费,一直欠着)?等等。问题有的是针对某个候选人的,有的是每个人都要回答的。代表问得好,候选人也答得好。使人感到水月庵村大有人才。有一个在外打工回家探亲的中年人,因关心村的发展,主动来参加了会议。在会上他很活跃,并提出一些有见地的问题。提问答辩完毕后,主持人要八位候选人退场,由代表们进行自由评议,从代表热烈的评议发言中已经可以看出意见的倾向性。评议完毕,再请候选人进场,由到会的五十八位代表采取无记名方式投票,并当场开票。最后结果是钟安南、余老卖两位当选为正式后选人。

会后大家都很兴奋,因为他们从这个小型会议上看到了水月庵的希望。县电视台派来参加会议的两位摄像记者观看了会议的全过程后,深有感触地说:“自己大开了眼界”。“如果全县都这么搞,那么黄梅就大有希望了”。

第二天,采取投票站与流动票箱结合的办法在全村由全体选民从两名正式候选人中选出一人。由于村民认识到这是一次真正民主的选举,所以投票踊跃,投票率超过了90%。最后,钟安南以高票当选为村委会新主任。

水月庵村民对钟安南、对新的村委会寄予希望。

水月庵《村民自治章程》的制定

群众初步发动起来了,新的村委会班子建立了,村民代表会议召开了,村民小组长也选出来了,村民自治的各种组织也开始运转了。但是,为了使水月庵村从人民公社时期的传统的、人治管理模式转变为民主法制管理模式,就必须根据《村民自治组织法(草案)》的精神制定一套新的行之有效的规章制度,也就是前面提到的,“政治软件”。否则新选出的干部同样还会走老路。而前一段的群众发动和选举工作又为建章立制创造了条件。二者应该形成一种互动的关系。编制一套适合水月庵实际的“村民自治章程”,须要新当选的干部领导全体村民去完成,“章程”制定后又将是规范全村干部和群众的行为准则。

在十一届三中全会后,在不少地方的农村就曾制定过一些“村规民约”形式的规章。但是,这时的村规民约大多是少数干部制定的,其动机多是为了便于管理群众,它只约民而不约“官”(干部),或者约民多,而约“官”少,且极不规范。在1988年,山东省章丘市的同志把村规民约与村民自治联系起来并在全市各个村制定了“村民自治章程”。村民自治章程虽然比以前的村规民约更加具有时代特征,但是在本质上仍然是村规民约。二者都是介于道德和法律之间的一种行为规范,其目的都是为了更好地理顺村内政治、经济等各种社会关系,使村干部和村民的行为有法可依、有章可循,以避免村务管理中的混乱和盲目性。其不同之处则在于,后者更加强调民主、法制与科学的精神。那么,在水月庵要制定一个什么样的章程呢?

这个自治章程必须:第一,遵循民主原则,要充分体现本村村民的意愿。它必须是由本村干部、群众自己制订,又自己来遵守的一种既约民又约“官”的行为规范,一种契约。其次,是“合法”原则,必须有法可依,不能违法。它乃是国家法律更详细、更具体的一种延伸,但又不是法律的照搬。违规不一定违法,所以它不具有国家法律一样的强制性约束力。违反了规章制度也要制裁,不过服从这种制裁只是自己履行自己的承诺罢了。第三,是教育为主的原则,它是本村村民自愿共同遵守的一些做人的道德行为标准。所以,不能把它变成了一个惩罚条例。第四,是科学原则。要求一切从本村实际出发具有极强的针对性,要求与时俱进的进行修改补充。规章制度制定好了,不是为了挂在墙上好看的,是为了实施的,所以必须重视其可操作性、可行性。

我们认识到,在水月庵制定和实施这种规章制度的全过程,同时应该是一个训练和提高干部、群众民主意识的过程,是一个干部、群众自我教育的过程,是一个深化村民自治的过程。也就是说它的意义不仅仅在于规章制度的制定本身。

在水月庵制定规章制度的具体做法是,在进一步发动群众,要求全村干部和村民广泛参与并针对本村实际 提建议的同时,经各村民小组推荐,村民代表会议讨论,选举产生成立了一个专门的《水月庵村民自治章程编写小组》。专职编写小组与群众广泛参与相结合,实验组也派专人参与指导。参照《村民委员会组织法〈草案〉》等有关法律、法规的有关精神,在两个多月的时间内编写出了一套《水月庵村村民自治章程》,内容有:村民委员会工作制度、村民代表会议制度、村财务管理制度、村集体经济管理制度、村用电管理制度和村规民约等6个文件草案。草案交给各村民小组,经全体村民讨论提出修改意见后,再交村民代表会议讨论正式通过后实行。

在这一过程中,不少村民、村民代表都提出要对多年来的村财务进行清理。他们认为如果不搞清“村财务”,群众对今后村的发展不会有信心,新的规章管理制度也只会成为一纸空文。实验组与县工作队认识到清理财务问题关系到“建章立制”工作的成败。于是经过村民代表会议决议立即清理财务。但是这一工作,遭到了主要财务经手人党支部书记冯美林与会计的坚决抵制。在规定的时间他们不到会,连人也找不到。事情很清楚,清的是村财务可牵扯到的则是有关的干部。于是僵持不下,直到工作队将此情况向县委汇报后,在县委书记的直接干预下,冯美林和会计才到会。清理村财务的工作最后虽然进行了。但是由于各种障碍,除了在账面上发现一些问题外,不可能把问题彻底搞清楚。

如果说村民自治章程的制定难。那么其贯彻执行就更难了。这里有两个例子:1.新的村财务管理制度取消了对过去村民死亡实行火葬者补贴一千元的规定。可是就在这时村里有一位老人病逝。当动员家属实行火化时,死者家属坚持按过去惯例补助一千元,否则就要土葬。这时的村主任李普山为了响应政府执行有关火化的要求,在做工作无效的情况下,就自作主张应允补助一千元,从而达到了火化的目的。这样一来,刚通过的规章就不执行,就违反了。如此下去,新的规章制度在今后还有什么权威呢?为了挽回影响,实验组和县工作队先后作了李普山的思想工作(他开始并不认为自己有错误)和死者家属的思想工作(指出李普山的允诺是违反自治章程的不能执行,求得了家属的谅解)。然后开有死者家属列席的村民代表会议。在会上李普山作了检讨,村民代表纷纷发言从各个方面分析了李普山错误的性质、导致错误的原因和危害。家属在会议上也受到了教育并当场宣布放弃补助。这样一来,坏事变成了好事,它使得新的《村民自治章程》的权威性在村民中有了一个深刻的印象。2.年终,镇政府规定上缴农业税的时间已经超过了。其他村基本上完成了任务,可是水月庵这个先进村的农业税却无法收齐。许多村民并不是拒交农业税,而是因为村委会还有欠条在他们手里,他们要求用欠条来抵农业税。因为他们认定村委会无力偿还。怎么办?因火葬补助问题刚刚检讨过的李普山,在工作中遇到困难时,又忘记了《村民自治章程》,忘记了村民代表会议的作用。又擅自决定向村民高利借债五万元代村民垫上农业税欠款,完成了上缴任务。李普山的想法很简单,“不能在完成政府任务中落后”。他又一次在未经村民代表会议同意的情况下违反了村财务制度(建章立制和李普山的违规都是在村委会主任补选前)。

上面的例子已充分地说明,《村民自治章程》制定好了,并不是“万事大吉”了。更重要的是要有一套监督执行机制。首先,要让新选出的村民委员会做到在重要村务上集体决策、互相监督,决不能由“一个人说了算”,而这一点却最不容易;其次,要让村民代表会议能正常运转,水月庵在有关制度中设置了一个村民代表会议主席(过去村民代表会议不设主席,会议是由村委会主任召开、主持),这样就能较好地保证村民代表会议的独立性,能较好地保证对村民委员会的监督。试验组还在水月庵时,遇到了问题,试验组的同志会提醒、帮助并督促村干部去解决。可是,当试验组的同志走了后,两年多来试验所做的一切工作是否也会跟着走了啊?这是完全可能的。怎样才能做到试验组走了,工作不走呢?

把社会主义民主落实到农村基层决非一朝一夕的事情,要使这种民主在基层真正扎根、巩固,除了始初阶段须要有来自上面有力的推动外,还要做到村民把民主自治逐步变成为习惯而自动,直到有一天上级党政机关不按民主程序办事了,村民还不答应,而出现自下而上的推动,最终能形成上下良性的互动。但,这将是一个长期的、曲折的、渐进的、在各地区又是不平衡的发展过程,是一个十分艰难的过程。正是基于这种认识,我们才能对这次水月庵的实验结果保持着一定程度的清醒。我们认为这次实验最大的成果是让水月庵村村民通过自身的实践知道了村民自治民主的几个重要环节(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)和每个环节应遵循的规章制度和程序。水月庵村民已经能清楚的判断怎样做是符合民主自治的,怎样做是与之相违背的,不少村民已经懂得并敢于和那些不民主的行为作斗争。但是所有这些还是不牢靠的,可以预见到今后一个时期可能出现的曲折和反复。

在水月庵的实验,我们定期向省委贾书记送去报告、向县委陈书记汇报,并得到省、县的支持。同时也受到了社会广泛的关注。报章不断作出了报导如:《田野沐新风》——湖北黄梅县水月庵依法治村纪事(人民日报);《与农民同吃同住从泥土里扒学问》——华中师大政治学者“理论务农”(长江日报);《走向乡土大地的学者》——华中师大农村问题研究中心大批成果领先全国水平;《请民主理财让制度说话》——黄梅县村级治理工作走上规范化之路(湖北日报)。等等。

1998年在水月庵村召开了一次全国性的实验成果研讨会后。从1996年开始的实验,历经两年多的时间告了一个阶段。这期间华中师范大学农村问题研究中心先后有张厚安、徐勇、项继权、吴毅、王敬堯等四位教授,一位讲师和多名研究生参加了这项实验工作。他们住在水月庵村,吃在村委会的食堂并与农民打成一片。这是文化大革命以来,中断多年后,又一次知识分子自觉地到农村去的实际行动。通过实验,理论工作者用长期研究而形成的理论成果运用到农村去,这也是一个创举。同时,这一形式,也使省委书记,通过教授与农民建立起了一座桥梁。党政领导人可以通过理论工作者的眼睛去观察到平时“官员”所不易看到,也很难反映上来的一些真实问题,而农民也可以通过教授直接感受到党政领导人的关怀。如果把这种联系、沟通的形式经常化,那么就可以使社会科学工作者能更好地深入社会生活,加强理论与实际的联系,克服教条主义习气,并为党政领导人决策提供第一手的客观情况和咨询意见,更好地为农村改革服务,推动社会的前进。

在这里,我们特别要感谢前湖北省委书记贾志杰同志和省农委省民政厅的同志对我们这次实验的关心和支持。感谢黄梅县委,特别是前县委陈书记对我们的关心和支持。

实验告一段落后,这是在水月庵村举行的“村治研究与实验研讨会”上。(图片略)相片正中左边是作者,右边是徐勇教授。

跟踪观察与启示

1998年底实验组在补选了钟安南为村委会主任不久就离开了水月庵。我们很清楚,工作取得的成果是很不巩固的。让我们最担心的是村支部书记在今后的工作中能否坚持实验组的做法把村民自治的民主推行下去;同时我们也担心村支部书记能否遵循村民自治章程处理好与村主任的关系。当时的支部书记是黄梅县委领导在90年代初作为能人请到水月庵来的(此前在江西办厂)。水月庵的村办企业都是通过他办起来的,最后也是在他手上关门停产办垮了的。另外由县政府某领导担保他以村的名义还欠下当时武汉航空公司一大笔债务一直拖着未还。因此他在村里可以说是一个有争议的人物。在村治实验的过程中,如把选举时间突然提前、抵制清理村财务等都是他一手造成的。这些情况,我们多次向县、镇领导十分坦诚地反映过。但是由于说不清的原因,没有办法换人。新补选的村委会主任年青、思想开放,有热情、有干劲。当选后有决心要改变水月庵的面貌。但是,他也是一个有争议的人物。在数年前因打架被拘留过。因此,有的人认为他身上有污点不好;有的人则认为这是一般性的打架不属品质问题,又是过去的事,不影响担任主任工作。后一种认识通过投票得到绝大多数村民的认同。

实验组离村后,于1999年底得知水月庵村将举行新的村委会换届选举。于是农研中心派出二人赶到现场对选举全过程进行了观察(仅仅作为旁观者)。从观察中发现:

1.选举在一些重要环节上违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》和《湖北省村民委员会选举办法》的规定。整个选举工作仓促、草率。特别是参加投票的选民只有530人,仅占全村选民的1/3(稍强),而当选的委员中有二人未获半数票,即未达到“两个过半”。但是支部书记冯美林和在场的镇领导人仍坚持宣布选举有效。他们并且坦诚地说,在目前的情况下,只能如此。认为文件上的要求和华师实验组过去的做法是超前的,根本做不到。他们甚至认为票箱里跳出来的不一定是好干部。也就说只有那些领导喜欢的干部,工作才能得心应手。这次选举从候选人的产生到违规当选,明显地体现了领导人的意图,而忽视了村民的意愿(我们到村后,有四个村民小组长和一些村民向我们反映了对选举的意见)。原村主任,钟安南被选掉了。这是在村组法在全国人大正式通过后,在华师实验组经过两年实验工作离村后,出现的一种反复、倒退。

2.村民代表会议和村民自治章程中所规定的规章制度没有发挥应有的作用,在很大程度上又回到了“书记一人说了算”的状态。水月庵村村务管理规范化实验强调的“村务公开、民主管理”又走了回头路。一些村民向我们反映了这样一件事:村党支部书记冯美林,未经过村委会,擅自从会计那里拿到村公章,以全村的名义到县里接下一项防汛修堤(小池段)的工程任务,再私自承包给他的亲朋好友,并在承包过程中渔利。村委会主任钟安南发现此事后,多次向县有关部门反映,都未得到解决。

我们把观察到的问题正式向县政府某负责人进行了详细的汇报。并明确提出:第一,要求宣布此次换届选举无效并应按规定在三个月内重新选举。第二,希望追查水月庵修堤工程承包中的违规和不法行为。县领导人的答复是,选举未达到两个过半、违规,应在三个月后重选,并指示县民政局执行;而对修堤承包工程希望不要再提了(十分奇怪)。

三个月后,即在2000年春天,我们再次来到了黄梅,目的是希望看到年前协商的决定的执行。县民政局派了专人下到小池镇并在镇委的配合下似乎打算重新选举了。但是,在村支部书记的抵制下无法进行(实际上镇委思想也不通)。在水月庵呆了一个星期,眼看原来的决定已经落空,我们只得返回武汉。回汉后,我们将两次观察得到的情况写成报告,在送给省委的同时转送了一份给省民政厅。省厅在接到报告后,派政权处曹处长到黄梅调查,了解到情况属实。于是以政府名义要求黄梅县宣布水月庵村的换届选举无效,并安排重选。在重选时,华师农村问题研究中心又派人下去进行了观察。结果是,举行了重新选举,但镇委与村支部以选票出现问题为由不予计票。使选票胎死票箱中(据村民反映不开票的真实原因是钟安南可能获票最多)。并让上次无效选举产生的村干部变成了有效,继续主持村务。这样,这次选举纠偏的行动又以失败而告终。但,不久传来信息,水月庵村支部书记因聚众赌博而联系到其任职期间的问题被免职。矛盾虽然已经暴露,但村治在水月庵是否能重新走上正轨还有待观察。

究竟应该如何评价这次实验呢?首先,它说明我们的实验工作存在问题,至少是不够扎实、不巩固。实验组一走,工作(当然不是全部)也就跟着走了。第二,它也说明村经济的发展必须有村政治民主的互动,必须有完善的村民自治章程,实现村务管理规范化,否则村经济(特别是集体经济)就会受阻,就会出现村财务混乱、多吃多占甚至贪污腐败。集体经济越发展的村,管理规范化问题越显得越紧迫。在推行村民自治的过程中,出现反复、曲折并不可怕。只要战胜它,就能继续前进,而不是丧失信心,任其夭折。倒退是没有出路的。第三,这说明,在农村基层实行民主自治制度乃是一个系统工程。要实现这项重大工程,村一级不可能孤立地完成,还应强调乡镇以上的各级党政机关自身政治体制的改革。强调必须上下联动、互动。如果上面未能充分认识到民主的意义,自身不动,光要下面动是行不通的。第四,这种现象也反映出实行村民自治的艰苦性和出现反复的必然性。我们进行跟踪观察就是为了进一步发现和掌握这一规律,只有这样才能使我们更加清醒地认识到在有“8亿人口”的中国农村实行村民自治是多么不容易,千万不能过高地估计已经取得的成绩。而认识到以上这些,同时也就是我们实验中所得到的启示,也是这次实验所取得的一个重要成绩。