人口收缩背景下明尼苏达州乡村可持续发展路径对我国东北地区的启示

作者：董　慰 周楚颜 夏　雷  责任编辑：许家秀  信息来源：《国际城市规划》  发布时间：2022-04-11  浏览次数： 26062次

【摘　要】随着城镇化和全球化的推进，国内外对于乡村人口变化问题的关注度不断提升。人口收缩带来的老龄化、空心化造成了乡村经济、社会、文化和环境的巨大改变，使乡村发展陷入动力不足的困境，亟须结合多方经验，探索人口收缩背景下的乡村可持续发展之路。美国乡村转型开始较早，目前已经形成了较为完善的发展体系。本文梳理了美国明尼苏达州乡村人口收缩与发展历程，总结人口减少下明尼苏达州在经济、社会、环境三方面实现乡村可持续发展的行动路径，基于明尼苏达州乡村可持续发展经验，结合东北地区现状提出乡村可持续发展的启示。

【关键词】明尼苏达州；人口收缩；可持续发展；中国东北地区；乡村振兴

引言

工业革命所带来的农村剩余劳动力转移是城市化的主要动力之一，在“全球城镇化”过程中，乡村发展都不可避免地面临着人口收缩困境。英国、美国等发达国家均出现过由于农村人口大量向城市迁移所导致的城乡结构失衡问题。在我国，伴随着工业化、信息化和农业现代化的快速发展，城乡地域在空间、社会、产业等方面都发生了巨大的改变[1]。与西方国家相比，中国更加快速的城市化历程加剧了城市的扩张和农村的衰落；长期以来的“城市主义”倾向，也使我国城乡分离和对立的矛盾更加突出[2]。2000—2010年间全国19822个乡镇街道办事处出现人口密度下降[3]、乡村人口外流，而青壮年流失加深了乡村老龄化、空心化程度，使乡村发展停滞，活力丧失[1]。与此同时，大量的人口外流加剧了乡村地域发展的不稳定性和脆弱性[4]，乡村亟须提升应对外界环境变化与扰动的能力[5]，推进可持续发展转型。乡村可持续概念从农业可持续开始，早期关注农业生产的环境友好，随后逐渐延伸为包含经济、环境、政治、社会等多个层面的综合性概念[6,7],可将其概括为乡村在发展中不断改变目标、寻求出路，维系自然环境系统健康，塑造有吸引力的乡村的过程[8]。

东北地区是中国重要的粮食主产区和粮食储备基地，在保障国家粮食安全与农产品供需平衡中占有重要的战略地位[9]。近60年来，我国东北地区乡村人口经历了由扩张到收缩的变化过程（图1,图2），现阶段出现了乡村空心化严重、人居环境破败等现象[10]。参照国际经验，乡村是决定国家现代化进程的关键因素，需从根本上解决乡村衰退问题[11]，其中，美国明尼苏达州因与我国东北地区气候特征和产业发展路径类似，一定程度上可以为我国东北地区的乡村发展实践提供参考。本文通过梳理明尼苏达州应对乡村人口流失现象的发展历程和应对路径，总结出明尼苏达州高度城市化后的乡村可持续发展经验，为我国东北地区乡村在人口收缩背景下的发展策略提供借鉴。

图1 东北地区乡村人口变化趋势

图2 近五年东北地区乡村人口变化

1 明尼苏达州乡村人口收缩与发展历程

与我国东北地区相似，明尼苏达州最初的农业人口由大量移民构成。19世纪早期，因适宜作物生产的气候和土壤条件，明尼苏达州吸引了加拿大、德国、瑞典等国家的农业移民，是美国主要的农业地区之一。19世纪中期以来，明尼苏达州已经成为农业研究、生产和商业活动的中心[12]，至20世纪初，全州约有三分之二的人口生活在乡村地区。但到21世纪初，明尼苏达州的城乡格局和人口结构发生巨大改变，全州生活在乡村地区的人口已经下降至29%，农业人口占全州人口的比例从1900年的49%下降至2000年的3%[13]。根据人口收缩与发展历程，将明尼苏达州发展历史分为4个阶段（图3）：（1）1920年代前的农业繁荣时期；（2）1920年代—1960年代的农业转型时期；（3）1960年代—1990年代的农村萧条时期；（4）1990年代至今的平稳发展时期。其中，乡村人口收缩主要出现在后三个阶段。

图3 明尼苏达州乡村发展历程

1.1 技术进步导致劳动力需求降低的农业转型时期（1920年代—1960年代）

一战过后，明尼苏达州农业发展陷入低迷，表现为农业产能过剩、农产品价格下跌[14]。在美国政府推进农业机械化、为农民提供农产品价格支持等农业支持项目的背景下，乡村开始采用机械化手段，来推进农业生产力的科学提高[15]。二战后，明尼苏达农业生产力得到大幅度提高，农场平均规模不断上升。一些管理良好、拥有土地和机械资本的农民经营的面积越来越大，农村地区贫富差距越来越大[15]，迫使一部分贫困农民外流到城镇寻求提升收入的工作机会。此外，二战为城市创造了数以千计的工作机会，城市对于农村人口的吸引力初现，生活在乡村的年轻人渴望在城市工作生活，使得农村耕作的村民平均年龄越来越高。

1.2 城乡结构失衡导致人口流失的农村萧条时期（1960年代—1990年代）

至1960年代，明尼苏达州农业已经完成了从劳动密集型到资本密集型产业的转变[15]，农民采用机械、化肥等资本代替人力劳动，农业经济占比开始下降。城市化的迅速推进和工业化的发展使国民经济对农业、采矿业的依赖程度降低，农村就业机会减少，乡村人口大量转移到就业岗位更多的城市地区。同一时期，明尼苏达大都市地区发展迅速繁荣，城乡差距进一步加大，农村地区的人口出生率降低，素质提升困难。面对城乡结构失衡导致的乡村人口流失，政府意识到乡村问题并不是单一的农业问题，乡村发展的目标不只是维持农村居民的最低生活水平，而是需要为人们提供更高的收入，创造更好的生活环境[14]，开始积极开展农民培训、农业增值和环境保护等行动。

1.3 低人口密度下乡村效能激发的平稳发展时期（1990年代至今）

1990年代后，美国乡村发展与经济整体状况对政策补贴的影响息息相关，全球化进程给农作物出口市场带来了新的挑战[12]。快速城镇化过后，乡村整体上人口密度低。为减少乡村建设对政府补贴的依赖，明尼苏达州开始通过培育乡村的自我发展能力引导乡村可持续发展[14]。经济发展上推进农业生产与新兴产业相结合，提高农民收入；环境保护上使乡村资源利用在满足农业生产和粮食供应需要基础上，减缓因人类活动导致的气候变化。目前，明尼苏达州乡村的自然环境良好、就业机会丰富、配套设施完善，吸引了城市居民到此旅游和定居。

2 人口收缩下明尼苏达州乡村可持续发展路径

明尼苏达州将“乡村可持续发展”定义为：塑造乡村环境来提供一个人类社区和动植物产品之间的综合系统，在满足当前人类自身经济和环境方面需求的同时不损害未来子孙后代的需求[16]。面对人口收缩，明尼苏达州所关注的问题包括但不限于：乡村如何采取措施在低人口密度下推动经济社会发展；与城市相比，乡村自身的价值和竞争力体现在哪些方面；乡村如何适应全球气候变化带来的生态环境改变等。总体上看，明尼苏达州进行了乡村在经济、社会、环境三方面的可持续发展转型。

2.1 经济可持续：以区域为单元，推进乡村经济增值转型

2.1.1 建立跨越行政边界的乡村复合体

随着乡村人口减少，单个乡村的经济发展动力非常有限，明尼苏达州将乡村视作区域网络中互动共生的一部分[17]，在更大的范围内统筹资源调配。明尼苏达州南部倡议基金会（明尼苏达州建立的六个用于促进区域思维和经济发展的基金之一）确定了五个区域发展的关键目标。（1）提升多样性：涵盖更为广泛的人群，包括不同的年龄、生活方式、种族和社会经济地位。（2）营销/包装：创建一个区域市场实体，以引导区域的研究、推广和经济发展。（3）阻止人口外迁：通过设立奖学金、贷款免除等方式吸引年轻人留下。（4）教育：开展能够引领区域就业和生活方式的行动，消除区域间的竞争和隔阂。（5）建立一个协作式的区域数据库：提供便利设施和职位空缺信息[16]。

在发展区域的划分上，明尼苏达州经济学教授汤姆·斯延森（Tom Stinson）提出经济发展领域的区域划分需要超越行政边界，如今乡村发达的交通和便利的通讯使得乡村网络超越了行政边界的限制，产生联系的是乡村间长期存在的共同点[17]。应通过气候、地质、产业模式等有助于确定相同经济活动类型的因素划分，使每个“乡村复合体”都是有相邻县界和共同经济特征的潜在合作区域。

2.1.2 产业链延伸优化

为缓解农业生产效率提升不能有效转换为农民收入的困境，明尼苏达州延伸农业产业链，促进一二三产融合发展，使农业相关行业收入得到稳步上升（图4）。起初，明尼苏达州的经济发展战略侧重于为乡村区域创造就业机会，通过低价格的土地、多机构支持和税收减免政策吸引企业迁移至农村，使农业生产与二产加工相结合，将农产品用于乙醇、生物柴油、生物药品等其他新兴产业，增加产业附加值。后续延伸至将产业发展与人员吸引紧密结合，将乡村旅游、乡村体验等第三产业视作乡村人口增长的动力之一，通过打造乡村旅游产业使外来人群不只是短暂的停留，而是在乡村居住或工作（图5）。

图4 明尼苏达州农业相关行业收入指数

图5 明尼苏达州经济发展战略发展

2.1.3 引导农业经济增值

自2001年以来，明尼苏达州大多数地区农业相关工资一直在稳步增长（图6）。政府为促进州内农业转型和增值设有两个发展计划：一是农业增长、研究和创新计划（Agricultural Growth, Research, and Innovation Program），旨在促进农业增值、支持乡村就业、提高农业生产力、协助农产品的发展（表1）。此外还设有农业研究、教育、推广和技术转让补助计划（Agriculture Research, Education, Extension, and Technology Transfer Grant Program），其目的是提供投资，通过改善基础设施、提出远景设想和建立责任制度，有效地实现农业生产力的长期提高。

图6 明尼苏达州各地区自2001年以来农业收入变化

表1 农业增长、研究和创新计划部分支持项目

2.2 社会可持续：以“人兴”为目标，提升乡村吸引力

2.2.1 塑造有吸引力的乡村

相关数据表明，2000—2010年间，明州除少数农村县外，其他所有县2010年25~29岁人口均出现外迁。然而，从下一个年龄组来看，30~34岁年龄组的人向大多数农村县迁移。这种移民人数并不总是超过年轻人的外移人数，但有效缓解了乡村人口外流（图7）。另一方面，这部分人口通常受过良好的教育，拥有专业的工作技能，为乡村发展带来了更多的资金，调查表明，在2009—2010年间，这一人群平均为该区域的经济活动贡献了92 000美元[18]。

图7 2000—2010年明尼苏达州各年龄段人口外迁率

这种人口变化趋势改变了长期以来关于乡村必须留住年轻人的思路，明尼苏达州积极探索人口流动的过程中哪些因素为村庄带来了人口回迁的机遇。明尼苏达州农村与政策发展中心（Center for Rural Policy and Development）在分析了乡村发展历程后，指出商业合作、工资待遇、交通、育儿政策等都是一个乡村社区是否具有竞争力的关键（图8）。另外，一些城市家庭迁居乡村的原因不是乡村的工作机会，而在于乡村的生活方式。在此基础上，明尼苏达州提出围绕“发展”和“参与”两大理念重塑乡村竞争力，打造具有乡村特色的生活方式，努力使乡村地区与城市居民家庭建立联系，将明尼苏达州乡村塑造为一个居住、创业的理想地。

图8 重塑乡村竞争力需考虑的多方面因素

2.2.2 挖掘乡村建设的隐形人才力量

为重塑乡村发展的人口活力，明尼苏达州重点挖掘为乡村发展提供新思路的“隐性人才库”。州农业部组织了新兴农民工作小组（Emerging Farmers Working Group），帮助有在乡村发展意愿的人群，包括年青一代、退休人群以及其他对农村生活有兴趣的城市居民成为“新兴农民”（图9）。农业部为新农民提供农场资源平台、农场企业管理教育、农民小额信贷计划和多种形式的赠款和贷款，降低新农民从事农业生产的困难障碍，使不同知识背景有热情投入乡村建设的人们都可以获取有效帮助。

图9 新兴农民定义与特征

2.2.3 强化农民主体地位

面对人口减少导致的乡村衰退，明尼苏达州促进村民与不同团队的外部联结，为各种政策的开展与实施提供“黏合剂”。1984年以来，明尼苏达农业部组织开展农村倡导者计划（Minnesota Farm Advocates），对面临自然灾害或财政问题的明尼苏达州农民提供一对一援助，在农业贷款实践、调解、贷款人谈判、农业方案等领域提供社会服务或法律支持，以减缓村民流失（图10）。

图10 农村倡导者计划援助内容

另一方面，明尼苏达州乡村在规划过程中强化农民主体地位，充分调动村民参与乡村建设的积极性。例如，明尼苏达大学乡村设计中心在制定明尼苏达州科斯特县乡村发展战略时，团队举行公众研讨会，通过图像偏好调查的方式了解居民对于乡村的定义、乡村环境特征的感知（图11），以便未来将乡村特征转换为适宜的开发模式。

图11 基于村民感知特征的规划

2.3 环境可持续：以保护为基础，延续体现乡村特征的环境资源

2.3.1 立法保护耕地资源

明尼苏达州丰富的农田资源和农业遗产使其成为食品和农业的顶级生产国和主要出口国。州政府制定了一套法律和计划以保护明尼苏达州农业用地（表2）：州政府承诺保护农业用地长期用于生产粮食和替他农产品，进行严格的审查，避免土地用途改变；下属县、镇、乡等有权制定分区条例，限制与农业经营不相容的发展（如住房、商业等），土地所有者可获得财产税抵免、技术支持等福利。此外，明尼苏达州还设有《明尼苏达州绿色英亩计划》，为符合条件的农田提供财产税减免；《农场权法》，保护农场和牧场免受公共和私人滋扰行动；《发展权转让计划》，将计划开发用地指标从农业区转移到计划开发地区等项目，旨在为子孙后代保护耕地、鼓励城乡土地利用有序发展。

表2 明尼苏达农业用地保护法律体系

2.3.2 修复治理自然资源

明尼苏达州实现环境可持续的一个成功之处在于自然资源保护。首先，明尼苏达州保护区计划（CRP）和保护安全计划（CSP）恢复了自然湿地，改善了河流和湖泊的质量。自然资源恢复帮助乡村建立了乡村狩猎和乡村捕鱼业，使运动员和环保主义者成为农民的“盟友”，为农村地区带来外部收入。此外，水资源是乡村生产、生活、生态的基础性资源。为保护水资源使用的可持续，州政府发起清洁水基金活动，利用资金拨款支持区域内的水资源保护方案和项目（表3），引导水资源合理使用，降低农村发展对环境的影响。

表3 明尼苏达州水资源保护项目

2.3.3 延续乡村景观

乡村景观反映了每个乡村独特的环境特征、定居此处人群的经历传统和农民们如何进行乡村开发的过程。对乡村景观资源的保护有助于延续乡村价值，实现资源到资产的转换，为乡村可持续发展提供动力。

首先，明尼苏达州在乡村规划中注意对乡村景观资源的识别，将乡村景观作为调动地方和区域资源有效利用的关键[16]，制定适合不同景观特征的规划策略。明尼苏达大学乡村设计中心从三个层面定义乡村景观特征：（1）区域单元：包含相似的历史发展阶段和人类活动特征，如河流、农田、林地；（2）环境单元：区域单元的子单元，指使人们在使用时产生不同感受的地点，如农庄、草地等；（3）特征单元：在环境单元中可识别的特殊场所，如农业建筑群等[16]。

此外，明尼苏达州设计符合所在地历史和气候乡村建筑以延续景观特征。建筑师重现了明尼苏达州乡村畜禽舍，采用在明尼苏达州农场中最传统的拱架结构，结合畜牧业科普参观和牲畜养殖加工功能，将乡村生产型建筑与明尼苏达州寒地景观特征融为一体。

3 对我国东北地区乡村可持续发展的启示

我国东北地区乡村人口的收缩原因与明尼苏达州类似，一方面，农业机械化发展使乡村一产劳动力趋于饱和，而大部分东北地区乡村的二产、三产发展缓慢，难以承接多余的劳动人口；此外，农业长期在市场经济中的弱势地位使农业收入往往较低，乡村居民在生计的压力下选择前往城市寻找工作机会，以提高收入，乡村出现劳动力空心化现象。另一方面，乡村基础设施和公共服务设施短板导致乡村的精英群体流向城市，乡村人口正呈现出老龄化、低层次的特征[10]。

人口流失正在为东北地区乡村发展带来多方面影响：在经济发展层面，人口收缩延缓了农业现代化的进程，农业发展表现为农民科技水平较低、农村产业化水平较低、农业可持续发展困难的“两低一难”现状[19]；在社会治理层面，乡村精英群体的流失使村民自治弱化，村庄建设依赖政府投入严重，缺乏社会资金的介入，乡土文化也面临后继乏人的困境；在环境保护层面，人口减少使大量农房闲置，乡村土地经营粗放化，村民缺乏资源保护意识，寒地黑土地长期处于超负荷利用状态[10]。由人口收缩延伸出的村庄发展问题往往加剧了收缩本身，产生由于人口减少导致的循环积累效应（图12）。

图12 乡村人口收缩引发的乡村发展问题

与美国相比，我国工业化进程开始较晚，乡村发展存在滞后性，东北地区乡村转型目前还处于起步阶段，乡村发展现状与明尼苏达州以往类似（图13），亟须结合实际，破除人口收缩带来的乡村发展问题，建立符合地方特征的可持续发展路径。

图13 美国明尼苏达州与我国东北地区乡村发展阶段对比

3.1 推动区域思维下的乡村产业转型

现状东北地区乡村空心化现象严重。若对所有村庄进行统一标准的振兴，会浪费资金投入，使村庄发展面临同质化竞争。在新时代城乡融合、区域协同的背景下，乡村可以适当打破传统规划中以行政村为单位的思路，统筹考虑地理、产业、文化、设施等空间要素对乡村建设的影响[23]。

与明尼苏达州相似，农业是东北地区最具优势和竞争力的产业之一，与全国其他地区相比，东北地区乡村人口密度低，人均耕地面积大，适合发展规模化农业。黑龙江省曾在2020年发布《黑龙江“十四五”规划和2035年远景目标建议》中明确指出要实现农业现代化，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态。但总体上看，现状东北地区乡村产业转型仍处在起步阶段，乡村工业规模较小，服务业项目类型单一。因此，东北地区乡村应因地制宜地制定区域化、特色化的产业转型策略，增强乡村产业与资源环境的匹配度，可借鉴明尼苏达州思路，根据乡村发展需要划分适合不同产业转型策略的“乡村复合体”，实现资源统筹，合理化建设投资。在保证粮食生产的前提下，促进资源禀赋、产业发展模式相似或互补的村庄间的合作关系，建立“区域数据库”，实现区域间就业岗位、教育资源的信息共享。随着城市化进程继续推进，为消化农村剩余劳动力，东北地区应优化城乡间要素流动，增强乡村与城市的产业联系，培育乡村旅游产业，利用互联网助力乡村产业发展，促进体验型、智慧型等乡村新型业态与传统农业种植的结合，拓宽农产品流通渠道。此外，乡村产业转型应充分平衡经济发展和环境保护，可根据不同地区土壤条件、作物类型开展提升农业绿色化水平的尝试，有关部门可效仿明尼苏达州的农业创新计划设立专项资金补助，选择部分试点进行农业增值、绿色技术的探索实践，促进农业可持续转型（图14）。

图14 东北地区乡村产业转型发展技术路线

3.2 挖掘重塑乡村价值的新兴人员动力

乡村价值是自然资源、文化资源、社会资源的合集，是乡村自身区别于城市的竞争力所在[22]。为缓解现状东北地区乡村发展的空心化困境，应积极吸纳社会各领域的力量，建立一个多方联合的网络体系，整合有利于乡村可持续发展的现状资源，以激发乡村发展内部动力。

与我国东北地区相比，明尼苏达州农民帮扶政策的制定多以农场主提高产值为目标，强调个人产量通过技术优化而提高。我国乡村人口基数大，实现对村民的一对一技术援助统筹困难，可在明尼苏达州经验的基础上，结合实际需要以村庄或合作社为单位为乡村发展提供外部支持。首先，为缓解现状东北地区乡村精英流失导致的治理能力弱化，有关政府部门可联合地方大学、企业、规划师、研究机构等，引入广泛的社会参与，组织有助于乡村资源挖掘、乡村凝聚力提升的活动和实践尝试，如明尼苏达州开展的乡村特征感知讨论，加深村民对乡村价值的理解和认识。其次，东北地区乡村可将冰雪旅游为突破口、打造品牌效应，通过网络直播平台推广等手段宣传地方美食文化、老工业文化、农业文化，增强对外来人群的吸引力，激发城市居民对于乡村生活、农业种植的兴趣。在此基础上，东北地区可根据乡村自身的发展条件提供项目支持“新兴农民”落地，充分发挥乡村发展的能人带动效应，在本地培养一批热爱乡村、具备乡村知识、具有国际视野的“新兴农民”，为乡村的可持续发展带来更多的社会资源。最后，东北地区可借鉴明尼苏达州思路，挖掘本地“隐形人才库”。一方面，推动本地企业、学校和社会组织开展合作吸引年轻人，结合农产品加工等产业发展需要开展定向课程培训，并在毕业后提供就业机会。另一方面，东北地区可效仿明尼苏达州，为40~60岁的返乡人群提供其所需要的生活环境，如乡村慢节奏的生活方式、原生态的自然景观等，从多角度强化乡村发展的人力资源支撑。

3.3 建立延续乡土特征的资源保护体系

体现地域特色的乡土景观是乡村发展的资源保障和文化基础。新时代乡村发展不应以传统三产的产值计算乡村生态资源的价值[24]，乡村的自然景观和人工景观不只创造了经济价值，同时也是乡村功能承载、形象树立和活力塑造的重要场景，需要考虑农业生产、生态环境、旅游休憩、居住的需要，进行综合统筹[25]。

冷湿环境使东北地区有着大面积针叶林、针阔混交林和草甸草原、沼泽等自然景观，如大小兴安岭-长白山林区，乡村生态资源丰富，可以参照明尼苏达州经验，将保护恢复生态环境和乡土特征传承相结合，实现乡村环境可持续性。在资源保护体系构建上，与明州立法保护耕地资源的思路一致，东北地区现已制定了基本农田保护条例、黑土地保护条例等政策，对耕地资源进行特殊保护，稳定耕地面积。在此基础上，明州还加强了通过农业知识普及强化农民的环保意识部分，可为我国东北地区资源保护政策制定提供参考。另一方面，为保护如三江平原、松嫩平原等稀缺的黑土地资源，东北地区需完善耕地生态保护补偿机制，通过补偿激励调动地方各级政府和耕地经营者参与耕地保护的积极性。可在国土空间编制的契机下，将乡村的资源保护和环境治理体系建构从同一标准转向与同一性与地方性充分结合[26]，建立“总体规范 分地区指引”的两级保护框架。在乡村特征延续上，需综合考虑经济、美学和文化的多元需求，应对全球气候变化带来的濒危环境保护和乡村多元经济支持的需要。可通过乡村景观的地域性营造强化东北地区的乡村意象，如寒地气候资源带来的冰雪景观；水稻、大豆等地方作物的大规模机械化种植场景；特色朝鲜族、赫哲族、鄂伦春族传统居住形式等等，以强化村民地方感，传承乡村文化。

4 结语

东北地区乡村发展未来将呈现大疏大密空间格局，条件适宜地区的村庄通过大规模机械化生产，支持村镇高密度聚集，一些不适宜人类居住的地区，乡村的人口将持续退出[27]。从全球城乡发展进程上看，工业化以来城市的蓬勃发展和乡村的日渐式微是市场规律作用的自然结果[28]，一些资源禀赋不足的村庄若没有特殊的发展契机，会不可避免地走向消亡。我国东北地区在乡村可持续发展的探索中应充分认识到，人口收缩背景下的乡村发展不是简单地通过政策手段把人留在农村，健康的乡村发展路径需要统筹农业生产、自然资源、乡土文化和社会支持，利用创新的策略来解决和平衡乡村发展中面临的多元问题。

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