干部下沉何以助推乡村治理的有效性？——基于D村驻村帮扶工作的调研分析

作者：许　晓  责任编辑：周启升  信息来源：《中国行政管理》2023年第2期  发布时间：2023-05-05  浏览次数： 6012次

【摘要】干部下沉是党践行群众路线的重要机制，也是党独创的一套用以有效治理乡村的常规实现形式。基于D村驻村帮扶工作的调研分析可以发现，干部下沉从三个方面助推了乡村治理的有效性：一是依托群众路线的持续贯彻，切合了乡村社会的熟人底蕴；二是借助治理机制的有效创设，激发了治理体制的实践效能；三是凭借政社双方的耦合勾连，构造了国家与村社关系的二元合一。从治理有效出发，在全面推进乡村振兴背景下，干部下沉长效机制建设既要立足村庄的具体实际，也要注重甄别下沉干部的个体特质，从制度层面保障其能充分将自主能动性释放于乡村治理场景。

【关键词】干部下沉；乡村治理；群众路线；乡村振兴

一、问题的提出

推进乡村治理有效是全面实施乡村振兴战略的基础工作。在城乡中国的时代背景下，乡村治理运行于内生型资源大量外流和体制性资源相对悬浮的转型情境中，治理资源的相对短缺业已成为阻碍乡村有效治理的“元命题”。[1]为了补齐资源要素的短板弱项，改善治理有效达成的核心要件，党中央明确把重心下移和放权赋能确立为助推乡村治理有效的行动指南，要求“尽可能把资源、服务、管理下放到基层”。理论上，行动者是承载治理资源的“软性”力量，“组织党员、干部下沉参与基层治理”已成为一种共性举措，融入至各地抓实乡村振兴基础工作的改革探索中。在村庄，干部下沉不但以多样化的形式呈现出来，还凭借良好的治理效益成为培养锻炼干部的重要路径。“选派优秀干部到乡村振兴一线岗位”遂而进入到中央有关实施乡村振兴战略的顶层规划中。

从乡村治理变迁的历史脉络着眼，干部下沉不仅是中国共产党独立创设和长期沿用的一套用以有效治理乡村的重要实现形式，还延承着党在革命时期便摸索成型的群众路线传统。[2]而之所以早在革命阶段党就将干部下沉融入在乡村治理活动中，一方面与党“坚持人民至上”的政治立场息息相关，另一方面也受到外部生存压力的驱动，即党必须在严峻的军事斗争形势下实施“政党下乡”，将当时体制力量控制薄弱的乡村打造为凝聚社会支持、汇集群众力量和扩展政治认同的原初场所。[3]为了达到这一目标，下沉党员并未采取刚性控制的办法，反而致力于情感维度的人际联结与生活互动，强调依托群众路线与贫苦大众建立“鱼水之情”。[4]在这个意义上，干部下沉既开辟出群众路线，又展现着群众路线，是党宝贵政治财富的历史源头与最初表达。新中国成立后，为了把村庄和农户统合进现代国家治理体系，党又将干部下沉贯穿到土地改革的浩大工程中。尽管从形式上看，这一时期的干部下沉符合运动式治理的特征，但由于派驻干部一以贯之地将群众工作方法渗透进治理改造的过程，干部下沉与群众路线的亲和性也得到了相当程度的强化。[5]土改之后，村治场域中开始愈发频繁地出现下乡干部。不止党和国家的政策部署会成为触发干部下沉的机缘，县乡政权在完成中心工作时也会向村落下派公职人员。原本临时性的治理工具渐趋常规化，“成为国家进入农村社区生活世界的制度化方式”。[6]以改革开放为分界线，前一时段的大规模干部下沉发生于“清霸反匪镇反、建社、四清、学大寨”期间。譬如“四清”运动时，国家下派到农村的工作队员就超过了300万人次；[7]后一时段较具代表性的干部下沉则重点围绕组织建设、社会治安、党员教育、农村建设等事务展开，且尤以贫困治理最为一贯。[8]据统计，仅在脱贫攻坚期内，全国累计选派的驻村工作队就达到了25.5万个，驻村干部超过了300万名。这不但回应了贫困治理的紧迫性和艰巨性，也提升了贫困治理结构的伸缩性与灵敏性，成为党践行群众路线的重要凭借机制。

长线条的历史梳理能够看出，干部下沉既始终与群众路线互赖共生，又在整体上呈现为从运动式逐步转向常规化的时光图景。令人遗憾的是，虽然当前一些研究注意到了村落中愈发常见、多元的干部下沉实践，却鲜有学者真正将其纳入长效机制建设的视野下，使时下蓬勃推进的具体工作和党中央有关全面推进乡村振兴的部署安排相吻合。简要而言，这些研究有的尚未摆脱运动式治理的思维定式，[9]忽视了制度设计者对干部下沉的适应性调适与常规化构建；有的则停留于精准扶贫的时态语境，未能使有关干部下沉的具体考察紧跟乡村振兴的时代步伐。[10]当然，尽管极少学者注意到了干部下沉长效化的课题，却普遍沿循国家治理层面的高位逻辑，[11]未能使这一极富实践性和展现性的治理机制触及微观生动的现实生活领域。

基于对现有研究的反思，本文拟将干部下沉带入全面推进乡村振兴的时代背景中，以期结合扎实田野调查所获得的翔实素材，对其助推乡村治理有效的实践逻辑以及长效化发展的实现进路进行切合经验事实的系统分析。所要解决的问题是：在乡土基层，干部下沉如何具体地助推乡村治理的有效性？其中的一般逻辑是什么？又能为乡村振兴中的干部下沉长效机制建设提供怎样的对策启示？

二、案例介绍与分析框架

（一）案例介绍

在乡村振兴战略实施期间，全国各地涌现出了大批具有推广价值和地方特色的干部下沉创新机制。其中，最受瞩目的莫过于自2015年开始便在全国范围内实行的驻村帮扶工作。

从驻村帮扶出发，本文属于对鲁西北D村干部下沉典型个案的实证研究。为了全面收集经验信息，使研究真正地切近“具有丰富内涵的人的社会生活世界”，[12]调研团队于2020年4月开始在D村进行了长达5个月的追踪调查。期间，团队成员与D村内部的各方主体，如驻村干部、乡村干部、留守党员、普通村民建立起了较为深厚的私人情谊，由此搜集到大量文本资料、访谈记录和案例素材，还对其他村庄的19名驻村第一书记作了半结构访谈，进而相对透彻地摸清了当地驻村帮扶工作的整体概貌。

在村庄类型上，D村属于典型的农业型社区，既保留有相对浓厚的熟人社会底蕴，又深受人财物大量外流的困扰，村庄治理曾一度陷入窘困。调研期间，D村共有189户584人，其中党员21人（在村党员14人），接近72.5%的农户存在青壮年劳动力离土进城的现象。而受到社会流动性的影响，该村的党组织建设也曾面临着软弱涣散的困扰，这也构成了市委组织部在2018年将D村列为重点帮扶对象的渊源。截至调研结束，凭借驻村干部L书记的潜心帮扶，D村不仅一改村治效度欠佳的样貌，还多次出现在省级层面的表彰榜单。这为透视全面乡村振兴战略下的干部下沉提供了难得的范本。

（二）分析框架

以干部下沉助推乡村治理有效的典型案例为研究依据，来具体地审视干部下沉的治理效用，并解释其中的发生机理、探讨建立干部下沉长效机制的对策进路，决定了本研究应围绕乡村治理，搭建一个既切近事实，又具有解释力的分析框架。

在我国，乡村治理一直嵌入在由国家与村社交互对接所形成的纵向体系中，也蕴含着治理体制与百姓生活之间的复杂互动。一方面，由于和村落绵延的生产生活一体交融，乡村治理具有鲜明的乡土底蕴、熟人底色与独立属性，可被直观地理解为直面农民群众人生百态和生活所需的治理形态；另一方面，由于处在整个国家治理体系的底部，乡村治理又投射着国家与社会互构互塑的缩影，需要以其有效性来撑起上层庞大体制系统的稳定性。但对于中国这样一个具有明显区域差异的大国而言，如何在保证治理体制长期稳定的政治前提下，使千姿百态的乡村同样具备有效回应农民日常生活需求的权能，一直以来就是考验执政者治国智慧的结构性难题。[13]这主要是因为治理体制是按照科层理性的原则运行的，讲究等级有序、部门分割、删繁就简与照本宣科，很容易在面对错综复杂的治理情势时表现出能力上的短板与结构上的“悬浮”，导致剩余性治理事务的析出。而为了弥补体制的限度，确保整体治理通道的贯通，中国的治国理政者很早就有意识地在治理体制之外创设灵活的治理机制，借此来覆盖那些细碎模糊的乡村治理内容，帮助百姓实现有序和幸福的生活。[14]

传统时期，治理机制主要由“无为主义”的政治文化及“认可”地方权威的治理方式共同组成。[15]这不但很好地维系了正式体制的简约性和稳定性，也赋予了乡村治理充分的自主性与实体性，取得了国家与社会共同受益的效果。新中国成立后，尽管科层链条的下伸以及乡土社会的转型在逻辑上加大了治理体制与群众生活的张力，但由于中国特色党政结构的统合，[16]治理体制在事实上能够依托更多元化、制度化的治理机制来保证乡村有效治理：第一，党政结构既由党的人民性思维所塑造，又立基于新生事物层出不穷的村庄治理情态中，客观地需要借助治理机制的不断创设来适应日新月异的群众生产生活，将“以人民为中心”的发展思想落到实处；第二，党政结构承载着党的政治责任感和时代紧迫感，并指向尽快实现中华民族的伟大复兴，因此也具有巨大的精神动能来与时俱进地对科层体制进行重构和调整，使之凭借机制创新将自身优势转化为乡村治理效能；第三，党政结构还连接着党的基层组织网络，植根于党群之间的血肉黏连与鱼水之情，可以更为便利地把治理机制导入村落生活化的社会关系之中，进而在组织动员群众的基础上，推进上层治理体制与村落内生秩序的有机协同。

综上所述，乡村治理的核心内涵可分成三个方面：其一，在发生场域上，乡村治理弥散性地分布于村庄日常化的生活治理情境。[17]村庄的熟人底色决定了乡村治理事务往往连带着错综复杂的情理关联。只有全面地梳理群众的关系脉络，才能深刻地把握乡村治理的内核；其二，在结构维度上，乡村治理还关涉治理体制与治理机制的辩证互动。尤其是当治理事务的复杂性暴露出治理体制的限度时，如何将治理机制顺畅地引入农民的日常生活世界，使之能够“在场化”地识别和解决群众的现实所需，同样是乡村治理的重要组成；其三，在价值层面上，乡村治理则强烈地指向国家与社会的相辅相成。这不但是俭省治理成本、维护体制稳定的内在要求，也源于乡村治理的社会性嵌入孕育着内源性的治理动力，应当顺承本土治理实践中沉淀存续的政社二元合一的治理传统。籍此，本文将从乡村社会的熟人底蕴、治理体制与治理机制的相互关系以及乡村治理的价值取向三个方面，对干部下沉助推乡村有效治理的主题进行分析。

三、案例呈现：干部下沉助推乡村有效治理的实践逻辑

基于乡村治理的理论内涵，干部下沉可以被诠释为一种以外来干部主动融入村庄，改善乡村治理绩效为要旨的制度安排或治理行动。这里的“融入”，不只是说作为“正式制度代理人”[18]的外来干部需要融身村庄生活化的日常情态与总体性的社会关联，也意味着下沉干部需要借助主体能动性的发挥，来展现干部下沉的制度优势、挖掘我国乡村治理的体制潜能，进而实现国家与村社关系的水乳交融。

（一）走群众路线：切合乡村社会的熟人底蕴

乡村治理根植于熟人社会的基本事实决定了其天然地保留着相对独立的运行逻辑，也决定了其必然会对所有外来事物构成着不可避免的潜在“排斥”。在社会学家看来，任何外生性的事物在尝试进入地方化的熟人社群时，都需要经历一个艰难的适应性转换的过程。这种“适应性”，意味着外来者不能将改造乡村治理的独立性作为行动目标，而是应当反观自身，主动地根据环境的特性来进行策略上的调整，以期在赢得原生主体关系信任与情感肯定的基础上，慢慢地切入熟人社会的关系模式与意义系统。[19]在调研地，如何跨过这个艰难的转换过程，是每位具体落实干部下沉制度的驻村书记所面临的首要难题。即使在市委组织部门设置了相对完善的监督管理办法的前提下，仍有不少驻村干部不能突破先在的限制，不但未能如愿做到“真蹲实驻、真帮实扶”，甚至还对“村庄带来了负面性的影响”（访谈20200416LGF）。与之不同，L书记不仅在较短时间内便找到了一条畅达的“入场”通道，还很快弥合了个人身份与熟人社会的分殊，成了多数村民乐意交往的“自己人”。根据其本人的总结，这背后的奥秘全部集中于“坚定不移地贯彻党的群众路线”的过程中。

群众路线是党的生命线和根本工作路线。坚持群众路线，不只关涉如何在行动层面上处理党员的先锋引领性与群众的主体创造性的问题，更关键的是如何在思想层面上持续夯固党员干部的群众观念和为民服务精神。在D村的支部书记看来，是否树立有正确的群众观点对于驻村干部而言至关重要。特别是在党员干部普遍对后者心存疑虑的情形下，群众观点构成了驻村干部避免“不必要阻力”的内在凭据（访谈20200414SCL）。作为一名对党的政治思想路线有着坚定信仰的转业军人，L书记的信念深处便根深蒂固地生长有“全心全意为人民服务”的宗旨意识。早在驻村之初召开的“见面会”上，L书记便直接申明了“拥有党员身份，就应真心实意地为群众谋幸福”（访谈20200420LGF）的主张，这也使得D村的党员干部看到了可以依靠L书记来改变村治境况的希望。在此基础上，L书记又进一步将地方性的人情面子和关系伦理纳入考量范畴，既花费了大量时间来与村支书“同吃、同住、同劳动”，慢慢地获得村庄“头面人物”的情感认可；还利用吃饭聚会、串门闲谈的契机来努力融入留守党员的日常生活，渐渐与村庄的精英群体形成了极其紧密的私人情谊。在中国农村，情感上的往来不仅是削弱彼此差异的“制度化技能”，也是塑造道德义务的“常用方法”。[20]而基于亲密的情感关系，L书记便可以在党员干部的协助下，顺利地将群众路线漫布进村庄各处，覆盖全体村民的关系脉络。

从实地调研来看，L书记铺展群众路线的过程既是因地制宜地继承党的情感工作传统的过程，也是尊重村民的主体性与创造性，继而切合乡村社会熟人底蕴的过程。一方面，由于意识到自身所处的是一个与以往“有所不同”的世界，L书记首先将群众路线定位为“调查研究”的根本途径。落实到行动中，便是L书记在党员干部的引导下倾注了大量心血对全体农户进行了精细入微的走访。既强调通过“将心比心”来感知群众的家庭境遇与心灵状态，也强调通过“真情实意”来突显自身的政治素养与人格形象，从而丰富了有关民情民意的“感性认识”；另一方面，由于知道村庄善治离不开村民的“踊跃参与”，L书记又进一步把群众路线界定为“凝聚群策群力”的重要路径。体现在实践中，便是田间地头、街头巷尾逐渐被L书记打造为面对群众的重要场所（访谈20200525LGF）。藉此，L书记不但有效地恢复了村民的治理实体感，找到了解决治理问题的妥当策略，也推动着其与村民关系逐渐从熟人化迈向亲情化。这也成为作为制度代理人的外来干部切入熟人社会网络、融入乡村日常生活的显著标志。

（二）机制创新：提升乡村治理的体制效能

税费改革以来，国家与农民关系从资源汲取转向资源输入，体制扩张成为乡村治理领域的重要变化。在D村，体制链条的延伸同样明显，并集中表现为党支部量化考核、村支书星级评定、乡镇干部包村工作制等规范性安排。借此，基层政府不但获得了规约村干部的主导权，也成功地将后者的工作重心调配到形形色色的行政事务中，村级组织扎根乡土、直面群众的治理本色逐渐削减。可正如前文所述，当前的乡村仍是具有独立逻辑的群众生活场所，刚性的科层体制非但不易与非程式化的生活琐事相亲和，还可能压缩村庄自主运作的余地。驻村帮扶前D村出现的干群关系松散、干部能动性低落和组织公共形象不佳等迹象已经证明治理体制的下伸衍生出了一些相对消极的治理后果。

尽管从表面上看，驻村帮扶也发端于治理体制的层级框架中，但由于制度安排特别强调选派干部的“开拓创新意识、事业心、责任感”，驻村帮扶的实际运作却更多地表露出人事匹配、机动灵活、精准高效的特征，可被纳入机制创新的范畴。在分析意义上，明确驻村帮扶的机制属性，有助于更深入地认识干部下沉与治理体制的辩证互动：其一，驻村帮扶的实施与科层体制的下伸不仅共同发端于中国特色党政结构，又一齐设定在治理有效的目标下，具有源起和目的上的同一性。在乡村治理场域，这种同一性既能使二者首尾相连，也能造就双方的耦合融通，干部下沉在某种意义上也可以被视作治理体制的表达路径。其二，由于制度安排明确推崇外来干部的能动性，干部下沉又能借此提升治理体制的能力与韧性。作为积极有为的行动者，驻村干部虽然需要将策略选择控制在制度许可的范围，却并未完全丧失解读环境乃至冲击框架边界的自主性。既可经由已有的人脉关系来整合原本分隔零散的体制资源，也可以通过径直对接群众来矫治科层治理模式的刚性与惰性，进而使治理体制的灵活性、适应性均得以提升。

在D村，受驻村帮扶制度约束和支持的L书记，是一位在原单位享有正科级职务的中层干部，也是一位有着近20年农村成长生活经历的“农民的儿子”，饱含着回馈乡土、“到农村干事创业的激情”（访谈20200525LGF）。在追踪体验其驻村工作的过程中，可以看到L书记的“领导”身份、人脉资源及乡土情愫柔性地改变着体制规定的乡村间“支配—服从”关系，取得了“打破组织边界，增加制度弹性”[21]的效益。一方面，因为与“书记、镇长级别一致”且善于编织人际纽带，L书记在派驻之初便得到了乡镇领导的“充分重视”（访谈20200712LGF）。这样，乡村间关系不仅少了许多层级约束与权力差别，还加入了一种隐而不显的“兄弟情义”，变得柔软且融洽。另一方面，由于以往与许多机关单位有着“业务往来”，L书记又能够凭借既有的人脉积累“同大部分政府部门搭上联系”（访谈20200516LGF），再加上派出单位的强力支持，分散在不同部门的优质资源也借由驻村帮扶的机制管道被聚合到D村的治理场域，提升了治理体制的效能。

另外，因为坚持群众路线且深谙乡村社会的处世智慧，L书记还不断地深化着干群间的情感认同，形成了越来越频繁的生活化互动。对于广大村民而言，L书记的进场补位不仅使之有了方便对接政府执行体系的端口，也使之形成了“公共组织可以依靠、有所帮助，能够解决问题”[22]的心理感受，正式体制的权威性因此得到了相应跃升。与此同时，L书记融入群众生活的努力也推动了一种协作型治理格局的构筑，即外来的行政事务大多由L书记承担，村干部有充裕的时间精力关注和回应村庄涌现的群众生产生活需求。其结果，不仅包括乡村治理的自主空间得以适当拓展，村庄的整合度与团结性得以不断递增，也包括众多内生性的治理资源被充分吸纳进公共事务的治理过程，治理体制承受的治理压力因此得到相当程度的减轻。可见，干部下沉还具有释放乡村内源动力和降低治理体制负荷的双重优势。

（三）政社协同：回应乡村治理的价值取向

全面乡村振兴战略的实施，彰显出党更奋发有为地推进国家治理现代化的意志，也使得实现国家权力的返场成为新时代乡村治理转型的核心议题。[23]如上所述，国家权力的返场主要是依照科层理性的原则实施的。但由于乡村社会的巨变同时放大了乡村治理的复杂性及科层治理的有限性，下沉的国家权力事实上并未“切中要害”地渗入乡村治理情境。结果，不但村庄公共性陷入流失稀薄的泥淖，治理结构也在“最后一公里”处衍生出松弛断裂的表征，这直接导致了治理内卷化的发生。[24]在本案例中，国家权力的悬浮、村庄公共性的式微以及治理结构的断裂等问题均得到了明显改观。

其一，国家权力的情感化在场。在D村的驻村帮扶工作中，国家权力是凭借L书记持之以恒的群众工作与情感投入来漫布村庄和“触动人心”的。在L书记的思想认知中，D村并非是单纯的需要进行治理改造的被动客体，而是更多地扮演着寄放其乡土情结和体现其人生价值的直接载体。基于此，L书记能一贯始终地将情感能量挥洒进帮扶工作中，不仅真情实意地融入D村的价值体系、舆论系统与关系网络，也千方百计地体察村民的生活境遇、激发人们的情感回应、呼唤群众的情感共鸣。长此以往，D村的村民便不再仅把L书记当作外来的担任“正式制度代理人”的公职人员，还极其自然地将其看作与自身存在密切情感联系的“自己人”（访谈20200624LYS）。这表明，经由干部下沉的情感塑造，原本抽象的国家权力变得温情且具体了，能够沿着干群心间的关联通道而“在场化”地触碰生动具体的民意民情了。

其二，村庄公共性的有效激发。理论上，公共性是社会成员在有机团结的基础上所形成的一种自组织秩序或集体行动能力。[25]在国家权力返场的治理趋向下，村庄公共性之于治理有效仍具有基础性的功用，既是滋养乡村内生动力的源头活水，也是保证政社均衡互动的底座根基。在D村，经过驻村帮扶机制的协调递推，村庄公共性得以从日趋紧密的党群关系中迸发出来：首先，驻村帮扶下L书记融入乡村熟人社会的过程也是群众路线不断延展，进而把群众再度组织团结起来的过程。在这一过程中，D村不仅植入了愿意带头增进社群福祉的中坚主体，还逐渐营造出一种关心公共过程、参与公共对话的社会氛围，带动了公共性的再生产；其次，驻村帮扶的落地生根又进一步把党员干部从行政束缚中解放出来，使党组织重新成长为极具群众号召力、社会影响力、先锋引领力的“坚强战斗堡垒”。在内外两种领导力量的动员下，不仅D村很快演进为富含公共性的“容器”，而且人情面子等潜在的治理元素也被激活引回进村庄治理秩序，从而成功实现了简约治理的复归。

其三，国家与社会的有机协同。从简约治理着眼，理解干部下沉的全部意涵便不能仅限于国家权力的进场或村庄公共性的激活，而是应进一步向结构维度推演，与乡村治理的价值取向衔接起来。其中的原因在于，简约治理并非只是一种受村庄内生秩序蓄涵的治理形态，更重要的是其指向本土政社关系的二元合一。[26]而综合D村的驻村帮扶过程不难看出，国家以“切合人情”的方式来助推乡村有效治理的实践，不但巧妙地将自身优势转化为推进治理有效的动能，而且在很大程度上唤起了群众参与村庄公共事务的热情，国家与社会沟通协作的余地得以增大；相应地，随着村庄构造自治秩序的能力不断递升，乡村治理内容的细碎性和模糊性也得到了更好对应，这不但突显出国家介入的有效性和正当性，也提高了国家与社会关系的弹性。可见，在干部下沉良性运作的情形下，国家与社会的有机协同、外部动力与内生秩序的相辅相成能够一齐发生，深切地回应着本土政社关系所追求的合一性。

图1 干部下沉助推乡村有效治理的实践逻辑

四、干部下沉长效机制建设的对策建议

在本文的分析框架中，D村的驻村帮扶是担当干部下沉制度代理人的L书记主动融入村庄，进而与各方治理主体互动互塑，最终达成共治型治理模式的历程。这一历程反映出，干部下沉的实践成效并不单单取决于国家的制度设置，也与下沉干部的个人特质以及村庄的基本状况息息相关。鉴于此，对建立干部下沉长效机制的探讨，也应当从不同方面进行系统考量。

（一）立足下沉村庄的实际情形

在全面推进乡村振兴的政策部署中，干部下沉应当以“一线岗位”为靶向目标，但至于何处才是“一线岗位”，国家政策却并未予以明确。以驻村帮扶为例，2021年中共中央办公厅在《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》中，将“一线岗位”所涉及的村庄类别框定为“脱贫村、易地扶贫搬迁安置村、乡村振兴任务重的村和党组织软弱涣散村”四种。其中，“乡村振兴任务重的村”即是相对模糊的目标对象。在调研地，备受市委组织部倾重的“乡村振兴任务重的村”被具体地阐释为“乡村振兴样板村”，即那些相较于其他村庄占有先发优势，且在此前已获取到大量财政投入的村庄。应当说，在全面乡村振兴的政治语境下侧重向“样板村”选派干部，暗含着当地政府提升地方治理形象的意图。但这一做法忽视了乡村治理独立的“自我表达的功能”，[27]且无助于缓解后进村存在的治理困境，潜藏着干部下沉背离制度初衷甚至走向异化的可能。

进入社会主义新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，全面推进乡村振兴必须牢牢把握“全面”的意涵，补齐后进村存在的治理短板。而基于乡村治理的独立属性，一些村庄之所以长期面临治理效度欠佳的窘况，与村级党组织引领能力的弱化相关。在D村，村级党组织弱化曾以队伍失衡、党群关系松弛及社会号召力不强表现出来。而在党组织难以自主破解困局的条件下，实施干部下沉便构成了这些村庄强化村级党建、重拾群众路线、化解治理难题和焕发治理生机的可行路径。

另外，从村庄的角度看，如何做到“因村”派人精准，同样是值得关注的问题。就政策过程而言，地方层面的干部下沉多由省、市、县等上级党委统一设置，不但具有相对于村庄治理情态的外生性，也很容易在确定选派村庄时出现“脱靶”的现象。在我国的乡村治理结构中，乡村两级组织掌握着村庄的详实信息，也最了解村治一线的迫切需求。为了避免可能的聚焦失准问题，使党组织能力低落的村庄得到相应扶助，乡与村的话语权必须在政策过程中受到足够重视。具体实施时，可以采取村庄申报、乡镇审核、上级定点的方式，即村干部根据实际情形撰写申报书，细致说明该村党组织建设、治理实践面临的紧要问题，乡镇政府以此为依据进行实地审查和呈递上报，最终由上级政府部门统筹确定实施干部下沉的村庄。

（二）甄别下沉干部的个人特质

改革开放至今，伴随市场化及城市化进程的逐年提速，我国乡村社会业已发生了全方位转型。而在社会巨变的同时，一些能够被概括为“恒常”[28]的特征，却依旧顽强地存续于乡土基层。这不仅决定了乡村治理有别于科层体制的独特逻辑，也对干部下沉长效机制建设提出了如何确保实际担当“正式制度代理人”的选派干部切实融入乡村社会的问题。

回顾L书记的驻村帮扶工作可以看出，作为受到干部下沉制度赋权的外来干部，若不熟悉地方社会的人伦风俗，不知晓如何灵活地运用情理面子，不懂得如何在人际往来中培养亲密情感，便无法取得党员干部的信任与接纳，也无法贯彻和传承党的群众路线传统，更无法融入乡土社会的文化网络与情感秩序。而在遭到社会阻隔或角色排斥的前提下，不仅治理机制应有的回应性快、机动性强、敏捷度高等优势难以发挥出来，乡村治理绩效的正向转变无从谈起，而且干部下沉实践本身也很可能从“应付和表演”中流于扭曲，甚至为村庄带来新的侵扰性外因。这意味着，干部下沉长效机制建设必须重点关注选派干部是否具备与乡村社会耦合兼容的个人特质。

当然，抛开乡村社会的熟人底蕴不言，从“柔化体制刚性、增强体制弹性、转化体制优势、畅通治理结构”[29]的需求看，关注下沉干部的个人特质也是重要的。这是因为，个人特质的不同往往意味着下沉干部与派出单位的关联程度存在差别，也意味着下沉干部在行政系统内部建立的人脉网络存有差异。D村的驻村帮扶工作反映出，单位支持及人脉网络不但可以使下沉干部获取更大的自主行动空间及更强的治理建设能力，也能够克服治理体制的弱点和缺陷，消融科层治理原则与群众生活小事的差异。

综合D村的驻村帮扶实践，较强的党员身份意识、坚定的为民服务信念、浓重的乡土乡愁情愫以及强烈的干事创业意愿，是帮助下沉干部顺利融入熟人生活世界的精神动因，而精妙的交往沟通艺术、大量的时间情感投入及务实求真的工作作风，则是下沉干部能够吸引地方治理主体配合与上级党政领导支持的行为保障。当然，为了最大限度地释放机制创新的功效，规避制度形变产生的副作用，干部下沉长效机制建设还应包括下沉干部的召回撤换程序以及设定更长的蹲点派驻时限：前一点主要针对调研过程中发现的下沉干部进场失败、群众满意度低、不真蹲实驻等问题，即一旦出现选派干部无法胜任工作要求的情形，便立即启动召回程序，追究问责。这能倒逼下沉干部转变工作作风，积极融入百姓的伦常日用。后一点则是针对当下很多下沉干部谋取“基层工作经验”（访谈20200414SCL）的初衷，可以使后者的注意力聚焦村庄的治理难题，全身心地助推乡村治理和乡村振兴。

（三）拓宽下沉干部的自主空间

在有关干部下沉的研究中，选派干部的自主空间狭窄、过多地受到外部因素束缚，被学者们普遍视作机制实践遭遇困境的制度根源。因此，干部下沉长效机制建设还应以“松绑”为重点，为下沉干部因势利导地融入村庄、展开群众工作、推进治理有效保留必要的自主空间。[30]在D村，L书记也曾遭遇过自主空间有限的问题，但随着群众路线的持续贯彻以及单位支持的逐步介入，L书记却动态地在村庄中建构出了一个有利于保护自身能动性的社会支持体系，缓解了早先遭遇的外部钳制。受此启发，干部下沉长效机制建设可以从两个方面着手为扮演“正式制度代理人”的下沉干部拓展自主空间：其一，转换考核思路，敦促下沉干部践行党的群众路线；其二，强化单位约束，为下沉干部提供更具实质性的外力支持。

其一，转换考核思路。作为受制度约束的理性行动者，下沉干部主要是围绕考核办法来谋划策略行动的，考核办法因此构成了影响着下沉干部注意力分配及活动边界划定的首要变量。同样以本次调研为例，驻村帮扶的考核发生于党组织的层级架构中，并形成了市委组织部负责、县委组织部配合、乡镇党委日常监督的运作模式，各级党委都能为驻村干部设定考核指标。但标准化的考核体系无法对群众的呼声和情感进行量化和统计，[31]有的驻村干部便倾向于以应付考核的思维来遮蔽乃至取代乡村治理的群众属性和独立逻辑，这很可能会将其拖入上下挤压、进退维谷的境地。据此，推进干部下沉长效机制建设也应从转换考核思路着力，将距离下沉干部最近、对其工作有最真切感受的村干部及广大村民确立为考核结果产出的关键主体。在此基础上，为了持续激发选派干部践行群众路线的个体动因，更好发挥干部下沉在培养锻炼干部上的功能，考核办法的改进还应重视考核结果的实际运用，使那些实绩卓著、赢得群众拥护好评的下沉干部能够真正在“组织任用选拔领导干部时”被优先考虑，获得职务上的晋升。

其二，强化单位约束。至于单位支持何以能够拓宽下沉干部的自主空间，不仅在于单位主要领导的重视能够构筑有益于下沉干部发挥能动性的权威结构条件，也在于单位整合的各类体制资源还能够帮助后者建构有助于保护自身主体性的社会支持网络。然而从田野调查看，实践中并非所有的派出单位都能以坚强后盾的姿态出现。导致这一现象的原因，一是因为派出单位的能力确实大小有别，二是因为制度安排对派出单位的约束力度明显不足。拿调研地来说，市委组织部虽然规定派出单位应当承担保障、协调与指导的职责，且明确驻村帮扶的考核结果与派出单位的年终考评相关。但总体上看，这些要求具有很强的“软性”，未对真正有助于拓展驻村干部自主空间的事项，如资金注入的额度、领导调研的次数、事务解决的程度等作出详细规定。对此，干部下沉长效机制建设还应关注派出单位的筛选与考核，设定派出单位在帮扶资金、领导调研、事务解决等方面应达到的最低标准，强化单位与下沉干部的制度关联。

五、结论与讨论

乡村治理是国家治理的基石，也是学术研究长盛不衰的热点。虽然目前有关乡村治理的研究累积了规模浩繁的成果，但从村庄着眼，却可以明显地发现，现有研究大多将变动的外部背景作为共享的前置预设，认为只有抓住国家治理及乡村社会的双重转型，才能理解当前乡村治理的复杂变迁。可问题是，变动的视角具有一定的外在性与悬置性，较容易遗漏或低估村庄中的“不变”。

村庄不仅是现实的存在，也是历史的沉淀。基于对变动视角的反思，本文试图以村庄为立足点，强调从恒常出发审视变动，找回乡村治理的独立性与实体性。在恒常的视野下，中国共产党创设沿用的干部下沉以群众路线为稳定延承的治理内涵，呼应着乡村治理的生活本色、独立逻辑、实践导向及熟人特征。目前，乡村振兴的全面推进虽然会进一步造成治理体制的下伸，但乡村治理的内生性与独立性仍会反推党政结构的机动调整，从而使治理活动的具体展开添入治理机制的灵活适用。在D村的个案中，机制适用以干部驻村的形式表达出来，不仅凭借群众路线的深入贯彻巧妙地融入熟识性的群众生活秩序，也取得了转化体制优势、提升治理效能的效用，回应了本土治理逻辑所尊承的国家与村社关系的二元合一。以此为样本，在乡村振兴战略强调建立长效机制的政策导向下，干部下沉机制的进一步调适，必须紧紧地围绕着治理有效这一目标展开，在立足村庄基本情形的同时，注意甄别下沉干部的个体特质，为充分释放“正式制度代理人”的能动性保留必要的制度空间。

众生活秩序，也取得了转化体制优势、提升治理效能的效用，回应了本土治理逻辑所尊承的国家与村社关系的二元合一。以此为样本，在乡村振兴战略强调建立长效机制的政策导向下，干部下沉机制的进一步调适，必须紧紧地围绕着治理有效这一目标展开，在立足村庄基本情形的同时，注意甄别下沉干部的个体特质，为充分释放“正式制度代理人”的能动性保留必要的制度空间。

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