​农地流转中“农户劣势”的理论辨析与政策启示

作者：武舜臣 姜常宜 赵　策  责任编辑：蔡清华  信息来源：《经济学家》2022年第5期  发布时间：2022-06-03  浏览次数： 23371次

【摘　要】农地流转中的农户权益保障问题一直是农业规模经济研究的热点，且基本形成了农户在农地流转中处于劣势，多会因农地流转遭受损失的论断。基于已有文献的回顾与反思，本文归纳比较了农地流转市场中“农户劣势”论断的理论可能和实践悖论，并对基于“农户劣势”论断而采取的应对措施及可能影响展开讨论。研究发现，在无政府干预情形下，不存在足够证据支撑“农户劣势”论断。与真伪难辨的“农户劣势”不同，为应对“农户劣势”的有关措施反而导致“农户劣势”的真实发生，对农户利益造成实际的伤害，基于此，文章提出政府应减少对农地流转市场的直接干预，应以完善农地流转的市场机制为抓手，推动农户利益和现代农业发展实现双赢。

【关键词】农地流转“；农户劣势”；理论辨析；政策启示

农业规模经营是提升农业竞争力、实现农业现代化的重要途径。自1984年起，国家就开始出台旨在引导农地有序流转，并以此形成规模经营的系列文件和法规条例。进入21世纪，我国工业化、城镇化开始提速，在小规模家庭经营困境拉力与政府旨在推进现代农业发展的政策推力共同作用下，土地流转在全国范围内大规模、快速推进。快速发展的新兴事物难免会因发展路径的不成熟而饱受争议，土地流转也不例外。农户的权益保障问题，更是农地流转中的争议焦点[1]。而且截至目前，业内近乎形成了土地流转会损害农户权益的一致性判断[2,3]。

自党的十八大以来，中央对农民权益的保护日益重视。作为呼应，农地流转的研究重点也逐步由对农地流转后经营效率的实证性考察，转换为农地流转中农户的利益保障。从研究范式看，此类文献多以“农户劣势”1为认知前提，将农地流转中主体利益分配为研究核心，最终落脚到农户利益的保障上来2。兴起于党的十九大之后的衔接小农户类系列研究，更强烈表达了维护以小农户为核心的农业发展模式、保障小农户利益的倡议与诉求[4,5]。

然而，无论是既有文献还是实践调研都很难找出“农户劣势”论断的合理依据。在没有政府参与的情形下，农地流转中暴露的利益冲突，多来自农地供需双方对农地资源价值评估维度的不一致。不同于一般经济主体，对农地的多重依赖造就了农户对农地更高的保留价格，差序格局又使得农户普遍执行着“一地两策”的自我保护行为[6]。而且多数研究表明，农地流转市场中，那些理论上具备更强话语权的规模化承租者，才是实践中妥协退让的一方[7,8]。

目前，被政策决策者认同的“农户劣势”论断，强烈影响着农业政策的作用方向和工具手段。这让重新辨析“农户劣势”的存在性赋予了重要的理论与现实意义。对“农户劣势”存在性的判断，不仅关系到对农地流转中农户交易地位和利益分配的准确认知，更与农业规模经营路径间的评价比较和发展模式选择息息相关。基于此，本文旨在回应两个问题，并藉此提供相关政策启示。第一，从理论内涵和实践表现出发，探索农地流转中“农户劣势”的存在性；第二，考察“农户劣势”论断下维护农户利益的诸多措施，并对这些措施的影响作出评价。

一、文献述评

“农户劣势”的论断随着社会化大生产的发展而逐渐强化。从成因看，“农户劣势”既可能来自政策的负向干预，也可能来自小农经济与现代农业的不适应。虽然诸多研究并没有选择把“小农劣势”作为直接研究对象，但之后的对策分析却无法摆脱这一基本前提。

（一）“小农劣势”的理论基础及发展

马克思、恩格斯对小农特性和未来走向有过丰富的论述，且得出小农具有天然脆弱性，即“脆弱小农”的观点，这成为支撑理论界“小农劣势”论断的关键依据。“脆弱小农”的观点源自以社会化大生产为基准、以小农经济特点为参照的理论判断。社会化大生产和商品经济强调市场主体之间的关联性，小农经济却具有孤立性与分散性的特征，因此，两者之间天然互斥[9]872。这类观点为马克思、恩格斯、列宁和毛泽东所认同，也长期被学界主流所接受，成为指导现代农业发展和处理农业发展中农民与土地关系的关键。对“脆弱小农”，陈军亚[10]依据中国历史上灿烂的农业文明和中华人民共和国成立后农民对以家庭经营为农业生产单位的执着，提出了“韧性小农”的论断。在20世纪80年代，为对快速发展的家庭联产承包责任制提供支撑，论述小农优越性的论著更是大量涌现。

（二）现代农业的发展路径与“农户劣势”

在人多地少的现实背景下，中央层面从未停止过对农业现代化的追求和努力，渐次开展农业产业化、土地规模化、服务规模化等路径探索，亦呈现出路径交叉之势[11,12]。而后，逐渐形成了土地规模经营、农业社会化服务体系建设、农业产业化等若干主流路径[11,12]。对“农户劣势”的论断就是伴随着农业现代化路径的提出和调整而被提出且日渐巩固。而且对不同农业现代化路径中的小农地位，学术界提出了反差鲜明的评价。相比于农业社会化服务路径，在土地规模经营和农业产业化两类路径中，理论界对农户利益的关注更加集中，也多会得出农户利益受损的论断。而农业社会化服务路径却被视为农户利益维护型现代农业发展方式，更被看作推动小农户与现代农业有机衔接的重要支撑。然而以上论断存在两个需要探讨的问题：

一是小农与现代农业的兼容性。不可否认，中国小农户缺乏发展现代农业的基本条件。在人多地少的禀赋限制下，不能奢求所有的小农户都能发展成规模经营主体，也不能指望将所有小农绑定在农业并从事精耕细作的农业生产。因此，从小农数量意义上看，小农与现代农业不相兼容。然而如果考虑小农结构，则以上论断仍有可以讨论的空间。现代农业本就不是以带动所有农户共同务农为目标，相反，减少农业用人是其重要特征[13]。因此，现代农业的发展，本就是一部分农户不断扩大规模，另一部分农户不断退出农业生产的过程。基于该论断，对小农是否与现代农业相兼容的讨论，可分解到两类主体层面：一类是逐渐脱离农业生产类小农户与现代农业的兼容性，另一类是强化农业生产类小农户与现代农业的兼容性。对前者，农业已不是其生产决策的关键，是否兼容不能作为“农户劣势”的论据。而且已有研究显示，纵然小农户不以农业经营为决策关键，但小农已不自觉融入现代农业当中，不再从属小农经济[14]。对后者，除了因禀赋缺陷而成的小纯农户外，剩余从事农业生产的农户本身就属于现代经营主体。因此，小农与现代农业在兼容性上存在不确定性，唯一确定的是无论是否兼容都无法支持“农户劣势”的论断。

二是三条路径中小农的地位是否有差异。诚然，农业社会化服务路径本质上是农户购买服务，农户占主动。土地规模经营中，农户转出农地的同时，意味着退出了这部分农地的生产经营；农业产业化中，农户属于被带动的对象，似乎处于从属地位。在以上三条路径中，农户是否处于劣势，或者是否权益受侵害，不在于其角色差异，而在于交易主体双方的市场势力。买方市场和卖方市场的相互转换也会影响农户和对应交易方的权益分配格局。至于谁处在劣势位置，并不能简单判定。

（三）外部力量干预与“农户劣势”

在认定现代农业发展中存在“农户劣势”的基础上，提高农民组织化程度、增强农民市场话语权成为社会的共识。然而农户的组织化并非易事。为实现小农户的组织化，引入第三方主体成为理论界的主要选择。其中，农民专业合作社、村两委等主体被作为组织小农户的重要载体[15]。确实，第三方主体，尤其是具有公益性质第三方主体的引入，可一定程度提高农户的组织化，也在一定条件下发挥了提升农户市场话语权的作用[5]。然而由于第三方主体的非公益性，凭借第三方实现的农户组织化，要么缺乏组织化动力，要么变相为自己服务，很难真正保障农户权益[16]。更有地方政府为了推动农业现代化，打着组织小农户的名头强行推进农业规模经营，反而增加了农民权益受侵害的可能[17]。

二、农地流转中“农户劣势”的研判

相比于家庭联产承包责任制中的小规模家庭经营，农地规模经营的形成过程是土地、劳动力、资本等要素重新配置的过程。其中，作为利益相关者，规模化承租者与农户是平等的市场主体，都要根据市场经济的利益原则从事经济活动，并选择合作方式与内容[18]。在该过程中，缘何会出现“农户劣势”的判断？本节将在归纳总结既有文献中“农户劣势”内涵的基础上，就“农户劣势”的存在性展开探讨。

（一）“农户劣势”内涵的再探讨

“农户劣势”论断的形成与经济社会发展的阶段性密切相关。中国的小规模家庭经营曾一度支撑起中国灿烂的农业文明，却无法匹配效率更高的社会化大生产的基本需求。于是，小农户在商品经济竞争中的地位逐渐趋弱，也开始被理论界看作传统、落后的代表。具体来说，“农户劣势”可能有两个层面的来源：一是效率差异导致的收入差距。如果农户只能从事农业生产，且原有农业生产方式不做改变的情形下，效率差异决定了收入差异，且在规模经济作用下，这种差距会越发变大，“农户劣势”确有存在的基础。二是市场话语权偏弱导致农地使用权租金过低。在农地经营权交易市场中，如果农户为了生计不得不低价转出农地使用权，同样存在“农户劣势”的可能。

然而随着市场化的推进和劳动市场的放开，农户未必只能从事农业生产。而且对那些非农收入占据家庭收入绝大部分的农户，农业生产效率的差距已无关紧要。相反，农业直接从业人员的减少将有助于促进规模经营效益的提升，进一步增加农户从事农业所得[13]。同样的，由于非农收入占比增加，为了生计而转出农地使用权的现象更趋减少。综上，从现实看，“农户劣势”论断的存在基础并不牢固。当然，以上只是对“农户劣势”认知上的探讨，为了对“农户劣势”的论断有更严谨的认知，下面用供求模型加以论证。

（二）“农户劣势”存在性的理论探讨

农户在农地规模经营形成中呈现劣势，要么是由于市场中其他主体存在市场势力导致，要么来源于外部的行政性干预。基于该思路，对“农户劣势”的论证安排如下：为便于分析，先考察一个没有政府干预、无交易成本的农地租赁市场，农户是纯粹的农地供给者，农地需求主体则按照新古典假设的生产函数进行生产。此外，分析将从假设农地市场是完全竞争要素市场逐步展开，依次考虑市场势力以及交易成本等因素。

1.无摩擦市场中的垄断分析

完全竞争的农地要素市场上，众多的农地需求者和农地供给者决定着地租水平，农地市场中供需双方主体地位平等，并不存在所谓的优势劣势。此时，对每一个供给农地的农户，都面临一条水平的农地需求曲线，单个农户增加或减少农地供给并不会改变地租价格。同样的，对每一个农地需求主体也获得了边际产品价值与生产要素价格相等的生产要素数量。

现实中的农地租赁市场更趋复杂，尤其是工商资本主体的大量涉农，更加重了这种复杂性。理论上讲，资本下乡应是在自愿、平等的前提下，由资本与农民通过平等谈判而实现土地流转,让资本与土地结合,对农民与资方都有利[19]。然而由于要素稀缺性程度的差异，要素禀赋差异主体有着差异化的市场势力。在部分资金雄厚的农地需求者与普通小农户间，并不排除存在市场势力的可能，进而导致市场失灵和小农户的利益损失。

现有研究认为，随着农地流转政策的放宽，因劳动力政策先行放开而产生大量闲置土地一次性供给，造成了农地规模经营市场中资金稀缺而农地富足的现状。此时，自带资本的大型农地需求者就具备了农地租赁市场中的市场势力，甚至可以实现垄断。为便于分析，这里假设农地需求方只有一个主体的买方垄断市场情形（见图1）。图1中，同样为追求利润最大化，农地需求主体会在边际要素收益（MR）等于边际要素成本(MC)处选择最佳的农地需求量。此时，最终决定的均衡点处，最优要素需求量为A，最优价格为u。显然，当转入方具有垄断势力时，在农地租赁市场最终实现的均衡点处，农地交易量和交易价格均低于竞争性市场中的均衡值。此时，作为农地供给者的农户处于不利的市场地位，“农户劣势”得证。然而这里要从事实出发，对如上分析的假设条件进行验证，即农地需求方真有形成垄断势力的条件或发挥垄断势力的表现吗？

图1买方垄断下的农地供求均衡

第一，农业可投入资本稀缺性的判断。如果仅靠农业自身的积累，资本必然稀缺。为加快土地流转进程，工商资本下乡政策伴随着农地流转政策而同步放宽[20]，城市工商资本下乡明显增多，工商资本涉农现象普遍[21]。随着更多资本主体以租赁农地的形式参与资本下乡，这种垄断势力势必进一步削弱。相反，作为不可再生资源的农地，却是愈发说明：MC为边际要素成本函数，MR为边际要素收益函数，r(A)稀缺，租金逐年上升，不仅限制着土地规模为反供给函数。A为土地数量，r为地租，p为产品价格，a、b为常数。经营面积的扩大，也导致了农业规模经营中农地需求者的生存困境[20]。

第二，农户作为价格接受者的判断。处于买方垄断市场中的农户是否必须接受农地需求者给出的低价格？当前，农户对农地的价值评价已由农业生产要素的单一维度转向保障功能、就业功能、投机功能等多个维度[22]。而且随着兼业化程度的加深，以农地获取要素报酬的经济功能更趋弱化，其他功能则不断增强。此时，在农地租赁市场中，农户的农地流转行为不再限于一种经济行为,更是一种社会行为。以亲缘和地缘关系导致的地租差序格局特征明显，提供更高地租的外来主体竞争不过亲缘地缘关系其他主体的现象普遍存在[23]26-30。正是因为交易中农户的社会性特征，使得土地租赁市场中的农户也具备了某种“势力”，如果农地需求者不能满足农户对农地的多维度价值预期，市场交易就很难达成。

第三，农地流转市场各主体的行为特征。受限于农业的特征，即便实现了规模经营，农业仍难以创造太高的盈利。引入更多主体，将不得不付出更多的成本，无异于将原本不高的盈利进一步摊薄。然而在农地流转市场中，理论上垄断方却在努力引入新的主体以维系盈利。实践中，主动联系村集体的是农地需求者，领办合作社的是农地需求者，推进合约模式创新的仍是农地需求者[7,8]。考虑到无论是引入村集体、领办合作社还是创新合约模式，都会或多或少产生新的交易成本。如果规模化承租者具有垄断势力，大可通过压低土地租金实现最大化利润，无需承担因模式调整而产生的额外成本。基于以上三点，即便是以广受非议的工商资本主体为例，也无法完全得出其具备垄断势力的结论。下面将考虑农地租赁市场中的交易费用。

2.考虑交易费用的情景拓展

农地租赁市场中的交易费用是农地供需双方实现经济交换过程中的一些费用。尽管交易费用可以影响农地交易的整体效率，却无法直接决定交易双方的优劣。相对而言，具有市场优势的一方可根据自己的经营特征分配交易费用，分配能力则取决于需求和供给的性质。完全垄断的买方市场中，提供农地的农户是完全的价格接受者。此时，追求利润最大化的垄断农地需求者，有能力把所有的交易费用分配给农户。

然而由于农户对农地保留价格的执着，这种交易费用的转嫁不会发生，更多的交易费用将会被农地需求主体承担[18]。正因为此，为实现利润最大化，农地需求主体不得不在农户既定保留价格基础上以衔接政府、村集体、成立合作社等模式，探索降低交易费用的方法。

三、“农户劣势”论断下的政策做法与简单评价

当前，“农户劣势”被主流土地流转研究作为研究基础已是不争事实。而且这一观点已然影响到决策层的政策倾向，也让维护农户利益成为农业规模经营相关政策制定中的重要目标。为保障农地流转中的农户利益，相关研究大致有如下两个方向的结论和政策建议：第一，通过引入村集体、专业合作社等多样化组织载体，或构建更紧密的利益衔接机制，增强农户在土地规模经营框架内的话语权[4,5,24]；第二，引入政府主体，通过强化行政干预，达到保障农户利益的目标；第三，以更有利于保障农户利益的服务规模经营替代土地规模经营[25]。

然而由于利己动机和有限理性，介入农地流转的机构或主体并不能作为完美第三方。某些情形下，中介主体的参与不仅无法纠正市场失灵，反而可能导致新的问题[26]。主要原因在于：第一，新主体未必以维护农户利益为组织目标；第二，以维护农户利益为目标的部分做法可能会引发其他主体寻租，导致新的问题。

（一）农户的组织化及其问题

组织化需要领头人，于是，农地流转中，村两委、合作社以及企业三类主体被倡导性引入。然而就实践事实看，由于各被引入主体的自身局限，旨在保护农民利益而引入的各类主体，不仅可能无益于农户利益的保障，还可能成为农户利益受损的成因。这类问题具体表现为政府的反向干预、规模化承租者与村社组织的结盟，以及农民专业合作社成立宗旨异化。

1.政府的多元目标与资本寻租

政府干预是把双刃剑。运用行政力量维护农户合法权益是引入政府主体的本意。实践中，政府干预农地流转市场的目标多元，且目标间并不完全兼容。除保证农户利益外，也有完成土地规模流转面积地方考核目标的硬指标。整顿干预难免会存在对不同目标的取舍，干预结果偏离维护农户权益的行为时有发生。尤其是在早期的农地规模性流转中，相比于维系农户合法利益，政绩考核和上级流转任务更是硬指标，政府“不得不”搞强制流转等操之过急的行为，具体表现为倾向于资本而压低农地流转交易价格、侵害农民权益[20]。

在政府眼中，由于农地市场存在“一地两策”的农户自我保护行为[6]，可以获得低价地租的“村落里的熟人”限于熟人圈子难以形成政府需要的规定规模；具备实现更大规模的潜在农地需求主体却因高价地租难以为继。硬性考核任务的压迫，以及对如上不合经济行为农户的不理解，作为市场管理者的政府主体有着强烈的市场干预意愿。此时，扭转“农户劣势”恰好成为政府直接干预农地流转市场的合理借口，政府全方位干预的现象普遍。而且政府同样无法准确判断或充分理解农户对农地多重功能的价格期许，行政调整形成的农地流转价格多数未能充分体现这部分收益[16,17]。此外，政府的干预造就了更大的资本寻租空间，政府还可能因此被资本捆绑而成为规模化承租者的代言人。无论出现以上何种情形，“行政干预市场”的结果都是农户利益的受损。

2.村社组织动力不足与资本结盟

土地事实上是乡村干部能够施加重大影响的一种非市场资源。在基层权力主体中,村民委员会与农户的联系最为紧密，是保护农户农地流转权益的重要基础。当前,村委会在土地流转中扮演了重要的角色。村委会的参与可以缓解农地流转市场中的信息不对称问题,一定程度提高流转参与方的利益[5]。但是，该角色随其日益成为独立的利益主体而发生改变[26]。当前村集体参与农地规模经营主要存在如下问题：第一，激励机制不足。不从农地流转中获益的村干部缺乏积极性。即便在上级部门的压力下，这种参与的积极性也难以保障。第二，与资本结盟现象普遍。村集体的经济利益多源于规模化承租者，无疑会扩大资本的寻租空间，使得村集体与资本结盟现象更为普遍，农户的利益更易受到损害。因此，引入村集体的模式中，村集体要么因缺乏激励作用有限，要么因经济目标被资本俘获，引入村集体的政策初衷很难实现。

3.专业合作社成立宗旨异化

提高农民组织化程度、增强农民市场话语权是政府推动农民专业合作社的政策初衷[12]。实践中，更多合作社却是规模化寻租者积极牵头、抑或政策性土地流转中政府、村集体推动形成的产物。于是乎，现有合作社有许多只是借用合作社名称来满足规模化寻租者需求、政府要求的虚假实体[27]。而且随着合作社业务、成员合作方式的变化和政策认知偏差的出现,合作社日益偏离制度初设时的宗旨与原则[27]。最终，由于大部分农民合作社常常被大户、公司等少数核心成员掌控，大量针对合作社的政策利好最终并没有惠及大多数农民。于是，迅猛发展的农民专业合作社，在耗费大量政府补贴资金的同时，不但未能达成扭转“农户劣势”的政策初衷，反而扭曲了规模经营市场中经营主体间的竞争格局。

（二）农户的服务化及其局限

“土地规模经营”和“服务规模经营”都是基于某一核心要素以实现农业规模经营的方式[28]。与“土地规模经营”相比，服务规模经营中规模经营的实现源于农户从外部市场购买的服务。然而，基于概念层面的评判并不能足以得出“服务规模经营是更有利于保障农户利益的农业规模经营路径”的结论。进一步分析发现，差异化的经营决策权和剩余索取权是影响农户在不同规模经营形成路径中利益差异的关键[29]。相比于农地规模经营，农户多数可从服务规模经营中分享潜在的农业经营收益，收益也往往更高[30]。然而，“没有一种方法是在所有的情况下都是最好的”[31]56。作为代价，服务规模经营中的农户将承担部分的自然风险和市场风险[29]。考虑到农户在风险规避特征上的差异，以服务规模经营替代农地规模经营未必能达到维系农户利益的目的。

此外，在服务规模经营市场中，服务替代农地成为了交易标的并不意味着市场势力不会存在。在农业社会化服务组织主体私人利益凸显和差异化小农对接成本高的情形下，农业社会化服务体系对小农户的支持仍存在“吨位决定地位”的现实困境。因此，只要服务主体拥有垄断势力，农户利益的保障情形与土地规模经营时并无太多差异。

（三）以强制力维系农户权利的连锁效应

当然，诸多参与主体中不乏会存在维护农户利益的部分。然而即便初衷如此，部分基于保障农户利益的改进模式不仅未能真正发挥提高农户利益的作用，反而扭曲了规模经营市场，导致了新的问题[27]。以引入政府主体为例，假定政府主体本着维护农户利益的目标，采取价格管制措施。如将市场中的租金价格提升至“价格幻觉”水平，此时农户的诉求得到满足，将有较高意愿流转自有土地。然而，农村土地流转本质上是各个利益主体在特定场景场域利益再分配的博弈过程[32,33]，一味地强调农户利益而轻视其他利益主体势必不能达到既定的政策目标[18]。此时，不仅潜在的规模化承租者会因土地租金成本过高而被挡在流转市场之外[20]，已租地的规模化承租者也会因承担过高的土地租金成本而生存困难[18]。最终，不但农业规模经营得不到发展，农户寄托于农地中的“价格幻觉”也无法实现。

为破解高地租下农业规模经营的发展难题，在政绩考核的激励下，政府“不得不”再次介入农地流转市场[17]。与第一次介入时承担的角色不同，政府的本次干预旨在维护规模化承租者的利益，以此达到推进规模农业发展的目标。本着一定程度分担规模化承租者农地租赁的社会成本，让规模化承租者维持正常利润的目的，政府以直接补贴或其他扶持政策为手段，再一次成为农业规模经营的关键参与者，实现了土地流转下的土地规模经营大发展。至此，似乎可以得出这样的结论，通过对农业规模经营的两次干预，政府不仅扭转了农地流转中的“农户劣势”，更维系了规模化承租者的利益，推动了农业规模经营的发展。

诚然，政府的这类干预理论上既满足了农户的诉求，也维系了规模化承租者的利益。但从操作结果看，政府的强制性干预扭曲了农业规模经营市场，导致了许多从经济效率角度无法解释的现象，如效率低下、成本过高条件下工商资本的积极参与[34]，以及大量出现的土地食利者[35]。为弥补前期地租的抬高而实施的干预，无疑增加了政府的干预频率和力度，以及扭曲农业规模经营市场的风险，不利于规模化承租者的正常竞争和农业规模经营的良性发展。

四、“农户劣势”得出缘由与政策启示

（一）“农户劣势”得出缘由的方向性探索

基于前文农地租赁市场的竞争分析可知，无论理论上还是实践中都不存在“农户劣势”的明显证据，那么，缘何学术界对“农户劣势”的判断如此普遍？而且基于前一部分的论述可知，在“农户劣势”的认知下，诸多政策做法不仅未能起到保障农地流转中农户利益的作用。相反，因为其他利益主体的引入，反而造就了农户利益的实际损失。对此，探明“农户劣势”论断来源，并对此提出针对性对策措施就有了重要的现实意义。结合既有文献和实践调研，“农户劣势”论断的得出大致可有如下几个角度。

1.超越经济范畴的思考

与仅把农地作为要素的农地需求者不同，农户对农地有着远超经济范畴的价值评估。由于社会保障和就业市场等方面的不健全，农户对农地赋予了多维价值，也形成了更高的农地保留价格。多数情况下，少有农地需求主体可在承担农户“价格幻觉”水平的地租后仍能盈利，难以调动农户参与农地流转的积极性和主动性。在农地规模经营微利的条件下，这极有可能导致农地需求者无利可图，最终退出经营，从广义上对农户利益造成损害。

2.政府强制干预的影响

作为普通的市场主体，无论是农地转入方抑或农地转出方，都不拥有强迫对方交易的能力[19]。然而在政府参与的情况下，这种平衡就可能被打破。尤其是受干部考核机制中土地流转指标及地方官员“大户想象”的影响，部分地方政府不遗余力地吸引资本进入农地流转市场[26]。其中，为加快农地流转的推进，采用强制或欺骗手段压低农民土地租金的现象也不乏存在[21]。与“农户劣势”相关的“被流转”“强制流转”“政策性土地流转”等词语都离不开政府行政干预的影子。由此可知，那些旨在保护农户利益的政策措施大多数反过来损害了农户的利益。一个本不严重的“问题”，反而在不该出现的对策下成为了真问题。

3.先入为主的观念局限

除了以上两个主要依据外，理论学者的主观倾向也是造成“农户劣势”论断的重要原因。任何经济体制和经济政策，无论合理与否，都会受思想和观念的强大潜在影响[36]。中国人长久以来对农户的刻板印象决定了“农户劣势”的思维定式。在农地流转中，要达到实现规模经济的经营面积，一方面需要具备足够资本实力的规模化承租者，另一方面需要群体庞大但单个转出面积较少的农地转出户，“农户劣势”的判断更易深入人心。此外，从舆论导向看，小农户多以弱者的角色出现在新闻报道中，这也会一定程度影响理论学者的判断。

（二）基本结论

基于本文分析可以发现，如果仅从市场交易视角出发，“市场失灵”并不会直接导致“农户劣势”，只有将考察范围扩大至经济范畴之外，抑或考虑政府的参与，方可得出“农户劣势”的论断。行政管制政策或引入其他主体不能从根本上缓解因价值评价差异导致的农地流转难题，政府为提升农户话语权而介入农地规模经营市场，不仅不能起到保障农户利益的目的，反而可能导致一系列新的问题。其中，突出表现为导致真正意义上的“农户劣势”，以及扭曲农地规模经营的竞争秩序。因此，以扭转“农户劣势”作为政府干预农地规模经营的思路或政策导向存在较大问题。前者来说，政府作为超越市场的主体，在“大户想象”和政绩驱动的作用下，极有可能与强资本的农地转入方结盟，导致农户利益损失[26]。后者看，为保障农户收益，政府单方面规定的高租金挤压了农地转入方的生存空间；同时，为避免规模经营主体退出经营，政府又在经营端给予大量补贴，扭曲了规模经营市场的正常竞争。

（三）政策启示

第一，剥离农地的其他属性，并从规模经营框架之外施加干预。农地市场中交易双方保留价格的差异影响着农地规模经营的形成以及农户利益的保障。农地转出户的“价格幻觉”主要源于对农地进行了包括社会因素、经济因素、个人因素等多维度价值判定，使农地地租远超出经济范畴的价值水平。现阶段，应完善社会保障、就业市场，对农户就业进行适当扶持。基于“价格幻觉”内含的福利保障功能的现状，政府应积极剥离农地的这部分保障功能，并将这部分问题的解决看作农地规模经营的外生因素。抛开农地规模经营谈农户利益保障，而不应强迫农地转入户承担农地转出户对地租的全部“价格幻觉”。

第二，优化农地流转市场环境，提升农地转入大户农地流转行为的规范性与合理性。在农地市场不完善情形下，追求利润最大化的农地转入户也存在直接或间接造成农户利益损失的可能。一是在己方掌握更多信息情形下，通过利益输送与村集体或政府结盟，支付农户低于当地平均市场价格的地租；二是在己方掌握更少信息情形下，由于未能准确了解农业生产的自然风险、经济风险和政策风险，承诺了过高的地租水平或转入过大面积农地，最终因经营不善无奈“跑路”，对农户利益造成伤害。对此，提高市场透明度，创造有序竞争的市场条件是关键。地方政府应加大农地流转市场的完善力度，完善流转服务平台，提供更加规范可靠的市场交易信息；加强对农地流转行为的监督管理，构建不合理流转合同当事人问责机制。

第三，明确政府与市场的定位，减少对农地规模经营领域的直接干预。政府应发挥在市场监管、公共物品提供等方面的优势，在农业领域应向基础设施建设、农业技术推广、稳定粮食产能、推动农业绿色发展等方面倾斜。市场失灵是政府干预市场的必要前提。在农地规模经营领域政府介入的起点主要基于三个角度：一是产权边界不清晰，产权主体难以获得生产经营成果，制约农业生产发展；二是监督机制不完善，市场存在不公平竞争，市场受人为影响，限制了市场信息传递、市场价格波动，资源流向特殊地位主体；三是公共物品短缺，例如，水利设施、道路交通基础设施、信息与技术服务等方面。在此三种角度下，政府应适当介入，以塑造良好的市场环境。总之，应处理好政府“越位”与“缺位”问题。

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注释：

1为方便阐述，本文将农地转出农户在农地流转中处于不利地位的现象称为“农户劣势”。

2结合实际情况，农户间的小规模自发流转不属于本文的考虑范围。