迈向精准治理：后小康时代中国农业农村的再出发

作者：郁建兴 任　杰  责任编辑：蒋　韵  信息来源：《公共管理学报》  发布时间：2022-05-29  浏览次数： 24469次

【摘  要】巩固拓展脱贫攻坚成果、接续推进乡村振兴是后小康时代中国农业农村发展的核心议题。改革开放以来，我国逐渐形成了解制放权、行政推动和市场机制等三种农业农村发展的阶段性方案。三种方案看似是中国农业农村现代化的普遍道路，但都有各自能够最大限度发挥作用的历史阶段和治理情景。在后小康时代，中国农业农村迫切需要再出发，需要从过去“国家的视角”更多地走向村庄和基层的视角，通过精巧的机制设计，将宏观层次、中国农业农村的市场化、现代化发展战略，与微观层次、不同乡村脱贫与振兴连接起来，朝着精细治理、精准施策的方向迈进，实现治理主体互促共赢、共同富裕，走出一条具有中国特色的农业农村现代化之路。

【关键词】农业农村发展；解制放权；行政推动；市场机制；精准治理

2020年底，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，现行标准下的农村贫困人口全部清零，党带领全国各族人民在中华大地上全面建成了小康社会。当前，党正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进，率领全体人民走向共同富裕。

实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。在后小康时代，如何巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴？系统回顾我国农业农村发展的历程，识别后小康时代巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的新特点、新任务、新挑战，对于迈向精细治理、精准施策的方向选择，具有重要意义。

1中国农业农村发展的三种阶段性实践方案

政府与市场关系一直是中国农业农村发展乃至整个中国经济发展的主轴。按照政府与市场在农业农村发展中的角色定位，可以将改革开放以来中国农业农村的发展分为三个大的阶段。第一个阶段是1978-2003年，以“解制放权”为主，致力于重新激活农村市场。第二阶段是2004-2012年，以“行政推动”为主，致力于提高农民收入。第三阶段是2012-2021年，农村被分割为既有区别又彼此联系的两个场域——脱贫攻坚与乡村振兴，前者以行政推动为主，后者更强调市场机制作用。1

1.1解制放权2

改革开放以前，中国农村的经济体制是国家控制下的集体经济。“国家是所有经济要素的第一位决策者、支配者和收益者，集体只是在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。”[3]集体化的农业经济不可避免带来效率低下的问题[4]。1978年肇始于安徽小岗村的改革，正是为了求解这样的问题。

在集体经济体制下，农村活力和农民生产积极性被严重抑制。改革的目标就是要打破种种桎梏，尽一切力量调动老百姓从事生产生活的积极性，所以这一时期农业农村发展的施政重点表现为“解制放权”，国家逐渐为农村地区解制松绑、放权赋能，农民获得支配劳动力和生产要素的自主权。

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，也即改革开放后的第一个中央一号文件。这个文件主要是对允许包产到户后，农村实行的多种形式责任制的解禁和肯定，且宣布长期不变。根据文件数据，当时全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。文件明确提出：“目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”文件充分肯定并要求各地因地制宜、“因队制宜”，强调“不可重复‘一刀切’的错误”。同时，文件将统购统销等事宜提上改革议程。这是一个彻底转变农村发展方向的文件，在此后很长一段时间，农村发展与治理从高度“一刀切”走向因地制宜。

嗣后1983-1986年的4个中央一号文件，从破除改革与发展的思想禁锢、稳定家庭联产承包责任制、发展农村商品经济、取消统购统销制度等方面进一步为农业农村发展解制、赋权赋能。与此同时，乡镇企业异军突起。1987年，乡镇企业产值首次超过农业总产值，达52.4%，占据农村经济的半壁江山3。此后，乡镇企业持续发展，1996年，乡镇企业从业人数达到顶峰，达到1.35亿人[5]，此后，乡镇企业开始改制与优胜劣汰，发展速度放缓。

这一时期，国家的发展战略是“有什么用什么”[6]，对农业农村发展的基本态度是给政策、给空间、允许做、鼓励做，不仅允许乡镇办企业，村里甚至家庭也可以办，农民大可就地取材、因地制宜[7]。比如在非农用地方面，国家采取了“三允许”政策，允许农民在集体土地上办企业、允许农民用自己的土地建城镇、允许农民的集体土地直接进入市场[8,9]。这是长期被制度约束后彻底解制而还没有建制时的状态，一切以创收为目的，农业农村野蛮发展，村村点火、家家冒烟。

1984年12月，十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐”，标志着改革的重心从农村转移到城市。由于改革重心转移，中央从1987年开始连续17年没有发布“涉农”的一号文件。这一时期，农业农村发展的制度仍有调整，但总体基调是稳定和深化。1998年10月14日，十五届三中全会审议通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，系统总结了改革开放以来我国农村改革的基本经验，提出了农业和农村跨世纪发展的目标和方针，稳定了以家庭承包经营为基础的农业发展体系，标志着第一阶段农业农村改革工作基本成型。

“解制放权”政策极大释放了农业农村发展活力，农业生产以罕见速度增长，农民收入快速提高[10]，城乡收入倍差从1978年的2.57历史性缩小到1983-1985年的1.8左右4。但是，随着改革重心转移和制度变革释放的“红利”逐渐消耗殆尽，农民增收放缓、负担较重，城乡居民收入差距持续扩大，“三农”问题正形成于这一时期。

1.2行政推动

进入新世纪以后，为了解决“三农”问题，快速提高农民收入，中央开始强调政府在促进农业农村发展方面的作用，表现出较强的“行政推动”特征。

2002年11月，党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”的重要战略。2003年1月，党中央提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，同年10月，十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将“统筹城乡发展”作为完善社会主义市场经济体制的首要目标和任务。农业农村正式进入行政大力推动的“统筹发展”时期。

2004年2月9日，中共中央、国务院发布关于增加农民收入的一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，自此至今，每年中央一号文件均为涉农议题。2004年中央一号文件提出农业和农村发展的突出问题是农民增收困难，并提出“多予、少取、放活”的发展方针。2004年12月，中央经济工作会议提出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”这正式开启了工业反哺农业、以“多予”为主要战略的发展道路。

2005年10月，十六届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。2006年2月21日，中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”和坚持“多予少取放活”的方针，并且明确将“多予”作为施政重点，具有典型的“行政推动”特征[2]15。

2007-2012年，国家对“三农”的支出力度不断加大，建立了促进农业农村建设和发展的投入保障机制，要求中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，试图通过政府加大投入来直接“惠农”，促进农民增收。这从这一时期中央一号文件的标题即可看出。

2012年，中央财政用于“三农”的支出达12286.6亿元，是2003年的7倍，而全国财政用于“三农”支出的增幅更高，2011年达到29742亿元，是2004年的十倍以上。5“三农”支出主要用于农业基础建设、支持农业生产、对农民的粮食直补等四项补贴、促进农村教育卫生等社会事业发展。国家大规模投入取得了显著效果。2012年全国粮食总产量58957万吨，实现“九连增”；农村居民人均可支配收入达到8389元，扣除价格因素后，年均增速达到9.2%；城乡居民收入倍差仍然居于高位，但1997年开始快速扩大的势头得到遏制，且稳中有降，从2003年的3.12降到了2012年的2.886。

行政强力推动取代了农民在农业农村发展与治理中的主体作用，它可以在短期内大幅提高农民收入水平，却难以提高民众自主创业创新的激励和能力，当投资拉动的边际效应递减，行政投入力度减弱后，农业农村发展可能再次陷入困难状态。

1.3行政与市场并重

党的十八大以后，农业农村发展战略发生了较大调整，农村被分割为显示度较高的两个场域：脱贫攻坚与乡村振兴。脱贫攻坚以行政推动为主，强调市场和社会力量的补充作用；乡村振兴则更加强调农业农村发展中的市场机制。

从乡村振兴主线来看，在新农村建设后期，中央就逐渐意识到行政推动可能的问题，并开始强调市场机制的作用。比如，从2010年的中央一号文件开始，中央继续强调加大对“三农”的投入，但相比于之前类似“大幅度提高”这样的用词，2010年以后的语气缓和很多。同时，2010年中央一号文件在完善农业补贴制度的同时，开始强调市场机制的作用。

以2013年中央一号文件为标志，国家开始重新界定农业农村发展中政府职能与角色，呈现一定程度行政退出和市场介入的趋势。该一号文件作出了我国农业农村发展正在进入新阶段的判断，更加强调农业农村发展要遵循发展规律，按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标推进，这标志着我国农业农村发展的施政重点从行政推动时期的“多予”逐渐转向“放活”。从此时开始，中央财政农业四项补贴出现了自2004年以来第一次下降的情况，并从2013年到现在总体趋于稳定[11]。

2013年11月12日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》紧紧围绕十八届三中全会精神，提出了农业农村发展中处理政府和市场关系的基本指导思想，即“全面深化农村改革，要坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场的关系，激发农村经济社会活力；要鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试，尊重农民群众实践创造；要因地制宜、循序渐进，不搞‘一刀切’、不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排；要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。此后三年的中央一号文件，基本上围绕全面深化农村改革的指导思想，通过农业供给侧结构性改革，增强农村发展内生动力和农业农村发展新动能，大力推进农业现代化。

2017年，党的十九大报告提出乡村振兴战略，提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求全面推进乡村振兴。2018年1月2日，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，确立了今后很长一段时期实施乡村振兴战略的“四梁八柱”。此后，2019-2021年三个中央一号文件，聚焦精准脱贫、全面建成小康社会、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，分别做了战略部署。

脱贫攻坚与乡村振兴既有区别又彼此衔接。事实上，最近几个中央一号文件都是在脱贫攻坚、全面建成小康社会的大背景下提出来的。2015年实施精准扶贫战略以来，中央一号文件开始强调农业农村发展中的脱贫攻坚。2015年中央一号文件中，推进农村扶贫开发还只是作为保障农民收入的底线性举措，2016-2017年提出实施脱贫攻坚工程，2018年开始，中央一号文件中“脱贫攻坚”的分量显著加重，专有一节部署脱贫攻坚任务。2019、2020年农业农村工作的首要任务就是打赢脱贫攻坚战。

由上可见，在农业农村发展中，市场机制逐渐发挥主要作用，行政力量直接参与发展和经营的情况逐渐减少，主要发挥兜底作用。与农业农村发展战略不同的是，脱贫攻坚采取了高度行政主导甚至政治主导的战略，以确保不让任何一个人落下，如期解决绝对贫困问题，全面建成小康社会。在具体实施中，扶贫干部不仅发挥助推和兜底作用，还带着资源和政策，面对面直接参与了贫困户脱贫致富的决策和执行过程[12,13]，呈现出“在参与中兜底”的特征。

2中国农业农村现代化的理论探索

经过四十多年的改革与探索，中国农业农村发展与治理取得重大成就。在全面建成小康社会之后，党和国家提出了扎实推动共同富裕的新发展目标。实现共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。中国乡村该往何处去？这是一个实践问题，也是萦绕在学者心中的理论命题。

着眼于中国城市和乡村的走向与未来形态，我们可以将已有研究划分为三种视角。第一种从“城市中国”“大国大城”的视角看待乡村的未来[14]，试图通过快速推进新型城镇化、农民市民化来自然消解甚至“终结”传统的“乡土中国”“小农中国”[15]。第二种从“乡土中国”、我国农业特殊性的视角来看农业现代化，认为我国受传统小农经济的影响，人多地少、土地分散，难以发挥现代农业的规模效应[16]。同时，小农生产导致我国农产品产业链短、价值链低，大多属于非精细的传统产业，基于此，一些学者提出我国农业需走规模化、专业化、精细化发展道路[17,18]，以农业现代化带动农村现代化。第三种也是非常流行的观点，从“城乡中国”的视角来看农业农村发展的制度性障碍，认为正是现有的城乡二元体制阻碍了农业农村现代化[19]，农业农村发展与治理的根本之道在于构建城乡融合、城乡一体的体制机制与政策体系[20,21]。三种视角并非截然分立，其政策主张常有交融。

在某种程度上，上述三类视角都受到二元经济理论的影响。二元经济理论将发展中国家假设为生产率低下的传统农业部门和生产率较高的现代工业部门。当生产效率较高的现代工业部门不断扩张时，资源和要素（比如劳动力）就会源源不断从传统农业部门转移到现代工业部门。劳动力和资源从乡村抽离，在城市集聚，客观上就造成了“城市繁荣”而“乡村衰败”甚至凋亡的现象，但这一过程也缓解了农村人地矛盾，让农民摆脱“马尔萨斯陷阱”，最终使全体国民收入水平提高[22]。刘易斯提出了这一模型，并获得诺贝尔经济学奖。

二元经济发展模型能够运作，劳动力在两个部门之间自由流动是关键。随着大量农民涌向城市，城市规模不断扩大，很多“城市病”由此而生，同时乡村则面临衰败与“空心化”的挑战。面对“城市病”和“空心化”，市场机制的坚定支持者相信，大国大城是市场的选择，限制大城市人口流入，让农民工返乡既不能解决城市的问题，也无法真正让农民受益[14]201-294。基于此，一些学者主张通过城市化积聚来提高农民收入和待遇，同时对于已经衰落的乡村，在总量上进行减量规划，在空间布局上做好公共服务和基础设施向中心城区集中，即“集中式收缩”7。

为了吸引更多农民流向城市，并保障农民工的基本权利，“城市中国”视角提出的观点，与“城乡中国”的政策主张基本一致，即要破除制约城乡之间要素自由流动的障碍，构建城乡一体的体制机制和政策体系[23,24]。与“城市中国”不同的是，“城乡中国”的视角强调，城乡中国仍是我国未来很长一段时间的基本形态。在此阶段，首先要破除将城镇化作为现代化的唯一目标，以为城镇化能带来乡村问题顺其自然解决的思想，矫正单纯城镇化导向的公共政策[8]142。基于此，以“城乡中国”为视角的研究很少直接提出衰落乡村在基础设施和公共服务方面的减量规划，而是强调通过破除要素自由流动的体制性、制度性障碍，让城乡“互惠共生”[25]。特别是乡村振兴战略和城市化与农业农村现代化同步推进方略提出之后，这一派学者更加强调通过城乡一体化发展，吸引资金、人才、技术等高端要素向乡村流动，为乡村注入新的发展动能[26,27,28]。

当大量农民从农业部门向城市和工业部门转移后，传统小农经营下人多地少、土地分散的矛盾就得到了缓解，可以通过土地流转、培养职业农民，发挥现代农业的规模效应[17]，同时延长农产品产业链、价值链，推动农业农村现代化，使“农业中国”“乡土中国”变成“城市中国”“城乡中国”。但是，投资农业往往收益较低，回收周期长，且不确定性风险较高，农业企业和承包大户往往也有种种顾虑，仍然需要一定程度财政补贴才能激励规模化经营8。

显然，三种理论视角背后都蕴含着一个先决性条件，即进一步解除对农业农村发展的制度障碍。已有文献的潜台词是，时至今日，市场机制在城市的资源配置中已经起主导性甚至决定性作用，而农业农村改革却不如城市市场化改革彻底，农业农村的资源配置仍然是行政手段为主。基于此，学者奔走呼吁，减少对农业农村发展的管制措施，建立城乡一体的市场机制，只有这样才能实现“城市中国”“城乡中国”和农业现代化的目标。制度解构之后，市场能够自发运作的就交给市场，政府主要发挥兜底作用，比如保障农民市民化后的福利待遇，为农业产业结构转型提供动力（比如对承包经营大户和研发创新的补贴）。

根据三种理论视角的观点不难推论，它们都潜在认为农村和城市、中国和西方遵循着相同的发展路径，即市场化、现代化。学者们以现代化理论和西方发展道路为参照点，通过反思中国农业农村发展与西方、与现代化理论的差距，试图从宏观层面解制放权、行政推动和市场机制的改革与创新中寻求一条与现代化理论相适应的农业现代化、农业农村现代化乃至整个中国现代化之路。这种关注宏观的、普遍的理论方案，其核心逻辑仍然是重新界定农业农村发展中的政府、市场和社会关系[29]，实际上仍然没有跳脱改革开放以来“中国农业农村发展的三种阶段性实践方案”。这带来的一个问题是，现有理论和实践方案，因其与过去的阶段性特点联系在一起，可能不足以有效应对后小康时代中国农业农村发展面临的新特点、新任务、新挑战。

3传统治理模式在后小康时代面临的新挑战

后小康时代中国农业农村现代化的新特点、新任务、新挑战，是在与建设小康社会时期中国农业农村发展与治理的对比中形成的，这正是上文回顾和总结已有理论与实践方案的必要性。总体而言，理论探索虽然不同于阶段性实践方案，但其政策主张仍然没有跳脱解制放权、行政推动和市场机制的框架，这意味着，我们可以将理论和实践作为一个整体与后小康时代对比。

对政府来说，脱贫攻坚和乡村振兴的一个重要特点是越到后期越困难。从上文可见，在解制放权和行政推动阶段，扶贫和农业农村发展是同一个问题，国家总体战略是在发展中战胜贫困[30]。改革开放以前，国家实行计划经济，农村实行集体经济，农村市场处于停滞状态，农民生活物资短缺，民众普遍陷于贫困之中。在民众需求受到抑制的情况下，政府只需要放开行政管制，激发社会生产活力，重建农村市场，就可以极大调动人民群众生产积极性。此时，商品处于供不应求状态，有产品（甚至是假冒伪劣产品）就有市场，农业农村粗放式发展就可以在短期内迅速改善生活水平，这也被称为“体制驱动下的减贫”[31]。

随着改革推进，两个条件发生了变化。其一是老百姓积极性不可能无限提高，早期解制放权的制度红利逐渐消失；其二是市场需求发生变化，不再是早期供不应求的局面，消费者对产品质量的要求逐渐提高，这意味着，只有真正有竞争力的产品才具有市场。然而，我国农业农村基础设施落后，农产品转型缓慢，难以在短时间内转型以适应新的市场需求，农业农村发展再次陷入困难状态。为了再次调动农民耕种的积极性，政府不得不通过行政力量大规模投入，一方面快速改善农业农村发展的基础设施，为农业农村转型做准备；另一方面通过直接补贴和收购为农产品创造稳定的“需求市场”，提高农民收入。可以看到，无论是体制减贫还是行政直接推动，政府都可以将减贫和发展较好地衔接起来，通过促进农业发展来带动农村发展、增加农民收入。即使是发展能力较弱的贫困人口，只要会种地，政府就可以通过惠农政策直接提高其收入。

在行政推动的后期，又有两个条件发生变化。其一是行政推动受到边际收益递减规律制约，不可能无限提高行政投入力度，也不可能无限提高农民收入。同时，从长期来看，行政力量直接推动往往会扭曲农产品市场，不利于农业农村可持续内源发展，一旦行政力量减弱，农业农村可能再次陷入困难状态。其二是靠农业现代化带动农村现代化的效力有限。在行政力量推动下，农产品总有“市场”，也就弱化了农民、农业企业通过提高产品质量获得竞争优势的激励。显然，传统的农业发展模式不足以带动整个农业农村现代化。更重要的是，即使农业产业具有竞争力，靠农业这一单一产业的带动力量仍然非常有限，农村现代化必须要推进一二三产业融合发展。上述两个条件变化，都导致行政推动乏力的现象，农业农村发展模式必须转型，转向以创新和市场机制带动农业农村发展。

此时面临的问题是，市场机制往往无法兼顾贫困问题，如果没有政府补贴，发展能力较弱的民众往往就被排斥在市场之外，也正因为如此，精准扶贫的重要性凸显[32]，行政力量推动的脱贫攻坚和市场力量驱动的农业农村发展逐渐成为两条并行的主线，一直延续到脱贫攻坚战取得全面胜利，全面建成小康社会。

从历史经验中可以看到，解制放权、行政推动、市场机制等宏观的解决方案看似是农业农村现代化的普遍道路，但它们都有各自能够最大限度发挥作用的发展阶段和治理情景。解制放权匹配着高度集权化的改革背景，行政推动适用于短期快速提升农业发展的基础设施和农民收入，阻止“三农问题”进一步恶化，市场机制则匹配着农业产业结构转型的新发展阶段。可见，三个阶段的发展战略与特定的时代背景、政策目标相匹配，任何其他组合导致的错配都将不利于农业农村发展。解制放权是行政推动和市场机制的先决条件，所以第一阶段必须匹配解制放权的发展战略。在第二阶段，三农问题已经非常突出，且农业农村发展的基础设施落后，农业产业不具有市场竞争力，此时不具备直接依靠市场机制推动农业产业结构转型的条件，要快速提高农民收入，必须依靠行政力量直接推动。在第三阶段，行政推动的效力式微，农业农村现代化要求多种产业共同发展；同时，2011年，中国城镇化率首次突破50%，城镇常住人口超过了农村常住人口，标志着中国从以乡村为主体的时代开始进入城市时代9，这为农业产业走向规模化、专业化、精细化提供了条件和基础，加上前一阶段行政大规模投入完善农业农村发展的基础设施，已经为农业产业结构转型做足了准备，所以这一阶段必须通过市场机制提升农业产业的竞争力。产业结构转型必然存在阵痛。在过渡阶段，对那些通过一定帮扶能够参与市场竞争的农户，精准扶贫的帮扶干部倾尽行政力量帮助其发展，而对于实在没有能力参与市场的农户，则通过财政直接兜底，帮助其脱贫摘帽。

进入后小康时代，如果高强度行政推动和市场驱动继续并行，也能够分别实现巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴两个既有区别又彼此联系的目标。问题在于，类似精准扶贫时期高强度行政推动的脱贫模式是一种见效快但成本也高的治理模式，不可能长时间持续运作。一种更具可持续性的发展模式，必须要在乡村振兴中巩固拓展脱贫攻坚成果，这是后小康时代农业农村发展的主要任务，同时也是一项更具挑战性的新任务。

那么，在后小康时代，是否可以回归过去，如法炮制十八大以前的实践方案，通过进一步解制放权或行政推动，既实现农业农村发展（乡村振兴），又巩固拓展脱贫攻坚成果？

从历史经验和地方实践来看，进一步解制放权能够释放的效能有限。事实上，我国虽然在宏观上还存在一些制约农业农村发展的体制性、制度性障碍，但这些制度并非绝对刚性，一些地方探索使得某些资源还是可以通过变通的渠道进入市场，但效果却不如改革开放初期那么显著。比如，为了保持土地在维持农村稳定方面的作用，我国在很长一段时间内对农地金融化持保守态度。但从地方来看，法律限制并没有遏制住农地金融的发展，贵州湄潭、福建三明等地都在不同程度试验农地金融化，但金融机构仍然缺乏发展农村市场的动力[33]。与农地金融化面临的情况类似，虽然我国对农村的土地、宅基地入市有所管制，但这些管制并非绝对刚性，有些地方探索土地交易所（成都）、“地票”（重庆）等方式，事实上构建了农村集体建设用地和宅基地参与市场化进程的机制，实现了农村建设用地在更大范围内流动和交易[34,35,36]。突破既有制度约束的情况也发生在其他领域、其他地方。这些宏观制度约束在一定程度上被突破，但解制放权与市场化运行并没有显著改变这些地区农业农村的基本面貌，甚至还可能出现“副作用”。事实上，在同样宏观制度约束下，一些地方、群体发展起来了，而另外一些仍深陷贫困之中；在市场机制发达和不发达的地区，也都存在产业落后和产业兴旺的案例。这给我们的启示是，这些制约农民生产积极性的宏观制度约束的解除可能只是农业发展的一些必要条件，而不必然是充分条件[31]，甚至不是重要而紧迫的条件[37]，对特定乡村的发展与治理而言，乡村社会的具体情景可能同样重要甚至更为重要。

同样地，从历史经验来看，靠行政推动来直接促进脱贫攻坚与乡村振兴的衔接显然不可取。事实上，在经历了大规模“发展式扶贫”[13]之后，能在行政机制、市场机制的作用下发展起来的乡村和农户，基本上都已经用尽了政策红利。特别是最后五年的脱贫攻坚战，其动员部署的强度、覆盖广度和政策力度前所罕见，被称为“超常规”体制[38]。在超常规体制下，那些只是依靠政府补贴跨越绝对贫困线的群体和乡村，在行政力量逐渐退出之后，很容易再次被市场排斥而陷入贫困。对于这部分群体和地区，宏观上解制放权、行政推动和市场机制的方案可能都收效甚微，甚至还会加重他们的相对剥夺感。

这意味着，在后小康时代推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，无论是宏观上的解制放权、行政推动，还是自主运行的市场机制都是不自足的。对具体乡村的发展与治理而言，微观的、个性化的机制设计或许比宏观的体制机制与政策体系创新更为重要。特别是后小康时代，巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略的重点工作是深度贫困地区和深度贫困人口，且主要是小农户[39]，这部分群体缺乏参与市场的能力，同时在上一轮超常规行政力量推动中仍然没有实现可持续发展。对这部分群体，更需要针对性设计精细的治理机制，将这部分群体与“市场”对接起来，才能在市场化改革的框架内实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，帮助其可持续脱贫致富、共享农业农村现代化的成果。

4迈向精准治理

迈向精细治理、精准施策是后小康时代农业农村发展的必然要求。精细治理、精准施策意味着农业农村发展战略要从传统“以国家为主的视角”[40]更多地走向“村庄的视角”“基层的视角”，在具体基层社会的特殊属性下，因地制宜探索农业农村发展与治理的模式、机制、载体和工具。

事实上，国家在乡村振兴战略推进过程中，也正朝着精细治理、精准施策的方向迈进。在十九大之前，中央关于“三农”的文件都没有将农业现代化与农村现代化并列在一起。十九大报告首提“农业农村现代化”作为乡村振兴的总体目标，并提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，这一变化背后意涵深远，它意味着乡村发展除了产业因素外，还要注重农村社会的发展与治理，让农村既充满活力又和谐有序。基于此，后小康时代推进乡村振兴，关键是要在村庄和基层的视角下，依据乡村独特的条件和文化，探索和设计一套减贫、发展与治理的共同载体，将宏观层次、中国农业农村的市场化、现代化导向发展战略，与微观层次、不同乡村脱贫与振兴连接起来，如此才能够真正同步推进农业农村现代化。

已有一些研究者着手探索乡村发展中国家和市场因素以外，根植于乡村、乡土的社会因素。金耀基[41]认为，“关系、人情和面子是理解中国社会结构关键性的社会-文化概念”，面子甚至在乡村治理、乡村人际交往中发挥着“社区性货币”的作用[42]。有研究甚至主张将关系伦理视为中国“现代性”的一部分，把其与中国现代社会自我组织等问题相关联[43,44]。更重要的是，中国乡土社会的独特因素并非只是作为农业农村发展的软环境，它还会直接影响农村经济的组织形式与契约关系，这明显不同于一般意义上的城市开放市场。比如，已有研究基本上取得共识，乡村产业的组织形式和契约关系，带有浓厚的非正式色彩，比如“关系合同”“关系产权”等[45,46]，这导致很多乡村产业的生产形式和劳动管理方式，与资本主义理性化生产组织中的生产形式和管理方式大相径庭，比如有研究认为，改革开放时期乡镇企业的“异军突起”，部分归功于中国乡镇企业的“乡土性”在企业经营、管理和分配方面的作用[47,48,49]。在此意义上，后小康时代推进乡村振兴，需要理顺农业农村发展的社会基础，充分利用乡土的社会资源，激发乡村社会的内生性动力[50]。特别是，由于中国独特的家户制传统[51]，甚至还要以村庄、家庭为中心，为某些乡村或小农户探索类似于乡镇企业时期农民“离土不离乡、进厂不进城”的发展路径。

强调农业农村发展的社会基础，不是要复归传统“乡土中国”，也不是否定顶层设计和政策体系的作用，而是强调中央政府制定农业农村发展与治理的基本指导思想，完善顶层设计，地方政府主要发挥助推和能促作用，而最终让基层政府与村委会、市场主体、社会力量、农民合作供给制度，为不同乡村针对性设计治理机制和载体，将村委会、网格员、百姓议事会、村民自己等微观治理主体手中的地方信息、私人信息，与政府、金融机构、工商资本等宏观的、市场的发展主体对接起来，前者为后者提供信息和治理保障，以弥补后者在进入乡土社会时面临的信息不对称、水土不服等问题；后者为前者提供政策、资源和市场，以弥补前者在发展与治理能力方面的困难；两者互促互利，形成发展与治理的共同载体，既实现基层有效治理，又带动全体村民脱贫致富（参见表1）。

表1农业农村发展不同战略的比较

诚然，不同乡村的社会基础千差万别，桥接宏观和微观、传统与现代、普遍与特殊的机制可以有多种模式，导致我们很难一劳永逸地设计一套放之四海而皆准的载体，后小康时代农业农村发展与治理，更多地需要基层自行学习与探索[52]。基层的创新实践很多，可能对其他地区农业农村发展与治理有重要借鉴意义，我们可以在其中选择一些进行总结、提升。下面列举可能有效的几种治理模式。

4.1工商资本下乡模式

在这种模式中，企业将资本、技术、治理经验等带到乡村，提升农户发展能力，增加农户收益。它的风险在于无法把控企业的动机和性质，容易异化发展目标或与农民发生利益冲突[36,53]。更为重要的是，相比于工商资本增值，农民收入的增加比例仍然偏低，可能出现农业增产而农民不增收的问题[54]。我们认为，通过三种机制或许可以解决这一问题。一是村委会、村民议事会发挥甄别和监督作用，同时，村委会组织民众形成集体与工商资本谈判。二是让足够多的工商资本下乡，形成市场、形成竞争，让农民掌握选择权和淘汰权。第三种或许更为有效，也是现在地方较常实践的方案，就是引进本地成功的企业家（乡贤）回乡投资。在中国文化中，“衣锦还乡”本身就是很多成功者的追求[31,55]，引进本地企业家回乡投资，既可以让他们“荣耀乡里”，也可以依靠社会资本纽带约束企业家的行为。同时，乡贤回归还可以破解一般工商资本在乡土社会面临的激励与监管难题。比如受雇村民可能会将工商资本当作“外来人”，没有足够的激励保质保量准时完成企业交办的任务，工商企业也很难监管、处罚村民的行为[53]，这对村民和企业都是损失。但如果工商资本是本地人，其社会关系就嵌入在当地社会网络之中，就可以更好利用社会资本和当地的私人信息，有效激励和管理村民的行为，形成一种相互制衡的结构[50,53,56]。

4.2小额信贷模式

农村金融是现代农业经济的核心，但为贫穷的小农户提供贷款却是一个世界性难题。小额信贷模式的两难在于，真正的穷人无法证明自己的信誉和偿还能力，金融机构没有基层“触角”，受制于信息不对称，无法精准识别民众信誉。社会治理的载体可以发挥重要的桥接作用。浙江省桐乡市的“三治信农贷”就是农商银行利用村社区对每一户农户知根知底的特点，依靠根植于村社区的“一约两会三团”基层治理体系，精准识别和监督贫困户的情况，对积极参与基层社会治理且信用评级较高的农户一次性给予无面签、无担保、纯线上的信用贷款，从而有效解决了农户金融贷款的难题。获得无面签和担保的贷款本身是一种奖励，中国基层社会重视“面子”，获得良好信用评价的农户一般不会自毁声誉，在获取贷款后往往会更加积极努力创业，从而保证“社会契约”持续[57]。而且，农商银行和基层自治组织合作，自治组织与民众“低头不见抬头见”，也显著降低了民众违约的可能性。

享誉世界的孟加拉国格莱珉银行能够给最穷的人贷款还能有效控制风险，其核心机制就是依托于社会资本和同侪压力建立的风险评议和共担小组，这使得格莱珉模式不仅是一种帮助穷人发展的机制，也是一种促进社区沟通、团结与互信的社区建设方案[58]。作为类似于格莱珉模式的一项创新，我国在部分贫困村试点建立“贫困村村级发展互助资金”，由村民自行组成互助会，负责借款的审批、发放、监督、回收等具体事务，致力于缓解贫困农户发展所需资金短缺问题，提高贫困村、贫困户自我发展、互助互济、持续发展的能力，取得了较好效果。

4.3“准市场化”模式

对于零散的小农户，他们要么没有足够的信息和能力进入市场，要么和小农经营一样，没有足够的能力抵御市场风险，抑或进入市场后，在农产品流通交换中主要价值被大商业资本所攫取[59,60]。在这里，三种路径或许可以解决这一问题。

一是形成农业合作社或农民公司再进入市场。合作社是小农户与现代农业发展有机衔接的关键载体[61]。通过提高农民的组织化程度，与流通领域的商业资本相抗衡，从而改变农产品生产者的利润在流通领域大量流失的现象[62,63]。农民也可以合作成立集体公司，作为一种选择，可以推行“村集体控股 村民入股”复合模式，创新以土地承包经营权、民房或宅基地使用权等方式入股，实现集体富裕带动村民富裕。

二是基于一定的平台，为零散小农户开辟区别于主流市场的“特殊市场”。中国农业大学在河北省太行山区村庄开展8年的“巢状市场小农扶贫”试验就是这种类型。根据每一户小农户的情况，以“有什么卖什么”为原则，在城市为零散小农户的特色产品一对一匹配固定消费者。小农户和城市消费者持续互动，通过信任和共同参与，将小农户的生计资源和社会资本转化为贫困人口的收入，实现了精准、稳定和可持续脱贫[39]。这种类型的“特殊市场”，在其他发达国家和发展中国家都非常普遍[64]。

三是依托中间经纪人，将农民组织起来与开放的外部市场甚至全球市场对接。广泛存在于东部沿海地区的来料加工模式，就是中间经纪人将零散农户组织起来，通过灵活分散的加工形式，将偏远地区的剩余劳动力与广阔的全球市场对接起来，让农户可以在照顾家庭之余，充分利用闲暇时间赚取外快[50]。我们可以利用类似机制，在农村建立稳定供给的劳动力市场。无论是资本下乡，还是农村承包大户需要雇佣劳动力，都不得不面对农民因为照顾家庭而带来的时间零碎问题，企业往往难以把握生产进度。可以由村委会建立统筹村内的短工市场，将农民零碎时间拼凑起来，就可以形成相对稳定的用工市场。借助数字平台，这种协调就更加容易。农民可以在此平台上自己填报空余时间（甚至可以以小时为单位），村委会协调和监督。农户既可以利用零散时间就地打工赚钱，又可以随时回去照顾家庭，还可以解决雇主管理生产进度的难题，实现多方共赢。

从这些例子可见，针对不同乡村社会的具体情况，“一村一策”“一户一策”设计治理机制，形成多元主体激励相容的自发“市场”，或许能够取得意想不到的效果，这正是强调村庄视角、基层视角的意义。当然，强调“村庄的视角”“基层的视角”并不意味着丢掉“国家的视角”，那些对所有人发展都存在制约的宏观体制性因素，还要通过解构旧制度和创建新制度，进一步释放农业农村发展的活力。这是一项现实任务，更是一项长期任务，不可能一蹴而就。

5结论

中国农业农村现代化如何可能？费孝通先生曾经预言，中国将走出“一条与西方工业化迥然不同的道路，是适合中国国情、具有中国特色的农村工业化道路”[65]。改革开放以来，中国在这条道路上一直探索，逐渐形成了解制放权、行政推动和市场机制三种阶段性发展方案。三种方案看似是中国农业农村现代化的普遍道路，但都有各自能够最大限度发挥作用的历史阶段和治理情景。后小康时代中国乡村如何振兴，仍然是一个亟待探索的议题。正如习近平总书记指出：“在我们这样一个拥有十三亿多人口的大国，实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举，没有现成的、可照抄照搬的经验。我国乡村振兴道路怎么走，只能靠我们自己去探索。”

为了突破传统方案的阶段性局限，探索出一条中国乡村可持续发展的道路，我们在十年前曾提出以“内源发展”取代“行政推动”、中国农业农村再出发的建议[2]。今天我国已经进入后小康时代，传统治理方案再次遭遇新的挑战，中国农业农村迫切需要再出发，需要从过去“国家的视角”更多地走向村庄和基层的视角，将宏观层次、中国农业农村的市场化、现代化导向发展战略，与微观层次、不同乡村脱贫与振兴连接起来，朝着精细治理、精准施策的方向迈进。

基于此，或许可以认为，一条适合中国国情、具有中国特色的农业农村现代化之路，就是通过某些精巧的治理机制，将传统与现代、宏观与微观、普遍与特殊等元素连接起来，通过精准治理实现不同主体互促共赢、共同富裕的道路。在此意义上，似乎又不存在“一条”中国农业农村现代化之路。每一个乡村的治理实践，都需要结合不同的治理资源，创造出不同的桥接机制，走出成千上万条农业农村现代化的道路。

致谢

在本文写作过程中，国务院发展研究中心徐小青研究员、华中师范大学徐勇教授、中国社会科学院王春光研究员、哈尔滨工业大学米加宁教授、华南农业大学罗必良教授、中国农业大学李小云教授等提出过很好的意见建议，在此一并致谢。

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注  释：

1现实世界纷繁复杂，对学术研究来说，简化是必要的。上述三个发展阶段并非截然分立，“解制放权”“行政推动”和“市场机制”都不足以完全概括各个阶段的全部特征，而只能概括其主要特征。同时，制度具有惯性，制度变迁是一个连续过程，三个阶段衔接之处的过渡性特征也不能完美划分到某个阶段。本文旨在勾勒农业农村发展的主要过程，只能舍去一些枝节。

2“解制”一词来源于B·盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）。彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中，将“解制型政府”（DeregulatingGovernment）作为政府未来的一种治理模式，参见参考文献[1]。也来源于郁建兴等著《从行政推动到内源发展：中国农业农村的再出发》，参见参考文献[2]第367页。

3国家统计局：《新中国50年系列分析报告之六：乡镇企业异军突起》，1999年9月18日。

4对收入的不同定义以及不同的数据会导致研究结果略有差异。既有文献普遍引用的数据是，城乡收入倍差在1985年达到最低，即1.86。利用中国国家统计局公布的城乡居民可支配收入计算出来的城乡收入倍差是1983年达到历史最低值，为1.82。总体来说，1983-1985年是改革开放后城乡收入倍差的历史最低点。

5财政部新闻发言人、办公厅主任戴柏华接受中国政府网、新华网联合访谈，解读《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，2012年3月8日。

6这里是人均可支配收入的比值，如果用人均纯收入来计算，2012年城乡居民收入比仍然高达3.1倍。2003-2012年，城乡居民收入比一直在高位徘徊。

7参见：《经济在集聚中走向平衡，人口流入流出地应分类施策发展》。

8根据作者2016年在浙江省嘉兴市海宁市的调研，承包大户的纯收入几乎全部来自财政补贴，这一结论也能得到其他研究成果的支持。

9《中国城镇人口首次超过农村人口》。