“求同”与“存异”：异质性资源禀赋视域下宅基地三权分置实现路径研究——基于典型案例的对比分析

作者：王亚星 于　水  责任编辑：蔡清华  信息来源：​《宁夏社会科学》 2022年第2期  发布时间：2022-04-19  浏览次数： 22919次

【摘　要】旨在盘活闲置宅基地资源的三权分置改革是乡村振兴的关键解锁点，而该项改革却面临全国层面规范化需求与地方层面差异化现实间的冲突，如何在我国乡村资源禀赋分化的背景下推动宅基地三权分置改革落地成为当前亟待解决的重大问题。基于6个村庄的典型实践发现，异质性资源禀赋决定了宅基地的差异化价值，而这一价值实现既需要统一的制度变革，也需要相对宽松的改革环境。宅基地三权分置改革应基于共同性制度需求在中央层面出台统一的配套制度，实现“求同”则同；同时应在严守耕地红线和生态红线的背景下，赋予地方多样化宅基地实践的自主权，允许地方探索差异化的实践路径，实现应异则异。面对地方共性需求与异质需求共存的改革实践，治理体系应嵌入地方禀赋分化的现实条件，避免政策“一刀切”或政策缺位困境，应形成“求同”（国家层面统一规定）与“存异”（地方层面差异实践）相协调的现代化治理体系。

【关键词】异质性资源禀赋；宅基地；三权分置；分类治理；乡村振兴

一、问题的提出

农村宅基地资源大量闲置、农民宅基地财产权变现需求、城市扩张需要和乡村振兴战略实践等诸多现实背景交织，亟待变革宅基地所有权、使用权两权分置的权属关系，实现宅基地使用权的独立性与完整性[1]。2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，拉开了宅基地三权分置改革的序幕。我国农村幅员辽阔、类型多样，不同类型农村人地黏度、资源禀赋、要素市场发育程度差异较大[2]，因而宅基地三权分置改革如何在不同类型村庄落地成为了乡村振兴的重点与难点。

与此同时，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》强调“顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等……分类推进乡村振兴，不搞一刀切”。宅基地三权分置作为乡村振兴的组成部分，其实践路径选择与村庄的发展现状、区位条件等资源禀赋密切相关。若以某种特定模式在全国范围内普遍推广，极易造成“南橘北枳”的实践困境[3]，故而宅基地改革实践也应分类治理。但宅基地制度作为国家制度设计之一，宅基地三权分置的最终归属也将以国家立法的形式呈现。宅基地改革处于地方需求异质性与国家立法统一性的冲突中，亟待理顺改革思路。基于此，如何有效平衡地方异质性诉求与国家法律统一性要求之间的结构性张力是亟待探讨的学术命题。本文旨在探索异质性资源禀赋背景下宅基地三权分置的实现路径，以期推进宅基地资源的优化配置。

二、文献综述

宅基地三权分置是继农地三权分置后的又一次重大制度创新，也是乡村振兴的重要抓手[4]。近年来，学界围绕农村宅基地三权分置展开了大量的研究，主要集中于三权分置的产权设计、功能风险分析和实现路径探索。

（一）宅基地三权分置的产权设计研究

产权关系是经济关系中最核心的因素，产权设计是制度设计的关键[5]，现有宅基地三权分置的产权研究主要集中于产权设计的法理诠释。首先，主张重新界定产权来更新产权结构，通过跳出“土地为唯一不动产物权标的”的一元思维和“居住权人役性”的执念，虚化农房的所有权，分离农房居住权[6]，将权利结构调整为“集体所有权、农户使用权与社会主体租赁权”[7]。其次，对“三权”的内涵诠释。徐忠国等认为，所有权和资格权分别对应自物权和人役权，而使用权是用益物权下的地上权，能够单独对抗所有权和资格权[8]。陈耀东认为，农户资格权应涵盖分配资格权及使用权，是一种身份性权利与财产性权利的复合权利，而宅基地使用权则为债务性使用权和财产性使用权[9]。高海认为，宅基地使用权类似于国有住宅建设用地使用权，为不动产用益物权，而资格权不同于分配请求权，包含优先受让权、继承权、接受赠予权[10]。此外，大量学者探究了作为新设权能的资格权。资格权被视为是基于集体成员权而产生的独立权利，是对“所有权—使用权”分置模式中使用权的“身份性”衔接，是独立于宅基地使用权的权利，而非宅基地使用权演变而来的“剩余权”[11]。这些产权研究为我们界定三权分置的“权利束”提供了理论参考。

（二）宅基地三权分置功能作用与制度困境研究

宅基地“三权分置”是应对“两权分置”所面临“集体成员”取得困难、“一户多宅”利用粗放、“空心屋”退出不畅等困境的制度创设，但由于配套制度不足，仍存在潜在制度风险。针对宅基地三权分置的功能作用和制度困境，学界已进行了相应探索。一方面，就其功能作用而言，研究证实宅基地三权分置能发挥财产性权能与保障性权能，兼顾公益与私益[12]，实现宅基地的市场化[13]，在化解农村空心化[14]、促进农民亲环境行为[15]、为乡村振兴提供配套制度保障[16]等方面具备重要功能。但同时，宅基地三权分置改革仍存在环境配适性缺陷风险[17]，面临外来人口挤占集体资源及管理缺失带来的社会风险[18]，宅基地所有权虚化，退出机制不健全和农民处分权能困境[19]，甚至因执行扭曲而诱发危害国家安全和侵害农民权益的结果。已有研究从学理角度分析了三权分置改革的作用和存在的风险，但这些研究仍待实践检验。

（三）宅基地三权分置实现模式研究

现有宅基地三权分置实现模式研究集中于三个方面：首先，基于宅基地保障性功能和财产性功能视角，主张强化使用权的公共职能并探索保障性权能路径[20]，平衡宅基地“居住保障”功能与宅基地流转收益功能[11]，以资格权独立成权实现居住保障、以使用权纯化实现财产保障[21]等实践路径。其次，基于宅基地三权分置的管理视角，主张赋予宅基地所有权完整的收益、处分和管理权能[22]，并在审批权和收回权下放的基础上构建宅基地市场流转管理模式[23]，优化农村不动产登记制度[24]，拓展宅基地权能、交易赋权与适度管制[25]。此外，高圣平认为房地分离模式为宅基地三权分置改革提供了可行路径，同时应建立宅基地有偿使用制度，并下放审批权、缩短审批周期[26]。最后，基于田野调研的试点模式研究，已有研究集中关注了江西余江等地典型模式总结[27]或农民意愿调查分析[28]，但鲜见对改革实践的对比分析。

总体而言，既往研究从法理和产权层面提供了不同的宅基地三权分置产权设置和制度变革的思路，对深入探究宅基地三权分置改革的实现路径奠定了基础。但这些研究通常将我国农村视为一个同质化整体，强调理论推导而缺乏现实考察，极少关注宅基地三权分置改革的实践模式，尤其缺乏区域异质性背景下的对比分析，极易导致以偏概全、脱离实际的风险，而难以得出具有普适性、系统性的结论。基于此，本文在学理分析的基础上，通过案例嵌入为该研究主题提供参考。具体来说，选取了东中西部的6个典型实践，探索异质性资源禀赋下宅基地三权分置改革的实现模式及其对国家层面的制度需求，以期形成国家层面宅基地制度立法与地方层面多样化实践并存的宅基地三权分置实现模式。

三、案例描述：选点依据与案例概况

我国宅基地改革通常遵循着渐进式制度变迁思路，是多主体反复博弈的产物[29]。宅基地三权分置诞生于宅基地资源闲置、乡村振兴战略、农地三权分置改革等多重背景下，而其实践路径仍处于探索中，亟待回归社会现实中寻找适宜路径。

（一）选点依据

当前，宅基地通常具备着四项功能：（1）1在“宅房不可分”背景下，宅基地提供居住场所，发挥着居住功能；（2）在“庭院经济”中，宅基地可以作为生产经营的组成部分，发挥生产要素功能；（3）在“乡村旅游”背景下，宅基地提供人们不同于城市生活的体验，承担着旅游功能；（4）在“宅基地复垦”背景下，宅基地经过法定程序可与农业用地和集体经营性建设用地相互转换，有着潜在的生产资料属性。不同地区的宅基地功能作用和改革路径差异显著，结合宅基地功能差异将资源禀赋分为村庄的常住人口流入量、与区域经济活动中心（县城）的距离、文旅资源以及区域的产业结构等，以上因素决定了宅基地流向和改革动力。

由于地区间资源禀赋差异，宅基地主导功能异质性明显。（1）1在人口输入量较大的城市郊区，居住和发展庭院经济的功能占据主导；（2）在依赖于自然风光、人文景观的旅游资源区，宅基地的旅游功能占据主导；（3）在人口外流、空心化凸显的传统农区，宅基地通常发挥更多的复垦功能。在产权放活的宅基地三权分置改革下，市场杠杆会将宅基地功能匹配至效能最大化的主体中。基于宅基地流转的资源禀赋差异，将我国农村划分为城郊型农村、旅游资源型农村和传统农区型农村三类。其分类依据并非基于宅基地独有的功能属性，而是基于相较于其他类型村庄的主导功能属性。例如宅基地在提供人们休闲娱乐时通常也具备居住功能，但相较于其他村庄更具备旅游功能，将该区域归纳为旅游资源区。

本文基于可复制性、代表性原则，每种类型选择了2个试点区域，并在相关区域内选择1个典型村。样本广泛分布于东中西部，其村庄资源禀赋各异。其中浙江义乌K村和江苏常州武进Y村位于经济发达城市周边，均有大量外来务工人口，位于本村的乡镇企业为其主要收入来源，但并无特殊的旅游资源，属于城郊型农村；L村与W村分别位于安徽旌德县和江苏泗洪县，两村距离县政府分别约30分钟和50分钟车程，村庄产业为单一农业，大量农民外出务工，无旅游资源，属于典型的传统农区型农村；S村和J村分别位于云南大理市和江西安吉县郊区，与城市距离均不超过30分钟车程，且有着丰富的旅游资源，旅游收入是村庄收入的重要来源，属于旅游资源型村庄。所选取的案例中多数区域已由地方政府确权颁证，出台正式改革文件与办法；此外，因我国部分农村土地整治或宅基地开发的多样化实践，虽无宅基地三权分置之名，但已行宅基地三权分置之实，故而也选取武进、泗洪两个存在宅基地使用权与资格权分置实践的村庄。

（二）案例概况

1.城市郊区型农村宅基地三权分置模式

(1）1义乌K村。2015年，义乌市被列为全国农村土地制度改革试点地区，首次提出并建立了宅基地“所有权、资格权和使用权”分离的制度体系。义乌市的制度创新主要体现在三个方面：第一，宅基地入市制度改革，义乌市允许将城镇规划区内的宅基地置换及上市交易，允许规划区外的宅基地更新改造后，在本市范围内向其他集体组织成员转让，此外未完成规划改造的村庄，允许集体内部流转。第二，农房抵押贷款制度改革，通过宅基地和农房确权、建立基准价评估体系、引入多模式风险承担机制等方式，建立宅基地使用权及农房的抵押贷款机制。第三，创立“集地券”制度，农民将闲置宅基地退出复垦，获得“集地券”并可抵押贷款。K村将多规合一与宅基地三权分置有机结合，通过乡村更新，旨在实现生态宜居和产业兴旺。该村在核定的乡村建设用地规模内，通过宅基地统一开发，盘活宅基地存量。具体包括三个措施：第一，对超标宅基地进行有偿收回；第二，对资格权进行拍卖；第三，采取公开竞争的方式进行宅基地的有偿选位。此外，K村每人拿出3平方米的宅基地由村集体统一经营，增加村集体及农民收入。

(2）武进Y村。武进区是全国33个农村土地制度改革试点之一，其宅基地改革以完善宅基地信息管理系统为核心，为宅基地资格权、使用权配置与管理奠定了基础。Y村围绕宅基地“三权分置”，开展确权登记工作，落实了集体组织的宅基地使用权，同时，以户为单位，对农户的资格权进行确认；此外，通过发展乡村旅游业等，放活宅基地使用权，并探索宅基地使用权及农房的抵押担保功能。由于经济发达，有大量外来务工人员，当地政府不断探索宅基地“三权分置”道路，推动宅基地使用权向外来务工人员流转。2018年7月，该村办理了第一宗集体建设用地不动产租赁备案登记。同时，该村作为武进区第一批宅基地改革示范村，开展了村级建设规划、宅基地确权、审批等多项工作，为了提高土地利用效率，该村结合宅基地置换等开展多种配套改革。

2.传统农区型农村三权分置模式

(1）1旌德L村。旌德县的宅基地三权分置经验更多集中于权属划分与确权登记方面。该县为典型的传统农区，在人口外流背景下，该县出现了大量闲置宅基地。截至2017年底，该县33207宗宅基地，其中5718宗闲置，2447宗有私下售卖行为，此外还有8597宗一户多宅、16168宗面积超标。为此，旌德县颁布了《农村宅基地“三权分置”发证暂行办法》，并选择L村进行试点工作。在旌德县改革实践中，其创新主要体现在三个方面：第一，确立了宅基地三权分置不动产登记证书的形式及内容，明确所有权人、资格权人和使用权人；第二，将宅基地使用权流转范围由本村流转扩大到外村农民，但仍禁止向非农户口流转；第三，完整化标的物信息，清晰表明了宅基地及农房的面积、结构及建筑年份。L村在旌德县改革的基础上进行进一步系统化完善，将确权颁证工作分为测绘确权、资格审查、受理颁证等阶段，并对不同农户进行分类颁证。

(2）泗洪W村。泗洪县2016年开始探索土地整治，宅基地整治是其重要的组成部分，通过社区化集中安置、货币化补偿安置等方式有效退出了闲置宅基地。同时，对清退的宅基地进行集中整理，通过完善农田、水利、沟渠等方式实现了退出宅基地的高标准农田建设，并通过“增减挂钩”政策对建设用地使用权指标化流转，以补偿农户带来的资金困境，其中宅基地指标除少量退出外，多数指标仍归农民所有，同时宅基地复垦的耕地使用权也归农民所有。W村自2016年起就通过土地整治推动整村搬迁和宅基地使用权流转，其宅基地流转的收益主要由宅基地置换补偿和复垦耕地出租收益构成。每户需退出3分宅基地，根据原有宅基地面积，并综合考虑房屋结构，每平方米补贴300—400元不等。此外，农户退出宅基地后，原有宅基地面积指标每户扣除3分地外，均为农户所有（类似于三权分置中的资格权），不允许进行指标买卖；而原有宅基地转为农地后的农地承包权归农民所有，经营权在尊重村民意愿的基础上由集体发包。

3.旅游资源型农村三权分置模式

(1）1大理S村。受历史及民族因素影响，大理市的宅基地问题较为突出。截至2017年，全市共有农户10.6万户，12.6万宗宅基地，其中一户多宅2.1万宗，面积超标4.1万户，宅基地户均面积351平米，农户面积大于450平米的约占15%。随着大理市旅游业的发展，宅基地隐形流转问题日趋凸显。基于此，大理市进行了“两探索、两完善”改革，结合当地习俗标准，对“户”与“宅”进行界定，并启动不动产登记，明晰产权；建立了宅基地有偿使用制度，对于面积少批多占和面积超过450平米的宅基地分别按照一次性缴费和分年缴费的方式收取使用费。此外，还建立了宅基地退出机制和相应的规划管理机制，赋予了集体组织关于宅基地的收益和处分权能，同时通过有偿退出、内部流转、抵押担保等方式增加了农民的财产性收益。S村距离城市近半小时车程，历史悠久、古旧居民院落较多，具备发展旅游业的潜力。该村建立了统规自建、批新让旧、用好存量、因地制宜的制度模式，并探索宅基地的收益权、收回权和管理权方式，制定了“超占收费、划定等级、取之于户、用之于村、使用得当”的原则。对于该村宅基地面积超标部分收取使用费。建立“古旧建筑修复项目”，将8个古旧村落住宅的使用权收回，并对相关农民新批宅基地予以安置。此外，设立村庄土地规划建设制度，实行宅基地的网格化监管。

(2）安吉J村。安吉县结合“多规合一”的政策设计，通过对空心屋和限制宅基地集中整治，盘活宅基地资源。引入社会工商资本共同开发利用土地，村集体组织将村域内的宅基地（使用权）在一定期限内流转给经营公司，再由经营公司进行开发与使用，其所得收益通常采取公司、集体与农户分红模式。J村为联合经营模式的典型代表，近年来，形成“村 公司 家庭农村”的经营格局，由村集体统一领导，同浙北F公司和本地A公司、B公司达成合作。F公司负责吸引游客，A公司负责保障村内旅游配套设施，B公司负责人员培训，三家公司均采用公司51%、村集体49%的股份对村内宅基地、农房进行开发利用，推动旅游业发展。截至2018年底，该村人均收入38820元，高于该县人均收入，村集体总收入1亿元，吸引外资20亿元，且经济发展水平仍在向好发展。但在宅基地使用权流转带来巨额收益的同时，也引发了违规获取宅基地现象，部分农民通过“假离婚真骗宅”的方式企图额外获取宅基地指标。

四、案例分析：不同类型村庄宅基地三权分置实践模式比较

（一）案例推演：多类型村庄宅基地三权分置实践模式

1.城市郊区型地区宅基地三权分置模式

从异质性资源禀赋的视角看，城郊作为连接城市和农村的桥梁，是城乡资源要素流动的重要场域，但较之其他类型农村，城市郊区型农村分布于城市周边，特殊的地理区位使得城市郊区具备良好的工业基础。城市丰富的资源要素能迅速链接到该地区，良好的经济发展环境使得宅基地使用权流转需求较旺盛，面临迫切的改革需求。

(1）1城市郊区型农村资源禀赋特征

第一，距离劳动力市场距离较近，人口流入显著大于人口流出。主要位于工业或服务业基础较好的发达地区，通常吸引大量外来务工人员。同时，部分城郊型村庄以服务城市为导向，旨在构建服务城市的康养中心，常住人口与户籍人口比波动不大，但流动人口显著多于常住人口，如武进Y村和义乌K村发展农家乐。该类村庄虽然旅游特色并不突出，但得益于空间距离，仍具备发展乡村旅游业的潜力。第二，未完成宅基地城市化，农民仍有大量闲置宅基地及农房资源，具备宅基地三权分置改革条件。如Y村和K村，虽然实现了部分农民的集中安置，但是农民仍拥有大量闲置农宅，进而为宅基地使用权流转提供了物质基础。

(2）城市郊区型农村宅基地流转模式

第一，城郊村的宅基地使用权流转动力充足，市场导向明显，流转用途多样。城郊型农村因临近城市劳动力市场和消费市场，故市场能够自发地配置资源。由于市场需求不同，宅基地可以作为经商场所、外来务工人员居住场所，也可以流转至村集体进行旅游业开发。总体流转过程中，对外来资本依赖性小，仅需政府赋予其流转的合法性，而不需政府进行项目投资。第二，有别于传统农区规模宏大、节奏统一的大操大办式和旅游区的整村开发式，城郊村宅基地使用权流转的碎片化特征较明显。因市场需求多样化和流转用途的多元化，较于其他类型，城郊型农户与转入户间直接交易行为更多，流转大多为个体与个体间流转，碎片化特征明显。

(3）城市郊区型农村宅基地三权分置的优势与困境

城郊型农村宅基地流转的优势主要在于流转的自发秩序，无需政府过多干预就能有效盘活宅基地资源，市场化会将资源配置到最优主体，实现利益的最大化。但是现行流转中面临着法律不健全，大量私下交易行为缺乏法律监管，而且在宅基地财产化极为凸显的该类地区，大量农户违规建房，一户多宅、面积超标等现象明显。在宅基地的流转过程中，由于制度不规范普遍存在渠道较少和效益低下等情况。因此，基于当前城郊型宅基地流转的优势和困境，需要国家不断完善法律制度，进一步规范宅基地流转的行为，促进资源配置效率的提升。

2.传统农区型地区宅基地三权分置模式

我国当前正处于农业农村发展的转型期，传统农区型村庄占我国乡村的大多数，是乡村振兴战略的重点所在。促进传统农区闲置宅基地有序退出是进一步释放乡村发展活力的重要路径。

(1）1传统农区型农村资源禀赋特征

第一，市场资源匮乏，市场化流转动力不足。传统农区型农村通常以纯农业为主，农民大量外流，农村空心化和宅基地空置化明显。在此背景下，宅基地流转诉求明显小于宅基地供给，且宅基地审批仍较为宽松，在供给远大于需求的背景下，市场机制难以有效地配置宅基地使用权资源。第二，旅游资源特色不够明显，流转后旅游业发展动力不足。诚然该类农村部分有着较好的田园风光，甚至有部分历史遗迹，但因距离城市较远，通勤成本太高，难以像城郊村一样发展农家乐、康养等产业。另外，景观的异质性不强，难以满足城市居民的猎奇心理，难以借鉴旅游资源型村庄发展文旅产业的模式。

(2）传统农区型农村宅基地流转模式

第一，传统农区的宅基地使用权流转的政府主导特征明显。传统农区的宅基地使用权流转缺乏市场动力，难以形成宅基地使用权流转的自发秩序，通常由政府主导，借助于“增减挂钩”的政策供给和地价低廉的现实优势，结合土地整治、多规合一等制度，实现宅基地使用权退出及指标化交易。因此，传统农区的宅基地使用权流转的市场式微，而政府主导明显。第二，传统农区的宅基地使用权流转以规模化为主要特征。由于该类地区的宅基地使用权流转通常是政府主导，且辅以相应的政策配套，出于行政成本考虑，鲜有政府针对农户个体或小规模农户进行宅基地使用权流转或宅基地改革，通常为整组、整村甚至若干村共同流转，从而形成规模效应，降低政府的行政成本，并能够提升与竞标公司的议价空间。

(3）传统农区型农村宅基地三权分置的优势与困境

传统农区的资源盘活是乡村振兴的重点和难点，行政力量的嵌入能够有效地建构宅基地三权分置的秩序，在此过程中可最大程度地发挥农村基层党组织和乡镇政府的积极动员优势，取得村民对宅基地流转的认可，有效避免完全依靠市场手段带来的“资本掠夺”。同时，政府主导的宅基地使用权盘活与流转，通常结合着相应的配套政策，能够系统地重构乡村格局，实现生态宜居。但是在实际运行中，存在着精英俘获行为，部分乡村精英通过与政府间的权力寻租，俘获相应的入村资源；此外，农民在该项目中诚然有所获益，但是却通常“被”提升了生活层次和消费水平，贷款负担也较重。

3.旅游资源型地区宅基地三权分置模式

在中央全面推进三产融合的背景下，面向环境优良、交通便利和旅游资源丰富的农村地区，发展乡村旅游已经成为共识。旅游资源型地区能够借助旅游这种优势资源有效盘活宅基地使用权。

(1）1旅游资源型农村资源禀赋特征

第一，旅游资源特征明显突出。特殊的地理区位条件往往为村庄的发展注入优质的旅游资源。旅游区通常具备得天独厚的自然风光或人文景观，这种景观并非一般传统农区村庄能够比拟。在乡村振兴战略实施中，文旅开发是推进传统村落产业发展的有效途径。实践证明：合理地开发乡村的旅游资源，形成“一村一品”的乡村旅游链条，在此基础上大力发展特色种养业和加工业，形成“旅游 ”产业体系，是乡村有效融入国内大循环新发展格局的重要策略。如大理日趋火爆的“文青”特色、安吉驰名遐迩的“绿水青山”，均吸引了大量游客驻足。第二，距离客源地通勤时间较短。该类村庄通常距离城市较近，但又不像城郊型农村那样受城市气息过度侵染，通常在城市的一小时通勤圈内，为城市居民度假提供了良好的休闲场所，因而也具备较好的市场资源。

(2）旅游资源型农村宅基地流转模式

第一，旅游资源区的宅基地使用权流转参与主体多样。不同于城郊型村庄的农户与转入户间的个体间流转，也不同于传统农区的政府主导的大规模流转，旅游资源区的宅基地流转模式多样、参与主体多元。部分旅游资源区采取的是J村“村 公司 家庭农村”的模式，此外仍有部分村庄采取的是S村“统一规划 个体经营（流转）”的模式，因而参与主体多元。第二，旅游资源区的宅基地及农房规划统一特征明显。旅游强调整体美感，单一宅基地及农房规划失调将直接降低整个景区的水平，故而即使宅基地使用权具体流转行为发生在个体或与开发公司间，但是规划均保持高度统一。第三，旅游资源区的宅基地使用权流转的经济效益最为明显。旅游资源开发使得农村由第一产业直接向第三产业跨越式发展，带来人均收入的显著增长，也因此带来宅基地价值的明显提高。因此，存在部分农民不愿意参与集体规划，或与旅游公司、村集体达成合作后进行毁约，以谋求更高的宅基地使用权流转收益。

(3）旅游资源型农村宅基地三权分置的优势与困境

旅游资源型村庄宅基地使用权流转充分发挥了区域的资源优势，将闲置的村庄资源通过产业化的方式进行集中利用，不仅规避了土地资源的浪费，还极大推进了乡村的生态文明建设。通过宅基地资源的活化，有效推动了产业发展、农民增收与乡村宜居。但同时，旅游资源型村庄由于存在宅基地财产权化的巨额潜力，部分农民通过“分家析产”等方式谋取更多宅基地，威胁耕地红线，甚至因为宅基地的邻里纠纷引发一系列的农村治安事件，对当地的公共秩序造成很大冲击。在地方政府和牟利型村民的互动中，也因村民的“无理性行为”造成干群关系的紧张。同时旅游业的发展带来了外来文化对“熟人社会”的冲击，威胁既往乡村治理格局。

（二）案例启示：异质性资源禀赋下宅基地三权分置的功能作用与实现路径

依据村庄资源的异质性制定适合本地区的乡村振兴方案是推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要举措。“分类治理”和“分类振兴”的概念提出也证明乡村治理的有效性必须因地制宜、因村施策。本文基于异质性资源禀赋视角，通过田野调研，对中国的村庄进行分类，根据所划分的三类村庄提出宅基地三权分置功能作用与实现路径。

第一，宅基地三权分置推动宅基地资源的优化配置，实现了多重目标的有机统一。宅基地改革是国家、地方政府、农民等不同利益相关主体逻辑互动的结果[29]，而宅基地三权分置通过资源有效配置和资源放活，实现了多重目标的统一。首先，宅基地三权分置改革实现了土地资源利用效率提升，降低了宅基地无序扩张带来的国家粮食安全、生态安全等方面风险，同时也符合国家乡村振兴战略的要求。其次，赋予了地方政府更多宅基地使用权宏观管控的职能，并通过增加税收、“增减挂钩”增加政府财政收入等方式符合了地方政府的利益诉求。最后，宅基地使用权中的财产属性得以实现，既满足了农民征收需求也满足了转入方的需要，此外还通过赋予村集体监管权，村集体从宅基地流转中获取收益，增强了村集体组织的积极性。

第二，异质性资源禀赋决定了差异化宅基地三权分置实践模式。如表1所示，在不同区域由于距离城市远近、产业结构、人口流动、地区旅游资源等多重因素影响，宅基地使用权的流转规模、模式和方向等存在较大差异。城郊型农村离劳动力市场较近且流入户多，故其流转规模较为碎片化，以农户与外来务工人员的一对一流转为主，租约也相对较短；传统农区由于离城市和房屋出租市场较远，市场化手段难以有效配置资源，故该地区的宅基地使用权流转更多的是地方政府采取多规合一、土地整治等方式，通过宅基地使用权置换、退出和指标化等办法，结合“增减挂钩”的政策设计，实现宅基地使用权的有效盘活。

第三，不同类型村庄宅基地三权分置改革存在相同困境，需出台统一制度予以规制。首先，合法性不足。当前宅基地三权分置仍缺乏部分合法性支持，现有宅基地三权分置实践虽然在不同程度上推动了资源优化配置，但是现行的法律制度仍然严格限制宅基地使用权的流转对象，宅基地仍待进一步放活。其次，缺乏与宅基地三权分置相匹配的农民住房保障制度。宅基地开发利用周期较长，而农户未来仍可能需要宅基地居住，宅基地流转带来的阶段性失宅可能导致农民居住权受损，而原有宅基地住房保障功能的配套制度仍然缺乏。再次，精英俘获降低农民收益。在具体宅基地流转的操作中，有部分乡村精英、村干部通过制定复杂的宅基地价值认定标准获取部分流转收入，损害收入与补偿的公平性。此外，在部分近郊农村和风景区农村，存在流转宅基地后建别墅大院现象，宅基地用途管制仍有不足，违背了国家宅基地改革初衷。

表1三类农村资源禀赋与宅基地三权分置实践模式差异

综上所述，未来的宅基地三权分置改革应平衡国家统一立法与地方多样化实践的张力，该张力的平衡依赖于同质性诉求与差异性诉求的识别。基于6个典型村的实践分析，不同村庄的发展具备不同的发展动力、流转模式，故难以提炼成为具备全国普适性的实践模式；同时，不同类型村庄宅基地三权分置也存在确权等法律层面的共性需求及违规建房等共性问题。因此，在未来的宅基地三权分置改革中，应树立底线思维，即在保持耕地红线以及农村社会平稳运行的基础上，系统提炼各类村庄存在的共性政策诉求，将其上升为顶层政策；而对于不同地区的差异化动力和诉求，则应鼓励多样化试点和尝试，而非将某类地方实践经验强制推广。

五、结论与讨论

宅基地三权分置能够有效地实现资源的盘活利用，而异质性资源禀赋决定了宅基地三权分置的实现模式，其作用机理是异质性资源禀赋决定了宅基地使用权流转模式和对象的差异，进而形成了不同的实践模式。具体而言，基于区域资源禀赋差异，我国农村分为城市郊区型农村、传统农区型农村、旅游资源型农村，而其宅基地流转对象、规模、主导主体、营利模式等均存在差异，且存在差异化的优势和缺陷。同时，不同类型农村的宅基地三权分置共同存在着合法性诉求、农民住房保障制度缺失及精英俘获等困境。基于此，未来宅基地三权分置实践应在中央层面完善宅基地及其配套制度设计，同时在耕地红线和生态红线的背景下赋予地方更多改革自主权。

政策制定与政策执行是公共管理的核心话题，政策制定过于精细将束缚政策执行的适应性调适，而政策制定缺失使得政策运行混乱与全局性缺失。如何配置中央的决策权与地方的政策调试空间是我国治理体系与治理能力现代化的重大议题。基于宅基地三权分置多案例对比分析发现：社会发展的共同需求是国家政策制定的靶向，而区域间异质性资源禀赋则要求赋权地方探索不同的实践路径。因此，在具体的改革实践中，国家应基于诸如生态、国家安全等需要制定改革目标与改革红线，并充分赋权地方在红线范围内进行政策调适，以期实现国家层面的“求同”与地方层面的“存异”共生的政策“制定—执行”的现代化治理模式。

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注释：

1本表中的产业结构均是相较其他类型村庄而言，并非孤立的绝对值比较。例如随着全国产业结构升级调整，传统农区型农村通常第二、第三产业比值也高于第一产业，但是相比其他类型村庄的产值比例，该类村庄的第一产业占比明显较高。