项目进村背景下民族地区乡村善治的实现机制研究——基于利益再分配的视角

作者：韩美群 何晓龙  责任编辑：王雅娇  信息来源：《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期  发布时间：2022-05-17  浏览次数： 24240次

【摘　要】项目进村是推动民族地区持续稳定发展的有效推手，也是拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接和推动乡村治理现代化的重要途径。学界关于项目进村中的乡村治理研究，大多关注项目“从公到私”的利益分配格局，而忽视实践操作中利益分配“由私到公”的乡村价值再造过程。项目进村以来，民族地区项目利益分配逐渐私人化，为遏止利益分配失序和失衡，村庄权威精英通过与村干部博弈，而创新利益再分配规则，“逆向治理”模式应运而生。逆向治理以“双层利益再分配结构”为内在逻辑，依赖利益再分配机制，充分发挥村庄精英的协调作用，最终促进民族地区新型乡村治理体系的构建，从而推动乡村善治的形成和治理能力的现代化。

【关键词】项目进村；利益再分配；逆向治理；善治

党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系和治理有效的乡村振兴战略”的重要论断，对推进民族地区构建共建、共治、共享的基层治理格局，促进民族地区和谐稳定、有序发展具有重要指导意义。民族地区的乡村治理不仅要考虑乡村社会发展的共性问题，也要考虑民族、宗教、文化、价值观等个性问题。新时代新发展阶段推动民族地区形成自治、法治、德治“三治融合”的乡村善治模式，就要充分利用好民族地区乡村振兴的政策红利，处理好有效治理与高质量发展、民族传统与时代特色等关系。近年来在分税制改革和产业扶贫政策下，国家加大了项目进村和财政转移性支付的力度，但在民族地区的乡村治理实践中却出现了与国家意图相悖的利益分配失序的不和谐音符。这不仅损害了民族地区乡村社会的公共利益，而且滞阻了民族地区乡村善治的进程。如何在项目进村中，构建一种既能化解现实矛盾，又能推动民族地区乡村振兴的善治模式，是当务之急。

一、文献分析和理论范式

近年来学界对项目进村背景下的乡村治理问题展开了深入研究，涌现出了大量的研究成果。相关研究指出，基层政府“发包”和村庄“抓包”是项目进村后当下基层治理的重要机制，1而这一机制的运行，特别是在村庄竞争“抓包”过程中，乡镇由“悬浮型政权”变为“协调型政权”，2村干部变为国家代理人和村庄当家人的协调性人物。3如果说“协调型政权”和“协调型村干部”，客观上有利于协调村庄分化和分利的话，那么项目进村过程中的乡村治理应该是趋向良善的。

但在基层具体实践中，因为片面强调官僚动员、正式行政和技术治理，4加之各种“非正式运作”5的控制，导致进村项目“所蕴含的价值追求和制度规定性很大程度上被剥离，项目输入村庄的过程，就蜕变为利益分配的过程”6。在这一过程中，有如“分利型”的村干部相继成长起来，导致村庄治理陷入寡头秩序。7一些村支书利用私人关系和资源，获得尽可能多的项目，为自己的村庄精英圈谋取私利，从而出现了项目进村的“私人化运作”8与“公权私用”的“村庄私人治理形态”9。基层政府在向村庄发包项目时，必须考虑村干部和村庄精英完成项目的能力，亦使村干部、村庄精英与村民之间，出现“赢者通吃”的马太效应。10与内生村庄精英不同的“新代理人”11，其谋利冲动更是与项目诉求相互交织。总体来看，项目进村所嵌入的乡村治理存在着较为严重的利益分配失序问题。

面对项目进村中的利益分配失序问题，学者们从多重原因给予了解释，大致归纳为：村庄回应水平及其效能的低下，12基层组织困境，13国家在资源再分配中的自主性能力不足，14逐利价值观下的“官商勾结”逻辑，15权威治理与技术治理共同培养的各种“利维坦”16，以及“扶贫资源不能精准入户”17等。根据不同原因，学者们提出了相应的化解良策，如重拾群众路线，18村委会班子建设和村干部培育，19构建村庄良善互动格局，提高国家资源分配自主性能力等。不可否认，以上原因分析和对策的提出，为缓解项目利益分配失序，乃至推进乡村善治进程，都有积极意义。但同时我们不能忽视的是，“在乡村治理过程中，伴有理性化和技术化的项目制治理，并不必然增强其对公共需求的回应能力，甚至可能形成反向效应。”20

学界关于项目进村乡村治理的研究，焦点在于项目进村后利益从公到私的分配上，而关于利益由私到公的再分配研究比较薄弱。事实上，利益由私到公的再分配现象在民族地区不仅大量存在，而且严重影响着民族地区的整个乡村治理过程。通过文献检视和梳理还发现，学界对民族地区项目进村的乡村治理研究关注不够，作为一个统一的多民族国家，民族地区的自然环境、历史文化传统、经济社会发展相对复杂，绝不能拿一般性乡村治理经验来套用民族地区的乡村治理实践，而是要根据民族地区的特殊性和差异性，建构符合民族地区持续稳定发展需要和具有地域特色、民族文化特色的治理模式。

鉴于此，本文拟解决的主要问题在于：民族地区项目进村后利益分配（由公到私）如何？利益再分配（由私到公）内嵌“逆向治理”怎样形成？“双层利益再分配结构”如何推动乡村善治，其内在逻辑和机制又是什么？为了让研究更有说服力，本文选取了一个相对典型的民族村（Z镇X村），以项目进村为线索，对其治理的个案进行深度剖析，在此基础上，探析民族地区推进乡村善治的有效路径。

民族地区项目进村中的乡村治理问题，既是一个复杂的理论问题，也是一个重大的现实问题，需要建构一个有效的理论范式和研究方法。具体来看，项目进村后，一般会出现两种治理走向，一是利益分配失序，形成“寡头治理”；二是逆向发展，由“恶治”变为善治。项目组的实践调查和经验分析发现，在民族地区项目进村过程中，因项目聚集输入村庄而发生利益“过密化”，使原本不发达村庄变为利益聚集型村庄，进而又逐渐产生项目利益分配私人化。但是，项目利益分配私人化并未直接导致该地区的治理“寡头”。相反村庄权威精英通过与村干部既得利益群体博弈，而创新利益再分配机制，随之构建起了“逆向治理”模式。这种治理模式内含村干部既得利益和广大村民利益的分化、博弈和再分配，本文将之概括为“双层利益再分配结构”模型，其重要理论和现实价值在于：其一，有利于廓清项目进村中民族地区乡村“逆向治理”模式的生发逻辑，将项目进村中“公权公用”产生的乡村善治与“公权私用”后再衍生的乡村“逆向治理”区别开来，拓展乡村治理的研究图景。其二，有助于从内源性角度，透视民族地区乡村社会是如何冲破既得利益格局，提振民族地区乡村社会参与基层治理的积极性，进而实现利益再分配和重塑村庄公共关系。其三，对民族地区乡村“逆向治理”模式进行逻辑分析，透视其内在蕴含着自治、法治、德治“三治融合”的乡村善治体系，为民族地区的新型乡村治理体系建设和走中国特色社会主义乡村善治之路，提供了理论和实践的依据。

二、“寡头治理”：项目进村初期利益分配失序表现

项目组于2019年7月至2021年3月多次前往西南民族地区Z镇X村，通过入户走访、半结构式访谈、集体座谈等方式开展多点田野调查和资料搜集，选取乡镇干部、村干部、老党员、退休干部、村民为访谈对象，获得了丰富的案例和一手资料。根据学术惯例，文章所涉地名、人名等均已作了技术处理。

Z镇X村位于西南民族地区，辖2个村民小组，3个自然村寨，现有耕地579.96亩，林地15677亩，草地52500亩，退耕还林728.07亩，共111户384人，是Z镇经济中心，交通方便，历史悠久，拥有土司官寨文化、红色文化、嘉绒藏族文化、藏族建筑文化和自然风光等丰富旅游资源。自2002年来，当地政府对官寨投资500多万元，着力发展红色文化与官寨文化相结合的旅游产业。经过努力，该地区旅游产业的经济效益不断提升，其中在2013年到2019年间，经济收益从58.5万元增长至200多万元。为进一步扩大本地区的经济效益和社会效益，提升旅游产业的要素价值，当地政府逐年加大项目投入，正着力打造一个集民族文化、自然风光、民族工艺和时尚体验为一体的旅游产业示范村。

据表1统计，仅2018年和2019年，当地政府向X村投入项目就多达2O多项，转移支付600多万元。

表1 2018—2019年X村的项目统计表

资料来自笔者对当地包村干部的访谈笔记，不完全统计。

随着项目密集实施，X村成为利益聚集型村庄。村干部借助乡镇政府积极“发包”项目的机会，利用家族势力影响村庄选举，一些大家族变为接近项目的“寡头”力量，从而成为进村项目的实际运作者。

根据X村治理实践来看，自2002年以来，各种旅游产业和扶贫产业项目快速入村，村庄利益密集度日渐增加，受利益驱使，X村民主选举秩序逐渐遭遇家族政治裹挟和解构。项目进村前，在X村历次村庄选举中即便存在家族势力干涉，也必须通过村民和政府长期考察，被推选人有能力、表现好、有威信才能得到认可。但项目进村后，X村民主选举变为家族谋取项目利益的博弈手段，以“家族”为核心的利益集团介入村庄选举，使得村庄民主选举演化为家族选举政治，村干部也越发为家族政治所“俘获”。X村主要由潘（第一）、刘（第二）、阿碑（第三）、陆（第四）、王（第五）及其他小家族构成，X村家族实力决定着村干部能否在选举中获胜和能否长期把持村庄“政权”。在项目进村利益驱动下，村干部选举一度由家族势力控制。据调查显示，2002年后X村村支书基本被潘氏家族所垄断，村主任为村支书侄子，小组长与村支书有亲戚关系，会计与潘家有姻亲关系，妇女主任、清洁员、防洪员和森林管理员均为潘氏成员。由此，凭靠家族势力获选的村干部形成村庄稳固的利益辐射圈。

进村项目资源和政策导向的家族化，亦导致公共资源分配差序化。X村最大的民俗接待中心由村支书和村主任的妻子（姊妹）合营。根据政府支持民宿发展政策，村支书将资源优先分配给家属后再考虑其它家庭，造成了公共资源相对垄断，据调查，X村多数家庭都有接待能力，但基本只能接待散客，或者个别致富带头人凭借熟人关系，偶尔也能接待规模性的团队，但与村支书家属经营的民俗接待中心年收入10多万元相比，不足其五分之一，甚至更少。另外，X村小组长、会计、民兵队长、环卫人员、妇女主任等都是村支书家族的亲近之人，进一步导致了村庄公共资源差序分配。

作为优先接近项目的村干部，不仅差序分配项目，而且利用投标商介入项目，通过隐性关系捆绑实现分利，或公开与投标商建立“伙伴关系”，通过合作共营实现分利。

其一，村干部在项目“发包”、实施和结项过程中，利用隐性关系捆绑，实现间接分利。具体来看，输入X村的项目一般有两种途径（如表1所示）：一是超过一定金额的项目需政府招标和投标商投标；二是村集体直接承包，由村干部代理。据调查发现，投标成功的项目在进村前，投标商须与村干部“打好关系”，如若关系处理不顺，项目实施很可能延迟或换人。村民S谈及：“投标商不主动与村干部协调好关系，在项目实施中，村主任等人也会找其麻烦；如若找好了村干部，打通了关系，项目才能顺利开展。”投标商为了赚钱，必须给予“灰色利益”以解绑关系。

其二，投标商通过与村干部建立“伙伴”关系合作共营，与村干部分利。经营投标商项目的村干部通过购买运输车、挖掘机、装载机、推土机等大型机械，或通过项目建设材料的二次转运参与项目。据统计，X村村支书购有5台挖掘机、2辆运输车，村主任购有3台挖掘机，在2011年至2019年期间任职的村支书Z时常承包投标商项目，在WM高速最后一标段修建时，X村村干部因机械不够用，才将部分项目分与邻村干部运营。在村干部与投标商的“合作共营”下，村干部利用经营垄断圈，也直接分得了项目利益。

利益分配私人化，一方面，使得作为项目排他性的村干部及其家族攫取了最大利益，违背了村庄公共利益，但另一方面也削弱了其治理权威，加剧了村庄社会分化，冲击了村庄治理传统，加剧了村庄治理的现实矛盾。

三、“逆向治理”：项目利益再分配逻辑

随着村干部既得利益群体和普通村民矛盾的加剧，受村庄集体主义文化的影响和约束，村庄精英被激活和重新组织起来，建立了村集体利益共识机制和利益再分配规则，凸显了“逆向治理”的乡村价值。

（一）集体主义文化的影响和约束

根植于农村土地集体所有制的集体主义文化，是村庄社会的深厚文化心理。它规定着村庄的行为限度，维系着村庄公共生活和村庄集体利益的公平分配。

2004年X村成立了旅游协会，协会由村干部和村庄致富带头人发起和成立，会长由协会选举产生，协会主要负责联系游客和协调当地农户为游客提供服务。在协会正常运转后，农户家庭每接待一批游客需要交5元会费，会费在留足协会运作费用的基础上，再进行全村集体分红。近年来，X村虽然项目利益分配私人化使村庄集体主义文化的约束力有所减弱，但是“受村集体土地的公共利益属性制约，围绕集体土地利益分配产生的村级公共治理活动，仍旧形塑着村庄治理格局”21。2015年村民以土司官寨所辖土地原为村集体土地为由，提出土司官寨旅游的经济收益应当分红的要求。面对村民的集体诉求，官寨管理局不得不将官寨周边两块停车场让渡村民作为集体经济收入来源，每户村民年均可分得1000多元红利。村民“集体”与官寨管理局的利益博弈胜利，表明了以集体土地为经济基础的村庄，集体主义文化仍旧起着无可替代的行为主导作用，并继续影响着村庄治理格局。

集体主义文化对村庄社会的行为失范具有规范作用。X村村民违背村集体主义原则，进行必要的惩罚是很自然的事情。X村修建公路、水池等公共项目，村干部均会组织有劳动能力的老百姓去完成。如有老百姓不去，就按照50元或100元的标准（根据具体情况而定）收取罚款，罚款收入要么留作集体活动经费，要么全村平分。X村旅游协会隐瞒会费和个别村民收取停车费作弊行为等也不例外，一旦发现都要受到罚款。若罚款后有村民累犯，违者很可能要付出村民们的集体指责和被“看不起”的代价。当然项目进村后，如果缺少集体动员和组织，集体主义文化可能被暂时遮蔽，但不容忽视的是，作为集体经济内生的集体主义文化并不会因村干部作用缺失，而抹去其在村民心中的深厚记忆。相反，其不仅常常体现于村庄利益分配、村庄关系协调和规范之中，而且持续主导着绝大多数村民的行动逻辑，形塑村庄治理格局。更不容忽视的是，村干部若想完全脱离集体主义文化的普遍约束，可能性也不大。因为村干部在违背集体主义文化的可容忍限度时，容易造成村民集体反对与零和博弈。况且土生土长于熟人社会中的村干部，也不敢轻易触犯众怒而成为众矢之的。

（二）村庄精英的激活和组织

受集体主义文化的影响和规约，村干部有让渡利益的潜在可能。而村庄精英被激活，并活跃于村庄政治舞台，则可以把村民组织起来与村干部博弈，使村干部让渡利益成为现实可能。

村庄内生性精英的存量资源优势，是被激活的前提条件。X村精英们大多来自退休老干部、老党员、经济能人、村委会老干部等，年龄居于50岁到80岁之间，是村庄集体行动的“中间人”力量，其中有人经营过林木、药材生意；有人是县乡、村集体单位的退休干部和职工；有人是村庄致富带头人和老党员。他们基本都有过村干部工作经历，如村书记、主任、组长（队长）、出纳员等职位。他们共同的特征是：有见识、有能力、有资源、心善热心、行动力强，愿意为村民服务，深得村民信任，具备崇高的威望，是新一代乡贤。

村庄收入差距拉大，是直接推动村庄精英被激活的现实条件。X村收入差距拉大与村民生计方式密切相关。以旅游接待为例，据官方统计，X村现有接待能力的民宿共计42户，截至2018底，共接待中外游客24136人次，其中入住4136人次，直接经济收入61.5万元，平均每户收入2.2万元，其中最高的农户全年收入12.8万元，提高了村庄整体收入水平和富裕程度。但事实上，村庄收入差距却十分悬殊。据调查统计，村庄尽管旅游接待户占37.83%，致富带头人占9%，但村庄旅游旺季较短，不到8个月，且游客接待资源经常被有意垄断，实则大部分旅游接待户成为“摆设”而收入甚微。个体户/运输户占11.71%，文化产业户占4.5%，但基本是小本经营，同样因旺季较短，销售不稳定，收入也较少或没有。种植户占21.07%，经营面积最多1.51亩，且大部分村民土地要么被征占，要么退耕。养殖户占7.2%，除8户有接近50头至100头牦牛不等的牧民家庭外，其余养殖户基本是自给。还有9%的五保户/低保户。当然个别村民生计方式多样，有些村民既是牧民又是个体户，还是旅游接待户，但那只是少数。

在项目进村后，富者越富、贫者越贫的“马太效应”凸显出来。村民Y坦言：“X村年收入最高可达40多万元的家庭也有，年收入10多万的家庭也有，高收入群体主要由村干部、属于村干部家族的旅游接待户、富裕牧民、个体户等构成，而其余村民收入则相对较低且不均等，基本居于3000元至10万元之间。”在村庄具有存量精英资源优势的前提条件下，当面对项目利益分配私人化及村庄收入差距拉大时，深得村民信任和具备权威的村庄精英，在反思村庄治理问题过程中，很快被激活并重新走向村庄政治舞台，为村庄公共利益而与村干部展开积极博弈。

（三）村集体利益共识机制的建立

村庄内部为达成利益再分配而进行的斗争与妥协，是村庄社会各方面力量平衡的结果。22但是，X村精英将村民组织起来与村干部展开利益博弈，实际上并不能单方面促成两者最终的利益妥协。要促成双方相互妥协，还有赖于建立以村集体为依托的利益共识机制。

村庄精英被激活后，再引导、动员和组织村民，是对村干部的项目利益分配私人化的一种抵制，是为获得公共利益而争取的一种有效行为。但这种行为对诠释广大村民的行为选择较为有利，而对解释村干部等既得利益群体的最终行为选择还很不够。因为村干部即便受到集体主义文化的约束，且容易遭到村民和村庄精英的联合博弈，但其仍可凭借谋利能力的相对优势而占据博弈的有利位置。就此而言，只有构建一种协调和平衡双方利益的共同体，才有望达成利益共识。具体而言，X村集体允诺村干部如果妥协而抽取从项目中谋取的利益作为集体分红，那么他仍可保留项目运作权利和享有公共利益再分配资格；同时允诺村民，如果自愿抽取从项目中获得的合法利益作为集体分红，那么他也可享有公共利益和未来集体土地的再分配资格。

村干部妥协让利实则利大于弊。村干部本就处在项目进村中的有利位置，有项目运作的资源和关系资本。其接受村集体允诺，不仅可继续项目运作，而且在损失部分利益上，还可再享受利益再分配资格，甚至可得到村民再信任。从目前来看，X村仍为“差序格局”23的社会结构所钳制，藏民信仰同一宗教，熟人特质明显，私人关系仍是维系村庄道德的纽带。这些强大的村庄社会结构、文化关系和利益需求，决定了村干部要想挽回威望和再被信任，继续在村庄体面任职和生活，就必然要接受村集体允诺，作出妥协让利选择。而这有益于村干部融于既有的村庄关系，满足村民利益而与之合作，且对巩固其村庄地位、获得更多利益，亦具有较大好处。

与村干部有所不同，村民自愿舍利的共识结果除与村干部妥协让步有关外，还基于以下因素的激励：一是村民在项目进村中因无有利的政治资源使用，缺少与政府、投标商打交道的关系和渠道，以及受自身条件（文化素质）的限制，很难直接参与进村项目而谋取利益。二是X村人均可耕地约为1.51亩，若土地被征占（实则大部分已征占），村民赖以生存的土地资料便很难再获得。三是民族地区的经济发展不平衡、不充分和风俗、语言差异，导致村庄内外就业机会较少。由于以上各种因素的客观存在，村民极易滋生对未来生活的恐惧和不安，希望有相应的预期保证。以G家庭为例，G家有2儿1女，女儿已出嫁，儿子已成婚，两孙儿在读，儿子在村上搅拌站工作。因WM高速和乡村水池的修建，G承包村集体的1亩土地，国家以8万元/亩补偿。但其抽成了20%净承包地补偿和全部承包土地周围土地赔偿，剩余资金在村庄修建了房屋。G承包集体土地被征占完后，全家8口人变为无地农民，老人养老、孙儿上学基本靠儿子务工维持。当问及为什么会愿意上缴20%补偿款给村集体时，老人回答到：“一则可保证以后村上有土地可以再分给我们家；二则可争取未来村集体将集体利益再分给我们家。”由此可知，村民自愿舍利，既有苦衷，也有相当大的好处。

（四）利益再分配规则的创新

分配规则创新是项目利益再分配运行的制度支撑。为有效保证利益再分配，必须建立稳定的利益分配格局。“抽成与分红”规则的制定和创新，缘起于对项目利益分配私人化的遏制。它是村庄精英通过组织村民，为实现村民美好生活，与村干部相互博弈的双赢产物。X村抽成规则，即村干部将其从大型机械、对村庄建设材料二次转运等其他副业、村集体项目承包等获取的经济收益，按照3%至5%的比例抽成；对村庄公共性的土地和果树等承包的经济收益，按照20%的比列抽成。村民则需从其在诸如国家征地赔偿与村集体土地、果树等的承包收益中抽取20%。X村分红规则，即村集体年终将总抽成资金60%按人头分，40%按户头分，或者村民协商直接按户均分（详如表2）。X村“抽成与分红”规则的应运而生，是分配规则创新的一种有价值的成功实践。

近来，“抽成与分红”规则在X村治理中收到了良好效果，一方面“抽成与分红”规则不仅具有很高的内生性，而且较好调节了各利益主体的分歧。因为村庄治理规则内生性越高，规则越具体，规则落地效果越好。24X村抽成的项目及比例基本是由村庄内部博弈和共同商议而具体厘定的，因而“它运用得比较理性，赢得了所有规则接受者的赞同，按照规则接受人的共同利益调节行为的争议问题。”25即所有抽成利益比较公平地照顾了各利益主体，并使村庄共同体受益。另一方面“抽成与分红”规则之所以落地生根和长期运行畅通，也得益于有作为利益再分配的专门监督委员会的有效监督。X村监督委员会由村民选举产生，对村集体负责，监督委员会委员不与村干部重合，也不全由村民构成，而是采用2 3模式，即2名村干部和3名村民组合（一般为村庄精英），形成内外结合的监督模式，构成了对村委会执行规则的强大约束。同时，在监督委员会外，也允许村庄群众与监督委员相互配合，广泛监督。

表2“抽成与分红”细则详表

资料来自对村干部、退休干部、村民的访谈笔记，并作了系统梳理。

四、通向善治：“双层利益再分配”新格局与乡村善治机制

民族地区项目进村后，的确发生了村干部的私人运作而产生了利益分配私人化后果，但X村利益再分配过程中的“逆向治理”实践表明，充分发挥集体主义、村庄精英、利益共识机制和再分配规则的作用，就能够走出一条充满活力、和谐有序的乡村善治之路。

（一）构建双层利益再分配新格局

反映人与人之间经济分配关系的利益，实质上是一种社会关系。26探析村干部和村民的利益实现方式，是建构民族地区乡村善治运行机制的基础。X村从“寡头治理”到“逆向治理”，逐渐形成了村干部既得利益群体和普通村民“双层利益再分配”结构和模式。

所谓“双层利益再分配”，是指外生利益密集型村庄在项目利益分配私人化后，产生的村干部既得利益群体和普通村民的村庄社会分化，进而催生的独特利益再分配结构。所谓双层，一层是村干部既得利益群体，把从项目中谋取的利益抽出部分让渡给集体利益；另一层是广大村民，把项目中获得的合法利益或其它利益抽出部分作为集体利益。这种由私到公的利益分配结构和分配共同体，使村庄失衡利益关系演变为相对均衡的利益关系。这种分配结构与村庄利益主体分化、村庄互让伦理制约、广大村民公共利益满足有很大关系。

第一，村庄利益主体的分化，为双层利益再分配格局的形成创造了社会基础。民族地区项目进村过程中的利益密集度增加，导致村庄民主选举为家族政治所裹挟。凭借家族实力获选的村干部，在村民暂时容忍和政府默许下，成为进村项目排他性的“寡头”力量。其惯常使用项目分配差序化、项目经营分利化、集体项目私人化等手段，致使项目进村过程变为利益分配私人化过程，村民被排挤在利益分配的门外。进而，村干部既得利益群体和普通村民分化开来，村庄多元利益主体化繁为简，构成项目利益抽成与分红的两大主要利益主体，而这两大利益主体便组合成了“双层利益再分配结构”的社会基础。

第二，村庄互让伦理的制约，为双层利益再分配格局的形成创造了“第二”条件。缺乏政府管制、村民暂时抗衡和规则制约的家族性村干部，在项目进村中不断扩张有限权力，肆意攫取个人利益，大力秉持“官商勾结”的逐利价值观，大量积累私人资本。但这种不良趋向并未蔓延下去，因为介入进村项目运作的村干部权力，即使得到政府、正式选举的授权以及家族后台鼓励，但民族地区乡村社会还存有另一种非正式的内在强大关系网络，这种网络是从熟人社会中延续下来的且较具制约性的村庄“互让伦理”27，尤其是村庄集体主义的文化传统，会在广大村民公共利益秩序遭遇极大破环，尤其是超过一定限度时，发挥巨大的凝聚作用，团结村民而形成多数对少数的博弈格局。在这种博弈压力的倒逼下，村庄精英通过创新既有治理规则，迫使村干部妥协，建立利益共识机制。

第三，村民普遍利益的满足，为双层利益再分配格局的形成提供了保障。如果村干部在项目利益私人化后，能够妥协而以满足村民普遍利益作为行政出发点，那么其继续体面任职和再获治理权威是可能的，反之则不太可能。X村家族性村干部的项目利益分配私人化，明显使其村庄治理权威下降，村庄体面任职资格严重损伤。X村村干部若想挽回治理权威和重获信任，必须接受村集体要求，收缩谋利行为，自觉让利。反过来，一旦村民利益得到较大满足，也会信任村干部，支持和配合其工作。

双层利益再分配新模式，对项目进村利益私人化运作及其后果具有逆向遏制的功能，扭转了利益再分配由公到私的失序和失衡分配格局，开辟了一条项目利益由私到公的逆向治理模式，提高了村庄自治能力，推进了乡村善治的实现。

（二）民族地区乡村善治机制创新

双层利益再分配模式对于提升乡村治理水平和构建乡村善治机制具有重要启发意义。在新的发展阶段下，民族地区走向乡村善治之路，必须建立完善的乡村治理机制。

1.利益合理再分配机制

妥善解决好乡村利益关系，是推进民族地区乡村善治的关键。实践证明，利益合理再分配远胜于利益分配私人化的乡村治理绩效。在利益再分配乡村逆向治理体系中，村干部胆怯“公权私用”，不敢公然攫取项目利益，担心造成村庄社会分化和关系紧张，而是希望建立有利的非零和博弈关系，重塑村庄治理权威。X村最初项目利益分配私人化，就是利益再分配非合理化导致的。作为双层利益再分配主体的村干部和普通村民，通过集体主义的文化约束、村庄互让伦理制约、利益共识机制建立等，既化解了两者紧张的关系，让村干部在保有村庄公共利益再分配资格与重塑治理权威时，也让村民相应获得了村庄公共利益再分配资格和集体土地再分配预期。两层利益结构相互作用，不仅阻止了利益不合理分配，而且使得村庄不平衡利益关系转变为平衡利益关系。

2.村庄精英协调机制

利益合理再分配的实现，离不开村庄精英“中间人”的协调。根据《中华人民共和国村民组织法》规定：“农村实行村民自治，以村民委员会为依托的村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治。”从村民的容忍态度和文化信仰逻辑来看，村民基本上不太可能通过自治组织而自发走向自治。在项目进村背景下，村民自治因村干部的利益私人化行为膨胀和蓄意破坏，使其日益趋向内卷化，这就需要内生性的村庄精英发挥“中间人”的协调作用，才能真正扭转村民自治困局。以X村为例，村民聚寨而居，信仰同一宗教，流动性较弱，加上村庄人口密集，以单一少数民族为主，在这种“熟人社会”里，集体主义文化心理持续主导着村民的行为逻辑，当村干部在项目进村中被利益所异化时，村庄仍可在村庄精英的激活下，引导、动员和组织起村民，推动村民自治运行和延续村庄善治理念，从而抵消村民自治内卷化的负面影响，迫使村干部收敛不当行为。村庄精英作为民族地区乡村善治实现的关键力量，应该受到足够重视和尊重。

3.制度保障机制

构建民族地区乡村善治体制机制，离不开制度创新，它是稳定利益再分配结构和贯彻落实利益合理再分配的制度保障和根本支撑。从X村“抽成与分红”规则和创新来看，它既是继承民族地区集体主义文化传统的结果，也是村庄社会利益博弈的双赢产物。“抽成与分红”制度在X村早有历史，是在村庄自主产生的一种乡规民约，目的是建立一种“不患寡而患不均”的和谐村社共同体。

“抽成与分红”制度与“政府强力推动下的基层治理规则创新”28容易“限制基层治理主体的主动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化”29有所不同，它得到了村庄社会的集体认同，具有很强的适应性、自治性和内部协调性，一直以非正式方式调节着村庄利益分配关系。正因为它有很强的适应性、自治性和内部协调性等魅力，所以在新发展阶段它能够依靠村庄精英尤其是“关键少数”的力量，再度创新而成为“双层利益再分配结构”的制度保障。民族地区利益再分配制度的创新，维持着村庄集体行动秩序，是推动民族地区乡村善治实现的关键和重中之重。

五、结语

民族地区提升乡村治理能力，推进乡村治理现代化建设，是全面实施乡村振兴战略和走中国特色乡村善治的根本要求。当前，随着国家治理重心的下移及大量项目投向民族地区基层，民族地区乡村面临越来越多的现实性治理矛盾，急需构建有效的乡村治理新机制。X村的治理实践表明，在项目进村背景下，民族地区乡村治理要想有效遏制村干部既得利益群体的利益分配私人化行为，必须利用民族地区的政策红利，处理好有效治理与高质量发展的关系，充分发挥村庄精英协调作用，激发村庄内生文化活力，创新利益再分配机制，构建起以“双层利益再分配结构”为内在逻辑的乡村“逆向治理”善治模式。

值得注意的是，民族地区以双层利益再分配格局为内在逻辑的乡村“逆向治理”模式，仍然存有难以监控和杜绝既得利益群体从项目中谋取超额利益等问题。因此，必须全方位建立健全乡村治理体系，提升乡村治理水平和治理能力。具体地说，首先要全面实施乡村建设行动，在制定和落实乡规民约基础上，力争与既有治理规则形成相互增益效应；其次是政府要在规范自身行为中，积极嵌入现代化的乡村治理理念，摆脱结果主义的“悬浮”状态，同时规范政府“嵌入性”治理行为，激活、动员和保护村庄精英，提高乡村治理能力；最后，充分激发民族地区文化的内生活力，特别是挖掘民族地区传统的治理智慧，提升村民“德治”能力和“自治”水平，不断推进自治、法治、德治“三治融合”，坚持走中国特色社会主义乡村善治道路。

注释：

1折晓叶，陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，载《中国社会科学》2011第4期。

2付伟，焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，载《社会学研究》2015年第2期。

3肖龙：《项目进村中村干部角色与村庄治理型态》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2020年第1期。

4李祖佩：《项目制实践与基层治理转型》，载《北京行政学院学报》2017年第4期。

5周雪光：《项目制：一个“控制权”视角》，载《开放时代》2015年第2期。

6（1）李祖佩：《项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》，载《开放时代》2015年第2期。

7（2）肖龙：《项目进村中村干部角色与村庄治理型态》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2020年第1期。

8（3）孙新华：《“项目进村”的私人化运作与村庄建设困境——基于湘中英村的经验》，载《现代城市研究》2016年第10期。

9（4）谢小芹，简小鹰：《国家项目地方实践的差异性表达及成因分析——基于西部和中部两村庄的比较研究》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

10（5）扬善华：《“项目制”运作方式下中西部农村社会治理的马太效应》，载《学习论坛》2017年第1期。

11（6）李祖佩：《“新代理人”：项目进村中的村治主体研究》，载《社会》2016年第3期。

12（7）李耀锋：《农村治理中“项目进村”的村庄回应：理论意涵与现实问题》，载《农业经济问题》2016年第12期。

13（8）刘成良：《“项目进村”实践效果差异性的乡土逻辑》，载《华中农业大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

14（9）李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角》，载《政治学研究》2015年第5期。

15（10）黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，载《开放时代》2014年第5期。

16（11）渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期。

17（12）王雨磊：《项目入户：农村精准扶贫中项目制运作新趋向》，载《行政论坛》2018年第5期。

18（13）田先红：《项目下乡中多元乡村治理主体、机制及效能——基于四川S市村民议事会的经验研究》，载《北方民族大学学报》2020年第4期。

19（14）谢丽丽：《“项目进村”并成功运行的三种力量——以M县移民村在农业生产项目成功运行中的作用为例》，载《甘肃社会科学》2016年第1期。

20（15）焦长权：《从分税制到项目制：制度演进和组织机制》，载《社会》2019年第6期。

21（16）桂华：《农村土地制度与村民自治的关联分析——兼论村级治理的经济基础》，载《政治学研究》2017年第1期。

22（17）贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。

23（18）费孝通：《乡土中国》，北京：人民出版社，2008年版，第25～34页。

24（19）吴昊，郑永君：《规则落地与村民自治基本单元的选择》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2018年第2期。

25（20）[德]哈贝马斯：《交往行动力理论——行为合理性与社会合理性》（第一卷），洪佩郁，蔺青译，重庆：重庆出版社，1994年版，第125页。

26（21）王伟光：《利益论》，北京：中国社会科学出版社，2010年版，第80页。

27（22）董磊明，陈伯峰，聂良波：《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》，载《中国社会科学》2008年5期。

28（23）罗兴佐：《基层治理制度创新是如何可能的——基于浙江宁海“36条”的调查》，载《求索》2018年第5期。

29（24）贺雪峰：《规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法》，载《社会科学》2019年第4期。