​柔性政策动员：乡村治理中农户参与的实现机制——以独龙江乡草果产业为例

作者：陈鲁雁 吴　童  责任编辑：蔡清华  信息来源：《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》 2022年第3期  发布时间：2022-05-14  浏览次数： 27273次

【摘　要】如何对政策目标对象进行有效动员，是当前基层治理现代化建设过程中必须面对的议题。从乡村治理的历时视角看，“强干预式政策动员”是实现农户参与的主流过程。根据不同的乡村治理情境，政策动员存在着强度差异。结合个案分析与“柔性治理”理论，柔性政策动员尝试在理论层面对政策动员运作的类型学形成补充，其目标是实现农户的自主参与，基础是多元主体构成的行动网络，核心是动员策略的非强制性。独龙江乡的实践表明，在较弱执行压力与较强运作阻力的情境下，动员主体的强干预特性受到约束。基层政权、地方精英与普通农户形成了目标一致、行动各异的动员分工，共同构成责任有限、功能互补的行动网络。在此基础上，动员主体通过多元话语共意与互动关系软化实现柔性政策动员，进而在现实层面为实现乡村治理有效提供一种可能。

【关键词】柔性政策动员；乡村治理；农户参与

一、问题缘起与文献回顾

十九大以来，国家进一步突出制度执行是我国治理体系及能力实现现代化的重要内容。其根本是不断提升政策的执行力，有效推动“政策变现”。1当政策进入乡村社会后，作为政策目标群体的农户的认同及参与直接影响政策效益，而农户的有效参与亦是政策实践的重要过程与目标。2然而，在政策实践中，“乡村建设运动而乡村不动”是其面临的一大问题。3在资源下乡的环境下，基层治理“最后一公里”的困境即农民有效动员与参与不及。4因此，如何对政策目标对象进行有效动员，是当前基层治理现代化建设过程中必须面对的议题。

围绕“政策目标对象是如何被动员”这一主题，学界主要从权力结构、利益激励与文化网络三个视角进行阐释。其一，权力结构视角注重阐释政策动员的行政性与政治性。研究认为“压力型体制”的运作已渗透到村庄，5形成了乡镇支配村庄的权力关系与“责任连带关系”。6由此，基层政府可以通过科层权力动员具有准官员身份的村干部。7同时，在党政统合的体制下，党组织拥有的最高权威性与组织动员力能够对基层社会具有党员身份的群众进行动员。8其二，利益激励视角强调基层政府通过满足目标群体的利益诉求以实现政策动员。例如，通过对村干部进行利益输送以激励其以代理人角色配合政策任务执行。9乡镇通常会默许村干部私有化集体公共财产、搭车收费等行为以对其进行正向激励，从而形成了乡镇干部与村庄干部的利益共同体。10乡镇动员村庄参与执行已非纯粹的行政命令，而成为利益交换后才得到配合的“商品”。11其三，文化网络视角主张主体参与行为受到乡村社会生活原则的影响。既有研究表明，基层干部能够借助人情机制与熟人关系等乡土资源对农户进行动员。12面子竞争相较于经济奖励更能调动村干部的政策参与热情。13在行动伦理基础上构建与目标群体的私人关系亦能对其参与形成一定的约束。14相关研究均强调正式权力的主导，但是在分析正式权力以哪种渠道实现政策目标时存在差异。权力结构视角的核心是一种自上而下的压力机制，凸显了政策动员的强制性。当正式权力的支配作用减弱时，则会出现以利益、伦理为介质的诱导性激励机制。

以上三种视角在为研究提供经验案例与理论资源的同时仍具有推进的空间。其一，在解释变量上，现有研究多关注权力、利益、文化等前置因素，较有可能仅关注到单一约束条件，难以从情境性角度把握政策动员的复杂性。在乡村治理情境转型的事实下，已有视角存在解释困境。在基层体制刚性化趋势下，诱导性激励机制的空间受到压缩，强制性的压力机制亦难以保持长效性。在两种机制解释阙如的情况下，反思政策动员的实践与运作成为有价值的理论和现实命题。其二，在研究主体上，现有研究多将村组织视为主要的目标参与主体，存在将研究主体锁定在乡镇干部与村组干部的情况，注重阐释外部政策资源如何借助正式或非正式策略转化为治理效能的政策动员实践。然而，乡村内生主体的能动性同样会影响政策动员进程，且少数乡村精英的立场并不能代表大多数的普通农户，因此需要突出农民本位下的政策动员实践，将农户纳入动员链条进行分析。

二、乡村治理情境下柔性政策动员的概念建构

(一)乡村治理情境下政策动员的逻辑演变

政策动员是以“政策过程视角”看待动员，即动员主体围绕政策目标，对组织、资源、参与主体进行发动和再组织并构造出一种协同体系的行动，旨在推动某项政策的执行以实现相应的政策效益。

在历时性的乡村治理情境下，传统中国对乡村的治理秉持着“非必要不介入”的态度。费孝通的“双轨政治”15与黄宗智的“简约治理”16即是其中的代表性观点。但国家仍然能在必要之时发起动员，乾隆年间对“叫魂”事件的处理即采取了皇帝直接干预推动，以运动方式进行紧急动员的解决方式。17近代以来，随着国家政权建设的推进，政府权力开始全面介入乡村，权力支配式的“强干预”成为政策动员的主流。新中国成立以后，政府可以通过全能治理控制资源以动员农村开展“农业学大寨”,农户只有通过参与才能获得劳动与再分配的基本生存资源，形成一种强依附的“组织化动员”。18农业税时代，虽然总体权威衰变，但基层政权仍然具备重构组织的能力，通过利益分配的经济整合与市场要素的垄断经营实现农户的参与。19在乡村建设的历程中，各种各样的“运动”绵延至今，如计划生育、植树造林、脱贫攻坚等各种场景中，都能看到“强干预式政策动员”的运用。其基本假设是：在压力型体制下，面对“政治化”的中心工作，以基层政府为主导的力量能够以强制干预的姿态介入政策动员，通过权力支配与资源控制实现农户参与。

然而，乡村治理情境的时空转换给“强干预式政策动员”带来诸多挑战。首先，随着全能主义的权力网络消退，以强制性手段干预乡村建设以动员农民参与呈现出边际效用递减。虽然国家仍然具备发动“强干预”的能力，但是在基层治理体系下，中心工作表现出从“单中心”向“多中心”的扩大化倾向。20由此分散了基层政权的注意力而难以持续对单一政策任务进行强干预。其次，“强干预式政策动员”的行政逻辑决定其主要目标是实现政府有效性而非社会有效性，21这使得民众被裹挟至乡村建设的洪流中，呈现出被动参与或者形式化参与。随着农户权利意识的增强，当其无法有效参与到政策过程中时，则有可能出现为了获得自主性而斗争，以弱者的武器对待政策的“小农境地”。22再次，乡村社会结构的区域差异直接影响着政策实践的机制与效果。例如，在礼、教力量仍然突出的民族社区，强制手段反而会导致政策目标替代。23最后，现实层面国家行政体制改革对管理型政府的扬弃与建设服务型政府的目标，要求基层政府树立“民本位”的服务意识而非“官本位”的强制干预。由此，基层政权在政策动员中以强制性手段进行干预的动机与能力均呈现出弱化态势。

在基层治理实践中，存在着“强治理”与“弱治理”的情境差异，24治理主体需要根据不同的治理情境选择适配的治理技术。25受此启发，作为政策工具的动员亦存在强度的差异。研究结合政策动员实践中政府权力介入程度的弱化提出“柔性政策动员”的概念以与“强干预式政策动员”形成对话。

(二)柔性政策动员的理论意涵

“柔性”这个概念最早应用于组织研究中，是指组织与动态环境变化相适应的能力。26随着治理理论的提出，柔性治理(flexible governance)的概念被提出以回应传统行政机制对目标群体观念与感受的忽略。在国内学界的研究中，柔性治理被应用于“乡村治理”27,“贫困治理”28及“纠纷治理”29等研究领域。现有研究对柔性治理理论仍处于探索阶段，主要形成了以下几方面的共识。首先，围绕来源问题，“柔性治理”蕴含着治理转型的逻辑预设。是为回应单一行政威权主导的刚性治理困境与复杂社会情境而提出的“以人为本”的新型治理理念。30其次，围绕运作问题，柔性治理的内在机理强调政社互动下的内生发展。具体到乡村治理情境，一方面从环境层面强调正式制度与非正式制度的耦合，另一方面从主体层面强调多元主体的参与和农民话语权的在场。31最后，围绕落地问题，相对于命令—控制型的硬治理，柔性治理的实践更多地运用调解、协商、吸纳、整合等策略。32在经验研究中具体表现为分散化的集体动员、亲情化的话语体系、多元化的治理技术等。33

在政策动员的基层实践中，与“强干预式政策动员”不同的是，我们观察到一种“柔性治理”倾向的政策动员。在基层政策执行与基层社会治理彼此嵌套的关系下，34我们将“柔性治理”理念引入政策动员乡村实践的研究中并提出柔性政策动员的概念。指的是：为应对乡村治理情境约束，以多元主体的互动和非强制性的动员策略实现政策目标群体自主参与的实践过程。我们将从“为何动员”“谁在动员”“如何动员”3个层面进一步厘清柔性政策动员的含义。

其一，关于“为何会生成柔性政策动员”的问题，我们需要回到乡村治理情境中寻找答案。从宏观层面来看，乡村治理情境“服务导向”的转型从总体上削弱了动员主体强干预的动机与能力。而对于基层政府而言，“执行压力”和“运作阻力”这两个外在因素对政策动员过程影响最大：首先，在不同的情境下，上级施加于基层的执行压力是不同的，执行压力越大则基层进行自由裁量的空间越小。35其次，政策面对的是非程式化的乡村社会，代表着制度与生活两种逻辑。正式制度一经发布和实践就能重塑生活，然而二者不是简单的对称关系，前者总是试图改造后者，但却被置入后者构成的环境中。36在乡村场域内，日常生活逻辑与正式制度逻辑的兼容性越低，则运作阻力就越大。在政策实践过程中，执行压力与运作阻力的变化影响着政策动员的模式选择(如表1所示)。当二者双双增强时，容易触发“强干预式政策动员”。而在执行压力较小，运行阻力较大的情境下，则预留给基层打破“强干预”路径依赖以适应生活情境变化的空间。与此同时，二者存在相互转化的可能性，例如，当政策任务高度政治化等原因导致执行压力极化时，动员主体可能丧失绝大部分的自主性而更容易选择运动式的“强干预”。即是说，柔性政策动员的提出是一种类型学上的补充，而非为了替代“强干预式政策动员”。

表1政策动员生成的一般情境

其二，关于“谁在动员”的主体问题。基于灌输性和制度性逻辑，“强干预式政策动员”中的政府往往承担着主导动员的角色，与其他主体的互动存在边界模糊的问题，故而随着动员的持续容易出现政府责任的极化。而作为动员客体的村组干部和普通农户，前者为维系合法地位和行政资源主动接受制度的形塑，后者出于对政策资源的依赖难以自主退场而被动接纳。主体间的互动博弈反而容易引致村庄自治组织的悬浮化和整体动员效果的内卷化。在柔性治理倡导的多元乡村治理主体在协商基础上形成合力的理念下，柔性政策动员亦提倡参与其中的具有不同制度逻辑的多元主体能够共同应对政策实践中的问题。多元主体主要包含外部嵌入主体(科层干部、市场力量、社会组织)和内部生成主体(新乡贤、中坚农民、普通农户)两个类型。主体间能够通过自主参与形成资源协调、功能互补与行动整合，而非强制性的机械组合。37

其三，关于“如何动员”的规则问题。柔性政策动员具有非强制性的特点，体现在两个方面。一是动员手段的非强制性，着力于价值观念、意识形态相关的柔性同化方式，38通过影响目标群体的内在动机激发其行为选择。这种非强制性手段的动员效用在以往研究中已被证实，例如，裴宜理认为情感动员在建构国家权威时具有不可替代的作用。39而基于人际网络的关系动员是地方政府处理抗争事件的有效治理术。40值得注意的是，在以上经验研究中，“硬”与“柔”的规则使用者均为政府。而在柔性政策动员中，多元主体参与的格局势必会改变规则的主体与分工。二是目标对象行动的非强制性，即目标群体在政策动员中具有选择的自主性。区别于“强干预”下农户被“套牢”的状态，农户对于“是否参与”“以何种形式参与”具有独立选择权，并且可根据政策动员的进程调整自身的参与行为。

总体而言，“强干预式政策动员”与柔性政策动员作为政策动员运作的两种过程，在动员主体、动员导向、动员策略等多个方面存在相异之处(如表2所示)。

表2政策动员的两种过程

三、柔性政策动员的经验解读：独龙江乡草果产业的实践

独龙江乡位于中国西南边陲，隶属滇西北贡山县，是我国独龙族唯一的聚居地。在2014年以前，独龙族整体处于深度贫困状态，贫困发生率长期在37%左右，全族于2018年实现整族脱贫。其中，以草果为主的林下种植业成为独龙族主要收入来源。

草果产业的发展大致可划分为3个阶段，在草果产业的起步期(2004—2007年),政府对草果进行小规模的项目投入，采取的散户试种模式效益不佳。在草果产业的上升期(2007—2010年),本地独龙族精英开始承包政府的草果项目，并组织农户进行规模化的种植。2010年至今是草果产业的繁荣期，随着实验基地草果实验成功，草果被政府选定为重点扶持产业，参与的农户数量和种植规模持续扩大。下文将从“为何动员”“谁来动员”“如何动员”3个方面对“柔性政策动员何以可能”的议题进行经验分析。

(一)治理情境约束下柔性政策动员的生成

七十年前，在独龙江流域进行过社会调查的人类学家陶云逵曾言：政策之顺遂实现，不论其类型，一方面在于关注行政人员专职如何；另一方面则更要关注政策是怎样一个地方实施的。41因此，探究柔性政策动员如何生成，绕不开对正式制度情境与非正式生活情境的分析。

在制度情境层面，独龙江乡政府在选择以何种方式介入草果产业时，面临着弱绩效激励—弱风险约束的激励结构。一方面，产业发展的强激励主要来自考核的时间压力与横向的内容竞争。42而草果的种植至少需要四年的发展周期才能产生收益，属于长期性的中心工作，且草果产业在怒江州和贡山县都属于稳定发展的“老产业”,因此削弱了发展面临的时间压力与内容竞争。另一方面，科层体制内对多任务的重视程度排序会影响基层执行的注意力分配。43对于需要改善整体贫困格局的独龙江而言，产业也仅是综合性贫困治理工程中的一部分。这意味着，基层政府面临着多个类别的政绩考核，农业产业并非“一票否决”指标，且县政府对农民增收指标的重视程度逐渐降低。在这种情境下，乡政府的主要工作即配合县职能部门做好工作。即使草果产业在后期出现失利，也可以通过多任务中的亮点来平衡发展中的败绩，由此产业发展呈现出惩罚的弱化或可规避性。与此同时，主体具备的资源控制力与存量会影响其行为选择，而独龙江乡政府同时面临着“靠上财政”与“人力外流”的资源约束。因此，在多重制度逻辑下，基层政权既没有动机亦没有能力选择“强干预式”的政策动员。

在生活情境层面，林下草果种植作为一项新产业进入独龙江，其中蕴含的农业产业转型目标与独龙族传统的生计观念存在张力，主要体现在以下几个层面。其一，历史上，独龙族百姓长期维持着刀耕火种的自给式农业模式，受限于气候与土壤条件，当地农作物种植产出极低，所谓“种一山坡，收一箩筐”。因此，当地人农业种植的要义一直是“吃饱”而非“赚钱”；其二，广袤林地的用途在于“靠山吃山”而非种植，农户通过上山采挖野菜与野生中药材，既能获得口粮，还能即时变现，对于长周期的草果积极性普遍较低；其三，农户对于草果的最初认知是一种“不会结果的草”。由于草果的叶子与遍布森林的一种“草”极为相似，因此百姓对于“种草果能致富”的说法普遍持怀疑态度；其四，前期政府推广的茶叶、漆树、核桃都未能成功转化为百姓的经济收益，削弱了农户对同类别“免费”项目的期待。因此，在草果产业起步期，当政府企图通过免费种苗资源的分配动员农户参与种植时，大部分农户选择“不参与”,项目进村陷入了无人抓包的瓶颈中。

在制度情境的约束下，基层政权缺乏积极干预的动机与能力，转而以项目资源的输入诱导农户参与。而林下草果种植与农户生活情境之间存在的张力则降低了资源下乡的效率，在没有外援的情况下，乡政府难以凭“一己之力”完成对农户的动员，倡导多元主体协作的柔性政策动员由此生成(见图1)。

图1柔性政策动员的主体与运作

(二)动员主体：内外复合的行动者网络

柔性政策动员的基础是多元主体构成的行动网络。在独龙江乡的实践中，外部的基层政府与内部的精英、农户均被统合至网络中。区别于自上而下的线性结构，呈现出内外复合的圈层结构。多元主体的政策动员目标是一致的，即通过农户参与实现产业发展。但三类主体在制度情境与生活情境的不同组合下形成差异化行动与多元化分工，从而在不同层面对农户进行动员。

基层政府处于行政体制的末端，在行政体系日益理性化的制度情境下，乡镇干部的行为主要受政治利益的驱动，即依托于目标管理责任制形成的奖励性政治利益与惩罚性政治损益。随着近年来脱贫攻坚战的开展，相比于“政绩”导向的正向激励，上级政府更强调“问题”导向的反向激励。因此对于基层政府而言，不出问题就代表好的政绩。44在独龙江乡的实践中，基层政府亦表现出“求稳”的行动逻辑，即主要在动员圈层的外部进行干预，负责政策资源的整合与分包。具体而言，一是通过“项目包装”和“跑项目”整合各个行业部门的项目资源，为草果产业争取持续性的外部资源支持。二是通过基层分包将农户参与的动员任务传递至村庄，从而弱化了基层政府对项目实施的直接干预。

地方精英勾联着政府与社会，在制度情境与生活情境的共同影响下，其行为逻辑具有一定的角色张力。此处的地方精英专指本地的独龙族干部，其中既包含同时掌握正式资源与非正式资源的体制内独龙族干部，亦包含村组干部。这类主体在政策动员实践中充当指挥者和组织者，相较其他社会成员能更多地调动社会资源、获得更多权威性价值分配。45由于兼具政府代理人与乡村代言人的双重角色，地方精英一方面需要承担政府向下分包的政策任务，另一方面还肩负着带领百姓脱贫致富的使命。与此同时，地方精英还期望在这个过程中获得对自我价值认可的社会性收益。因此，联结内外部主体的地方精英发挥着资源传递、信息联通的关键作用，一方面主动“抓包”承接草果产业项目，另一方面则通过“带头干”以点带面动员农户参与。

关于农民行动逻辑的探讨，一直绕不开“斯科特的生存理性—波普金经济理性”的论争。前者认为生存伦理是小农行动的基础，主导其经济行为的原则包含“生存权”“安全第一”与“风险规避”。46后者则认为小农以利益最大化为目标来进行合理的生产选择。47实际上，二者仅是对单一小农形象的描摹，小农根据情境差异呈现出不同的行动面向。48对于日常生活情境中的独龙族农户而言，遵循着生存理性与经济理性，其主要的诉求是避免生活水平的降低与获得生活水平的提升。因此，农户的参与行为与草果产业的安全性挂钩。当确认草果产业具有较低风险时，农户们会通过扩种以追求更多的经济收益。虽然农户相对属于动员客体，但由于农户的参与存在时间序列差，因而先参与农户和后参与农户同样存在动员关系。在政策动员的内部圈层，农户间生产协作形成的自发动员直接影响了草果产业的可持续性。

独龙江乡的实践从以下两方面体现了柔性政策动员的特征：其一，政府权力介入政策动员的程度弱化。乡政府在动员实践中的精力集中于“打包”项目资源以为草果产业的发展赋能，通过赋权于其他动员主体以减少和农户面对面“打交道”的频率。由此，基层政府在农户参与动员中由直接干预转化为间接干预。其二，多元主体的进入意味着权力的分散，主体责任边界的有限与占有社会资源的分化。政府以政策资源优势负责项目申请，精英以信息资源优势主导项目实施，农户以人力资源优势完成项目参与。三类主体在政策动员实践中互有资源依赖，能够在功能互补中走向协作。

(三)动员策略：话语转译与关系运作

农户自主参与的实现包含意识的转化与行动的转化两个循环生产的过程。49前者关乎农户参与意愿的转变，后者关注的是农户参与行为的改变与持续问题。在独龙江乡的实践中，动员主体通过柔性话语动员与互动关系运作完成对政策目标群体的动员。

1.多元话语策略下的意义建构

有研究指出，话语是乡村社会中最为重要的信息传递媒介。50从自上而下的政策动员实践来看，动员主体面对的是如何将政策文本表达为农民易接受的日常生活规则和话语。即通过多元话语策略促使农户转变对草果产业的负面认知，建立起参与认同的过程，主要形成了两个层次的话语动员实践。

首先，共意话语动员。即通过强化共同意识在个体中的价值认同，唤起个体对共同意识的心理感知，为农户参与奠定情感基础。主要包含以下两种类型：其一，共同记忆话语。从时间维度上来看，村庄中历史痕迹的累积与传递构成了村庄的共同记忆，51这些历史记忆成为推进村庄主体行动的一种观念势力。52在独龙江乡，对村民的动员话语往往会涉及到独龙族以前的生活，正是这些历史记忆构成村民参与意愿的推动力量。例如，将草果种植“苗是免费呢，林地是现成呢，除草也简单”与20世纪80年代农户熬黄樟油“一天一夜不能停，价钱也老是不高，黄樟树砍完后就没有收入的共同记忆进行对比，以过去的“苦日子”凸显今天的“新生活”。其二，意识形态话语。个人遭遇与宏观社会框架的吻合性决定了动员能否在议题上取得成功，53而意识形态的话语是构建动员合法性的重要依据。54例如，将得到农户认可的新农村建设，生态保护等与意识形态密切相关的话语与草果种植挂钩，以证明参与种植符合国家发展政策，合理合法。与此同时，这些政策给村庄、农户带来的实际利益亦能在潜移默化中提升农户的认同度，从而影响农户的种植意愿。

其次，分类话语动员。即根据不同类型农户的情感心理状态采取不同的话语策略，地方精英具有充分掌握不规则村庄中情境信息的先天优势，因此成为分类话语动员实践中的主导力量。其一，以“讲政治”的话语动员村庄政治能人，政治能人主要是具有党员身份的农户。通过政治伦理结构下党员“一心为公、不计得失”的政策氛围，传达了个人服从组织的讯息。55在此情形下，政治能人唯有服从大局“领头干”才具有行为合理性。其二，对亲友圈内的农户“动之以情”。即地方精英会选择优先动员同一家族内的近亲属以及关系较好的邻居、朋友，以“请求帮助”的需求话语进行动员。这种关系信任使与己联系紧密的人的话语更容易让人信服，而受托方为了“维护好感情”则会选择同意参与。其三，通过“明算账”的理性话语动员有一定参与兴趣但担心种植风险的农户。例如，斯达草果基地对农户的吸纳即是以“找村民帮忙种草果，顺便教技术，还开工钱”的雇工形式进行动员。即是说，农户参与付出的人力成本能够换取经济收益，还能习得林下种植技术。并且如若试种失败，试错的成本由“带头干”的地方精英承担，农户自身无需承担可能的风险与损失。在算清参与种植“较低成本—较高收益”这笔账后，农户们的参与意愿发生了扭转。

可见，动员主体是通过适应农户的生活情境实现话语动员，即将草果产业向能影响到农户情感考量或利益算计的方向进行意义性的框定。通过意义框定促使农户就产业发展的合法性与必要性达成共识，理解政策与自身的利益相关性进而凝聚认同感。虽然参与意愿源自利益计算或情感考量，但在内化为社会规范的过程中使强制得以消解。56

2.互动关系运作下的行动生产

个体的行为受特定社会关系网络的支配及约束。所有的行为都嵌入于社会网络中，受制于人际互动形成的文化、信任、声誉等为核心的社会关系的影响。57在农户种植意愿转化的基础上，多元主体通过互动关系的运作实现农户参与行为的转化与持续。行动主体间的动员并非科层等级关系，而是在人格平等基础上形成的协作关系。

首先，通过庇护—信任互动关系实现农户参与的转化。在独龙江乡，这一互动关系是通过地方精英创制的“以点带面”的动员机制建立的，即通过试种的成功经验吸引更多的农户参与其中。例如，老县长高德荣创立的“斯达草果实验基地”从最初的3亩试验田发展至80亩，参与培训人次至2014年底累计5000余人。一方面，“少数人”的先行试种为农户规避了可能产生的种植风险，以一种血缘、地缘基础上的奉献式情理关系换取农户的信任与认同。作为土生土长的独龙族，身居高位却选择返乡进行草果示范种植的高德荣即是大家口中值得信任的人，连年轻村民都表示：“老县长良心好，关心我们，我们都信得过他。”另一方面，信任关系随着互动中技术要素因地制宜的转化与日常管护知识的传播得以延伸。在技术转译的过程中，地方精英将标准化的培训技术转化为更具乡土适用性的实践知识。例如，培训中“4×4的种植间隔”与“拉遮阴网”等技术并不适合独龙江乡的地形，精英们在实践中发现在坡度较大的林地以3×3为间隔，一亩110到120颗的数量最为适宜。而在草果定植、除草、采收、销售等重要节点，带头户累积的经验亦能给农户形成指导。例如带头户能及时发现病虫害问题并指导农户尽早止损。即是说，地方精英在面对产业实践中存在的利益损益具有更高的敏感性和预判能力，其对农户利益的维护能够在一定程度上提升其认同感。这一互动关系运作能够发挥动员效力的原因在于，当庇护者为被庇护着提供帮助与保护时，后者需要以行动支持予以回报。58与此同时，农户在应对超出家庭的事务时建立起的认同，很大程度上可以降低主体间合作的成本。59

其次，通过互惠—交换互动关系实现农户参与的扩展。在血缘与地缘高度重合的独龙江乡，人际互动呈现出熟人社会的结构样态，物与人力的互惠交换是独龙族的传统。而草果生产活动中农户间的生产协作是互惠交换关系的延续与发展，具体而言，有以下几种形式：一是农忙时节应对劳力有限问题形成的换工与雇工。前者体现在亲戚邻里等关系要好的农户间的劳动力互换，后者则扩展至乡域范围内，参与雇工的村民每天可以获得100-150元的收入。二是随草果扩种形成的合作种植。例如，巴坡村的WSR与舅舅、弟弟家进行合种，收入按户平均分配。三是借地种植，由于上游龙元村以北地区不适宜草果生长，很多村民通过向下游农户借地发展草果产业。一方面，在社会分层不明显的民族社会中，反复的互惠交换是建立持久互动关系的重要途径。60本地农户在长期共同生活中形成了一种稳定的互惠预期，为产业实践中劳动力与土地的交换提供了坚实的基础。另一方面，互动程度越高，实现情感共享的可能性越大，进而越能形成自主参与。61在这个过程中，农户的参与行为得以扩展，共同体的关系得以巩固。

最后，通过互赖—合作互动关系实现农户参与的持续。这一关系的运作建立在外部主体与内生主体之间资源互赖的基础上，前者依赖于后者提供的信息资源以节约落实成本，后者则需要前者提供具有在地性的项目资源以降低种植成本。无论是对草果产业定位的调整，还是后续项目的选择，独龙江乡政府的组织决策都呈现出重心下移。即结合地方实际需求，赋权于了解更多地方信息的内部主体参与决策。草果产业由试点产业转化为重点项目即是遵循了“不出事逻辑”62,基层政府在草果具备环境适应性与一定群众基础的情况下选择重点发展。在后续草果产业项目的议程设置中，乡政府通过“一周三活动”“党员包户”等创制，建立了内部主体的决策参与渠道。精英与农户能够提供诸如项目选址、具体数量等项目需求信息，行政主体则从技术层面对项目可行性与申请可能性进行评估，从而降低了项目规划与村庄需求不符而产生排斥性执行偏差的风险。柔性政策动员面临的主要情境约束即运作阻力，因此从决策环节考量项目的环境适应性和目标群体回应性尤为重要。遵循有效信息原则的制度设计能够激励主体参与，然而在委托—代理关系中，信息不对称问题始终存在，即使是基层政府亦面临难以避免的信息劣势。63而内外主体的良性互动有利于形成信息聚合，具有需求回应的项目能够降低资源下乡的阻力，进而保障农户参与的获得感与持续性以实现政策动员目标。

四、结论与讨论

围绕“政策目标群体是如何被动员”的论题，研究将政策动员置于乡村治理情境中进行考察。通过对独龙江乡草果产业政策动员实践的经验考察，在“柔性治理”理论的基础上，提出柔性政策动员的概念，尝试在理论层面完善和补充政策动员运作的类型学。与“强干预式政策动员”相比，二者在动员目标、动员主体和动员策略等方面存在差异。在动员目标上，柔性政策动员遵循农户的逻辑，因此更注重农户的自主参与。而前者由于面临强执行压力，因而在实践中容易出现形式化参与的目标替代。在动员主体上，柔性政策动员注重构建多元主体的行动网络，突破了基层政府主导，村级组织依附的内循环机制。在动员策略上，柔性政策动员强调以非强制性软化强制干预的路径依赖。

回到当下的乡村治理情境中，不可否认的一点是，在压力型体制下，当上级意志与基层实践相契合时，“强干预式政策动员”将会起到事半功倍之效。一旦二者互相冲突或偏离时，以自上而下单向度为主的强干预极易在实践过程中异化为行政动员，从而使政策动员陷入行政消解治理的“低绩效陷阱”。虽然基层政府为了跳出陷阱，能通过“正式权力非正式运作”的动员术，运用乡土社会的情理法则实现强加型契约的执行。但是一对一特定情境的建构与软硬并存的双重角色势必带来“高组织成本”。

而柔性政策动员的实践为超越“强干预”的低绩效与高成本困境以实现乡村治理有效提供了可资借鉴的启示：首先，动员低绩效的症结在于正式制度遭遇了日常生活的阻力，带来正式制度的适应性困境。因此，一方面需要正确认识乡村价值与发展规律，挖掘和发现可利用的传统治理资源，例如依托传统乡土的情感纽带与道义责任建设乡村治理的公共性，选择与生活情境契合的项目资源以避免项目孤岛；另一方面着力于挖掘潜在的人才资源，培育并激发内生性乡村建设力量。正像贺雪峰所言，只强调为农民群众服务而不组织农民，仅仅帮助农民而不动员农民，这可能导致基层治理的失效。64通过构建自下而上的政策参与平台，吸纳农户、新乡贤、新型农业经营主体等参与决策并作出政策反馈，充分发挥内部主体的能动性。其次，动员高成本在于政府习惯以全能管理者的角色进行“越位干预”,在“服务转向”的乡村治理情境下，需要我们对政府角色进行反思。一是要认识到政府责任的有限性，明确自身的职责和功能，以构建“协商共治”的治理格局为目标；二是要对参与政策动员的多元主体进行科学引导，合理地进行赋权与赋能，将政府的角色困境转化为多主体的角色分工；三是在强调工具理性的技术动员基础上引入话语调适、情感劝服、关系疏通等注重价值理性的柔性动员手段，将硬性动员之“术”与软性动员之“道”有机结合。

注释：

1贺东航，孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》,载《中国社会科学》2019年第4期。

2何得桂，徐榕：《政策变现的乡土逻辑：基于“有参与无合作”现象的分析及超越》,载《中国农村观察》2020年第5期。

3中国文化书院学术委员会：《梁漱溟全集》(第5卷),济南：山东人民出版社，2005年版，第627～634页。

4刘建平，陈文琼：《“最后一公里”困境与农民动员——对资源下乡背景下基层治理困境的分析》,载《中国行政管理》2016年第2期。

5杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》,载《社会科学》2012年第11期。

6王汉生，王一鸽：《目标管理责任制——农村基层政权的实践逻辑》,载《社会学研究》2009年第2期。

7黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员的纠纷解决为主的半正式基层行政》,载《开放时代》2008年第2期。

8(1)陈锋:《分利秩序与基层治理内卷化:资源输入背景下的乡村治理逻辑》,载《社会》2015年第3期。

9(2)贺雪峰:《论乡村治理的内卷化——以河南省K镇调查为例》,载《开放时代》2011年第2期。

10(3)张静:《行政包干的组织基础》,载《社会》2014年第6期。

11(4)孙立平,郭于华:《“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇订购粮收购的个案研究》,载《清华社会学评论》(特辑1),厦门:鹭江出版社,2000年版,第21～46页。

12(5)金江峰:《服务下乡背景下的基层“治理锦标赛”及其后果》,载《中国农村观察》2019年第2期。

13(6)狄金华:《“权力—利益”与行动伦理:基层政府政策动员的多重逻辑——基于农地确权政策执行的案例分析》,载《社会学研究》2019年第4期。

14(7)费孝通:《乡土中国》,上海:上海人民出版社,2007年版,第275～293页。

15(8)黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员的纠纷解决为主的半正式基层行政》,载《开放时代》2008年第2期。

16(9)[美]孔飞力:《叫魂:1768年中国妖术大恐慌》,陈兼,刘昶译,上海:上海三联书店,2018年版,第232～272页。

17(10)孙立平,晋军,何江穗等:《动员与参与:第三部门募捐机制个案研究》,杭州:浙江人民出版社,1999年版,第61～87页。

18(11)马明洁:《权力经营与经营式动员》,载《清华社会学评论》(特辑1),厦门:鹭江出版社,2000年版,第47～79页。

19(12)仇叶:《行政权集中化配置与基层治理转型困境——以县域“多中心工作”模式为分析基础》,载《政治学研究》2021年第1期。

20(13)欧阳静:《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》,载《开放时代》2014年第6期。

21(14)王春光,单丽卿:《农村产业发展中的“小农境地”与国家困局——基于西部某贫困村产业扶贫实践的社会学分析》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。

22(15)漆彦忠:《民族地区社会治理模式变迁与有效治理——从“礼治”到“善治”》,载《广西民族研究》2019年第2期。

23(16)欧阳静:《中心工作与县域政府的强治理》,载《云南行政学院学报》2017年第6期。

24(17)吕德文:《治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度》,载《探索与争鸣》2019年第6期。

25(18)谢卫红,蓝海林,蒋峦:《组织柔性化管理理论综述》,载《经济学动态》2003年第11期。

26(19)胡卫卫,于水:《策略行动、草根失语与乡村柔性治理》,载《甘肃行政学院学报》2019年第1期。

27(20)朱启臻,胡方萌:《柔性扶贫:一个依靠乡村自身力量脱贫的案例》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2017年第5期。

28(21)武小龙:《柔性治理的发生逻辑及影响效应——以拆迁纠纷事件中政府的回应策略为例》,载《社会发展研究》2021年第2期。

29(22)谭英俊:《柔性治理:21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向》,载《理论探讨》2014年第3期。

30(23)胡卫卫,杜焱强,于水:《乡村柔性治理的三重维度:权力、话语与技术》,载《学习与实践》2019年第1期。

31(24)刘祖云,孔德斌:《乡村软治理:一个新的学术命题》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2013年第3期。

32(25)曹召胜:《从“力治”到“柔治”——基于武陵民族地区Y村治理实践的考察》,载《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。

33(26)王诗宗,杨帆:《基层政策执行中的调适性社会动员:行政控制与多元参与》,载《中国社会科学》2018年第11期。

34(27)陈家建,张琼文:《政策执行波动与基层治理问题》,载《社会学研究》2015年第3期。

35(28)肖瑛:《从“国家与社会”到“制度与生活”:中国社会变迁研究的视角转换》,载《中国社会科学》2014年第9期。

36(29)符平,卢飞:《制度优势与治理效能:脱贫攻坚的组织动员》,载《社会学研究》2021年第3期。

37(30)周琪,李枏:《约瑟夫·奈的软权力理论及其启示》,载《世界经济与政治》2010年第4期。

38(31)[美]裴宜理:《重访中国革命:以情感的模式》,李寇南,何翔译,载《中国学术》2001年第4期。

39(32)邓燕华:《中国基层政府的关系控制实践》,载《学海》2016年第5期。

40(33)陶云逵:《车里摆夷之生命环:陶云逵历史人类学文选》,上海:生活·读书·新知三联书店,2017年版,第345页。

41(34)刘军强,鲁宇,李振:《积极的惰性——基层政府产业结构调整的运作机制分析》,载《社会学研究》2017年第5期。

42(35)练宏:《注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析》,载《社会学研究》2016年第4期。

43(36)周飞舟,谭明智:《“责任到人”的治理机制及其作用——以脱贫攻坚战为例》,载《学海》2020年第3期。

44(37)仝志辉:《农民选举参与中的精英动员》,载《社会学研究》2002年第1期。

45(38)[美]詹姆斯·C·斯科特:《农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存》,程立显,刘建,等译,南京:译林出版社,2013年版,第6～10页。

46(39)郭于华:《“道义经济”还是“理性小农”——重读农民学经典论题》,载《读书》2002年第5期。

47(40)应星:《草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究》,载《社会学研究》2007年第2期。

48(41)赵欣:《社区动员何以可能——结构—行动视角下社区动员理论谱系和影响因素研究》,载《华东理工大学学报(社会科学版)》2019年第2期。

49(42)胡军:《公共建设中的话语动员逻辑——以苏北宏村为表述个案》,载《中国农村研究》2014年第1期。

50(43)贺雪峰:《村庄精英与社区记忆:理解村庄性质的二维框架》,载《社会科学辑刊》2000年第4期。

51(44)叶敏:《城镇化进程中的新农村建设:社会动员及其治理功效——对皖南东镇的历时性观察》,载《南京农业大学学报(社会科学版)》2017年第5期。

52(45)谢岳,党东升:《草根动员:国家治理模式的新探索》,载《社会学研究》2015年第3期。

53(46)张劲松,杨书房:《群众认同:当代基层政府动员合法性路径建构》,载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。

54(47)金江峰:《乡村政策动员中的“权力—技术”及其影响》,载《中国农村观察》2020年第2期。

55(48)王诗宗,罗凤鹏:《基层政策动员:推动社区居民参与的可能路径》,载《南京社会科学》2020年第4期。

56(49)[美]马克·格兰诺维特:《镶嵌:社会网与经济行动》,罗家德译,北京:社会科学文献出版社,2007年版,第1～33页。

57(50)纪莺莺:《文化、制度与结构:中国社会关系研究》,载《社会学研究》2012年第2期。

58(51)贺雪峰:《农民行动逻辑与乡村治理的区域差异》,载《开放时代》2007年第1期。

59(52)杜星梅:《独龙族传统农业劳作中的交换与互惠》,载《西北民族研究》2019年第3期。

60(53)[美]林南:《社会资本——关于社会结构与行动的理论》,张磊译,上海:上海人民出版社,2005年版,第37页。

61(54)贺雪峰,刘岳:《基层治理中的“不出事逻辑”》,载《学术研究》2010年第6期。

62(55)吕方,梅琳:《“复杂政策”与国家治理——基于国家连片开发扶贫项目的讨论》,载《社会学研究》2017年第3期。

63(56)贺雪峰:《行政还是自治:村级治理向何处去》,载《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期。

64(8)杨华:《治理机制创新:县域体制优势转化为治理效能的路径》，载《政治学研究》2021年第5期。