全面推行村级组织负责人“一肩挑”的基层实践与优化策略——基于北省L镇的考察

作者：曹志立 曹海军  责任编辑：王雅娇  信息来源：《东北大学学报（社会科学版）》2022年第2期  发布时间：2022-04-11  浏览次数： 24158次

【摘　要】当前，在我国乡村治理中基层党建引领特征越发鲜明的背景下，全面推行村级组织负责人“一肩挑”已经成为新时代促进乡村振兴发展、激发乡村治理活力的重要抓手，逐渐取得了自上而下的政策共识。对北省L镇实践的考察表明，基层政府综合多种途径完成了村级组织负责人“一肩挑”任务。基层政府全面推行“一肩挑”有着明显的上级压力与基层需求，采取了“情”与“理”结合、正式与非正式交织的动员策略。但与此同时，L镇的实践也反映出全面推行村级组织负责人“一肩挑”仍然面临着基层选举、基层治理和行政效率方面的困境。对此，可以从立法修订、激励机制、党建服务、力量培育等多方面发力，优化“一肩挑”政策运作的制度、动力、民意和组织基础。

【关键词】“一肩挑”；村党组织；村民委员会；乡村治理；基层党建

一、问题的提出

改革开放后，国家为解决后“人民公社”体制下农村农业生产和村务治理的主体缺位问题，确立了以村党组织和村民委员会为核心的乡村治理体制。然而在实际运行过程中，村党组织和村民委员会之间的关系矛盾逐渐显露，基层为此开展了积极探索。20世纪90年代，开始出现村党组织书记和村民委员会主任由同一人担任（即“一肩挑”）的做法[1]。作为自下而上的政策创新，“一肩挑”产生了一定的实际效果，地方也进行了初步尝试和局部推广。2002年，中央文件首次肯定了村“两委”成员交叉任职特别是村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”，此后，这一倡议也多次出现在国家部委的工作通知和领导讲话中。

从2018年开始，中央涉农文件时隔多年再次提及推进村级组织负责人“一肩挑”，有关“一肩挑”的工作部署要求也密集地出现在了乡村振兴发展的国家政策文件和党规条例中（见表1）。从文件表述内容来看，使用了“应当”“大力推进”“全面推行”等大量肯定性表述，均指向了强化村党组织在农村各种组织中的领导作用。不仅如此，中组部、民政部在2020年全国村（社区）“两委”换届工作会议上，明确要求村（社区）“两委”换届选举中应积极推行“一肩挑”，各地也先后开始试行。与以往相比，“一肩挑”政策不仅获得国家空前的支持，进入“全面推行”阶段，而且“一肩挑”的范围也不再仅限于村民委员会，开始扩展到了农村集体经济组织、农民合作组织等各类组织。至此，全面推行村级组织负责人“一肩挑”（以下简称全面推行“一肩挑”）在国家和地方层面取得了基本共识。

表1党的十九大以来中央涉农重要文件关于“一肩挑”的表述

然而学界围绕“一肩挑”政策的讨论持续了较长时间，不同学者的理解和观点存在差异，相关研究主要围绕以下两方面展开。首先，从功能设计角度来看，部分学者认为“一肩挑”在调和村“两委”关系、减编提效、优化村级党的领导等方面具有积极作用。“一肩挑”有助于减少村“两委”沟通协调成本、避免村级事务的多头管理，从制度结构上消除村“两委”间的紧张关系和尖锐矛盾[2]；减少村级人员编制和集体负担，增强村干部团结协作；提升村党组织战斗力和人员素质；扩大党内民主，实现组织意图与村民意愿、党的领导与村民自治有机结合，强化村“两委”对上和对下的双重责任感[3]；确保基层党组织的领导核心地位[4]。但也有部分学者指出，“一肩挑”会对村庄治理和村民自治产生负面影响，由于对上和对下责任难以统一[5]，无法调和国家行政权与村民自治权的冲突[6]，导致村内权力高度集中、党政不分。其次，从实践结果来看，一部分学者认为“一肩挑”产生了良好的实践效果，应予以普遍推广。“一肩挑”实施后出现的“村干部把持村政、以权谋私”等现象，只是民主选举的程序没有严格执行、村民自治没有落到实处[3]。另一部分学者指出，推行“一肩挑”面临诸多制约性因素，限制了其效果的发挥，包括缺乏强有力的人才队伍基础，面临人才不足、能力不济、威望不高等困境[7]；与既有法律法规之间还有矛盾和张力，制度壁垒依然存在[8]；民众的认知与接受程度仍然有限，党员有顾虑、村民会担心等[9]。

已有学术成果对“一肩挑”的理论价值与实践功能进行了全面阐述，为后续研究提供了有益启示，但还存在进一步探讨的空间。一是需要关注政策情境的变化。进入新时代后，强化农村基层党建和村级党组织引领，依靠村党组织将乡村治理中的资源、主体和行动再组织起来，已经成为乡村治理的鲜明特征[10]。故此，全面推进“一肩挑”就成为推动乡村振兴发展、激发乡村治理活力的重要抓手，全面推进“一肩挑”从地方试点逐渐转变为自上而下的贯彻落实。但是，各级关于全面推行“一肩挑”的政策更多是一种倡议，虽经历多年的探索仍存在模糊之处，没有形成统一的规范文件。二是需要重视政策具体实施过程。由于政策情境的变化和政策内容的模糊，基层政府全面推行“一肩挑”既要回应上级的政治压力，也要“摆平”实践中可能出现的不合作问题，还要充分发挥出政策本身的治理效果，此时，就无法采取选择性执行[11]或目标替代式执行[12]等策略。这就需要从中观层面审视基层政府面临的约束条件、行动动因与策略选择，全面考察政策执行过程，才能更好地把握实现政策目标的最优路径。

进入“全面推行”阶段，基层政府如何落实“一肩挑”？这既是政府实务部门需要直面的实践问题，也是理论研究者迫切需要追踪和阐释的重要课题。本文以北省L镇为例1，着力描绘基层政府全面推行“一肩挑”工作的实践图景，呈现实施动因、实际策略和现实困境。本文的经验素材、访谈内容、田野观察均源于笔者于2020年9月至12月期间先后多次前往L镇调研所得。在此期间，采用焦点小组访谈、半结构化访谈等方法，针对区委组织部和区民政局干部、乡镇副书记和社建科科长、村民委员会主任等开展了多次座谈和深度访谈。

二、全面推行村级组织负责人“一肩挑”的基层图景

L镇隶属北省A城市B区，地理位置上处于城市郊区。户籍人口2万，耕地总面积4.3万亩，本籍居民大量外出务工，属于典型的人口流动型乡镇。近年来，随着城市向外扩张和政府征地范围扩大，L镇产生了大量农民回迁社区，同时也保留了大量涉农村庄，全镇19个社区单位中有村庄15个。2020年初尚未实现“一肩挑”的村庄12个，通过前期政府动员和联保到村，L镇用了3个月时间将全镇“一肩挑”比例提高到100%。接下来，本文将以L镇为例，系统呈现全面推行村级组织“一肩挑”的基层图景。

1.全面推行“一肩挑”的实施动因：上级压力与基层需求

L镇此次全面推行“一肩挑”，既有来自上级工作任务的执行压力，也有优化村庄基层治理的现实需求。首先，乡镇面临上级工作任务压力。一是贯彻政治任务的压力。进入新时代后随着中央文件多次提及“一肩挑”，各地党委也将“一肩挑”作为基层党建的重要内容和工作成果。2019年5月，北省省委先后下发了《基层党建质量提升行动计划》《关于加强村“两委”干部队伍建设的指导意见》，要求全面推行“一肩挑”。在此背景下，A市和B区党委组织部开始积极谋划和推进，下发工作实施方案、召开动员部署大会。2020年初，B区将“一肩挑”纳入了区委年度工作重点，先后5次召开区委常委会专门研究，要求所有乡镇街道将行政村“一肩挑”作为重大政治任务完成。因此，全面推行“一肩挑”工作有着明显的“高位推动”特征，具备了强大的“政治势能”[13]。在省市区级政策文件密集下发、工作要求反复下达的背景下，L镇准确领会了上级组织意图，按照“向上看齐”的原则，制定本级方案，召开动员部署大会。正如L镇社建科科长NJ所说：“这项工作对于基层政府而言是一项整体性工作，十分重要，各个部门都要参加，这不是哪一个单位、哪一个部门的任务。乡镇要拿出具体实施方案，报区委区政府审核。”（访谈20201111）二是承担领导问责的压力。上级领导问责是基层政府推行“一肩挑”的直接压力来源。B区在工作实施方案中明确列出了各级领导责任清单和具体时限，对于出现违规操作、上访闹事等情况的要进行问责。此外，B区为全区15个乡镇街道配备了4个督导组，从前期动员、中期选举到后期验收实现全程督导。对于没有完成“一肩挑”的村庄，需要专门向区委报告、提交区委工作会议讨论。B区148个行政村中仅有2个村因村情特殊暂不推行“一肩挑”。在高位推动和工作问责的压力之下，“一肩挑”工作完成度呈现明显的层层加码的特征。截止到2020年10月，A市村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”比例为82.2%，B区比例达到98.6%，L镇则在4个月前已经达到100%。

其次，乡镇存在整合与重塑村庄秩序的基层治理需求。相较于上级政府的工作要求，作为政策具体执行者的乡镇对于全面推行“一肩挑”有着更为实际的考虑，即希望通过推行“一肩挑”来整合乡村治理秩序。从21世纪初我国农村税费改革取消农业税，到推进社会主义新农村建设，再到党的十九大提出乡村振兴战略，“一肩挑”的政策情境已经发生了变化。基层尤其是乡镇一级政府被剥离征缴税费、任务摊派等工作之后，开始出现“悬浮化”和“协调性”倾向[14]，传统那些“与民争利”“政民冲突”的矛盾开始大幅减少。与此同时，国家大量资源和服务开始下沉到农村，村党组织和村民委员会的使命逐渐趋同化，即利用好政府与本地资源，促进乡村振兴、服务村民集体。因此，村“两委”权力矛盾的结构性根源已经很大程度上弱化甚至消失，取而代之的则是村庄秩序重建和发展振兴问题。此时，基层党组织的领导能力而非以村民委员会竞争性选举为核心的村民自治，才是村庄治理取得成效的必要条件[15]。L镇副书记FD就对“一肩挑”之前村民委员会的选举感叹道：“你比如说那个林村，这些年为啥发展不起来、问题很多？看看当时他们村选举了几回？！最后（竟然）选出来个唐某菊，她本身是老教师，还是党员，但年龄大，也快退休了。你说说这种情况怎么办？但他们村里就那样啊，选出来了之后你根本没招儿……说这是村民的家族荣耀也好，是他们的代理人也罢，反正村里家族大姓氏在本地都推选自己的人。”（访谈20200916）为此，基层政府迫切需要强化村党组织的核心领导地位和作用，凸显村党组织在村庄发展和治理中的中坚作用，通过不断增强村党组织队伍凝聚力，全面提升政府政策执行力和基层治理效能。

2.全面推行“一肩挑”的实现方式：情理结合的动员策略

对于本轮村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”，L镇其实利用了届中选举的契机，采取村民代表投票的方式进行。这种办法既确保了地方政府在法律法规范围内行事，更能高效地完成上级任务，也多为其他地方普遍采用。B区组织部副部长QX在访谈中就点明：“这次届中选举，其实也是为了明年的正式换届选举（村‘两委’换届选举）打好提前量，提前摸清‘一肩挑’会出现哪些问题，让村书记在下一轮正式海选中有一定的优势。”（访谈20200915）具体到L镇，整个“一肩挑”工作从2020年3月开始，经历了前期宣传动员、中期实施选举和后期备案收尾。具体的过程为：通过前期各级领导包保做工作，让村民委员会主任或村党组织书记认识到“一肩挑”政策实施的重要性；在合情、合理、合法的范围内，通过摆事实、讲道理等方式，在村“两委”班子中开会讨论协商，形成对新任村党组织书记的一致意见；组织召开村民代表大会或党员代表大会，完成选举程序。实践中，基层如何开展动员和协商、顺利完成选举工作就显得尤为关键。L镇在这一过程中采取了“情”与“理”结合、正式与非正式交织的动员策略。

首先，采用“按理办事”的正式动员策略。L镇借助省市区各级党政领导高度重视和高位推动的“政治势能”，通过强化上级工作要求和各类程序规范进行正式的组织动员，成功地将上级压力“传导”到了各村。在前期准备动员阶段，L镇多次召开“一肩挑”工作部署动员会、工作推进会、工作培训会等正式专题会议（见表2），邀请区委领导、区委督察组等上级领导列席，以此来传达出工作重要性和上级重视程度。在工作专题会议上，L镇主要领导借助解读省市政策文件、传达上级工作精神和要求的机会，反复强调开展此项工作的重要意义以及镇村各级干部应具备大局意识，表明L镇将不遗余力确保此项政治任务有条不紊完成的决心。通过在正式场合公开和宣讲落实该项工作的严肃性、纪律性、政治性，对整个村干部群体形成有效的政治压力。由此，既实现了对乡镇包保干部的正式组织动员，也完成了对全体村“两委”的政治意识教育。

与此同时，L镇十分重视按照党规法律的要求推行“一肩挑”工作，最大限度地确保选举工作在工作流程和规范上公平、公正和公开。对于村民委员会主任主动请求辞职的情形，按照《北省村民委员会选举办法》的规定“村民委员会成员因……工作变动或者其他原因要求辞去职务的，应当以书面形式向村民会议或者村民代表会议提出……。由村民会议或者村民代表会议依照本办法规定的选举程序在三十日内进行补选”，L镇严格落实对补选各环节的工作纪律要求，包括书面材料的归档、村民代表会议的举行、公示期限的把控等。同时，对选举过程全程录像，确保选举各环节有资料记录、有影像可查，杜绝因私人关系或流程操作违规导致出现偏差或纰漏，严肃查处、严厉打击各种干扰或破坏选举的活动。此外，积极保护当事人的合法权益，明确卸任的村民委员会主任或村党组织书记可以重新参与下次竞选，保护他们的被选举权。

表2 L镇前期“一肩挑”工作专题会议召开情况

其次，采用“以情服人”的非正式动员策略。农村税费改革之后，缺乏专断性权力的基层政府，除了通过权力支配和利益置换的手段进行正式动员之外，还可以采取“讲情理”进行非正式动员[16]，极大丰富了基层政策执行的治理工具。L镇在本轮全面推进“一肩挑”过程中，采取了分类施策的办法。在正式选举前，对每个村“两委”基本情况进行摸排，根据工作推进的难易程度将全乡镇所有村划分为“主动型”“配合型”“困难型”三类。其中，“主动型”村庄的主任或书记往往在多轮正式动员之后主动请辞，“配合型”和“困难型”则是需要进一步采用“讲情理”的非正式动员策略做工作，具体包括了以下三种方式。

一是通过树立典范，积极发挥模范示范作用。L镇在前期摸排各村实际情况时，有意识地树立主动配合型村（社）的“典型”，这些“典型”多是年纪偏大、无法继任的村民委员会主任或村党组织书记，他们在全面推行“一肩挑”过程中往往会选择主动请辞。对这类群体，往往安排他们在多个正式专题会议上发言，再由L镇领导对其任劳任怨、勤恳务实的工作表现和态度予以肯定和表扬。二是讲述组织感情，打通村干部与国家政府之间的纽带关系。对于卸任的村书记或主任，L镇给予了多方面的关照，在经济上为他们提供每月3 000元的补贴，在政治上则为他们安排“村主任助理”或“村党组织副书记”职务。通过为卸任村干部提供力所能及的保障和支持，展示上级组织关怀和对个体的尊重。L镇副书记FD指出：“我们也知道，他们肯定心里多少有不甘心，但这是国家和省里要求做的，按照上面的指示和定的条件标准来的……政府其实也没有忘他们的好，我们既给职位又给保障，这也相当于给他们减轻负担的同时保留了基本待遇。”（访谈20201218）通过向个体讲述组织感情，增进村干部与政府间的关系，有助于乡镇争取村干部对“一肩挑”工作的认可和支持。三是讲述个人关系感情，充分发挥“面子”的作用。乡镇干部和村干部在彼此长期工作交流中会逐渐形成熟人关系，让基层治理充满了一定的主观性和个人情感性[17]。这种个体间的情感，在乡镇推行“一肩挑”政策过程中发挥了重要作用，能够让卸任村干部即使心里有不同想法，但为避免破坏与乡镇干部之间原本很好的人际关系，也不会选择直接对抗的行为方式。一位村民委员会主任就说：“那乡镇领导都主动过来了，客客气气来跟咱摆事实、讲政策，你咋好驳人家领导面子啊，这以前都共过事，也都给过很多支持和帮助，我们这也算是积极响应国家的政策了。”（访谈20201218）全面推行“一肩挑”工作中，基于熟人关系和个人间感情的“面子”在正式组织动员外发挥了重要作用，“给面子”也成为包保干部下村开展动员、做工作得以见成效的重要原因。

三、全面推行村级组织负责人“一肩挑”面临的多重困境

基层政府全面推进“一肩挑”工作所采取的组织动员与基层协商方式，确实能够完成上级交待任务，在形式上快速、高效地实现村党组织书记和村民委员会主任的“一肩挑”。然而，这种依赖“情”与“理”结合、正式与非正式交织的动员策略，对激发和实现“一肩挑”政策效果作用有限，也为政策本身的实施以及基层有效治理带来了选举程序、治理效果和行政效率等方面的多重困境和挑战。

第一，全面推行“一肩挑”中的基层选举困境。

基层政府借助“政治势能”，采取多种动员协商策略，利用届中选举的办法，实现了“一肩挑”，但一定程度上受到了现有法律法规的制约，也给村党组织书记带来任职履职考验。一方面，正式和非正式的组织动员仍缺少法律法规的明确支持。《北省村民委员会选举办法》规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”“任何人不得干扰、影响选民填写选票”，实践中基层政府确实没有出现上述行为，但相关举措的制度基础仍然较为脆弱。相关法律滞后于党规，导致法律程序难以很好适应政策要求[18]，而基层多根据上级的文件要求执行，因此并不能保证所有村干部都会积极配合。另一方面，利用届中选举的办法实现村党组织书记担任村民委员会主任，给村党组织书记本轮任职和此后的履职带来了考验。访谈中，社建科科长NJ多次指出：“通过动员和协商基本可以实现一定程度的‘一肩挑’，因为涉及对象有限、工作开展相对容易。但到了正式的‘海选’，基本也没办法。”（访谈20201111）无法确保届中选举下产生的村党组织书记在村“两委”正式换届选举过程中仍然能被选上。据L镇副书记FD的介绍：“全乡镇几乎所有的村内部都有几个大姓，每个村都有几个家族，这些家族在村内规模大、人数占比多，肯定会出现大姓更容易推选出自己家族代表的情况，不论如何宣传、动员和讲解，村民只会选自己家族中同姓的人，在农村几乎难以避免。”（访谈20201218）一旦本轮“一肩挑”中卸任者在下一次村“两委”正式换届选举中重新当选，不仅会让本轮“一肩挑”工作的努力和意图落空，还将对政府权威和公信力产生负面影响。

第二，全面推行“一肩挑”中的基层治理困境。

全面推行“一肩挑”之后，如何发挥村党组织在乡村治理中的“头雁”作用成为对基层治理的更大考验。一方面，通过“一肩挑”整合农村既有组织权力架构，能够强化村党组织在贯彻党的路线方针政策方面的执行能力，以及对村内各项重大事务决策的领导能力。另一方面，村党组织需要将组织权威建立在村民认同的基础之上，通过调动广大民众积极参与村庄治理和开展议事协商，真正实现社会协同、公众参与，激活村庄自我发展、自我管理、自我服务的内在动力。前者是“硬件”上的制度建设，通过完善相关政策法规实现起来相对容易，而后者涉及到“软件”上的能力建设，无论是从巩固基层治理的合法性基础还是积累实际治理绩效的角度而言，都更重要但也更困难，需要基层党组织长期耕耘和持续发力。基层政府通过动员与协商策略，在短时间内实现“一肩挑”，将村党组织书记直接推向了基层治理的“前线”，对其治理经验的积累和治理方式的迭代都提出了更大挑战。

L镇通过组织动员和届中选举快速完成“一肩挑”工作后，就面临着如何发挥形式上“一肩挑”的功能来促进村庄善治。调研中了解到，L镇每逢农村大小传统节日，都会出现村民在街头巷尾随处烧纸的现象。由于地处城郊，乱焚烧不仅带来环境污染，引发外来居民反感和投诉，而且，秋冬季火灾隐患很大，上级环保督察经常要求整改。但实施“一肩挑”之后，这一现象改变并不大。对此，社建科科长NJ给出了自己的理解：“以往来说，村主任在村里面的群众认可度是比村书记高的。因为村党组织书记只需要管好村里党务、组织好村里的党员就可以了。一个行政村的党员一般不超过一百人，在这样一个小群体当中，其实各项工作还是比较好做的。但现在（‘一肩挑’之后）不少是村党组织书记兼任了村主任职务，他们应付起来就显得手忙脚乱，一个村怎么也得一千来人，书记像过去那样，只做好党员工作是摆不平村里大小事务的。”（访谈20200922）因此，“一肩挑”之前，村党组织书记只要处理好有限的工作任务与群体关系即可；“一肩挑”之后，不仅要履行好基层党建的职能，还要兼管村庄发展与民意诉求等，而后者在乡村治理和振兴发展中的作用更为基础。不仅如此，作为一个人口流动型乡镇，L镇由于农村中青年群体外流、年长留守人口多，乡村治理中还保留着传统宗亲家族的影响，在村级选举出现的“只认亲、不认贤”倾向会限制基层民主的实质内涵[19]，挤压村级负责人开展村庄治理、处理集体事务的有效空间。这些都给“一肩挑”之后的村级组织负责人提出了更高的能力要求。村党组织书记能否快速接替选举产生的村民委员会主任完成村庄公共事业建设、各类矛盾纠纷调处以及乡村振兴发展等工作，是否能在更长时间内实现角色转化和能力培育，或许并非短期内依靠动员和做工作就能予以解决。

第三，全面推行“一肩挑”中的行政效率困境。

随着国家资源大量下沉到农村，乡镇和行政村之间的关系开始走出税费改革后短暂的疏离状态，“行政化”倾向重新开始增强。与20世纪90年代的税费征缴和任务摊派不同，当前村庄治理“行政化”的原因在于随国家资源一起“下乡”的大量检查监督和规则程序[20]。村“两委”行政任务的数量不断增加，既包括落实乡村振兴中各部门下发的产业发展和乡村建设项目，也包括农村基层党建、村组整顿和村务公开等工作。随着乡镇管理工作的日渐“精细化”，村“两委”行政任务的流程环节也开始增加，每项工作都要求前期制定方案、中期部署落实、后期督查考核等，要做到档案留存、有迹可寻[21]。在此背景下，全面推行“一肩挑”给人员编制本就“捉襟见肘”的村级组织提出了日常工作层面的挑战，也影响到基层政府自身的行政效率。

从任务分工来看，村党组织书记主要负责村级党建、村级财务和组织生活等工作，村民委员会主任承担的职责相对广泛且具体，一般包括了农业生产、社会治安、公共事业建设等。“一肩挑”对二者职能的整合加大了村组织负责人的工作压力，也一定程度上降低了乡镇与行政村的工作效率。L镇实施“一肩挑”后也面临这方面的问题，L镇社建科科长NJ就指出：“书记和主任俩人是有分工的。‘一肩挑’之后，村书记担子加重不少。原来百姓、乡镇应该找村长的事儿，现在全找书记一个人。而且，政府管理工作每项都特别细致，不像原来那么粗放，上级主管部门、监管部门对每个环节都有要求。书记要管的事儿就多了，一个人盯着所有的活儿。有些书记跟年轻人比不了，什么上设备、做项目、用数据的，都犯迷糊。……现在我们给布置的各项任务不用说有问题了，没问题都主动来找我们。村书记确实有点儿不堪重负。”（访谈20201111）可以看到，在村干部数量和素质有限的背景下，面对繁琐庞杂的村级工作，全面推行“一肩挑”会使得责任和压力更加集中于村党组织书记身上，进而影响基层政策执行与任务落实的效率。

四、全面推行村级组织负责人“一肩挑”的优化策略

目前，虽然全面推行“一肩挑”的意义得到了一定范围认同，但在基层政府行动策略选择下，依然面临着一系列的困境与挑战。这需要从立法修订、激励机制、党建服务、力量培育等多方面共同发力，确保全面推行“一肩挑”实施过程更加顺畅、作用发挥更加持续。

第一，加快国家立法修订，为全面推行“一肩挑”提供制度环境。

虽然中央政策多次提到全面推行“一肩挑”，但相关法律法规并未就农村基层民主各环节如何有效凸显党组织领导进行具体规定，使得全面推行“一肩挑”缺乏相应的法律制度保障。由于农村自发形成“一肩挑”的比例普遍较低、条件标准较高，难以达到“全面推行”的要求，实践中基层政府往往只能通过动员和协商的方式讲政策、做工作。为此，可以加快相关法律修订工作，明确赋予村党组织提名村民委员会主任候选人的提名权[16]，细化村党组织提名权的具体要求和流程。在具体操作规程上，鼓励地方在村党组织提名权的基础上开展积极探索，例如，正式提名前，村党组织需充分听取村民意见、保证提名候选人获得认同；正式提名之后，由乡镇党委进行资格联审和认定，提名候选人应开展走访座谈、竞职演讲活动等，以此夯实村党组织提名权的群众基础。

第二，完善村内激励机制，为全面推行“一肩挑”提供充足动力。

实现“一肩挑”之后，村干部的职数减少但职责、任务、压力更加集中在村党组织书记身上，使得很多村级事务不得不拼凑应对。实践中不少村级组织负责人工作积极性不升反降。为此，需要强化对村级组织负责人“一肩挑”的正向激励。完善村干部绩效奖励机制，实行村干部报酬与工作绩效挂钩，在基本薪酬之外，根据乡镇绩效考核确定绩效奖励报酬，由乡镇财政资金和村集体营收在合理比例范围内配套。在职业发展方面，打通村党组织书记进入事业编制和乡镇领导干部队伍的上升渠道。与此同时，还应完善对“一肩挑”之后村级组织负责人的监督体系，强化负面约束。积极推动县级纪委监委和乡镇纪检监察的监督巡察，与村务监督委员会日常的内部工作监督相结合，注重对村党组织书记和村“两委”班子不作为、乱作为行为的监督问责，强化对村庄决策和管理的过程公开和监督力度[22]。

第三，做好村级党建服务，为全面推行“一肩挑”提供民意基础。

全面推行“一肩挑”的关键在于如何让村级组织负责人得到村民百姓的认可与支持，真正获得基于民众同意的合法性权威。这就需要通过村级党组织建设，强化村党组织在村级公共事业和服务方面的作用，扩大农村基层党组织的服务对象和范围。积极创新“村级党建 群众服务”的工作机制，通过村党组织和党员的上门走访、代办服务、邻里调解、困难帮扶等多种形式，切实让群众感受到党组织服务群众和党员模范带头作用，拉近与百姓的距离、密切与群众联系。与此同时，充分发挥村党组织在农村各类组织中的领导作用，村党组织应积极组织和动员农村志愿组织、民间草根组织等，壮大群团组织力量，丰富农村集体生活，组织生产互助活动，发挥党员在其中的先锋模范带头作用，让群众有融入感、参与感和获得感。通过村级党建激发村民参与基层治理的活力，拓展村民自治的空间。

第四，加强基层力量培育，为全面推行“一肩挑”提供组织支撑。

农村地区基层党组织力量普遍较薄弱、后备骨干力量不足，与国家乡村振兴的目标之间还存有差距。为此，需要进一步拓宽村级后备力量选拔的范围，积极吸纳本村致富能人、返乡创业、经商务工、青年农民等群体进入村“两委”后备人选当中。加强与常年外出党员、外来常住党员等流动党员群体的沟通联系，发挥他们在村庄发展和治理方面的作用，吸引外出党员返乡和外来党员就地进入村“两委”。此外，还应丰富人才培育形式，例如可以采取结对培养、定向帮扶的方式，安排乡镇包保干部、驻村干部或第一书记，通过“结对子”来“传帮带”，促进村级组织负责人和村级后备力量的成长。通过制定完备的培训教育规划、定期开展教育培训，全面提高村级组织负责人和后备力量的工作能力，为全面推行“一肩挑”提供坚实的组织支撑。

五、结论与讨论

本文通过对北省L镇全面推行“一肩挑”过程及其效果的考察，展现了“全面推行”阶段基层政府的执行过程、策略选择及其内外动因，以及这一过程给基层治理带来的影响。当然，其背后还存在着更多可探讨的空间。第一，模糊政策与地方加码执行。从中央发布的相关文件来看，“一肩挑”的政策目标和政策工具都具有模糊性特征，也即高层并未给出关于政策应该达到何种程度、如何实施的说明，因此更类似于一种高层的“政策倡议”。在试点初期，为了保证政策执行的弹性，政策制定者经常会使用模糊表述。进入全面推行阶段，“一肩挑”工作归属组织部门以及基层换届选举任务政治性特征，使得政策执行具备了较强的“层层加码”特性，这与早期地方自发探索“一肩挑”时的情形有较大不同。第二，制度风险与基层政策动员。全面推行“一肩挑”政策执行过程的另一个特征是存在违规风险。“一肩挑”政策只是上级文件中模糊的“倡议”，然而，村民委员会换届选举所依据的则是相关法律法规条文，两者目标侧重的不同给基层政府造成了两难困境：既要坚决贯彻上级政策意图，又要坚决守住法律法规的底线。基层政府也不得不通过“前台”的正式动员和“后台”的非正式动员予以“摆平”。第三，政策执行过程的“钟摆”现象。政策由地方试点到向外扩散过程中，常伴随着政策效果持续地自下而上反馈，进而出现“初期启动—中期加速—后期放缓与修正—新阶段重启—加速”这种类似于“钟摆”运动。“一肩挑”政策在本世纪初得到过中央的首肯，但此后又进入了漫长的执行平缓期。党的十九大之后中央再次重视，但地方执行的问题也逐渐得到了中央关注，2021年“中央一号文件”中就增加了“在有条件的地方积极推行”“因地制宜、不搞‘一刀切’”等表述。因此，政策执行的上下互动也会塑造政策变迁的过程。

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注释：

1按照学术研究规范，全文采用了匿名化处理。