私有化的镜鉴：哈萨克斯坦土地制度改革的波折、困顿与前景

作者：陈　明  责任编辑：许家秀  信息来源：《世界农业》 2022年第4期  发布时间：2022-04-25  浏览次数： 25653次

【摘　要】随着中国-哈萨克斯坦农业合作走向深入，一些深层次问题逐步显露，其中土地问题仍是影响中哈农业合作的关键。哈萨克斯坦独立后，其土地制度改革经历了农场私有化、农地股份化、农地私有化和再私有化四个阶段。综观哈萨克斯坦近30年的土地制度改革，短期看同时损失了效率与公平，长期看效率、公平与稳定都有破坏之虞。问题的根源在于，如果没有一套平衡性的制度安排和国家治理的现代化，产权制度的单兵突进并不必然带来土地资源配置效率的提升，改革公正性的缺失反而有可能将土地问题引入困局。对此，中哈农业合作宜优选技术与人才合作，避免直接的土地经营或从事“开发性进口”,以防有人将矛头指向中国“租地扩张”并借此影响中哈关系正常发展。

【关键词】哈萨克斯坦；土地制度；“一带一路”；转轨国家

1 引言

近年来，中国-哈萨克斯坦农业合作日趋紧密，为推动“一带一路”国际合作发挥了重要的标杆性作用。同时，随着合作的深入，一些深层次问题也逐步显露。特别是，哈萨克斯坦多次爆发针对中国企业租地经营的大规模抗议活动，很多反对意见直指中国“租地扩张”。2019年，笔者在哈萨克斯坦进行了实地调研，发现上述事件的影响将长期存在，土地问题仍是制约中哈农业合作的关键。哈萨克斯坦土地问题的背景十分复杂，该国历史上对土地产权概念的认识比较模糊，苏联时期经历了集体化改造，独立后又经过了繁复的私有化改革。要充分理解今天中哈农业合作中遇到的种种问题，必须对哈萨克斯坦独立后的土地制度改革进行一个全盘考察，这是本文研究的出发点。

这一研究至少有两方面意义。一方面，“一带一路”国际合作需要对各对象国家和地区有一个清晰全面的认识。但综观国内外相关研究，国内对哈萨克斯坦土地问题的研究存在不少矛盾与错讹之处，陷入了“介绍情况、情况还没有介绍清楚”的尴尬境地；而哈萨克斯坦和俄罗斯学者的研究又缺少更宏阔的发展视角，对土地问题的认识带有明显的局限性。另一方面，哈萨克斯坦是中亚重要的转轨国家，对其土地制度改革历程进行分析具有重要的参照意义。哈萨克斯坦独立后进行了土地私有化改革，近30年时间过去了，这一改革的绩效究竟如何?哈萨克斯坦土地制度与农业发展之间形成了何种互动关系?土地制度改革背后有着什么样的政经逻辑?弄清楚这些问题不仅能够为推进中哈农业合作提供参考，亦可为中国深化农村土地制度改革提供借鉴。

2 哈萨克斯坦土地制度改革总览

哈萨克斯坦共和国1991年年底宣布独立，随即便开启了非国有化和私有化改革，土地制度改革是其中的一部分。哈萨克斯坦独立后的土地制度改革大致可以划分为农场私有化、农地股份化、农地私有化和再私有化四个阶段。

2.1 第一阶段：农场私有化与农业经营体制的初步调整(1991—1994年)

1991年12月，哈萨克斯坦共和国宣布独立。早在这一年的6-7月，哈萨克斯坦就颁布并施行了《土地改革法》和《非国有化和私有化法》,规定了所有制改革的基本规则和主要程序。此后两年里，哈萨克斯坦政府又相继颁布了《关于加速物质生产部门资产非国有化和私有化工作措施的总统令》和《关于农工综合体国营农业、采购、加工和服务性企业资产私有化补充措施的总统令》。两项法令对国营农场和集体农庄的私有化作出了系列部署[1]。1993年开始，哈萨克斯坦着手将原来国营农场和集体农庄的财产(牲畜、农业机械、农场设备、建筑物和土地)以份额形式量化分配给有资格的农户，再由这些人建立以私有财产权利为基础并具有法人权利的小型企业、农业生产合作社、农户及其联合体。1991—1995年，共有1 962个国营农场通过这种方式实现了私有化[2]。

这一阶段的改革实现的是“农场私有化”而非“土地私有化”。通过改革，农场的设施设备已经实质性私有化了，但土地仍旧为国家所有。所谓分配给农户的只是一些虚拟的土地份额，这些份额是为了改革重构国营农场和集体农庄的需要而设立的，并不涉及权属调整。对于1991年6月通过的《土地改革法》,纳扎尔巴耶夫认为，这部法律的使命是“为各种土地经营管理方式有效地发挥作用创造法律基础和经济条件。与此同时，这部法律并没有推行私有制”[2]。同年7月颁布的《非国有化和私有化法》规定土地是哈萨克苏维埃社会主义共和国的专有财产，并对农业企业和农场以永久保有或租赁方式获得土地作出特别限制[1]。也就是说，上述法律明确将土地排除在私有化对象之外。

与一般性国有资产采取的“去国有化”改革不同，这一阶段的土地制度改革主要实行的是“去集体化”改革。法律上已经不再承认集体对土地的支配权，但仍旧规定土地属于国家所有。农场私有化中将国营农场和集体农庄重新登记为农场企业，主要是从名义上理顺所有制关系，使农业经营体制符合独立后的国家性质和法律体系，本质上是为国家的政治经济体制转轨奠定合法性框架。

2.2 第二阶段：农地股份化与国营和集体农业的解体(1995—2002年)

1995年《宪法》允许了私有土地的存在，但不包括农用地。该法规定：“土地及其地下资源、水资源、植物、动物及其他自然资源均属于国家所有。土地可依据法律规定的原则、条件和范围成为私有财产。”1纳扎尔巴耶夫说：“1995年全民公决通过的国家宪法在我们历史上第一次规定，在哈萨克斯坦，土地既可属于国家所有，也可属于私人所有。”[2]这一年12月，纳扎尔巴耶夫颁布了《关于土地》总统令(President Order on

Land),将土地控制权从国家移交给农场企业，其中包括向个人和法人提供为期99年的长期土地租赁，但仍旧将农用地排除在允许私有的土地范围之外[3]。

这一阶段改革的重大进展在于农户土地份额的实体化，也就是股权化。《关于土地》总统令明确为获得土地份额的农户颁发土地股权证书，并承认这些群体对土地股权的永久保有权。截至1997年，约有2 277 000份土地股份无偿分配给农户，所涉及的土地面积达1.18亿公顷[4]。纳扎尔巴耶夫说：土地使用权已经成为民法行为的对象。土地保有权可以买卖、利用和租赁，这种权利实际上同土地私有权已无多大差别。[2]

与上述措施并行的是原有农业生产单位的破产。面对独立后大量国营农场和集体农庄经营困难、资不抵债的困境，哈萨克斯坦政府果断采取了破产措施。1998—2001年，共有2 284个农业生产单位被宣布破产。在此基础上，重新组建了3.5万个家庭农场，主要集中在南哈萨克斯坦州和阿拉木图州[2],这是南方的情形。而在北方，主要是大型粮食加工企业通过垂直整合，组建了一批公司农场[4]。

农户股权流转和原农业生产单位的破产意味着国营和集体农业的实质性解体。到2002年，农民的土地股权基本都完成了第一轮换手，奠定了此后哈萨克斯坦土地产权的基本结构(表1)。

表1 2002年哈萨克斯坦土地股权交易结构和群体特征

上述措施为土地制度深化改革铺平了道路。第一，改革将土地股权量化到农户，解决了共同共有产权如何按份分割的问题，这是集体产权制度改革的关键一环。第二，哈萨克斯坦的土地股份从一开始就具备占有、使用、收益乃至入股、出租、出售等权能，这实际上带有准私有产权的性质。第三，农民通过土地股份的交易完成了一次作为市场主体的训练，这对于传统集体和计划经济体制的转型而言或许是最为重要的。正如纳扎尔巴耶夫所认识到的：“农村国民开始习惯土地所有者的角色，要求他们以最佳方式利用新的机会。而正是农民意识的这种变化成为使我们向实行土地私有制——向通过哈萨克斯坦共和国新土地法典迈出最坚定步伐的一个台阶。”[2]

2.3 第三阶段：农地私有化与多元农业经营体制的确立(2003—2014年)

2003年，哈萨克斯坦通过了新的《土地法典》,其最重大、最主要的变化就是实行农地私有制。此外，法律还在最大程度上为农地的私有化提供便利条件。例如该法规定：购买者“可以按清册价值(估价)或按政府规定的相当于清册价值75%的优惠价格获得上述土地所有权。……这两种情况下都可以分期付款的方式赎买土地，期限不超过10年。”[2]同时，这部法律仍旧保持了49年的土地使用权期限，如果农民不希望购买，而是想继续向国家租赁土地，也是可以的。

《土地法典》实际是一个各方意见平衡的结果。改革的背后形成了两派意见：一派害怕土地会被大地产商收购进而引起土地兼并，而另一派则担心因为大型农场解体而影响农业生产效率。因此，在2003年《土地法典》中既有防范土地兼并的条款(对私有土地规模进行限制),又有防止农场解体的条款(对土地股权转租进行限制)。但由于纳扎尔巴耶夫的支持，后一派显然占据上风。

2003年《土地法典》第170条就是上述结果的反映。该条款规定：2005年1月1日以前，农民必须通过购买将他们的股权转换为实体的土地，或者是将股权转让给农场企业。如果到期不能就上述两种方案中一种达成协议，那么他们的股权将被政府收回[4]。这一条款实施以后，意味着土地产权将进一步集中到原国营农场和集体农庄的管理层、技术人员手中，进而确保他们已经建立起来的农场企业不会因为改革而分割或破产。

在哈萨克斯坦人看来这一阶段的改革具有里程碑意义。通过改革，以企业农场和家庭农场为主体的多元农业经营体系得到确立，一部分靠地租的食利者退出了农业领域，土地得以逐步转移到真正从事农业的人手中。纳扎尔巴耶夫认为：哈萨克斯坦已经建立起“文明的土地关系”,国家接下来的任务是为实现农业的高生产率和竞争力创造条件[2]。

2.4 第四阶段：再私有化与土地制度改革引发的动荡(2015年至今)

尽管法律规定允许私人拥有土地，但真正实现了私有的土地比例很低，大量的土地实际上是以向国家租赁的名义被私人占有。2004年，国家出售的农地大约为3万公顷，根据纳扎尔巴耶夫的估计，《土地法典》推行后的10年内，将有10%～15%的农地会被赎买[2]。然而实际情况远远低于这一数字。直到2016年也只有130万公顷农地归私人所有，占哈萨克斯坦农用地总面积的比重尚不足1%,大部分农场是通过租赁国家土地进行经营[5]。面对这一尴尬局面，再加之哈萨克斯坦独立后农牧业一蹶不振，促使纳扎尔巴耶夫下决心进一步推动土地的租售和出租，笔者将之称为“再私有化”。

2015年11月哈萨克斯坦立法机构通过决议，对现行《土地法典》进行修订。这次法律修订的核心内容主要有两方面：一是将外国人租赁哈萨克斯坦农业用地的最高期限由10年延长到25年；二是允许通过公开拍卖向哈萨克斯坦公民低价出售农业用地。按照哈萨克斯坦政府的说法，这次法律修订的主要目的是促进各方面资本进入农业领域，以改善该国农业近年来持续疲弱的状况。2016年1月，纳扎尔巴耶夫在《实现哈萨克斯坦梦想之路——国家百步计划》一文中指出，根据修改和补充后的《土地法》规定，政府将分阶段出售1.8亿公顷农用耕地。他还表示，土地将通过拍卖形式出售给哈萨克斯坦自然人和法人，土地售价的50%可采取分期付款方式，且付款期限可长达10年[6]。

按照原定计划，新通过的《土地法》修正案将于2016年7月1日正式实施。但2016年春，哈萨克斯坦爆发了针对《土地法》修订的大规模民众抗议活动。鉴于此，纳扎尔巴耶夫不得不下令暂停新修正案的实施，并撤换了国家经济部、农业部的多名高级官员。为应对这一状况，哈萨克斯坦政府副总理牵头组建了一个专门的“土地改革委员会”,吸纳了商界、学界、媒体、非政府组织等各界人士70多人参与，一方面希望开展广泛的分析咨询工作，另一方面希望借此对民众宣传阐释改革理念。但这些努力短时间内没有取得进展。2016年5月，纳扎尔巴耶夫发布总统令，宣布在2021年12月31日之前暂停此次《土地法》修正案相关内容的实施2。

3 哈萨克斯坦土地制度改革的总体评估

在土地制度的评估中，通常可基于“效率-公平-稳定”的三维框架来进行分析。短期看，效率似乎与公平、稳定之间存有矛盾；但从长期来看，三者实际是一码事。没有效率很难谈得上公平，而不顾公平亦有可能同时损失效率与稳定。

3.1 效率分析

哈萨克斯坦独立后来自苏联的农业投入出现断崖式减少，而自身又缺乏相应的生产基础，直接引发了全国性的农业危机。以最重要的农机和化肥为例：1990—1991年，农业部门能得到4.2万台拖拉机和2.5万台联合收割机，而1994年只得到78台拖拉机，联合收割机一台也没有。苏联解体前，哈萨克斯坦每年施用化肥约120万吨，而1994年仅施用了25万吨[7]。此后哈萨克斯坦不但农畜产品产量大幅下滑，连耕地数量也大幅减少，农牧业产能至今也没有恢复。

第一，农畜产品产量总体偏低，且波动很大。

自独立以来，哈萨克斯坦农畜产品产量始终在低位徘徊。1998年，谷物产量最低时只有638万吨，2011年最高达到2 683万吨，但也没有恢复到独立前水平(图1)。2007—2017年，哈萨克斯坦谷物产量平均每年在2 000万吨左右，不足独立前水平的70%；畜牧业生产能力回升比较显著，但每年的平均产量也仅在独立前水平的70%左右徘徊(图2)。与此同时，产量波动问题始终没有解决。尤其是农产品，丰年欠年之间的产量波动能够达到50%,这显然不是一个现代农业生产经营体系所应该具有的状态。

图1 哈萨克斯坦谷物产量(1992—2017年)

图2 哈萨克斯坦畜牧业生产指数(1992—2016年)

第二，耕地面积大幅减少，农业生产单产水平低。

耕地对农业生产的影响包括数量和质量两个方面因素，哈萨克斯坦这两方面都不尽人意。哈萨克斯坦耕地面积比独立前减少了500万公顷以上，谷物耕地更是减少了700万公顷以上，且多年来未得到有效恢复(图3),这在和平时期的大多数国家是不多见的。当然这与哈萨克斯坦特定的气候和地理条件有关。哈萨克斯坦大部分农地处于草原荒漠地带，长年干旱少雨，必须依靠大量的灌溉、农业机械投入才能勉强维持耕作。一旦这些农业基础投入不足，很多土地就会变为熟荒地，不再适合耕作。能够勉强维持耕作的土地单产水平也十分低下，不但远远低于中国，而且很多年份只能达到耕作条件类似的俄罗斯的一半左右(图4)。

第三，即便在大量补贴条件下，企业农场仍旧亏损严重。

根据世界银行2007年的评估，1995—2002年(对应上述改革第二阶段),有超过一半的企业农场处于亏损状态，这期间的全部企业的年平均利润率为-2%,也就是总体亏损，最差的一年(1998年)亏损达到25.7%(表2)。此后企业农场经营状况有所好转，根据可获得的数据，哈萨克斯坦大中型企业农场在2013年的利润率为4.5%[10],2015年时达到过17.73。总体来看，企业农场盈利能力仍然波动很大，且平均水平与改革初期相比并无实质性的提升。即便这样的局面，还是国家大量补贴的结果。世界银行评估认为，哈萨克斯坦企业农场的盈利能力在很大程度上得益于政府的支持和信贷项目，而这些项目的资金很大程度上要归功于石油收入[4]。从改革初期一直到现在，这样的补贴一直在继续。2014年，依据“农业企业—2020”计划，为了“恢复农工综合体的健康”,哈萨克斯坦政府又批准了“一揽子”刺激方案[8]。

图3 哈萨克斯坦耕地面积(1992—2016年)

图4 中国、哈萨克斯坦、俄罗斯谷物单产水平比较(1992—2017年)

表2 哈萨克斯坦企业农场盈利能力(1995—2002年)

第四，哈萨克斯坦农产品竞争力看似不弱，但这是靠广种薄收取得的。

1992年以来，哈萨克斯坦一直稳居世界前十大小麦出口国。哈萨克斯坦小麦在国际市场上很有竞争力，中国贸易商从哈萨克斯坦向中国进口小麦，加上65%的配额外关税仍然有利可图。但这种竞争力是一种广种薄收、不计产能的“竞争力”。由于缺少完整的国家战略和市场主体的充分竞争，哈萨克斯坦仍旧没有形成土地市场体系、农田质量建设体系、专业化的农业生产服务体系以及高素质的农民体系。直到今天，哈萨克斯坦农业仍处于“望天收”状态。如果按照土地产出率计算，哈萨克斯坦农业效率在世界上几乎垫底；如果按照正常农业生产的全要素成本计算，哈萨克斯坦农业亏损难以估量。据笔者在北哈萨克斯坦州的调研，农民租种土地每年的租金只要8元人民币，这显然不是一个正常的要素价格，而更接近于“公地悲剧”下的随意使用。当然有人可能说在哈萨克斯坦内部诸多要素可以不计成本，那这只能理解为国家以折损比较优势为代价承担了这些损失。这样的做法在全球化时代不具有可持续性。

3.2 公平分析

考察土地制度改革的公平性，通常包括土地数量平等，分配方式带来的机会平等及后续政策倾向的公平等因素。几个方面都反映出，哈萨克斯坦的土地制度改革带有较强的“精英俘获”色彩，精英阶层对土地资源的非市场化配置挤占了市场的效率空间。

第一，初始分配中，土地数量处于隐性平等状态。

通过股权(证券)方式推进产权改革是原苏东国家的一个典型做法，哈萨克斯坦的土地股份化可以看作这类改革的一种形式。改革的预设，是将原农业生产单位的土地资源刨除公共用地之后，以份额形式均分到人。表面上看，这一分配原则不可谓不平等。但实际上，正如此前在表1中提到的，有18%的份额无人认领或者退还政府；还有28%的人出租土地份额，但后来份额形式的出租被禁止，这些人也被迫以极低的价格退出了土地股权。最终，原农业生产单位的大部分土地其实都落于那47%的管理层和技术人员手中，而这部分人并没有足额支付对价。

第二，分配方式上，官僚精英垄断多数获利机会。

土地数量不平等的背后是分配方式的不公平，这几乎是转轨国家的通病。研究显示，农村居民普遍认为原来的农场经理在农业资产和土地的再分配中起着关键作用[9]。其他一些早期研究者以及笔者的实地访谈也都证实了这一点(表3)。

表3 不同受访者对哈萨克斯坦土地制度改革的看法

精英阶层之所以能够垄断获利机会，很重要的原因在于信息的不对称。哈萨克斯坦的土地改革缺少普遍的动员过程，几乎没有人认真地向农民解释他们将获得的权利、机会和责任。世界银行调查的600户家庭中，39%的农户回答不知道私有化意味着什么，29%的农户回答从未有人与他们讨论过私有化有关问题[10]。待到2003年《土地法典》颁布时，类似的场景再次出现。如前所述，该法170条规定了土地股权购买或转让的相关事项，但有关部门并没有向广大农民详细阐述具体实施的法律程序。很多不了解情况的农民因为缺少资金而恐慌，而一些有实力的人则借机低价购入土地[3]。

第三，政策倾向上，低效主体反而得到更多扶持。

从改革伊始，哈萨克斯坦的政策就一直强调大规模农场的好处，不断通过宣传和政策手段敦促农民将他们的土地转让给大规模的农场(主要是企业农场)。比较明显的证据：①2003—2005年国家农业综合粮食计划中的绝大多数的农资综合补贴都流向了企业农场[11]；②2003年禁止土地股权流转，受到压力最大的是家庭农场，因为这些农场主缺少足够的资金收储土地。然而具有讽刺意味的是，哈萨克斯坦企业农场的土地产出率仅仅是家庭农场的一半。即使排除掉单个农场因为规模原因带来的一部分技术非效率，企业农场与家庭农场之间也显然存在巨大的效率鸿沟。而且前者在2000—2016年的平均土地产出率也已经远远落后(表4)。也就是说，国家扶持政策长期投入到低效的生产部门，出现了资源与效率的错配。这不符合现代经济竞争的一般规则，既损失效率，更不利公平。哈萨克斯坦独立以来对企业农场的“软预算约束”是该国农业长期低迷的重要原因。

表4 企业农场与家庭农场土地产出率比较(2000—2016年)

3.3 稳定分析

从有关机构的评级看，哈萨克斯坦应当划归稳定国家之列，自其独立近30年来几乎没有发生过重大的社会冲突。2022年年初发生了规模较大的骚乱，不过很快就得到了平息，这在一定程度上反映了人们的不满情绪在上升，人们要求在各个领域进行变革的呼声渐涨[12]。总体来看，哈萨克斯坦土地制度改革至今未对社会稳定带来明显冲击，但随着一些长期被遮蔽的问题逐步暴露，相关问题的风险指数呈上升态势。

第一，虽然土地制度改革未对社会稳定带来明显冲击，但未来预期不明朗。尽管哈萨克斯坦土地制度改革的公平性并不强，但世界银行2004年的调查却显示，有59.83%的受访者认为哈萨克斯坦改革中土地分配比较公平[4]。实际上，即便这一数据是当时民众认识的真实反映，那么充其量也不过是一种“直观性事实”而非“标准性事实”。正如前面分析过的，农民实际上并不真正清楚土地改革的含义与意义。不过作为一个客观情况，这一认识确实是哈萨克斯坦并不公平的改革却并未引发社会动荡的一个基础原因。

除此之外，还有三个重要原因也促成了哈萨克斯坦土地改革进程中的总体稳定。一是粮食供给能够充分满足国内需求。可以说从苏联时代后期，哈萨克斯坦人就没尝过挨饿的滋味。在独立后粮食产量最低的年份里，也基本可以保证哈萨克斯坦人民温饱无虞。二是土地分配中利益受损者多具有稳定的就业。再回到表1,可以发现改革中最主要的利益受损者是退休人员、教师、医生等社会事业工作者以及企业雇员。尽管行业不一，但归根结底都是有工资收入或养老金的人，这部分人不会因为一点土地股权(况且是收购而非直接掠夺)与政府对立。三是“石油繁荣”带来了非农收入的提高。在石油天然气产业繁荣的时期，能源产业给哈萨克斯坦提供了大量低技能、高收入的就业岗位，有效缩小了城乡和贫富之间的收入差距[13]。但是上述条件也在发生改变，近些年每每遇到天然气价格波动就会引发各种抗议行动，“石油繁荣”带来的稳定还能维持多久也是未知数。

第二，土地管理水平较低，产权和经界的混乱有可能诱发土地冲突。在世界银行2019年全球营商环境评估中，哈萨克斯坦得分为77.89,在全球排名28位。这个成绩不但超过中亚各国，而且超过俄罗斯。但其土地管理质量指数得分只有17,排在全球70名开外，在中亚也仅高于塔吉克斯坦(表5)。这反映出土地制度已经成为哈萨克斯坦发展的短板。当然这一评估主要是针对城市土地，可以推想，如若城市尚且如此，农村土地管理则更是等而下之。笔者的实地调查证明了这一推断。大量农场(村庄)未经过严格的土地测绘，农业和土地管理部门都缺少关于这些农场(村庄)完整的地籍资料。大量土地产权模糊，几乎成为“公地”；很多小规模种植根本无须付费，找到空地就可以种。在土地不值钱的情况下这样最多是一种核算上的困难，但如果一旦土地价值大幅上涨，那么必然会带来土地冲突。这样的例子在很多国家的高速发展阶段不胜枚举。

表5 相关国家营商环境便利度和土地管理质量指数比较

第三，土地制度改革的政治逻辑不彻底，在意识形态层面存在深刻的纠结与紧张。前述各个阶段并不能反映政策的逻辑演变，而在很大程度上是意识形态的多变性和不确定性在政策层面的反映[3]。这为后来哈萨克斯坦土地问题“政治化”和土地冲突频发埋下了伏笔。一是土地政策不稳定且难以得到有效执行。哈萨克斯坦独立以来近30年时间里，土地政策调整缺少一个一以贯之的指导思想，尤其是租期反复变动(表6)。而在实际操作中，哈萨克斯坦针对国内的49年的使用权期限又往往能够达到79年。这79年里包括：①10年的短期使用；②20年的初次使用；③49年的长期使用4。此外，还有很多外国投资商通过与本国农民的“联营合作”,绕过法律上对外国人租购土地的限制。二是土地制度改革与宏观意识形态存在冲突。从全局而言，近些年弥漫哈萨克斯坦社会的主流思想不是“再私有化”而是“再国有化”。哈萨克斯坦在开放发展中担心重要资源落入外国势力控制，于2011年出台了《国家国有化法》,对战略性资源(资产)的处置作出特别规定，其中就包括国家对土地的强制转让机制[14]。在这样的大背景下，2016年启动鼓励土地私有化和扩大土地开放的改革政策会遭遇抵制也就不足为奇了。

表6 哈萨克斯坦农地租期变动情况

4 困顿及其本质：哈萨克斯坦土地制度改革的政经逻辑

上述分析比较完整地呈现了改革的过程和效果，但对其学理逻辑的刻画则尚显不足。其中一个关键的模糊之处在于：理论上讲，产权明晰将有利于激励结构和交易结构的改善，进而带来经济效率的提升。如果说投入断崖式减少是哈萨克斯坦农业危机的直接原因，那么哈萨克斯坦的土地产权改革为什么没能扭转这一困局，反而使农业发展陷入了长期的衰落呢?

4.1 产权改革并未扣住哈萨克斯坦农业发展的关键命门

谭秋成在对中东欧国家集体农业解体的分析中得出一个很重要的认识：中国改革是在一个缺乏分工、自给自足的经济中起步的，农业部门与市场和分工网络的联系薄弱，这时产权和积极性是生产力改进的决定因素；而中东欧诸国分工相对发达，影响生产力改进的主要是农业内部协作及与之相关部门的交易效率。因此在1980—1989年，中国的土地产权改革的效果立竿见影，而中东欧国家的改革则由于对农业产业体系和生产体系的冲击而导致生产能力的下滑[15]。

哈萨克斯坦独立时的情况与后者非常相似。哈萨克斯坦历史上以游牧为主，直到1950—1959年苏联大垦荒之后农业才真正起步。苏联计划经济体制下各加盟共和国只是举国体制下的一个生产单元，经济结构十分单一。哈萨克斯坦主要负责粮畜和矿产等基础产品生产，其他方面的物资几乎完全靠苏联的工业体系支撑。作为苏联体制下的一个生产单元，苏联时代哈萨克斯坦农业已经深度卷入和依赖苏联整体的产业部门分工，其独立后施行的土地产权制度改革不可能带来像中国那样大的溢出效应。结果反而是生产装备的短缺与产权制度改革在时间上交叠，改革的正效应被短缺遮蔽了。

如果说哈萨克斯坦独立初期的情况是短缺遮蔽了改革，那么此后的情况恐怕就是私有化遮蔽了市场和法治。对哈萨克斯坦的情况来说，尽管产权改革不可能在短期内带来很大的经济红利，但从长期看，如果改革措施到位还是能够为经济稳定奠定基础。但问题是，哈萨克斯坦后续的改革中只见私有化的盲目挺近，但缺乏政府运作和交易网络的同步变革，整个国家的市场化和法治化严重缺失，不仅使改革效应大打折扣，还将哈萨克斯坦土地问题拖入泥潭。这其实是很多转轨国家的通病。世界各国的改革实践皆证明，如果没有一套平衡性的制度安排和国家治理的现代化，孤立的产权改革发挥作用的空间是十分有限的。

4.2 改革方向偏差制约了哈萨克斯坦专业农户阶层的崛起

专业农户是农业现代化的承载力量，遍观世界上农业发达的国家，无不是以专业农户经营下的家庭农场为基本单元的。纳扎尔巴耶夫念兹在兹的事情就是培育一个善于经营的农业有产者阶层。然而事与愿违，直到今天在哈萨克斯坦的广袤田野上仍旧难以找到真正意义上的专业农户。

理论上讲，应该通过一套合理的土地分配机制实现产权分配的初始公平，在此基础上通过市场化机制促成农业经营者间的竞争，淘汰竞争力较弱的低效率农户，从而实现土地规模化和专业农户崛起。在这个过程中，政府主要发挥保护土地产权、促进地权交易和构建农业专业化服务体系的作用。从纳扎尔巴耶夫本人的陈述来看，其出发点与此并无二致。他认为：“不确定土地的真正所有者，就不能建立有效的市场机制，而这首先就涉及作为农业主要生产资料的土地。”[2]并进一步强调：“选择新土地主人的主要目的是提高土地利用效率。在向新的市场关系过渡的条件下，土地所有者那里存在着一个重大问题——独立从事生产，这种生产的成就不仅取决于土地所有者善于经营土地，而且还取决于他善于管理土地。新土地所有者应该是训练有素、会组织生产过程的管理者。”[2]

然而遗憾的是，在实际操作中纳扎尔巴耶夫逐步背离了这一路径。其中最关键的失误出现在对专业农户的认识上面。从一开始，他就认定国营农场和集体农庄的领导者阶层是哈萨克斯坦农业可以依赖的力量，并通过行政命令支持他们直接获取大量土地。他指出：“为了保持生产形势稳定的大型国营农场的完整性，在这些农场担任领导工作20年的管理者可分得农场财产股份的10%,此外，10%的财产股份交给他管理5年。如果经营活动取得良好效益，那么5年之后，这些股份也归他所有。”[2]

然而，谁又能够证明这些国营农场和集体农庄的经营者具有更好的经营能力呢?这恐怕是决策者的一厢情愿了。专业农户需要具备较强的经营管理能力和风险意识，这些素质只有在市场竞争中才能准确识别出来。集体经济时代的管理层，不可能直接成为高效率的农业经营者。哈萨克斯坦农业经营体系的现实已经宣告了上述改革的失败。

4.3 不公正的改革是哈萨克斯坦土地问题陷入困顿的根源

苏东国家的改革历史上，有两种私有化方式：一种是“大众私有化”,主要特征是通过把国有(集体)资产证券化由全社会分配股权，也叫“人民私有化”或“证券私有化”；另一种是“自发私有化”,主要特征是官员通过特殊渠道直接将资产“化公为私”,也被称作“官员私有化”或“权贵资本主义”[16]。前者以捷克为代表，后者以波兰和俄罗斯为代表。哈萨克斯坦土地制度改革的早期具有明显的“大众私有化”特征，但2003年《土地法典》的颁布标志着其向“自发私有化”转变，因为在这部法律中对少数管理者获取土地所有权具有明显的倾向性。问题在于，自此之后土地私有化的口号高歌猛进，但实质性的产权改革并未获得实质性的推进，由此带来了一系列问题。

第一，产权改革停滞不前，土地市场发育缓慢。

产权理论中，如果交易费用为零，那么效率与初始产权界定无关。但在现实世界中，交易费用不可能为零。像哈萨克斯坦这样的国家，产权换手的交易成本更是无比之高，放开农用地交易20年仍旧没有出现一个全国性的市场。据一位哈萨克斯坦官员讲，哈萨克斯坦土地分配的不平等性很高，少数人掌握大量土地，而且这些土地产权长期处于模糊状态。

第二，产权改革滞后的背后是“权力支配财产”的隐蔽逻辑。

我们今天已经越来越清楚地认识到：“土地问题的关键不是公有还是私有的问题，而是公权(力)如何对待私权(利)的问题。”[17]为何哈萨克斯坦很早就放开了所谓农村土地的交易，允许土地私有和买卖，却难以形成真正的土地市场?其背后的逻辑是：无权者无从购买，有权者无须购买。一方面，无权势者在权力和制度的“中心—边缘”结构下，或者不敢大胆投资，或者希望投资购买却没有渠道；另一方面，有权势者无需投入大量资本便获取利益。比如过去国营农场和集体农庄的官员可以通过“长期租赁”的方式控制土地，自然失去了购买的动力。

第三，产权改革公正性缺失制约着土地制度的现代化进程。

从经典意义上讲，近代以来的土地革命和土地改革所承载的历史意蕴不仅仅是土地数量的重新分配，而是带有供给自由、建构平等、告别宗法等级和权力支配的象征意味[17]。在针对土地问题的抗议中，一些农民或是批评政府的土地政策，或是将矛头指向地方范围内的土地不平等，皆与改革历史上的公正性缺失有关。公正的改革往往有利于促成历史的和解，而哈萨克斯坦在目前的情况下进退维谷，其土地制度(背后是全局性的政治经济体制)的现代化将有很长的一段路要走。

5 哈萨克斯坦土地制度改革及中哈农业合作的前景

随着此前《土地法》修正案冻结期限的邻近，土地问题开始重回政策议程。综合笔者的实地调查以及当地媒体的报道，可以发现哈萨克斯坦各界对土地制度改革的认识分歧较大。关于未来的走势与前景，可以作两点判断：

第一，国内反对土地改革的声音很多，哈萨克斯坦政府已经宣布禁止向外国公民和外国公司出售和出租农业用地。此前确定的《土地法》修正案冻结期限是2021年年末，但实际上还没等到这个时间，迫于各方压力，哈萨克斯坦总统托卡耶夫已经于2020年7月宣布改革不再继续，并且强调“不会再重新讨论这一问题”[18]。从公布的内容看，哈萨克斯坦土地制度将回到2003年甚至更早的轨道上去，这意味着哈萨克斯坦土地制度进入了一个新的保守周期。

第二，中国在哈萨克斯坦投资土地的时机尚不成熟，未来中哈农业合作需在其他方面挖掘潜力。一是随着中国国力增强和世界影响的扩大，哈萨克斯坦精英阶层对中国企业扩大土地租赁经营规模的担忧会长期存在甚至还可能加重。二是哈萨克斯坦现行土地法对外国人租赁土地的保护很不完善，且其本国土地产权亦不明晰，投资土地的经济风险较大。三是大规模土地经营有可能被哈萨克斯坦反对势力利用，将矛头指向中国“租地扩张”。

考虑到上述因素的影响，未来中哈农业合作宜优先在技术合作和人才培养方面寻求突破，尽量避免直接的土地经营或从事“开发性进口”,以防被哈萨克斯坦反对势力利用，将矛头指向中国“租地扩张”并借此影响哈萨克斯坦政治及中哈关系正常发展。

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[17]陈明.土地政治论[M].北京：当代中国出版社，2019.

[18] 中国驻哈萨克斯坦大使馆经济商务处.托卡耶夫重申哈萨克斯坦不会向外国人出售土地[EB/OL].(2020-07-02)[2021-11-08].

注释

(1）Конституция Республики Казахстан.

（2）О внесении изменений и дополнений вЗемельныйкодексРеспублики азахстан.

（3）Kazakhstan ups investments in agriculture.

（4）资料来源于2019年9月30日,在阿拉木图与哈萨克斯坦一体化基金会何成的访谈。