中国古代乡村基层组织建设的史鉴管窥

作者：张晋藩  责任编辑：蒋　韵  信息来源：《行政管理改革》2021年第4期  发布时间：2022-05-14  浏览次数： 32978次

【摘　要】中国古代是以农立国的农本国家，十分重视基层组织的建设。从周之乡遂到明清保甲，辗转相承，代有兴革，绵延不绝，积累了极其丰富的乡村基层组织建设的实践经验，为确保基层的和谐稳定和实现国家的稳固发展打下了坚实的基础。这些弥足珍贵的实践经验，对中国古代社会巩固基层、维持治安、寓教于民、保障民生、自治自立有着重要的现实意义，也对今天构建共建共治共享的现代基层社会治理新格局和全面推进乡村振兴战略具有重要的史鉴价值。

【关键词】基层组织；乡村善治；乡村振兴；法治社会；和谐稳定

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议中指出：“要推进法治社会建设，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局，建设社会主义法治文化。”[1]这一讲话提出了建设基层社会治理新格局的一项新的任务，也是新中国成立以来首次提出用法治推进基层社会的治理，在政治、经济、文化发展不平衡的辽阔疆域内全面贯彻实施，其难度可想而知。但是，“当代中国是历史中国的延续和发展。新时代坚持和发展中国特色社会主义，更加需要系统研究中国历史和文化，更加需要深刻把握人类发展历史规律，在对历史的深入思考中汲取智慧、走向未来”。[2]2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议指出：“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。”[3]同时他指出，必须“深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平”。[3]

根据习近平总书记的讲话精神，本文仅就中国古代乡村基层组织建设的历史经验，作简要的梳理。中国古代无论是大一统的中央集权王朝，还是偏安一隅的地方政权，都重视基层组织的建设，思想家、政治家力求做到法治、德治、自治（乡治）相统一。只有基层组织稳定，才可能有国家的稳固与发展。中国古代在基层组织建设的丰富经验，也为今天构建共建共治共享的现代基层社会治理新格局提供了历史借鉴。

一、中国古代乡村基层组织建设的历史概况

中国古代是以农立国的农本国家，因此乡村建设适应中国的国情，既重伦理亲情，又重农业力田。正像中国历史经历五千年的发展而未尝中断一样，中国古代的乡村基层组织建设也由周之乡遂到明清保甲，辗转相承，代有兴革，绵延不绝，都以巩固基层、维持治安、寓教于民、保障民生、自治自立为目的。

从战国时起，列国陆续实行郡县二级管理制度，这一格局在数千年间虽有所调整，但基本是稳定的。为了巩固政权的基础，发展农业经济，尤其重视县以下的基层组织建设。

按周制，都城周围百里为郊，郊内设乡，郊外设遂，共有六乡六遂。乡以乡大夫“掌其乡之政教禁令”；[5]遂以遂大夫“掌其遂之政令”。[6]乡遂以下设邑，规模一般不大，如“十室之邑”。邑设里胥和邻长。由此，逐渐形成了中央分封诸侯、诸侯管理地方、基层实行自治、上下相互制约的纵向关系，基本上确立了中国奴隶制社会地方行政的结构雏形。乡遂之间皆有“地域沟树之，使各掌其政令、刑禁，以岁时稽其人民而授之田野，简其兵器，教之稼穑”。[7]其中，“稽其人民而授之田野，简其兵器，教之稼穑”显示了基层乡里组织所承担的重要任务。《周礼》虽出自汉儒，但毕竟去周不远，多有史迹可寻，特别是文化基因所具有的共性，使得《周礼》中的论述仍具有重要的史料价值。

汉承秦制，县以下基层组织为乡、里。里以下按什伍编制居民，“什主十家，伍主五家，以相检察，民有善事恶事，以告监官”。[8]县以下除乡、里基层行政组织外，还于每十里处设亭，是专门从事“求捕盗贼”[8]的警察性组织。据《汉书·百官表》记载，西汉末年有乡6622，平均每县辖四乡有余。《续汉书》引《东观记》说：东汉桓帝永兴时有乡3681，平均每县辖三乡有余。乡设三老，据《百官表》说“三老掌教化”，因而受到重视。高帝二年下诏：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。”文帝十二年诏曰：“三老，民众之师也。”可见汉代中央政府对三老的重视。乡官为啬夫，包括“有秩啬夫”（小吏）和“无秩啬夫”两种，前者置于大乡，后者置于小乡。啬夫的职掌是“职听讼，收赋税”，因此最为重要。另设游徼，掌捕盗贼。乡下为里，设里正，或称为里老、里典。汉朝的统治者提倡以孝治天下，同时强调重农主义，故而置孝悌力田，以敦风俗。由此不难理解乡啬夫与三老受到朝廷重视的原因。

隋朝开皇九年，苏威奏请五百家为乡，置乡正一人，使治民，简辞讼。[10]古代乡里制度，除道德教化和征集赋税、摊派徭役之外，在法律上有一个规定就是令民自相检举，使民赋役无所逃，犯罪无处隐。隋朝的乡里制度正是为了实现这个目的而整顿重建的。如王夫之所说：“隋令五百家而置乡正，百家而置里长，以治其辞讼。”[11]除此之外，隋朝还建立了宗法系统与地方行政系统交叉的基层组织，如“制人五家为保，保有长；保五为闾，闾四为族，皆有正；畿外置里正，比闾正；党长比族正”。[12]从而使国家政权与家族组织紧密结合在一起，并赋予家长和族长以约束族众的法定权力。此后，历代沿袭此制。

唐朝，随着社会经济的发展，基层组织已有城乡之分，农村以村为单位，城邑以坊为单位。“两京及州县之郭内分为坊，郊外为村”。[13]乡有乡长，里有里正，村有村正，并有严密的邻保组织相互纠举不法。据天宝元年（742年）统计，全国共有一万六千八百二十九乡。[14]里正与村正（按均田法）负责土地收授，劝课农桑，收纳赋税，摊派兵役、徭役等事项，是临民的基层官吏。据《旧唐书·职官志》记载：“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内分为坊，郊外为村，里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长以相禁约。”另据《通典》卷三三《职官·乡官》，大唐凡百户为一里，里置里正，五里为一乡，乡置耆老一人，亦曰“父老”。

明代基层组织，城中称坊，近城称厢，乡村称里。凡一百一十户为一里，设里长，里下为甲，设甲首一人，负责地方民政、教化、赋税、争讼等事。里长对贯彻官府的政策，维持基层社会秩序，调解争端，起着十分重要的作用，所谓“下有益于民事，上有助于官司”。[15]

清代基层组织在明代里甲的基础上，创设了保甲。地方基层组织以十户为牌，设牌头；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长。保长失职，族长可以向知县上呈弹劾；乡保决断地方事务也往往需要协同族长一道处理。康熙《圣谕十六条》中，以“联保甲以弭盗贼”作为施政纲领之一。雍正四年（1726年），进一步规定：“十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。”[16]在苗、壮族聚居地区也普遍建立保甲制。保甲长俱以“识字及有身家之人”[17]充当，所谓“以士大夫治其乡”。[18]

上述历代基层组织虽稍有变动，但不失整齐划一，不仅有利于贯彻中央的法律政令，而且确实起到了劝课农桑、弭盗安民的作用。

二、重视乡教、乡治，确保基层的和谐稳定

（一）行乡宴之礼，明长幼之序，敦亲睦之情

中国古代重礼制、序尊卑的礼法文化，上行之于朝堂，下贯彻于乡里。从周朝起，所实行的乡宴之礼，就是礼法文化的具体贯彻。

根据周礼，乡宴之礼，也就是定期举行乡宴，以和乡党之情，以明长幼之序，以叙伦常之亲。由于乡宴之礼有助于基层的稳定，所以受到历代统治者一贯的重视。《礼记·射义》中说：“乡饮酒之礼者，所以明长幼之序也。”《礼记·经解》中说：“乡饮酒之礼废，则长幼之序失，而争斗之狱繁矣。”《礼记·乡饮酒义》也说：“乡饮酒之礼：六十者坐，五十者立侍，以听政役，所以明尊长也。六十者三豆，七十者四豆，八十者五豆，九十者六豆，所以明养老也。民知尊长养老，而后乃能入孝弟。民入孝弟，出尊长养老，而后成教，成教而后国可安也。君子之所谓孝者，非家至而日见之也；合诸乡射，教之乡饮酒之礼，而孝弟之行立矣。孔子曰：‘吾观于乡，而知王道之易易也。’”

汉明帝永平二年三月，“上始帅群臣躬养三老、五更于辟雍。行大射之礼。郡、县、道行乡饮酒于学校，皆祀圣师周公、孔子，牲以犬”。[19]晋武帝泰始六年（270年）十二月，“帝临辟雍，行乡饮酒之礼”。[20]

唐代名臣李栖筠任常州刺史时，“大起学校，堂上画《孝友》传示诸生，为乡饮酒礼”，以至“登歌降饮，人人知劝”，起到了教化百姓、移风易俗的作用，百姓为感激李栖筠的治绩，特别“刻石颂德”[21]。

南宋名臣魏了翁知眉州时，“尊礼耆耇，简拔俊秀，朔望诣学宫，亲为讲说，诱掖指授，行乡饮酒礼以示教化，增贡士员以振文风”，“利民之事，知无不为”，于是“士论大服，俗为之变，治行彰闻”。[22]

明洪武五年（1372年），太祖朱元璋诏命礼部奏定乡饮礼仪，“命有司与学官率士大夫之老者，行于学校，民间里社亦行之”。洪武十六年，下诏颁行《乡饮酒礼图式》，每岁正月十五日、十月初一日，于儒学行之。为了彰明教化，规范乡饮酒礼的举行，洪武二十二年，“命凡有过犯之人列于外坐，同类者成席，不许杂于善良之中，著为令”。[23]

清朝仍重视乡饮酒礼，历代皇帝均较为关注各地尤其是顺天府乡饮酒礼的举行，雍正元年，雍正帝特谕顺天府府尹：“乡饮酒礼，敬老尊贤之古制。近闻年久，视为具文，所备筵宴，亦多草率，尔衙门应加谨举行。”[24]

乡宴之礼在盛世存而不废，战乱时期则无法维持。乡宴之礼作为中华法系的一项内容，也影响到周边国家。如朝鲜世宗朝，“每年孟冬，汉城府诸道州府郡县择吉辰，行其礼”。并强调“乡饮酒之设，所以尊高年，尚有德，兴礼让，敢有喧哗者、许扬觯者，以礼责之。其或因而失礼者，除其籍”。[25]

正因为乡宴之礼起到了明礼义、重伦序、宣教化、彰良善、黜奸邪、移风俗的积极作用，以至汉、晋两朝皇帝亲临，官府也乐于借此机会宣布国家的纲纪与地方的施政，同时旌表孝子节妇，借以教民、化民，维持地方治安。至于乡民，也乐于参加乡宴之礼，从中受到在家庭内所得不到的教化，更有助于增强族内和邻里的和睦，缓解因琐事而造成的口角不和。乡宴之礼历朝均无定期，或于正月、或于三月、或于孟冬，择吉举行，此项礼仪由周至清一直延续三千余年，可见其积极的教化作用值得认真总结。

（二）善教化民，兴学育才

中国古代的政治家、思想家，从总结历史的经验中认识到，善教与善治密不可分。善教化民，兴学育才对于良好的乡治具有重要的作用。在“四民乖张”、蔑视道德、疏于教化的条件下基层从来不会出现良好的乡治。孟子说：“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民爱之。善政得民财，善教得民心。”[26]善教的内涵可以分为以下几点：

1. 明礼乐，正人心，敦风俗

早在周初，周公制礼作乐并与政刑相结合，共同治国，形成礼法之治，造就了成康盛世，为后世以善教求善治提供了极为珍贵的经验。随着“乐以刑杀为威”的秦朝二世而亡，儒家礼乐之治成为新时期的意识形态的核心，以至自汉始迄至明清均以明礼乐作为善教的首要之举。

《汉书·礼乐志》强调，无论治身还是治国，都不可失于礼乐。“六经之道同归，而礼乐之用为急，治身者斯须忘礼，则暴嫚入之矣。为国者一朝失礼，则荒乱及之矣。”

礼与乐虽有功能上的差异，但就治国而言，二者是殊途同归的。《汉书·礼乐志》说：“乐以治内而为同，礼以修外而为异；同则和亲，异则畏敬；和亲则无怨，畏敬则不争。揖让而天下治者，礼乐之谓也。二者并行，合为一体。畏敬之意难见，则著之于享献辞受，登降跪拜；和亲之说难形，则发之于诗歌咏言，钟石管弦。盖嘉其敬意而不及其财贿，美其欢心而不流其声音。故孔子曰：‘礼云礼云，玉帛云乎哉？乐云乐云，钟鼓云乎哉？’此礼乐之本也。故曰：‘知礼乐之情者能作，识礼乐之文者能述；作者之谓圣，述者之谓明。明圣者，述作之谓也。’”

唐太宗李世民不仅充分论证了“失礼”所造成的种种社会问题，而且还阐述了礼乐对于安民治国、移风易俗的重要价值，他在《颁示礼乐诏》中说：“先王之辨方正位，体国经野，象天地以制法，通神明以施化，乐由内作，礼自外成，可以安上治民，可以移风易俗，揖让而天下治者，其惟礼乐乎！”[27]

宋人司马光进一步论证礼乐用之于身、家、国、天下各有其不同的功用与价值，他说：“礼之为物大矣！用之于身，则动静有法而百行备焉；用之于家，则内外有别而九族睦焉；用之于乡，则长幼有伦而俗化美焉；用之于国，则君臣有叙而政治成焉；用之于天下，则诸侯顺服而纪纲正焉。”[28]

对于礼之用，论者颇多，知之者亦众。对于乐之用，古圣先贤之所以津津乐道，就在于“乐者，圣王之所乐也，而可以善民心，其感人深，其移风易俗。故先王导之以礼乐，而民和睦”。[29]“王者致治，有四达之道，其二曰乐，所以和民心而化天下也。”[30]

总而言之，明礼乐可以正人心，教风俗，序尊卑，和上下，使国家臻于善治。

2. 重人伦，尽忠孝，爱国家

中国古代进入文明社会之后，维系伦常关系的血缘纽带依然强固，伦常关系是最重要的社会关系，并为宗法制度的建立提供了深厚的基础。

儒家非常重视人伦关系，孟子曾尖锐地指出，疏于人伦教化与禽兽无异，他说：“人之有道也，饱食、暖衣、逸居而无教，则近于禽兽。圣人有忧之，使契为司徒，教以人伦：父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。”[31]五伦之中以孝为先。孝作为伦理道德的基本原则，不仅是修身的重要信条，也是齐家的根本规范。由于家是社会的基本构成单位，齐家不仅是再生产的需要，也是承担赋税的保障，只有齐家才能治国进而平天下。正因为如此，有些王朝标榜以孝治天下，有些帝号也冠以孝字，如汉孝文帝、孝景帝、孝武帝。

因此，在传统的法律中，很早便出现了维护亲权的不孝罪名。《孝经·五刑章》说：“五刑之属三千，而罪莫大于不孝。”章太炎考证，得出“孝经本夏法说”的结论。

在中国古代立法中，除不孝为重罪外，还出现了“不悌”“不睦”“不友”“不姻”“不敬祖”等新的罪名。隋唐制定的十恶大罪，不孝为其中之一，此项法律规定一直沿用至晚清修律止。法律除以严刑惩治不孝罪外，还赋予父母对子女的教令权和对不孝子女的送惩权，即请求官府代为惩治。

尤须指出，中国古代的思想家、政治家在提倡孝亲的同时，进而强调孝亲与忠君的密不可分，所谓在家为孝，在国为忠，由家而国，移孝作忠。孔子说：“君子之事亲孝，故忠可移于君。”[32]有子说：“其为人也孝悌，而好犯上者，鲜矣；不好犯上，而好作乱者，未之有也。君子务本，本立而道生。孝悌也者，其为仁之本与！”[33]后人据此而论曰：“求忠臣必于孝子之门。”[34]

在中国古代国家的制定法中，法律也严惩不忠于国家的反叛罪。在十恶大罪中，谋反、谋叛列于十恶之首，犯之者不仅本人处死，而且株连家族，其刑罚之严酷迄至明清愈演愈烈。国家不仅运用法律惩治不孝、不忠之罪，以强化孝亲与忠君爱国的意识，还借助儒家学说的传播与渗透，使孝与忠深入人心，成为不可动摇的道德信条和自觉遵守的行为规范，最终形成了中华民族孝亲爱国的民族精神。这就使得道德义务与法律义务相统一，个体在整体中的地位也由此而界定明确，这种民族精神有助于建立礼法控制下的社会秩序。为了彰显孝亲爱国、忠孝一体的民族精神，中国古代还通过戏曲、小说等艺术表现形式进行广泛宣传，以至精忠报国的岳飞成为家喻户晓、妇孺皆知的民族英雄，而卖国求荣的秦桧则被永远钉在历史的耻辱柱上。

3. 设学校，育人才，兴文治

古之政治家、思想家，都积极主张设学校以育人才、以兴文治，这也是强国之本。西汉成帝时下诏仿古之太学，选通达之士为博士，以传先王之道。诏曰：“古之立太学，将以传先王之业，流化于天下也。儒林之官，四海渊原，宜皆明于古今，温故知新，通达国体，故谓之博士。否则学者无述焉，为下所轻，非所以尊道德也。‘工欲善其事，必先利其器。’丞相、御史其与中二千石、二千石杂举可充博士位者，使卓然可观。”[35]汉元帝更以“尊师而重傅”为“国之将兴”的标志。[36]

《北史·刘芳传》以十分简洁的语言表达了设学校的重要：“夫为国家者，罔不崇儒尊道，学校为先。”

唐昭宗在《修葺国学诏》中说：“有国之规，无先学校；理官之要，莫尚儒宗。故前王设塾庠，陈齿胄，所以敷扬至道，宏阐大猷者也。国学自朝廷丧乱已来，栋宇摧残之后，岁月斯久，榛芜可知。宜令诸道观察使、刺史与宾幕州县文吏等，同于俸料内量力分抽，以助修葺。”

宋朝王安石变法时，曾建议神宗兴建学校，改革贡举之法，得到神宗的支持。王安石说：“古之取士俱本于学，请兴建学校以复古。其明经、诸科欲行废罢，取明经人数增进士额。”乃诏曰：“化民成俗，必自庠序；进贤兴能，抑由贡举。而四方执经艺者专于诵数，趋乡举者狃于文辞，与古所谓‘三物宾兴，九年大成’，亦已盭矣。今下郡国招徕隽贤，其教育之方，课试之格，令两制、两省、待制以上、御史、三司、三馆杂议以闻。”“议者多谓变法便”。[37]

明朝建立以后，太祖朱元璋虽起自布衣，但深知学校对于育人才、正风俗、兴文治的重要意义，因而建元之初便迭颁诏令扩建太学，并下令天下郡县兴建学校。洪武二年三月戊午，“诏增筑国子学舍。初，即应天府学为国子学。至是，太祖以规制未广，谕中书省臣曰：‘太学育贤之地，所以兴礼乐，明教化，贤人、君子之所自出。古之帝王，建国君民，以此为重。朕承困弊之余，首建太学，招徕师儒，以教育生徒。今学者日众，斋舍卑隘，不足以居。其令工部增益学会，必高明轩敞，俾讲习有所，游息有地，庶达材成德者有可望焉。’”[38]洪武二年（1369年）十月辛卯，命郡县立学校。诏曰：“古昔帝王，育人材，正风俗，莫先于学校。自胡元入主中国，夷狄腥膻，污染华夏，学校废弛，人纪荡然。加以兵乱以来，人习斗争，鲜知礼义。今朕一统天下，复我中国先王之治，宜大振华风，以兴治教。今虽内设国子监，恐不足以尽延天下之俊秀。其令天下郡县并建学校，以作养士类。”[39]

明代基层非常重视乡学、乡教，“乡里则凡三十五家皆置一学，愿读书者尽得预焉。又谓之社学，盖即党庠、术序之遗也。……守令于其同方之先辈，择一有学行者以教之，在子弟称为师训，在官府称为秀才。其教之也，以《百家姓》《千字文》为首，继以经史历算之属，守令亦稽其所统弟子之数，时其勤惰而报之行省，三年大比，行省拔其秀才之尤者贡之朝”。[40]

清朝建立以后，雍正元年，礼部侍郎蒋廷锡疏言：“国家广黉序，设廪膳，以兴文教，乃生员经年未尝一至学宫。请敕学臣通饬府、州、县、卫教官，凡所管生员，务立程课，面加考校，讲究经史。学臣于岁科考时，以文艺优劣定教职贤否。会典载顺治九年定乡设社学，以冒滥停止。请敕督抚令所属州、县，乡、堡立社学，择生员学优行端者充社师，量给廪饩。乡民子弟年十二以上、二十以下有志者得入学。”[41]蒋廷锡的奏疏一则督励生员勤学经史，定期考核以定优劣；一则请立社学，年12以上，20岁以下皆可入学。此疏“下部议，从之”[41]，显示了清朝对文教的重视。

乾隆帝在上谕中除论及古时兴办学校，使得“教化兴而风俗厚”外，并且严令督抚、学政时刻留心选人育才，不可苟且塞责。他说：“古者党有庠，术有序，民生八岁入小学，十五入大学，不独秀而为士者群居乐业，天下实无不教之民，是以教化兴而风俗厚。后世设立教官，专以课士，已非先王有教无类之意。而近来教职，多系衰老庸劣之辈，不但不能以道德礼义化导齐民，并其课士之职，亦不克举。亦安用此一官为也？朕御极之初，念其俸薄，不足自赡，特命增给，乃望其修举职业，助兴教化，非以廪饩为养老之具，各员亦不当以司铎为养老之官也。著该督抚会同学政，严饬所属教官，务以实心实力，劝学兴文，恪尽课士之责。其有年力衰颓，贪念禄位，及庸劣无能，不称师儒之席者，秉公甄别，咨部罢斥，庶训迪得人，而于造士育才之道，庶几其有裨益，各督抚学政仍当时刻留心，永久奉行，不可苟且塞责也。”[43]鉴于江苏、安徽二省应试的士人众多而学政之养廉银却少于其他省份，乾隆帝为此特下诏增加此二省学政的养廉银，以使其安于职业。他说：“各省学政，有衡文育材之责，关系綦重。从前各赏养廉资其用度，俾得坚持操守，砥砺廉隅，衡鉴公明，共襄国家作人之巨典。天下人文繁盛、应试众多者，莫如江南。学政养廉，江苏二千两，安徽一千五百两，较他省为少，以此养赡家口，延致幕客，未免不敷，所当加恩体恤者。着从今秋为始；上下两江学政养廉，各赏银四千两，使伊等用度从容，益得尽心于职业，以副朕任官课士之至意。”[44]

总括上述，说明善教对于乡治的重要。善教不仅需要国家采取各种政策措施，广而教之，更重要的是，使人自省，由正心诚意出发，进而齐家治国，直到平天下。能平天下，可谓达到了乡治的极致。《礼记·大学》说：“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知，致知在格物。物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。”

（三）制定家法族规、乡规民约维持自治，弥补国家立法的不足

唐宋以后，社会上广泛流行大家族的家法族规、家训族谱，如《颜氏家训》《义门陈氏家法》《永兴张氏合族禁条》等。以《永兴张氏合族禁条》为例，该《禁条》共20条，为清乾隆年间张万达所作，内容包括：“议国课早完，以免差呼。”“议合族子弟，务宜敦行孝悌，不得侮慢尊长。如违，重罚。”“议合族子弟，勿得窝隐匪类，及容留外来面生可疑之人。如违，除拆毁房屋外，另加重罚。”“议族间大小是非，或买卖田地，或连界基产，以及水利互争，小忿口角，饮酒放泼，往往以一朝之忿，遂至上告，甚至倾家者有之。嗣后必要经投户众，公议处罚。如议不平，方准另告。”“议不许开场赌博。如违，重罚不贷。在场赌博者，每名罚钱四千文。”“议户出无知之徒，常以刁唆词讼，扛蛊是非，入场作证；又有明知己身理亏，或恃己身年老放泼，或恃父母年迈尤赖，或搜寻已完之借约、已卖之田产而索害，此等情弊，合族众惩。”“议圳头、古圳若遇旱干，则劳众力以修筑。不许嘴食下流之人，昼夜私自挖断，获渔小利，以害良田。如违，重罚不贷。”[45]等等。

家法族规、家训族谱之外，还有大量的乡规民约，如宋代吕大钧《吕氏乡约》、朱熹《增损吕氏乡约》，明代王守仁《南赣乡约》、吕坤《乡甲约》、刘宗周《乡约事宜》等，其中，以《吕氏乡约》最为典型。《吕氏乡约》分为“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”等部分。如“德业相劝”规定：“德，谓见善必行，闻过必改，能治其身，能治其家，能事父兄，能教子弟，能御僮仆，能肃政教，能事长上，能睦亲故，能择交游，能守廉介，能广施惠，能受寄托，能救患难，能导人为善，能规人过失，能为人谋事，能为众集事，能解斗争，能决是非，能兴利除害，能居官举职。业，谓居家则事父兄，教子弟，待妻妾，在外则事长上，接明友，教后生，御僮仆。至于读书治田，营家济物，畏法令，谨租赋，如礼乐射御书数之类，皆可为之。非此之类，皆为无益。右件德业，同约之人各自进修，互相劝勉。会集之日，相与推举其能者，书于籍，以警励其不能者。”

家法族规、乡规民约都是里甲老人和息争讼、管理家族和乡里事务的重要依据，属于民间法的范畴，成为国法的重要补充，在基层治理中发挥了重要作用。在当前制定的乡规民约中，既要汲取中国古代优秀的经验、智慧，也要摒弃与时代发展不适应的消极内容，对于乡规民约当中带有歧视性和与法律法规相悖的条文也要及时纠正和废除。

（四）调动乡村的一切积极因素共同为治

中国古代是一个疆域辽阔、民族众多的封建帝国。为了管理县以下的广大乡村的民众，需要调动一切积极因素共同为治。如聘三老以广教化，立啬夫以课农桑，设游徼以保治安，置乡官以理庶政，重里长、老人以掌民间辞讼。总之，以基层政权为主干，充分调动民间德高望重的老人、族长、士大夫的积极性，使之各展所长，共同治理，以使广大基层民众遵守国家法纪，重礼明伦，努力从事农业稼穑，以确保丰衣足食。下面以明朝设置申明亭和实施《教民榜文》为例加以说明。

1. 设立申明亭，以明法纪，使民知耻，远离犯罪

为了发挥基层组织乡治、乡教的作用，明朝创设申明亭之制。洪武五年（1372年）二月，鉴于“田野之民，不知禁令，往往误犯刑宪”，特“命有司于内外府州县及乡之里社皆立申明亭，凡境内之人民有犯者，书其过，名榜于亭上，使人有所惩戒”。洪武十五年（1382年）八月，就申明亭在实行中的弊病，再谕礼部：“天下郡邑申明亭，书记犯罪者姓名，昭示乡里，以劝善惩恶。今有司概以杂犯小罪书之”，使善良一时过误为终身之累，虽欲改过自新，其路无由，尔等详议之。于是礼部议：“自今犯十恶、奸盗、诈伪、干犯名义、有伤风俗及犯贼至徒者书于亭，其余杂犯公私过误，非干风化者，悉皆除之，以开良民自新之路……制曰可。”[46]正是由于申明亭宣誓法纪、彰明是非、导民知耻向善，起到了申明教化的作用，是乡村自治的一种形式，因此《大明律·刑律·杂犯》规定：“凡拆毁申明亭房屋及毁板榜者，杖一百，流三千里。”

2. 发布《教民榜文》，赋予里甲、老人以诉讼权

洪武三十一年（1398年）三月十九日颁行《教民榜文》，一方面通过榜文的法律形式，巩固和扩大了里甲、老人的司法审判权，使之成为兼理民刑事案件的名副其实的一审组织，《教民榜文》规定：“民间户婚、田土、斗殴相争，一切小事，不许辄便告官，务要经由本管里甲、老人理断。若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍发回里甲、老人理断。”[47]“今后民间除犯十恶、强盗及杀人，老人不理外，其有犯奸、盗、诈伪、人命，非十恶、非强盗杀人者，本乡本里内自能含忍省事，不愿告官系累受苦，被告伏罪，亦免致身遭刑祸，止于老人处决断者，听其所以，老人不许推调不理。”[47]“若事干别里，须会该里老人、里甲公同剖决。”[47]如遇疑难案件，或事涉里老子弟亲戚，“须会东西南北四邻里分，或三里五里众老人、里甲剖决”。[47]对于参加审理词讼的老人的资格也作出了明确规定：“老人理词讼，不问曾朝觐、未曾朝觐，但年五十之上，平日在乡有德行、有见识、众所敬服者，俱令剖决事务。”[47]由于里长、甲首是依丁粮多少轮流更换的，可见所谓年高公正之人和里老之辈，绝大多数是地方上的豪绅或大族的族长，以此作为事实上的第一审，充分显示了政权、绅权和族权的紧密结合，使发生在身边的争讼得以就便解决，既可减少官府的狱讼繁兴，还减少了当事人的讼累。

《教民榜文》也允许里甲、老人以调解息争讼。早在唐朝吐鲁番文书中，便发现了里甲调解息讼的案例。《武周天授二年（691年）安昌合城老人等牒为勘问主簿职田虚实事》记载：“问合城老人、城主、渠长、知田人等，主簿去年实种几亩麦？建进所注虚实？连署状通者。”[52]在明朝，里老调解是最重要的一种调解方式。里老调解被法定为民事起诉的一个必经阶段，即所有民事纠纷都必须先经里老会里胥“申明廷”剖决，也就是调解，里老不能解决的，才能上告至官府。“洪武中，天下邑里皆置申明、旌善二亭，民有善恶，则书于此，以示劝惩，凡户婚、田土、斗殴常事，里老于此剖决。彰善库恶，最是良法。”[53]另一方面，《教民榜文》为了防止里甲老人滥用职权，确保审理案件的公正性，还规定了严格的督课内容，如：老人、里甲对于民人的陈诉，如不能决断，“致令百姓赴官紊烦者，其里甲、老人亦各杖断六十；年七十以上者不打，依律罚赎，仍着落果断”。如“循情作弊，颠倒是非，依出入人罪论”；[47]老人行为不轨，倚法为奸，不依众老人公论行事，故意扰乱案件的剖断，“许众老人拿赴京来”；[47]如老人以剖断民事词讼为由，挟制里长、把持官府，拒不履行差役，“家迁化外”；[47]老人、里甲剖决民事案件，不得设立牢狱，拘禁当事人，如违，治以重罪；[47]老人、里甲应根据百姓的陈诉剖决案件，对于百姓不愿陈告的案件，“里甲、老人不得风闻寻趁，勾引生事”，否则杖六十；如为此而收受贿赂“以赃论”处；[47]老人、里甲对于本里内的抢劫、盗贼、逃军、逃囚及生事恶人，应将其缉拿归案。否则，“以罪罪之”。[47]总之，起自布衣的明太祖朱元璋深知乡村中的里甲、老人多为缙绅之家，既有良善恤民之人，也有奸滑虐民之徒，因此，特颁《教民榜文》，严格规定了里甲、老人的权限，违法者哪怕是轻罪，也要杖六十，这对里甲、老人几乎是不堪忍受的，至于利用权势谋取私利严重者，送京师治罪。所以《教民榜文》的颁布，既是里甲、老人处理诉讼的法律依据，同时也是约束里甲、老人不法行为的严峻的法条，借以警醒曾经作威作福的豪绅地主不得进入里甲、老人之列。《教民榜文》在相当长的时间起到了应有的作用，在乡村振兴、建设新农村的今天也很有借鉴意义。

综上所述，中国古代乡村基层治理所积累的丰富经验，对于当前构建共建共治共享的现代基层社会治理新格局和全面推进乡村振兴战略的实施很有借鉴意义。党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”总之，站在第二个百年奋斗目标的历史关口，“民族要复兴，乡村必振兴”。这是新时代的最强音！

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[52] 唐长孺，主编.吐鲁番出土文书（第四册）[M]，文物出版社，1996：75.

[53] 明实录，卷八六，宣宗实录，宣德七年正月乙酉.