路径依赖、目标替代与群团改革内卷化——以A市妇联改革为例

作者：杨 柯 唐文玉  责任编辑：蒋 韵  信息来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第3期  发布时间：2022-05-29  浏览次数： 25941次

【摘  要】当前中国的群团改革受到了前期历史遗产的深刻影响，呈现出特殊性和复杂性。基于对A市妇联的案例研究，发现群团改革存在着值得关注的内卷化现象。这种内卷化现象的背后可以看到去官僚化改革的动力和官僚制运作的惯性之间的张力，以及决策层的战略部署与执行层的行动策略之间的博弈。由于官僚制运作的“路径依赖”的惯性力量在实际上占据了优势，以及执行层在既有官僚体制内部谋求自我利益最大化的“目标替代”策略在博弈中的当然有利地位，从而导致了内卷化现象的出现。走出群团改革内卷化的困境，需要基于路径创造的逻辑，要求群团组织联合其他治理主体形成改革合力，创新利用并有机整合新的资源优势，主动采取联盟、学习、试验等策略性行动，以渐进式的累积变化带来改革的实质性发展。

【关键词】群团改革；妇联；内卷化；路径依赖；目标替代

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面深化改革与推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，高度重视群团工作和群团改革。2015年，党中央首次召开群团工作会议，习近平总书记明确指出要切实保持与增强群团组织的政治性、先进性和群众性，努力开创群团工作新局面，新时代群团改革由此开启。此后，党的十九大报告要求群团组织“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法”1。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,提出要以更大力度、更实举措推进群团改革，着力解决“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等问题。随后，党的十九届四中全会明确要求建立健全联系广泛、服务群众的群团工作体系。十九届五中全会进一步将“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”纳入“加强和创新社会治理部分”。2021年，习近平总书记强调要谋划好“十四五”时期群团改革，推动改革不断向基层延伸、取得更大成效。在以习近平同志为核心的党中央的高度重视、领导和指引下，新时代群团改革迈出了历史性的步伐。

但改革也并非是简单线性的，由于受到历史遗产的影响，在实践中群团改革呈现出了特殊性和复杂性。笔者通过调研发现，A市妇联组织改革就呈现出这样一种特殊性和复杂性。A市妇联改革开始于2015年底，改革的基本目标在于解决妇联组织“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等脱离群众的突出问题，进而把妇女群众最广泛、最紧密地团结在党的周围，巩固党执政的阶级基础和群众基础。机关化、行政化从本质上而言就是官僚化；而贵族化、娱乐化则是由于妇联组织的官僚化运作但又缺乏其他官僚制组织的行政权力而导致的悬浮于社会之上的内循环、封闭性和无作为的现象，这就是说，贵族化、娱乐化的根源其实在于官僚化。概言之，这些“化”的核心就是群团组织的官僚化以及由此导致的脱离社会的现象。对此，习近平总书记明确指出，群团组织存在的问题，其实质还是脱离群众的问题2。因而，A市妇联改革可以看作一场去官僚化的改革，目的在于通过去官僚化的改革来增强妇联组织的社会代表性、回应性和认同性，提升妇联组织联系和服务妇女群众的功能，并基于中国共产党的组织系统和妇联的组织系统之间的内在政治纽带，从社会层面夯实党执政的合法性基础。需要说明的是，本文是从一种中性的层面来使用“官僚化”一词的。所谓官僚化指的就是类同于科层制组织的运作性质，而科层制组织则是韦伯组织学意义上的不同于家族、氏族、社团等社会性组织的特殊组织形态。当然，韦伯所讲的科层制是一种理想的类型，与中国实际运行的官僚制是存在区别的，但是从组织学意义上的内在的组织机制和运行过程的层面来看是具有相通性的。

课题组从2016年6月开始，从“市—区—街镇—居村”四个层面对A市妇联改革陆续开展了跟踪研究。通过研究发现，A市妇联组织在四个层面都进行了一定的调整和革新，这一调整和革新虽然充分体现了地方妇联的能动性和创新性，使妇联组织内部变得更为复杂化和精细化，但依然是体制内的有限度的变革，未能有效达到去官僚化的目的。从整体上看，改革呈现出一种无实质发展的现象，亦即出现了“没有实质发展的增长”的“内卷化”现象。那么，A市妇联改革缘何会出现内卷化？已有的一些相关研究认为，群团改革存在的问题，一方面源于以保持群团机构和干部既有地位为中轴的、波动式的有限度的改革策略，另一方面源于群团干部将群团改革简单等同于机构改革的思想认识及被动执行的行为取向3。结合时代背景和对A市妇联组织的实地调研发现，以上具有阶段性或普遍性的限制性因素缺乏历史基础的分析，并不能完全解释当下这一现象，必须将历史背景考察与行动者博弈背后的理性逻辑结合起来进行更加深入的学理阐释。

二、理论框架：历史制度主义与群团改革内卷化

（一）理论视角及其契合性分析

历史制度主义（historical institutionalism）是新制度主义（new institutionalism）的一个非常重要的流派。和其他新制度主义流派一样，历史制度主义所关注的核心问题是制度如何影响个人行为，但是历史制度主义认为单纯的理性假设并不是非常有效，它主张行动者的理性是有限的，因而强调需要有一种历史基础的分析4。历史制度主义的比较优势，在于实现了历史背景考察和行为策略分析之间的创造性结合，尤其是严格地用历史背景来分析社会或政治过程所得以展开的中观或微观层面上的组织与制度构造，通过追寻历史性进程之轨迹的方式来提出解释，因而具有更完整的解释能力5。理论契合性主要表现在以下三点。一是理论解释起点与经验实践前提相似。历史制度主义的核心概念是“历史”和“脉络”,这种核心假定与群团改革并非是仅在某个时间点上抓拍互动的特征相契合。二是理论命题与经验命题契合。历史制度主义特别强调结构和制度对行为的约束作用，这与本文考察群团改革决策层的战略部署与执行层的行动策略之间的博弈相契合。三是理论视角兼具宏观结构与微观行动要素。历史制度主义强调从制度与行动者相互作用的视角解释制度变迁，这与本文将群团改革的历史背景与行为策略进行互动分析相契合。

（二）内卷化及群团改革内卷化

所谓的内卷化（involution）,依据美国文化学者塞维斯（Elman R.Service）的解释，其表达的是“一种盘绕起来的、复杂的、纷繁混乱的事务”6。1963年，美国学者吉尔茨（Clifford Geertz）在研究爪哇农业时引用了美国人类学家戈登魏泽（Alexander Goldenweiser）的理论，提出了“农业内卷化”,即“农业无法向外延扩展，致使劳动力不断填充到有限的水稻生产”的过程7。后来，在社会科学中，内卷化成了一个重要的学术概念，并被迅速而广泛地运用到了农业、国家政权、基层治理等多个方面。黄宗智用内卷化的概念描述了华北8与长江三角洲9出现的小农经济“没有发展的增长”的吊诡现象，即以单位劳动边际报酬递减为代价换取单位面积劳动力投入的增加。杜赞奇用“国家政权内卷化”（state involution）的概念描述了20世纪前半期中国国家政权在扩张与现代化的过程中，由于国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大原有的国家与社会关系，导致国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的汲取能力，从而形成税收增加而效益递减的吊诡现象10。之后，内卷化的概念在中国社会科学界更是进一步被阐释和应用，比如，何艳玲、蔡禾用内卷化的概念描述了城市基层自治组织——居委会的组织变革不理想的状况11,贺雪峰用乡村治理内卷化的概念描述了取消农业税后乡村治理的不理想变革状况12,等等。

无论学者们是在什么领域或者针对什么现象使用了内卷化的概念，内卷化所描述的其实都是一种有机体的变革，这种变革由于受到旧有因素的影响而无法采取新模式向前推进，结果导致有机体内部不断复杂化和精细化，但又没有实质发展。本文提出的“群团改革内卷化”是“内卷化”概念在群团改革领域的应用，其实质也是“没有实质发展的变革和增长”,与上述领域中出现的内卷化现象都是一种非理想型的变革形态。具体而言，群团改革是群团组织形态重构和功能重塑的系统工程，改革的核心主旨在于通过密切联系群众、有效回应群众需求来回归群团组织社会性的本质属性，因而“去官僚化”是群团改革的旨向所在。群团组织内卷化揭示的是这样一种现象：针对群团组织的官僚化运作所产生的内循环、封闭性和无作为等方面的问题，改革试图通过一系列的调整和革新来达到去官僚化的目的，以增强其联系和服务群众的功能属性。然而，改革使得群团组织内部变得更为复杂化和精细化，但却未能有效达到去官僚化的目的，偏离了最初的改革目标，而是内卷于原有的官僚制模式，呈现出了一种“没有实质发展的增长”的内卷化现象。

综而观之，内卷化的概念，强调的是变革中所存在的过去和现在的密切关系，因而与历史制度主义的分析框架存在内在的契合。为此，本文依循历史制度主义的分析途径，提取了“路径依赖”和“目标替代”两个核心的分析概念，来对A市妇联改革的内卷化现象进行诠释。把这两个概念结合在一起，也恰恰体现出历史制度主义的比较优势。

（三）解释路径与分析框架

路径依赖（path dependence）是历史制度主义者们为追寻历史进程所援引的一个重要概念，类似于物理学中的“惯性”,意味着一旦历史地选择走上了某一条路径，无论好坏都会对这条路径的既有方向产生依赖，常常表述为一种自我强化的机制13。路径依赖的概念，即前一步沿着特定方向的运动将导致沿着该方向进一步的行动，在经济学家那里常常被称作为“回报递增”的过程。“在一个回报递增的过程中，沿着同一方向进一步行动的可能性随着在那条道路上每次行动的开展而不断提高。这是因为当前活动与其他可能选择相比，其相对收益随着时间在上升。换言之，退出成本——转向一些先前似乎合理的选择——在上扬。”14本文在此意义上使用“路径依赖”这一概念，用来具体考察群团组织历史性进程的轨迹对其改革的限定作用。

历史制度主义强调在制度变迁的过程中，行动者是具有自我反思能力的个体，能够通过行动策略的选择来获取自身利益。韦伯指出，工具理性在现代工业社会中有着十分重要的作用。但是他也同时提出，科层组织有可能演化成以自我生存为目标的生命体，产生工具理性的膨胀，背离组织最初设计的目标15。与此同时，罗伯特·米歇尔斯（Robert Michels）在考察20世纪初欧洲国家劳工组织和社会主义党派时发现，劳工组织在实际运行中存在组织目标被少数精英利益目标所替代的现象，并提出了目标替代（goal displacement）的概念16。作为组织学和组织社会学研究的重要概念，目标替代的本质是一种手段与目标颠倒，工具性价值变成终极性价值的组织现象17。我们认为，作为政策执行中的一种偏差行为，目标替代具体表现为“忽略了组织声称要实现的目标，而更多关注容易测量的、显性的目标，或是将手段作为目标，导致偏离组织最初目标的组织现象”18。本文在此意义上使用“目标替代”这一概念，用来具体分析群团改革中政策执行者的行动策略选择。

有关路径依赖、目标替代与群团改革内卷化的讨论，揭示了本文的解释路径，即群团改革中决策层官僚制运作的“路径依赖”的历史背景，与执行层“目标替代”的策略选择共同导致了改革内卷化现象。根据上述解释路径，本文试图将路径依赖、目标替代与群团改革内卷化纳入一个行动分析的框架中（见图1）。行动者是行动的主体，包括核心行动者与其他行动者。行动者的决策层面临官僚制运作中占据优势的历史惯性力量“路径依赖”的行动情境。与此同时，行动者的执行层在既有官僚体制内部谋求自我利益最大化而采取“目标替代”的行动策略。前者的根源性因素与后者的现实性因素共同造成了群团改革内卷化的行动后果。

图1 路径依赖、目标替代与群团改革内卷化分析框架

三、案例分析:A市妇联改革的内卷化现象

（一）案例介绍与研究方法

近年来，群团组织在中央群团改革精神的指引下积极展开了一系列改革实践。2015年11月，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过《A市群团改革试点方案》。A市表示将在全国率先启动群团改革试点，以助力全面深化改革。A市妇联组织按照党中央与市委群团改革的相关精神，随后不久即颁布《A市妇联改革实施方案》（以下简称“方案”）,从治理结构到行动重心开始快速回应。方案包括精简调整，优化组织设置、改进干部管理，面向群众，重心向下、健全妇联管理模式、创新妇联工作方式与加强综合保障等五个部分内容。根据方案来看，A市妇联组织以保持和增强政治性、先进性、群众性为基本要求，立足于破除妇联“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”的倾向，切实解决妇联组织及工作中存在的脱离妇女群众的突出问题，把更多的服务资源、力量和手段下沉到基层。方案明确强调改革重点在于整合优化职能，增强妇联领导机构人员构成的广泛代表性，建设专、挂、兼相结合的机关干部队伍。同时采取“减上补下”的措施，精简机关编制，强化基层专职人员队伍，增强基层力量。由此可见，A市妇联组织通过自我革新与功能重塑，完成组织的去官僚化，以回归自身社会性、群众性这一本质属性是此次改革方案的重中之重。然而，在实践中，上述改革举措使得A市妇联组织变得更为复杂化和精细化，但是并没有推动其走上一种新的发展模式，而是内卷于原有的官僚化运作模式，出现了一种“没有实质发展的增长”的内卷化现象。

本文采取“过程追踪”的研究方法，对单个案例进行追踪“可能的原因与所观察的结果之间的环节”19以构建过程理论，并对个案进行系统的反思与深描，把故事表达的现象进行提炼，实现“故事—现象—道理”的三级提升20。通过田野调查与深度访谈的方式，课题组对A市妇联改革进行了跟踪研究。该个案具有一定的典型性，即集中体现了某一类别的现象的重要特征21。因而对其进行过程追踪和理论阐释，可以为群团改革内卷化提供常规性的经验和启示，并进一步揭示群团改革内卷化的生成逻辑及其迷思。

（二）路径依赖：占据历史惯性的行动情境

A市妇联组织去官僚化改革的目标定位和改革的内卷化现象，深刻地嵌入妇联组织历史性进程的轨迹之中。当代中国的妇联组织最早可以追溯到1922年中共中央设立的妇女部，长期以来都是作为中国共产党的妇女工作机构而存在的。直到1956年9月，中国共产党撤销中央妇女工作委员会之后，妇联组织从形式上由党内机构变成了党外机构，成了群团组织，由党直接领导改为间接领导，但实际上妇联组织仍在政治体系之内，与党保留着直接领导与被领导的习惯传统22。革命后党的组织系统与行政组织系统密切结合在一起，而妇联的组织系统也跟随党的组织系统高度嵌入自上而下的官僚体制之中，并通过自上而下的行政化方式开展工作。改革开放以后，“单位社会”发生解体，日益催生出大量的“自由活动空间”和“自由流动资源”23,社会流动性日益增强，社会自主性空间不断扩大，社会结构形态日益扁平化。伴随着“单位社会”的变迁，原来基于纵向垂直的“单位社会”结构、沿着自上而下的官僚体制建构起来并且习惯于官僚化运作的妇联组织系统，在联系和服务妇女群众上出现了效能下降，悬浮于社会的现象。妇联组织官僚化运作的低效，激发了改革的动力。为此，A市妇联组织改革把目标指向了解决妇联组织“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等脱离群众的突出问题。

由此可见，A市妇联组织改革的目标受到了历史背景的塑造，而改革内卷化的现象同样也需要放在这样一种历史背景下来予以思考。A市妇联组织改革，一方面看到了妇联组织官僚化运作的低效，强调通过去官僚化的改革，来提升妇联组织联系和服务妇女群众的功能，进而把妇女群众最广泛、最紧密地团结在党的周围，巩固党执政的阶级基础和群众基础；但另一方面，由于妇联组织高度嵌入自上而下的官僚体制中的强大历史惯性，存在着高退出成本的问题，因而没有把妇联组织从官僚体制中剥离出来，而是选择在既有官僚体制框架内通过调整和革新来达到去官僚化的目的。也就是说，官僚化的低效激发了改革的动力，但改革没有离开官僚制的环境，甚至还强调依赖官僚制的权威来达成改革的目标。这样就产生了去官僚化改革的动力和官僚制运作的惯性之间相互拉扯的张力，而由于官僚制运作的惯性力量在实际上占据了优势，从而导致了改革的内卷化。

以此次A市妇联改革的重要实质性内容——领导班子专挂兼、机关干部“2 1”的改革为例，改革方案要求市、区县妇联领导班子实行专挂兼，亦即专职、兼职、挂职干部各占一定比例，其中专职成员不超过50%；同时要求建立机关干部“2 1”的干部队伍配备、使用和管理模式，“2”是指妇联机关专职干部和选派的挂职干部，“1”是指妇联机关工作志愿者；并且规定挂职干部和机关工作志愿者，既可以是体制内的，也可以是热心妇联工作的社会各界人士。这样一种改革，目的在于破除妇联组织官僚化的循规行为，以更为灵活的方式组建妇联组织工作队伍，从而达到去官僚化、增强妇联组织活力的目的。这方面的改革，要求在市、区县妇联两个层面展开，不过更为集中地体现在市妇联上。在调研中了解到，市妇联有挂职干部8名，其中1名是领导班子的挂职副主席，7名是挂职机关干部。这8名挂职干部，有2名来自于体制内，包括1名直属事业单位的工作人员和1名A市Y区区委宣传部的工作人员；有6名是来自于体制外的社会人士，包括3名职业律师、2名企业经营人员和1名建筑设计师。此外，市妇联还有4名兼职干部，同时还招募了1名机关工作志愿者。

那么，这样一种改革究竟有没有达到去官僚化、增强妇联组织活力的目的？对此，在访谈中，A市妇联某挂职干部谈道：“刚到妇联的时候，感觉自己可以做一些事情，不说惊天动地，至少会创造一些东西出来。但是，后来发现条条框框那么多，只能按照既有的轨道去走，往既有的方面去靠，想再出来有点不容易了。就这个工作方式方法，我有一点困惑，到底是不是该有一点创新……有的时候可能真的是被机关化了，还是受到影响了。”可以看出，这位挂职干部进入妇联组织，不仅没能为妇联组织运作带来新的改变，相反还受到了妇联组织旧有的官僚化运作模式的影响，产生了美国社会学家默顿（Robert K.Merton）提出的“官僚人格”24。这样一种官僚制塑造官僚人格的观点，在A市妇联组织既有的官僚化运作模式对挂职干部的影响上得到了充分体现，同时也表明了妇联组织官僚化运作的强大历史惯性，正是这样一种强大历史惯性导致了改革的内卷化。对此，A市妇联某部的一位领导在访谈中说道：“其实我们希望他们（挂职干部）进来是转变我们的工作方式，像去行政化、去机关化，事实上源头不改变的话，我们很难去这个。其实很多东西，比如层层审批，它就是这样子，不是他们（挂职干部）说来就能改变的。”

当然，也并不是说，这样一种改革对妇联组织没有带来积极影响，事实上改革的积极影响是存在的，主要表现为从组织外部引入了一些专业的人士，这些专业人士的进入提升了妇联组织工作的专业化水平。但是整体而言，A市妇联组织的这样一种改革仍未切实达到去官僚化、增强妇联组织活力的目的。之所以会如此，在于妇联组织内嵌于官僚体制之中强大的官僚化运作的历史惯性。改革没有把妇联组织从官僚体制中剥离出来，而是在既有的官僚体制架构中所做的一种调整和革新，这种调整和革新使妇联组织内部变得更为复杂化和精细化，但并没有推动妇联组织走上一种新的发展模式，呈现出一种“没有实质发展的增长”的内卷化现象。

（三）目标替代：弱化改革效果的行动策略

如果说以上对于“路径依赖”的叙述，主要是从改革方案决策者的层面来诠释A市妇联改革内卷化现象为什么会出现，并且更多的是一种历史基础的分析的话，那么，“目标替代”则主要是从改革方案执行者的层面来探究A市妇联改革内卷化现象出现的原因，更多的是一种执行者理性选择的分析。由于妇联组织高度嵌入自上而下的官僚体制中的强大历史惯性，存在着高退出成本的问题，A市妇联改革没有把妇联组织从官僚体制中剥离出来，而官僚体制内部存在着等级分明、循规蹈矩以及上下级间命令、指示、文件传递等方面的突出特点，这是导致A市妇联改革出现内卷化的根源性因素。但是，基于对改革方案的考察，如果决策层与执行层之间能达成高度的默契，执行层能不折不扣地执行改革方案，包括领会和执行改革方案中所体现出来的基本精神、原则和要求，那么改革仍然有可能达成去官僚化的目的。然而，这只是一种理想层面的假设，通过对A市妇联改革过程的观察，发现A市妇联组织在执行中遭遇到了“目标替代”的问题。“目标替代”的策略选择与“路径依赖”的历史背景共同导致A市妇联改革的内卷化。

在此，“目标替代”指的是执行者在历史背景的限定下，基于既有的利益和结构，选择性地忽略改革方案中的一些基本精神、原则和要求，只是简单执行改革方案中的一些硬性化、指标化的具体举措，对妇联组织作结构形式上的调整，而不关注实质性的运作模式和功能格局的变化。在A市妇联改革中，妇联系统在领导班子专挂兼、机关干部“2 1”、专职干部遴选制、居村“妇代会”改名为居村“妇联”、基层妇联执委扩容等方面，已经普遍依据改革方案中的硬性化、指标化的要求进行了一定的调整，A市四级妇联组织在结构形式上都已经发生了一些改变。但是，改革方案中的一些对于改革目标达成具有重要价值乃至决定性价值的基本精神、原则和要求却遭遇到了选择性的忽略，从而弱化了改革效果，导致“没有实质发展的增长”的内卷化现象。

前文已述，由于妇联组织高度嵌入自上而下的官僚体制中的强大历史惯性，存在高退出成本的问题，A市妇联改革没有把妇联组织从官僚体制中剥离出来，而是选择在既有官僚体制框架内通过调整和革新来达到去官僚化的目的。要在既有的官僚体制框架内达到去官僚化的目的，需要整个官僚体制内部高度重视妇联组织的去官僚化改革，并由此推动妇联组织走上一种新的发展模式。对此，在A市妇联改革方案中有一条基本的精神，就是强调要站在巩固党执政的阶级基础和群众基础的政治高度，高度重视妇联组织的去官僚化改革，切实解决“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等脱离群众的突出问题。但从跟踪研究了解到的情况来看，这样一种基本精神遭遇到了选择性的忽略，且越到基层对改革的重视程度越低。执行者往往都只是依据改革方案中的硬性化、指标化的要求，对妇联组织在结构形式上做一些调整和改变，而不关注妇联组织实质性的运作模式和功能发挥，妇联工作在各类自上而下的工作安排中仍然属于比较受轻视的工作。

比如，在妇联组织发挥作用的居民区一线，目前比较受重视的工作是网格化管理、综治、发案率、实有人口管理、拆违等方面的工作，而妇联工作往往只是“为搞活动而搞活动”的形式化开展。所以，在居民区存在这样一种现象，即妇联的工作交给新来的社工去做，而比较熟练又有经验的社工则被安排去做其他更为“重要”的工作。对此，A市某居民区书记谈道：“妇联改革，在名称、结构上做了调整，感觉是高大上了，但是最主要的大格局不变，小格局变化是有限的，对于妇联工作的重视程度也是如此。变化完了，人比以前多了，现在执委人数有23个，多了一些联系。执委，都是居民区骨干。这些骨干，我们以前也是有联系的。”从实际的执行情况来看，改革执行层“目标替代”的行动策略不仅未能真正发挥出妇联组织在治理体系中的独特优势和功能，反而内卷于原有的官僚化模式。对此，A市某基层妇联工作人员抱怨道：“现在搞活动连发一瓶矿泉水都要签字，所以感到很困惑，同时也让活动参与者感到很反感，活动搞得越多，需要的材料也就越多，程序也越繁琐，既要签到，又要签收，来回折腾。”

改革方案在执行中“目标替代”的背后，存在决策层战略部署与执行层行动策略之间的博弈。决策层站在更高的、更理性的层面思考问题，深刻认识到妇联改革对于党执政基础巩固的重要价值和意义，但考虑到把妇联组织从官僚体制中剥离出来的高退出成本的问题，故选择在既有官僚体制框架内通过理性化的调整和革新来达到妇联组织去官僚化、增强妇联组织活力、提升妇联组织功能的目的。而执行层则基于既有官僚体制内部的利益和结构，为寻求自我利益的最大化，存在“视域短见”25的问题。由于妇联组织运作模式的转换，需要付出较高的短期成本，而所带来的收益则需要在比较长的时间内才能展现出来，执行层由于考虑到在既有职位上的有限工作周期，会对短期的结果比较感兴趣，不太愿意为了长期的收益而付出太多的短期成本，因而在妇联改革上不太愿意投入太多的时间、人力和经济成本，也不太愿意冒着短期利益受损的风险在官僚体制内部做太多的调整，因而只是为了应付来自于上层的改革推动和改革压力，在结构形式上做一些比较容易的调整和改变。

四、结论与建议

由于受到历史遗产的深刻影响，当前中国的群团改革呈现出特殊性和复杂性。虽然在改革的具体举措和制度安排方面，A市的改革与其他地区的改革存在差异性，妇联的改革与其他群团组织的改革也存在差异性，但由于在共同历史背景与共同制度环境下群团组织的共同特点，据笔者当前有限的考察和了解，其他一些地区和其他品类的群团组织在改革中也存在大体相似的内卷化现象。本文通过对A市妇联改革的案例研究，发现群团改革使妇联组织变得更为复杂化和精细化，但没有推动妇联组织走上一种新的发展模式，而是内卷于原有的官僚化运作模式，出现了一种“没有实质发展的增长”的内卷化现象。A市妇联改革缘何会出现内卷化？本文认为，内卷化现象的背后存在着去官僚化改革的动力和官僚制运作的惯性之间的张力，以及决策层的战略部署与执行层的行动策略之间的博弈。由于官僚制运作的“路径依赖”的惯性力量在实际上占据了优势，以及执行层在既有官僚体制内部谋求自我利益最大化的“目标替代”策略弱化了改革效果，从而导致了内卷化现象。

本文上述发现，可以基于组织同构的理论做进一步的讨论。新制度学派从合规性机制出发提出了组织被组织外部制度环境所塑造并与之趋同和相似的命题，即组织的同构（isomorphism）。迪马吉奥（P.J.DiMaggio）和鲍威尔（W.W.Powell）将组织的同构归因于组织间的依赖关系。选择趋同不仅因为它可以提高组织的合法性，还可提高组织的生存度。他们同时提出了三种典型的趋同机制：强制趋同、规范趋同与模仿趋同26。从上述概念可以看到，在党缔造了新的国家政权之后，作为党的外围组织，群团组织跟随党的组织体系一同嵌入国家机器之中。群团组织高度依赖党的组织体系，在强制趋同、规范趋同与模仿趋同的交织进行中，群团组织在组织结构、人事管理、工资待遇等方面形成了一套与党政部门相似的科层结构，与党的组织体系高度同构化，从而产生了群团组织的官僚化以及由此导致的悬浮于社会的现象。而群团改革内卷化在组织视角上的根源也在于此。

群团改革内卷化并不意味着改革没有产生积极影响，而只是表明未能采取新的模式向前推进，旧模式在改革中得到了再生和持续，从而限制了改革的效果。那么，如何才能走出群团改革的内卷化困境？历史制度主义从累积性因果关系的逻辑结果角度解释制度变迁，因而其在强调路径依赖的限定性的同时，并不否认路径突破或者路径创造的可能性。其中，路径创造是在外部环境变化时，主体通过创造性的整合资源和学习发展路径的分叉，以解锁路径依赖27。在这一过程中，外部环境的变化是开启路径创造的外因，行动者的策略性行为是影响路径创造的关键性力量28。这一渐进式的累积变化终将带来实质性的制度变迁。

具体到群团改革实践，从外部环境的角度看，新时代“以人民为中心”的发展思想与构建社会治理共同体的战略部署，进一步凸显出了国家治理与体制结构的社会性转向，这使得群团改革与国家治理的逻辑深度契合。同时，党的十八大以来，党以自我革命的政治勇气来解决自身存在的突出问题。群团组织与党的密切关系决定了群团改革已不是小修小补的调整和完善，而是一次深刻的自我革新。此外，多元化的社会格局必然带来群团组织在多种非公企业与社会组织中的“到场”问题29,这就迫使群团组织必须思考如何实现与其协同共治，并有效发挥国家对社会的统合功能。上述这些来自外部环境多维度的支持、压力与需求等，都为当前群团改革有效突破“内卷化”消极路径依赖提供了路径创造的时代契机。

基于路径创造的逻辑，走出群团改革内卷化的困境，要求作为核心行动者的党政相关部门和群团组织联合其他行动者，创新利用并有机整合社会资源、信息技术资源与专业化资源等新资源优势，以需求整合资源，以资源服务需求，主动采取联盟、学习、试验等一系列策略性行动，使群团组织逐步由自我循环走向对外循环，由自我封闭走向开放多元，由自成体系走向整体联动。为此，针对群团改革内卷化的现象，本文提出如下路径建议：

第一，要以“群社协同”为核心，构建群团组织与社会组织协同互促的联动格局。

随着社会治理共同体建设的持续推进，不同品类的群团组织应当强化对本领域社会组织的吸纳、凝聚与整合，通过探索多元化的方式协同社会组织来实现其功能重塑。新时代群团改革要求群团组织在植根社会中增强生机和活力，突出了群团组织重新“找回社会”的逻辑。“群社协同”通过有效将群团组织的网络嵌入到社会和群众之间，凸显其社会功能，有利于去除行政化和机关化，从而实现服务下沉的社会治理新格局30。在具体改革实践中，群团组织借助赋能社会组织，充分激活其个性化治理效能，延长服务手臂并形成链条，通过对社会组织的增能反过来实现对自身的提效增能，不断增强“群社”之间的资源互补与协同互促。通过群团组织与社会组织资源的整合与行动的协同，“群社协同”的互动格局使得群团组织借助社会化组织网络形成社会治理合力，最终实现对其社会属性的有序回归。

第二，要以“数字群团建设”为契机，提升群团资源一体化与群团服务精准化。

数据共享与资源协作不仅可改变传统群团组织科层制体系中高度行政化的工作方式，还有助于群团组织有效嵌入国家治理的社会领域，进而实现其“密切联系群众”的本质属性。在推进数字化建设中，群团组织应当依托数字赋能，重点提升群团资源一体化与群团服务精准化。一是重塑群团治理边界。群团组织应当积极融入数字政府建设，加强与政府相关职能部门的数据信息互通，以整合丰富的政治资源。二是重整群团资源网络。通过群团组织之间的数据共享与连接，加快改变具有严密科层制和高度行政化的原子化群团组织形态，“探索以多种方式构建纵横交织的网络化组织体系”31。三是重构群团服务模式。群团组织应当加快提升网上服务资源优化配置和有效供给，以构建系统集成、协同高效、开放融合的群团服务新模式。

第三，要以“机制创新”为保障，推进群团组织服务理念与服务能力的双提升。

在新时代“以人民为中心”的治理导向下，群团组织应当进一步创新工作机制，借助专业化资源来回应群众的多元异质需求，以加快推动自身传统工作理念的转变与服务群众能力的提升。就项目化运作而言，当前群团组织购买服务多以社会组织承接为主，未来可尝试拓展承接主体，引导和激励依法成立的企业、从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织、基层群众性自治组织以及具备条件的个人参与服务，以不断强化承接主体竞争力。就第三方评估而言，群团组织可根据不同类别项目的发展需求、运作能力、提升空间等，探索建立差别化、多层次的分类指导与资源匹配的评估机制，以切实提升项目化运作的成效化。就社会工作专业方法引入而言，群团组织应当积极鼓励基层干部参加社会工作师的培训和考级活动，同时可培育和建立提供专业化服务的社工队伍，以不断提升群团工作的社会化、专业化与职业化水平。

注　释：

1《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,北京:人民出版社,2017年,第55页。

2参见中共中央文献研究室编:《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》,北京:中央文献出版社,2017年,第189页。

3参见毛丹、陈佳俊:《制度、行动者与行动选择——L市妇联改革观察》,《社会学研究》2017年第5期；郑长忠:《构建面向未来的妇联组织——国家治理现代化与妇联组织发展研究》,《妇女研究论丛》2018年第1期。

4参见凯瑟琳·西伦、斯温·斯坦默:《比较政治学中的历史制度主义》,何俊志译,见何俊志等编译:《新制度主义政治学译文精选》,天津:天津人民出版社,2007年,第153页。

5参见保罗·皮尔逊、斯温·斯考克波尔:《当代政治科学中的历史制度主义》,何俊志译,见何俊志等编译:《新制度主义政治学译文精选》,第175页。

6塞维斯:《文化进化论》,黄宝玮等译,北京:华夏出版社,1991年,第11页。

7参见Clifford Geertz,Agricultural Involution:The Process of Ecological Change in Indonesia,Berkeley:University of California Press,1963,p.80.

8参见黄宗智:《华北的小农经济与社会变迁》,黄宗智等译,北京:中华书局,2000年。

9参见黄宗智:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》,黄宗智等译,北京:中华书局,2000年。

10参见Prasenjit Duara,“State Involution:A Study of Local Finances in North China,”Comparative Studies in Society and History,vol.29,no.1,1987,pp.132-161.

11参见何艳玲、蔡禾:《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》,《中山大学学报（社会科学版）》2005年第5期。

12参见贺雪峰:《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》,《开放时代》2011年第2期。

13参见保罗·皮尔逊、斯温·斯考克波尔:《当代政治科学中的历史制度主义》,何俊志译,见何俊志等编译:《新制度主义政治学译文精选》,第184-185页。

14保罗·皮尔逊:《回报递增、路径依赖和政治学研究》,朱德米译,见何俊志等编译:《新制度主义政治学译文精选》,第193页。

15参见周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期。

16参见R.Michels,Political Party,New York:Free Press,1968.

17参见W.K.Warner and A.E.Havens,“Goal Displacement and the Intangibility of Organizational Goals,”Administrative Science Quarterly,vol.12,no.4,1968,pp.539-555.

18刘焕等:《不同理论视角下的目标偏差及影响因素研究述评》,《公共行政评论》2016年第1期。

19A.L.George and A.Bennett,Case Studies and Theory Development in the Social Sciences,Cambridge:MIT Press,2005,p.6.

20参见折晓叶:《“田野”经验中的日常生活逻辑经验、理论与方法》,《社会》2018年第1期。

21参见王宁:《代表性还是典型性？——个案的属性与个案研究方法的逻辑基础》,《社会学研究》2002年第5期。

22参见马焱:《妇联组织职能定位及其功能的演变轨迹——基于对全国妇联一届至十届章程的分析》,《妇女研究论丛》2009年第5期。

23参见孙立平:《“自由流动资源”与“自由活动空间”——论改革过程中中国社会结构的变迁》,《探索》1993年第1期。

24Robert K.Merton,“Bureaucratic Structure and Personality,”Social Forces,vol.18,no.4,1940,pp.560-568.

25保罗·皮尔逊:《回报递增、路径依赖和政治学研究》,朱德米译,见何俊志等编译:《新制度主义政治学译文精选》,第212页。

26参见P.J.Dimaggio and W.W.Powell,“The Iron Cage Revisited:Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields,”American Sociological Review,vol.48,no.2,1983,pp.147-160.

27参见Garud R.and P.Karn,Path Creation as a Process of Mindful Deviation,Mahwah:Lawrence Erlbaum Associates,2002.

28参见王雁红:《从双重管理到分类管理:我国社会组织管理的制度变迁与路径创造》,《江苏社会科学》2018年第6期。

29参见黄峰、姚桓:《对新时代群团组织改革的初步思考——基于对上海群团组织改革的调研》,《北京行政学院学报》2019年第6期。

30参见杨柯、唐文玉:《“群社协同”:群团组织参与社会治理的重要路径——以H市妇联协同女性社会组织为例》,《思想战线》2022年第2期。

31中共中央文献研究室编:《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》,北京:中央文献出版社,2017年,第68页。