功能性嵌入：新时期乡村监督体系的组织运行机制——基于鄂东南S镇纪检监察机构改革的实践考察

作者：罗　昊  责任编辑：CcRsccnu  信息来源：《中国农业大学学报（社会科学版）》2022年第2期  发布时间：2022-06-13  浏览次数： 22422次

【摘　要】当前，我国正处于治理体系和治理能力现代化的关键时期，国家试图通过推动监督体制改革来强化行政权力的合规性运行，进而降低基层治理场域中可能产生的治理风险。本文基于鄂东南S镇纪检监察机构的改革实践，分析了乡村监督体系进行自我重构的组织结构调整过程，同时依靠重点同步、过程同步、目标同步的方式完成了对乡村治理体系的再嵌入。进一步的考察表明，乡村监督体系的运行逻辑经历了从依附性嵌入到功能性嵌入的总体性变化。借助条块关系的重新调整，乡镇纪检监察机构得以通过具有总领性的问责权介入乡村治理事务的全过程，形成了制度纠偏和提升治理效能的绩效增量，最终改变了以往组织悬浮的合法性困境。

【关键词】监督下乡；功能性嵌入；纪检监察机构；问责总领

一、问题提出

20世纪80年代，随着国家力量从农村社会全面退出，乡镇政府陷入事权、职责与资源不匹配的权力运行状态，逐渐沦为空壳化的“悬浮型政权”（周飞舟，2006）。面对日益弱化的乡村治权，基层干部如何确保完成上级政府层层分解下来的指标任务？对此，学界普遍注意到了乡域政治所呈现的非正式化和非程式化运作特点，提出“关系政治”（翟学伟，2016：7-16）、“面子游戏”（黄光国，胡先缙，2005）、“软硬兼施”（孙立平，郭于华，2000：1-11）以及“摆平术”等概念理解乡镇政府借助非正式权力技术来推动中心工作的复杂机理与运作机制。这些研究的理论着眼点尽管有所不同，但都描绘出乡镇行政权力充满权宜性、变通性和任意性的多重面相，这种“只问结果，不问过程”的策略主义运作逻辑（欧阳静，2009）也导致了一系列体制性困境，包括“行政消解自治”（赵晓峰，2011）、“精英俘获”（李祖佩，曹晋，2012）以及由此而来的无效性治理（张红阳，朱力，2017）。

为了规避治理风险，党和国家近年来启动了以纪检监察体制为核心的监督体系改革，试图通过重塑权力格局来促进基层政权组织的规范化建设，建构具有现代意义的国家权威及合法性基础。在全面深化纪检监察体制改革的现实背景下，以纪检监察机构为组织基础的“监督下乡”成为一种普遍趋势，各级权力运行所受到的垂直监督得到强化，国家控制能力持续增长。从条块关系来看，这一变化意味着权力进一步向中央和上级部门集中，后者能够通过自上而下的垂直管理体制强化“条条”对“块块”的监督和制约，迫使基层政府的权力行使过程严格按照程序合法性进行重新评估（田先红，2020）。因此，乡村监督体系已成为影响新时期基层权力运行的关键之维，直接关系到乡村治理模式和日常行动策略的基本走向。

在旧的治理框架下，资源、规则和行动者经过长期博弈已经形成相对固化的权力格局和制度结构。受制于此，“监督下乡”在实践过程中仍然面临着诸多体制性障碍，乡村监督体系如何建立起不同于以往的组织基础？其运行机制是否仍然按照原本的治理逻辑展开？抑或是体现出一些新的特征？最为核心的问题在于，乡村监督体系如何协调与乡村治理效能之间的关系？基于此，笔者于2021年7月至11月在鄂东南S镇开展了为期5个月的实地调研，与S镇主要领导、纪委监委专职干部、普通干部以及村两委成员进行了半结构性访谈，同时查阅了大量二手资料。通过该镇纪检监察机构的改革实践，本文将结合嵌入性理论探讨乡村监督体系的再嵌入过程和运行逻辑，揭示“监督下乡”对乡村治理的深层次影响。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

通过梳理有关乡村监督体系的相关文献，既有研究的聚焦点主要集中在两条路径上：一是组织视角下乡村监督组织运行的体制机制研究，认为乡村监督体系难以发挥监督功能的原因在于条块之间的职责错位和权力失衡；二是治理视角下乡村监督组织职能异化及现实困境研究，认为纪检监察干部依附于乡镇政府，其权力监督功能让位于任务执行功能，沦落为乡镇政府的“办事员”。

从组织视角来看，乡镇纪检监察机构面临的发展瓶颈不仅仅表现为人员、经费和硬件设备短缺，其根源在于无法摆脱自身的依附性地位。刘诗林和李辉（2014）认为，中国乡镇纪检监察机构之所以会产生监督不力的问题，是因为在制度安排上采取了双重领导体制以及因此而产生的多任务性。按照制度规定，各级纪检组织在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作；但在日常运转中，乡镇纪检监察机构的工作经费、办公场所、工资待遇以及人事晋升均由乡镇党委决定。针对这种情况，刘伯浩和张玉茂（2006）指出基层纪检监察机构实际处于体制上的“无权”状态，“上级无权监督、同级限制监督、下级不敢监督”。对同级而言，经济建设是乡镇政府重点关注的中心工作，党风廉政建设极有可能影响大型工程项目的落地和推进，党政一把手倾向于将乡镇纪检监察机构排斥在重大事项的决策之外，减少其干预和介入；对下级而言，乡村社会是重视人情、面子和关系的熟人社会，而纪检监察干部的职责便是找问题、挑矛盾，其权力实施受制于乡镇政府、村干部与普通农民在日常互动中形成的关系网络（辛立卫，1995）。长此以往，纪检监察机构也就悬浮于乡村社会之上，缺乏刚性的监督权力。但随着改革力度加大，我国纪检监察机构的职能分工得到重新界定，垂直领导得到强化，原本的组织困境在一定程度上得到缓解。例如，过勇和宋伟（2014）提出了集群化管理的总体构想，在县级以下采取派驻模式设立纪工委监察分局，整合乡镇纪委成立联合工作组，形成协同联动的工作机制；王希鹏（2018）强调了上级纪委监委在人事任免、案件管辖和调查审查三个方面的领导权，认为提升纪检监察机构的制度化、专业化和威慑力能够缓和组织运行困境。

从治理视角来看，因制度滞后引发的组织困境直接导致了乡村监督体系的自我空转，纪检监察机构几乎成为乡镇政府的内设部门。在推动监督体系改革之前，乡镇政府需要应付的中心工作已经从计划生育、产业发展、税费征收等少数几项扩展为包括贫困治理、基层党建、重大工程项目、环境整治、信访维稳以及安全生产等在内的任务集合（李祖佩，钟涨宝，2020）。而在目标绩效考核中，监督工作并未被纳入主要评价事项之中，其在乡村治理事务中处于边缘性地位。为了解决治理资源不足的问题，乡镇政府通常会采取运动式治理的方式打破部门之间的分工边界与组织壁垒，将上级政府设定的任务指标直接包干到人，确保各项中心工作顺利完成（尹利民，余孟珍，2020）。因此，乡镇纪检监察干部往往身兼数职，组织机构的职能重心也发生了转移，更多地承担了政策执行任务而非监督执纪任务，从而异化为完全按照党政主职领导安排办事的执行机构。这一视角表明，纪检监察干部在以往时期通过职能异化的形式嵌入乡村治理体系，以执行功能逐步替代监督功能获取了自身在治理场域中的合法性。但随之而来的是，乡村监督体系形同虚设，乡镇纪检监察机构失去了权力运作的独立性和权威性，监督工作长期处于停滞状态。正是在这一权力格局下，乡镇行政权力能够凭借“拔钉子”“开盖子”“擂”与“媒”等治理术摆平一切，而无需考虑政治风险。

显然，无论是组织视角还是治理视角，都呈现了乡村监督体系存在的共性问题，即基层治权与监督权之间的内在张力。进入新时期，推动纪检监察机构改革需要同时兼顾行政合规性和治理有效性双重目标，这也对新型乡村监督体系的建立提出了更高的要求和挑战。

（二）分析框架

从上述研究可以看出，以纪检监察机构为核心的乡村监督体系和以行政部门为核心的乡村治理体系尽管在权力性质上存在若干差异，但并非二元对立的互动关系，而是两种要求产生制度合力的权力体系。因此，本文拟采用嵌入性（embeddedness）理论作为分析框架，讨论新时期乡村监督体系与乡村治理体系何以实现耦合发展。“嵌入”概念最早由波兰尼（2007：65-70）提出，他认为经济活动并不是单独存在的，而是嵌入经济与非经济制度之中的，进而提出了“经济嵌入于社会”的观点。随后，格兰诺维特（Granovetter，1985）对嵌入性理论进行了发展，重点突出了关系、文化、宗教以及社会结构对经济活动的影响。在引入治理领域后，嵌入性理论的应用范畴得到拓展，常被用于分析不同领域的事物之间的内在关联，对组织嵌入过程中的权力互动状况具有重要解释力。

基于治理实践，国内外研究者从多个维度建构了嵌入性理论框架。按照要素划分，有学者将嵌入分为结构嵌入、关系嵌入、认知嵌入，另外还关注了政治、制度、文化等因素对嵌入过程的影响（张登国，2020）。在此基础上，Halinen&Törnroos（1998）认为时间嵌入、空间嵌入、市场嵌入和技术嵌入也应被纳入分析视野。按照程度划分，国内学者发展出了“被动嵌入”（朱健刚，陈安娜，2013）、“半嵌入”（冷向明，张津，2019）、“有限嵌入”（秦小峰，2019）以及“完全嵌入”等概念，以期呈现不同行动主体在嵌入过程中所形成的权力关系和所处的结构性位置。

从当前乡村监督体系改革来看，纪检监察机构与乡镇行政部门之间的嵌入关系发生了明显的变化，其策略、程度乃至性质均出现了新的特点。因此，本文将以嵌入性理论作为分析框架，重点研究纪检监察机构如何改变与乡镇政府之间的依附性关系，实现对乡村治理事务的再嵌入。参照既有框架，笔者将沿着“嵌入—脱嵌—再嵌入”这一分析路径，对乡镇纪检监察机构的嵌入策略及其隐含的权力运行机制进行全面而深刻的历时性分析，进而丰富关于“监督下乡”组织逻辑的研究。

三、案例引入：S镇纪检监察机构改革的实践考察

S镇位于鄂东南地区，隶属于J市H县，下辖22个行政村和3个社区，是典型的中部农业乡镇。进入21世纪以后，S镇纪检监察机构的发展历程大致可以分为三个阶段：2002年，在乡镇机构改革浪潮中撤销了“乡镇纪检委员会”，由乡镇党委直接负责基层党风廉洁建设，但保留了纪检书记；2006年，通过党代会选举这一合法性程序，S镇再度恢复了乡镇纪委的组织设置，选举产生了纪委书记、副书记和委员；2010年，各级政府恢复了监察机构的建制，H县向所辖乡镇派出行政监察室，与乡镇纪委合署办公，实行“一套机构，两块牌子”的工作机制。

在经历撤销、设立和重组等多次变革后，S镇纪检监察机构进入稳定期，主要承担着乡村监督功能的专设组织包括乡镇纪委和行政监察室，在其后的两次换届中均未发生变动。但在2021年换届中，为了解决“同体监督”困难、纪检监察队伍“专职不专”的问题，H县政府结合中央下达的指示精神专门制定了乡镇纪检监察干部选拔任用的工作方案。S镇被定为试点乡镇，率先对纪检监察机构的组织结构进行了相应调整，这也是S镇纪检监察机构职能转变的标志性事件。

（一）条块调整：乡村监督体系的组织脱嵌

从条块关系来看，组织结构反映了纪检监察机构和乡镇行政部门之间的实际权属状况。卡斯特和罗森茨韦克（2000：282-298）认为，组织结构可以被概括为组织内部的各要素以及要素间的关系，规定了不同构成要素之间如何进行职能分工，并通过必要的协作机制达到组织目标。在相当长的一段时期内，S镇采取了政治统合的方法来解决权力分割问题，即由党委副书记兼任纪委书记、监察室主任，主管监察工作。这样一来，原本有着不同权属之分的组织权力便被整合进乡镇党政体制之中，服务于乡村社会的整体性治理。在以属地管理为原则的行政发包制中，纪检监察机构并不具有分殊的实际控制权，而是通过默许、交换和合谋的方式依附于乡镇政府，和其他乡镇干部一样需要包村驻点，落实各项中心工作。

因此，这一轮组织调整的重点便在于推动乡镇纪检监察机构从乡镇行政事务中脱嵌出来，使其回归监督执纪的主责、主业。换届后，S镇依然保留了乡镇纪委和行政监察室合署办公的组织设置，主要改变集中在人员配置、职能分工以及绩效考核方式三个方面。在人员配置方面，纪委书记不再由党委副书记兼任，而是由党委委员专任，排名在其他党委委员之前；设有一名纪委副书记、监察室副主任，一名监察室监察员和一名跟班学习的大学生村官（见表1）。在职能分工方面，强化了乡镇纪检监察室对基层党风廉政建设的巡视作用，以及对重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用（也即“三重一大”）的监督功能，不再承担驻点工作，无须完成层层分解下来的任务指标。在绩效考核方式方面，由县纪委进行年度考核评分，乡镇依据实际得分排名进行相应的绩效分配，考核细则不再与乡村治理所涉及的各项中心工作挂钩，而是依据本部门职能分工的完成情况制定，具体包括信访工作、农村党风廉政建设、宣传调研信息工作、促进领导干部廉洁从政、纠风工作、查办工作、案件审理工作以及优化营商环境等10大项33小项，共计100分。

表1 S镇纪检监察室人员配置

资料来源：根据S镇历年人员分工安排表整理。

通过重构组织基础，乡镇纪检监察机构与乡镇行政部门之间的关系经历了从依附到脱嵌的内在转变，原本极不对称的权力关系得到调整。从监督功能实现的现实条件来看，乡镇纪检监察机构的人员数量得到扩充，对权力实施监督、纠正和执纪的组织职能得以重新履行，同时降低了乡镇党政主职领导的介入和干涉，从相对烦琐细碎的日常治理事务中脱离出来。

（二）治理同步：乡村监督体系的再嵌入

一个组织所承担的任务、目标以及职能是其赖以存在的基础，反映了该组织在制度环境中所具备的功能，同时也规定了组织正常运行的基本方向（卡斯特，罗森茨韦克，2000：118-130）。由于监督活动在乡域政治运作中长期处于边缘性地位，乡镇纪检监察机构的组织职能在过去始终无法实现，其合法性也就遭到其他组织或部门的质疑和侵蚀，以至于慢慢衍生为乡镇政府的内设机构。但正如张静（2017）所指出的，当外部环境发生剧烈变化时，组织本身要么借助新的价值体系进行自我更新，要么不可避免地被新近产生的其他组织替代，基层干部业已生成的态度、行动策略以及利益排序都要被重新定义。在公共治理资源优先向农村倾斜的政策背景下，乡村社会进入治理资源相对密集的历史阶段，基层微腐败现象频发，国家不得不推动监督体系改革来强化专项财政资金使用的合法性和合理性，乡镇纪检监察机构所面临的组织环境随之变化，这也为监督职能的实现注入了新的权威能量。

在完成组织脱嵌后，明确下一阶段的治理任务成为S镇纪检监察机构以新的组织身份再度嵌入乡村治理体系的关键环节。换届后，其任务可以概括为三个方面：一是，受理群众上访，解决群体性纠纷，并对重复出现的问题线索进行立案调查；二是，党风廉政宣传教育，尤其是对党员干部的教育、管理和巡视，建立常态化管理台账；三是，对“三重一大”事宜的专项督查，加强对决策流程、用地审批、资金使用以及验收评估等环节的全过程监督。从主要内容来看，改革后的纪检监察机构体现出重点同步、过程同步和目标同步的治理特征。

1.重点同步

重点同步指的是纪检监察机构的监督重心随着乡镇中心工作的变化而变化，通过设立专项工作的形式分配注意力资源，突出重点政策、重点项目和重点对象。2021年，S镇纪检监察机构的专项工作主要包括“三资”管理、乡村两级换届选举以及乡村振兴和民生领域政策落实情况。一般来说，专项工作由乡镇党政领导组织召开现场动员会，由纪委书记具体负责，对督查事项和详细内容进行介绍，强调相关法律法规与工作纪律。随后，由纪检监察干部组成监督专班，赴乡镇机关和各村进行监察，并对工作中出现的问题进行记录。最后，将督查结果进行分类、反馈和公示，要求各单位限期整改，性质严重的个别案例则需要立案调查。

案例1：现在，我们的工作依然是高度同频共振的，他们（乡镇行政部门）要做的事情，我们也要介入。比如说乡镇今年最重要的几项工作，包括换届选举、村级债务化解、乡村振兴，我们也都要做工作。不同之处在于介入方式：以前，我们不分彼此，都是要完成具体分解下来的指标，要负责几个村；现在，我们主要是发挥监督作用，对一些违规违纪的现象进行处理，避免工作出现问题。（访谈记录：S镇纪委书记HJ，2021年9月16日）

在摆脱行政事务后，S镇纪检监察机构并未陷入组织悬浮的困境，而是明确了不同组织机构之间的职能分工，通过专项监督参与乡镇中心工作，进而形成了对乡村治理体系的重要制度完善。显然，这一工作模式体现了横向展开的垂直监督，改变了过去由行政体制传递下来的治理压力，同时也适应了具有阶段性和重点性的乡镇工作特点。

2.过程同步

过程同步指的是纪检监察机构的监督方式从结果导向转变为过程导向，尤其是对基层权力规范和行使程序的监督。与结果监督相比，过程监督侧重于对乡镇干部的行政方式进行全景式的控制与管理，并要求在法律、制度和情理的范围内进行治理（田先红，2020）。对于“三重一大”事项，S镇纪检监察机构建立了事前、事中和事后的全过程监督机制。事前，制定乡镇党委议事规则，确定必须接受监督的重大事项清单，在讨论会前提交相关资料说明，以便纪检监察组织对重大事项是否符合政策规定作出提前研判；事中，监督专班定期在全镇范围内进行常态化巡视，通过多种渠道接受群众信访举报，对乡镇干部的违法违规行为进行约谈、查处和纠正；事后，将巡视材料进行登记、归档和备案，对负责工作的职能部门进行“回头看”。

案例2：现在的基层工作不好做。以前是政府没钱，不管采用什么方法、什么策略，只要最终完成上级派下来的任务即可；现在是政府有钱，但有钱不好花，有钱不敢花，除了要完成上级任务，还要合规合法，要按照程序来，否则可能“做事不讨好”，被上面问责。（访谈记录：S镇农办工作人员CXF，2021年7月28日）

在绩效考核体系中，无论任务目标最终是否完成，一旦干部在执行过程中违反了程序和规范，都可能面临监督问责。因此，乡村监督体系不再只停留于对治理结果的消极监督，而是主动嵌入整个治理过程，在违规违纪行为发生前便起到警示的作用。也正因如此，乡村监督事务不再是零碎的、偶发的，而是进入与治理过程同步的密集多发阶段。

3.目标同步

目标同步指的是乡村监督体系的组织目标同样在于提升乡村治理效能，推动乡村治理体系现代化。新时期，乡镇纪检监察组织最显著的职能变化在于对各项中心工作的监督，“中心工作转向哪里，纪检监察就跟进到哪里”。通过对政策执行过程的全面督查，S镇纪检监察机构压缩了公共权力非正规化表达的制度空间，规范了基层乡村组织运行过程，为实现善治、德治和法治相结合的乡村治理体系提供了纪律保障。

在监督职能履行过程中，S镇纪检监察机构具有规范行政行为和提高项目建设质量的双重目标。2020年，S镇有几个招商引资项目因农民不配合、土地流转难以推动以及配套设施不到位等迟迟没有动工，严重影响了项目建设进度。为此，两个项目投资方以“政府不作为”的名义向县委纪委投诉。在当年年底的全县重点项目协调会上，S镇遭到多位县级领导“点名”。为了优化营商环境，S镇党委决定向重点项目派出服务专班，由纪委监委专干进行专项督查，对不作为、乱作为和避责行为进行监督执纪，在全镇范围内形成“项目为王”的干事创业氛围。

案例3：同样是去年招商引资进来的项目，别人已经建成开业了，我们的老板也不是没有投资，都是真金白银的投资。为什么项目还是老样子？说到底还是我们政府不作为，个别干部思想松懈了，没有把项目放在心上。现在我们让纪委进去，就是想通过纪律建设推动项目建设。思想上的阻碍解除了，很多干部就知道拖不得、挨不得、等不得，那行动上的障碍就少了。（访谈记录：S镇党委书记LY，2021年9月12日）

通过树典型，S镇纪检监察机构对个别村干部进行了问责处理，明确了项目建设的合规性要求，提高了基层干部落实政策要求的积极性和主动性。不仅如此，实时化、常态化的监督巡视改变了乡镇干部、村两委与项目投资方之间的日常互动方式，“讲人情”“攀关系”以及“走后门”等权力寻租行为可能因退出职业生涯的政治风险而大幅减少，乡村治理生态得到改善。

四、功能性嵌入：乡村监督体系的运行逻辑

乡镇纪检监察机构是乡村治理的重要组成部分，其组织职能的运转和实现离不开对基层治理事务的深度参与。从现实情况来看，不同的嵌入模式可能产生截然不同的治理效果。过去以职能异化为表征的依附性嵌入已难以适应变迁中的乡村社会，以职能分工为基础的功能性嵌入则契合了乡村治理体系现代化的制度需要。在再嵌入过程中，乡村监督体系之所以能够顺利运行，主要取决于两大因素：一是权力来源发生变化；二是组织功能被重新设定。

（一）问责总领：垂直管理与监督权力分设

由于治理框架发生转换，目标设定、检查验收、激励分配之间的权力关系呈现出新的组合模式，以国家监督体系为主体的检查验收权在控制权分配结构中的地位得到凸显，进而生成一种总领性权力，即“问责权”（何艳玲，肖芸，2021）。在新的权力关系中，检查验收权不再从属于目标设定权，而是独立出来与日益增加的监督事务整合在一起，并结合当前的治理特征形成了新的组织分工，即负责完成目标任务的行政组织和主导检查验收的监督组织，后者的现实载体是以中央统一领导和垂直管理为核心的各级纪检监察机关及其派出机构。也就是说，检查验收权在问责权的统摄下获得了某种政治属性，逐渐超越了原本行政组织的权力管辖边界，不再单独依靠既担任“运动员”又担任“裁判员”的地方政府，转而借助条线化运作的国家监督体系介入治理事务的各个环节。

显然，乡村监督体系反映了这种国家治理模式的变化趋向，是上述分工变化在政权组织末端的延续和表现。在乡村振兴和民生领域的大数据比对工作中，中央政府依托技术手段对相关政策落实情况进行核查，得到了一批与政策规定不符的问题线索。为了开展监督检查工作，各级政府纷纷成立专项领导小组，具体负责监督检查工作的组织、协调和督办落实。纪检监察机关确立了这一工作的责任主体，由农业农村局和乡村振兴局具体负责核查落实，并建立起与两个部门之间的沟通联动机制。经过行政科层制的压力传导，这一工作最终由乡镇进行核实复查、整改问责和结果反馈。按照以往的工作流程，S镇从2021年8月底开始对102条问题线索逐一进行了核实，先后接受了县农业农村局和县乡村振兴局的两次督查，最终将这些问题线索的查实情况和整改方案提交给了上级部门。10月，S镇又接到纪委通知，要求对问题线索中反映出来的违规违纪行为进行问责，由乡镇纪委约谈几个典型村庄的村支部书记或工作负责人，并要求问责对象撰写责任检讨书。

案例4：从8月底开始，我们对大数据比对工作进行核实，上级部门在督考过程中对一些违反政策的规定有过一些争议，最后确定了88条需要纠正的问题线索。原本我们以为像过去一样对这些问题进行纠正查处就过去了，没想到还要问责，原来这项工作是监督检查领导小组组织开展的。对村书记来说，要问责很难接受，是很影响面子的事情，而且可能会影响到年终考核。但对我们来说，这倒是好事，一些明显不符合政策的以后就不敢报上来了。（访谈记录：S镇乡村振兴办主任ZM，2021年9月22日）

通过监督问责，乡镇纪检监察机构不再是乡镇政府的内设机构，而是强化了对上级纪检监察机构负责的运作面向，与行政组织之间形成了功能上的分工和补充，构成了乡村治理体系的重要维度。可见，由中央所赋予的政治权威构成了乡村监督体系得以运行的权力来源，改变了纪检监察机构在基层党政体制中的依附性地位。

（二）功能重塑：制度纠偏与治理效能提升

从不同时期的对比来看，乡村监督体系运行的合法性基础有了显著的变化。以往，乡镇纪检监察机构主要负责处理党员干部的违规违纪行为，落实政治责任，这种“容易得罪人”的工作在乡土社会不易展开，容易陷入“组织悬浮”的困境。而在控制权分配结构发生改变后，监督职能涉及的领域和深度均得到扩展，既要完成以国家干部为对象的党风廉政监督，也要兼顾以国家政策为对象的治理任务监督。基于此，乡镇纪检监察机构实现了功能重塑，其合法性增长的关键仍在于实际可见的组织绩效，主要体现在治理效能提升和制度纠偏两个方面。

首先，S镇纪检监察机构初步建立起以“查”促“改”的闭环监督模式，确保问题线索得到处理。在监督阶段，由监督专班对各机关单位和下辖村庄进行巡视检查，确定整改问题，并向分管相关工作的领导反馈问题清单，使其了解存在哪些问题，并限期整改；在整改阶段，由分管领导召开专项整治会议，对问题清单进行公示，要求具体职能部门对问题线索进行核实、复查和纠正，形成整改效果台账，以备检查；在效果巩固阶段，由监督专班对整改结果进行“回头看”，确保问题得到解决。从治理效能来看，乡镇纪检监察机构一方面及时清理了一批不符合政策规定的既得利益者，尤其是对基层干部涉及的工作、项目和资金进行专项审计，这些被精准掌握的问题线索瓦解了由体制精英与经济精英控制垄断的分利秩序，提高了政策扶持项目的瞄准效率，推动行政活动走向规范化、程序化和制度化；另一方面，通过全覆盖的纪律巡视对党员干部违纪情况进行立案调查，在一定程度上缓和了干群之间的利益冲突，重塑了利益受损群体的正义衡平感觉，建构了与现代治理规则相适应的社会基础。由此可见，乡村监督体系有助于规避挪用、滥用和乱占政策指标的微腐败现象，降低国家财政资金在行政科层制内部的损耗，推动乡村治理效能持续提升。

案例5：以前，很多应该享受低保政策的没有享受，他们利用自己的权力分给了自己的亲戚、熟人或者笼络其他干部，大家心里都有怨气。但是向乡镇反映没用，他们还指望村干部做事情，肯定是“睁一只眼、闭一只眼”。但是，现在纪委一查什么都知道了，上面的干部想包庇他们都不行了，以前有问题的不光要改过来，不该拿的钱也要拿出来，否则就要进行处罚，真是大快人心。（访谈记录：S镇Q村村民YSL，2021年8月2日）

其次，乡镇纪检监察机构的职责重点在于发现共性问题，尤其是对国家治理制度进行查缺、补漏和纠偏，增强乡村治理的合规性。在群众信访、日常巡视以及专项督查等监督渠道中，总是存在一些反复出现的、具有典型性和代表性的问题线索，往往涉及某一政策领域内的历史遗留问题。一般来说，这类问题包括两种情况：一种是既有制度未能得到有效执行，基层干部借助合谋、默许和变通等策略主观制造的结果；另一种是旧制度向新制度过渡时产生了制度漏洞，或者不同职能部门对同一问题在制度规定上难以衔接，相关体制机制未能理顺。前一问题可以通过对违规违纪行为进行纠偏来整改，而后一问题则需要对特定领域内的制度、政策和章程进行梳理，通过制度整合或机制创新的方式完善顶层设计。正是在这一过程中，乡村治理的制度化水平明显提高。

案例6：刚开始，干部们很难适应这种转变，在思想和行动上都没有做好准备，过去的很多工作方法都不能用了。现在出现了一种新常态，每项工作都可能要面临纪委检查，每个干部做事情的时候都要考虑一下风险，违规、违纪和懒政渎职的情况自然少了。作为纪委书记，我认为我的功绩也不是一年查多少干部，而是希望政策落实好、落实准，政策怎么说，我们怎么做，有问题解决问题。（访谈记录：S镇纪委书记HJ，2021年9月18日）

依托新的组织功能，S镇纪检监察机构完成了自身对乡村治理体系的重新嵌入。显然，这种嵌入过程并非单向的，而是涉及央地关系以及条块结构的内在调整，最终的治理效力如何仍需要在进一步的体制性调适中观察。从S镇纪检监察机构的改革实践来看，乡村监督体系改革顺利进行的关键在于中央政府为解决条块分工矛盾释放了新的权威来源和机会空间，促成了监督权与行政权的分设，推动了乡村治理场域的结构性转型，为各级纪检监察机构履行组织职能提供了行动资源和合法性基础。

五、总结与讨论

改革开放以后，国家活动重心从追求神圣性目标的政权建设转向了以世俗化目标为导向的社会经济建设，即通过治道变革促进国家治理绩效的迅速增长（吴毅，2008）。但在绩效合法性的治理框架下，基层政权组织为了完成每年设定的中心工作目标，倾向于采取极具治理风险的策略主义行动集合，促使乡域政治运作呈现出无序博弈和比蛮斗狠的准丛林状态。为了改变这一状况，国家治理体系和治理能力现代化进入公共议程，通过监督体系改革推动行政规范化建设成为基本趋势（俞可平，2014）。鄂东南H县S镇纪检监察机构的案例表明，这种国家治理结构的阶段性转换并非自然发生的，而是需要借助宏观制度改革所赋予的上级权威重塑乡村监督体系的组织基础，通过重点同步、过程同步、目标同步的方式使乡镇纪检监察组织完成对乡村治理体系的再嵌入。显然，嵌入模式及其引发的权力运行机制变革值得进一步讨论。

在新近研究中，学界普遍发现乡村监督体系经历了从依附性嵌入模式到功能性嵌入模式的总体性变化，反映了作为现实组织载体的乡镇纪检监察机构在乡村治理体系中的地位变迁（冷波，2021）。在依附性嵌入模式中，县乡党政体制的中心工作是完成上级下达的各种治理任务，监督权在控制权分配结构中处于边缘地位，因而乡镇纪检监察机构在相当长的一段时期内形同虚设，其组织职能也发生了从监督权力运行到执行行政任务的异变，沦为乡镇政府的内设机构，失去了独立的权威。而在功能性嵌入模式中，随着问责权在控制权分配结构中成为一种总领性权力，检查验收权逐渐从目标设定权中脱离出来，形成了以条线化运作为主导的、具有独立权威的垂直监督管理体制，进而建构出行政组织和监督组织分设协作的乡村权力格局。在这一权力结构中，监督组织的主责主业发生了从“人”到“事”、从功能悬浮到实体治理的重心转向。通过对“三重一大”事项的全过程监督，乡村监督体系提升了乡村治理效能，发挥了对国家治理制度进行查缺、补漏以及纠偏的实质性功能，这也为乡镇纪检监察机构提供了新的合法性来源，即日益增长的治理绩效。

随着治理体系现代化进程进入新时期，乡村治理制度的核心逻辑及其运作机制不再片面强调治理结果，而忽视治理过程的权宜性、任意性和非理性，规范和程序在绩效考核体系中占据着越来越重要的地位。通过监督体系建设，国家将检查验收权的使用权限进一步向上集中，强化了对乡村治理的控制能力，并借助强大的问责机制提升了公共政策落地的合理化程度，对可能存在的治理风险起到疏导、引流的安全阀作用。正如Sioussiouras&Vavouras（2012）所说：“传统的权力结构如果无法适应形势的变化，它就不能采取有效的行动方式。”因此，乡村监督体系构成了理解治理现代化的一个缩影，是深化国家治理体系改革的制度产物，其产生、运行及发展有着深刻的历史动力。

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