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合法性 有效性:新时代中国共产党面临的双重挑战及应对方略

作者:任中平  责任编辑:许家秀  信息来源:《中共杭州市委党校学报》  发布时间:2021-12-22  浏览次数: 3511

【摘 要】从维护政治体系稳定性的视角看,要实现执政党的长期执政和国家的长治久安,离不开合法性与有效性两方面的共同支撑。在当代世界,执政党面临的执政考验主要来自合法性和有效性的双重挑战。20世纪末期以来,世界政党政治的实践充分证明了这一点。对于成功执政70余年的中国共产党来说,长期执政的考验同样包括执政地位和执政能力的双重考验,面临政治合法性和政治有效性的双重挑战。因此,为了维护和巩固党的执政地位,实现国家的长久善治,从容应对来自合法性与有效性的双重挑战,就必须在两方面下大力气:既要大力促进有效性提升,推进国家治理体系和治理能力的现代化;又要努力加强合法性建构,坚定不移地推动社会主义民主政治发展。

【关键词】合法性有效性;双重挑战;民主政治;治理能力


任何政治权力的维系都需要一定合法性支持,因而,论证政治权力的合法性向来是任何政治共同体都必须面对的重大问题。所以,自从近代政党政治产生以来,政治合法性历来就是世界各国执政党最为重视的核心议题。但自从20世纪末期以来,世界政治生活发生了一连串令人瞩目的现象:世界上一些国家和地区长期执政的大党老党因其有效性长期亏空而导致合法性危机,乃至最终丧失政权;一大批新兴民主国家因无效治理而导致其民主化进程受挫,执政有效性问题再次凸显出来。正是在这样一种全新的时代背景之下,政治有效性日渐引起人们的普遍关注。因此,如何正确应对合法性建构与有效性提升的双重挑战,已然成为各国执政党面临的紧迫任务,自然也是新时代中国共产党面临的双重挑战。

一、 有效性问题日渐凸显的国际政治环境

1、一大批大党老党相继丧失执政地位:有效性长期亏空导致合法性危机

自从20世纪末期以来,世界政党政治出现了一系列令人瞩目的现象,在一些国家和地区一大批曾经长期执政的大党老党纷纷失去执政地位:1991年,有着93年历史、1500万党员、执政74年的原苏联共产党一夜之间便丧失政权、分崩离析。紧随其后的还有波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、罗马尼亚、阿尔巴尼亚等诸多共产党长期执政的东欧国家,也相继改旗易帜,变了颜色。1993年,连续执政38年的日本自民党在大选中败北。印度国大党作为亚洲最古老的政党曾经长期居于执政地位,然而却在1996年选战中遭遇失利。2000年,拉丁美洲第一大政党、连续执政达71年之久的墨西哥革命制度党迅即沦为在野党。这一系列现象接连不断,在国际政坛引发了极大震动和深刻影响。人们不禁要问:为什么一段时期以来,这些长期执政的大党老党顷刻之间便失去执政地位,有的甚至完全土崩瓦解?这背后的原因究竟是什么?如果仔细梳理、系统分析则不难发现:尽管这些执政党垮台的原因十分复杂,且各有特点,但究其根源,亦有其共同之处,那就是这些国家的执政党无一不是因其合法性和有效性出了大问题,结果导致了合法性危机的到来,最终使其政治体系彻底瓦解溃败。

苏联东欧等社会主义国家长期执政的共产党为何下台?近几十年来国内外学术界进行了大量的研究和探讨,其原因当然是错综复杂的,但其中最根本的一条,是这些国家的执政党长期忽视执政能力建设,经济状况日益恶化,人民生活水平普遍下降,引发了群众的强烈不满和对执政党的怀疑。仅以苏联为例:据1990年苏联进行的一次民意调查显示,在要求回答“你认为苏共的政策代表谁的利益”问题时,受访者中回答代表苏共全体党员的为11%,代表全体人民的仅为7%,代表工人阶级、农民、知识分子的均占2%,而认为代表党的机关工作人员的高达85%,还有代表“其他集团 ”的占13%。1根据这一民意调查结果,你能说苏联共产党的执政绩效得到了人民的认可吗?这样的执政党还具有执政的合法性吗?任剑涛在分析苏联和东欧国家的社会主义改革失败的原因时曾经指出:苏联晚期阶段经历的改革停滞、夭折与国家崩溃,几乎是东欧所有社会主义国家在1980年代末到1990年代初的共同命运。自1970年代中期开始,东欧国家经济大多陷入停滞、甚至呈负增长状态。2胡伟撰文追问:苏东剧变、苏联解体,症结何在?单单用西方敌对势力“和平演变”能够说得通吗?根本原因还是因为当时的苏联和东欧与资本主义相比未能显示出社会主义制度的优越性。3从两大制度竞争的角度来看,显然在这些共产党执政的社会主义国家里,僵化教条的苏联模式不能适应社会生产力的发展要求,社会主义制度的优越性没有很好地发挥出来。正是由于执政党的有效性长期亏空而累及合法性,从而诱发了合法性危机,最终导致政治体系的稳定性遭到根本破坏。

日本自民党连续执政长达38年,最终在1993年大选中黯然下台,其主要原因就是政治腐败侵蚀了自民党的根基,结果愈演愈烈直到最后不可收拾。20世纪70年代以来许多自民党首脑人物,都因各种腐败行为而失去了国民的信任。当时日本新闻媒体对日本社会有一种流传甚广的评论:“一流经济,二流生活,三流政治。”而且,自民党长期以来还有着元老当权、派系斗争、密室策划等官场陋习,加之党内高层人物的腐败丑闻不断,严重影响党的执政能力和执政绩效,不仅国民普遍不满,而且党内也日渐厌倦,最终在民主化浪潮冲击下彻底垮台。

印度国大党在1947年印度独立后便上台开始了长期执政,然而也在1996年大选中失败,沦为反对党。印度国大党之所以丧失执政地位,其根本原因也是其执政期间腐败泛滥成灾,社会公正缺失。尤其是在1967年英迪拉·甘地开始主政以后,政府官员腐败愈发严重,执政党陷入腐败泥潭而不能自拔。4而且,由于国大党背着“历史长、独立早、南亚老大”的历史包袱,故步自封,不思进取,长期执政不力,政绩不佳,导致贫富两极分化、社会问题非常严重,以至于完全丧失了民心,最后在1996年的选举中丧失了执政地位。

墨西哥革命制度党是拉美地区第一大党,连续执政长达71年,可以说是世界上执政时间最长的政党之一。但在其执政过程中,由于执政绩效长期低下,经济政策不公,官员腐败盛行,贫富悬殊加剧。据统计,全国有300个家族占有全国50%的财富,全国有一半人生活在贫困线以下,被称之为是“制造穷人的工厂”。根据1979 年对墨西哥城居民的一项调查显示,有90% 的人认为,如果想从政府得到什么东西,几乎总是能用贿赂得到它。参议员曼努埃尔·巴莱特曾经尖锐地抨击说:“革命制度党几乎成为惯偷和窃贼的党,是腐败导致党的失败。”5由于广大民众对执政党长期存在的腐败行为深恶痛绝,最终在2000年7月的大选中将其彻底抛弃。

以上诸多事实表明,在现代社会,即使一个执政党在一定历史条件下获得了某种合法性基础,但也并不意味着合法性问题可以一劳永逸地得到解决。实际上,执政党的地位不仅仅取决于合法性基础,同时还取决于其执政绩效即有效性的支撑。如果执政党自身的腐败泛滥得不到有效治理,其合法性基础将会严重受损,必然导致其执政能力低下而政绩不佳,接着诸多政治问题和社会问题便层出不穷,于是政治合法性危机便随之而来。同样,如果执政党长期政绩不佳或缺乏有效性支持,也会导致其合法性资源不断流失,最终依然会出现严重的合法性危机。正如新加坡前总理、国务资政李光耀所说:“一个国家,假如政治、经济上没有进展,老百姓生活没有改善,人民的不满情绪依然存在,或迟或早,该政权都是会垮台的。”6

2、新兴民主国家民主化进程遇挫:无效治理导致全球性民主衰退

无独有偶。就在世界上一大批长期执政的大党老党纷纷垮台之际,世界政治舞台同时上演着另一幕令万众瞩目的大戏,那就是一大批新兴民主国家转型过程受挫而呈现出全球性民主衰退现象。许多人大概对这一戏剧性的历史转折至今还记忆犹新:1991年,美国政治学家亨廷顿在他刚刚出版的《第三波:20世纪后期的民主化浪潮》中兴高采烈地指出:发端于欧美国家的民主政治在经历了三次民主化浪潮之后,到20世纪90年代已经成为一种全球性的运动,民主制在世界范围内得到了很大的发展。然而,正当亨廷顿还在为民主制度在全世界范围内凯歌行进而热烈欢呼时,随着人类社会进入90年代以后,这股汹涌澎湃的民主化浪潮却出现了极为明显的衰退迹象。从东欧的颜色革命开始到中东、北非的阿拉伯之春,包括乌克兰、格鲁吉亚、阿尔及利亚、利比亚、埃及、伊拉克等国出现了此起彼伏的政权更迭和政局动荡,上演了种种“民主乱象”。环顾全球,放眼世界,民主衰退可以说是近20多年来国际政治演变的一大趋势,已然成为一个不争的事实。

与此相关,国际学术界对于这些年来全球性民主衰退所作的研究工作中,有一些国外学者开始关注到这些民主国家内部的治理危机。拉里·戴蒙德在《民主因何而退潮?》一文中就有过较为深入的分析。他发现那些发生民主崩溃的国家大都具有一些相似的特征,在他看来,决定新兴脆弱的民主命运的是国内治理不善、腐败和滥用权力猖獗,以及极端的不平等这些政治因素,在其中扮演了更加重要的角色。因此,戴蒙德强调指出:民主衰退最重要的原因莫过于糟糕的治理。7又如,普拉特纳也明确指出,评估民主质量的困难在于民主不仅仅是一个目标,还是一种治理形式。无论它必须满足其他怎样的标准,它还必须能够提供人们所期望的福祉,从经济增长、教育到个人及国家的安全。8福山也曾提出,现代国家与民主制度之间的发展失衡,导致了新兴民主国家和老牌民主国家不能满足公民对高质量公共服务的需求,这种状况进

而也导致了民主制度合法性的不断丧失。9此外,丹·史莱特(Dan Slater)等学者对139个国家横截面的数据分析也表明,当前民主国家的民主崩溃趋势都可以追溯到“弱国家”即国家治理能力不足问题。10

总之,在许多国外学者看来,民主制度之所以具有合法性而被广泛认同,原因在于它是达致善治的必要前提。相反,治理不善无疑会影响公民对民主的满意度,同时也削弱了公民对民主的支持。11而对于新兴民主化国家来说,执政党的执政绩效对于巩固其政治合法性的意义比起老牌民主国家显然重要得多。亨廷顿在谈及这个问题时特别强调:“政绩的合法性在第三波新兴民主化国家中扮演着一个重要角色。”12这是因为这些新兴民主化国家在宪政制度上还处于初创阶段,这些国家毕竟刚从威权政权转变过来,威权统治时期遗留下来的诸多政治经济社会问题仍然未能摆脱,因而这些国家必然面临十分艰难的治理困境。在这种情况下,执政党必须尽可能采取有效措施来提升其执政绩效,以尽快争取民众的认可和支持,从而巩固和提高自己的政治合法性。

事实正是如此。实际上,凭借绩效来寻求民众对政治统治的支持和认同, 是当今世界各国执政党普遍采用的一个合法化战略。而这一点对于发展中国家尤其突出。这是因为,发展中国家与西方发达国家在经济、科技、国民生活水平等方面差距甚大, 面对现代化赶超的压力, 发展中国家的执政党普遍地不得不把经济绩效放在第一位, 以免被时代所淘汰、被人民所抛弃。13因此,自20世纪90年代以来,一大波新型民主化国家政局不稳导致民主衰退的根本原因,就在于这些国家治理能力的低下,其执政党政治有效性的长期亏空而导致合法性危机的出现。因此我们认为,世界范围内出现的这种民主衰退现象表明:政治合法性问题的解决路径,显然不能仅仅依靠民主,更不能把民主简约为一人一票的选举或票决,同时还必须依赖于有效治理,因为民主需要治理的辅助和支撑,才能发挥其应有的效能。这也就是说,合法性终究离不开有效性支持,这对于广大发展中国家更是如此。如果离开有效性的支持,合法性终将逐步枯竭而导致危机。20世纪90年代以来,世界各国政治发展的经验教训一再表明:即便一个国家的民主制度和法制框架基本确立,但如果缺乏有效的治理,这样的国家也很难实现持续的政治稳定和社会发展。因为如果民主不能实现最基本的有效治理,生活其中的人们无法获得基本的安全、秩序与稳定,寻求替代性的政治解决方案就会成为社会需要,军人统治或其他威权政体就会登场。14

综上所述,我们认为,对于政治系统稳定性的评价不应该拘泥于传统的见解,以往人们往往过分夸大政治合法性的作用,以为合法性因素可以决定一切,或者把它看作是影响政治系统稳定性的唯一要件。现在,人们逐渐认识到政治有效性的重要作用,这是评价政治系统时不可或缺的另一重要变量。这两个要件及其相互关系共同决定了一个政治系统的稳定性。因此,我们不仅要考察其政治合法性基础(当然不同政治体系的合法性基础也各不相同)是否稳固,而且还要关注其政治有效性的实际水平如何,这两个方面都会直接影响这一政治体系的稳定性状况。实际上,从人类政治发展史上看,任何国家政权的合法性与有效性都是相互依赖、相辅相成,合法性是有效性的基础和前提,有效性是合法性的支持和保障,两者之间的这种相互作用在世界各国的政治实践中都普遍存在。正如李普塞特所说,从短期看,一个有效性较高但却不合法的政治系统,比那些有效性相对较低、合法性很高的政权更不稳定;但是,有效性一再丧失,或长期丧失,则会危及一个合法系统的稳定性。从长期观点看,几代人时间的长期持续的有效性,也可以给予一个政治系统合法性。15罗思切尔德也有过大致相同的论述:如果政治体系能长期满足成员的需要和利益, 也可赢得统治的合法性;同时,即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性, 但如其长久以来表现得昏庸无能, 亦会慢慢蚀耗其统治的合法性。16

二、合法性 有效性:新时代中国共产党面临的双重挑战

中国共产党是从革命党通过武装斗争而取得政权之后成为执政党,因而,政治合法性问题始终是萦绕在中共领导人心头的一个重大课题。从毛泽东在延安窑洞与民主人士黄炎培关于“历史周期率”的对话,到离开西柏坡之前与党内同志关于“进京赶考”的交谈,都不难看到当时中共领导人对执掌政权的深思与远虑。尤其是在面对20世纪末期以来国际政治形势风云突变,世界上一大批大党老党纷纷倒台,而国内深化改革开放正处于关键时期这样的现实情景之下,中共在成功执政70余年之后,这一重大问题愈发显得更加紧要迫切。

中国共产党早在执掌全国政权之前,以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家已经清楚地意识到执政有效性对于维护政权合法性的重要价值。早在1942年12月,还处于革命根据地建设时期,毛泽东在《经济问题与财政问题》一文中就曾指出:“一切空话都是无用的,必须给人民以看得见的物质福利。”171945年4月,毛泽东在中共七大《论联合政府》的政治报告中明确提出:“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小,归根到底, 看他对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助的大小,看它是束缚生产力的, 还是解放生产力的。”18新中国成立前夕, 毛泽东在党的七届二中全会报告中向全党提出了党的工作重心转移的战略任务, 要求一切工作都要围绕着生产建设这一个中心工作并为这个中心工作服务。“如果我们在生产工作上无知, 不能很快学会生产工作, 不能使生产事业尽可能迅速地恢复和发展, 获得确实的成绩, 首先使工人生活有所改善, 并使一般人民的生活有所改善, 那我们就不能维持政权, 我们就会站不住脚, 我们就会要失败。”19

在中华人民共和国刚刚成立后的三年国民经济恢复时期,我们党坚持贯彻实施《共同纲领》规定的各项任务,竭尽全力使国民经济得到全面恢复和初步发展,从政治、经济、文化等各方面促进了新生的社会主义国家政权的健康成长。经过三年多的艰苦奋斗,终于使曾经遭受严重破坏的国民经济得到全面恢复,并获得了初步的发展。到1952年,全国的工农业产值和主要产品的产量均已超过1949年前的最高水平,人民群众的生活状况得到了明显的改善。如果将1952年同1949年的国民收入水平相比,职工工资提高70%,农民收入增长30%。在国民经济状况得到恢复的同时,国民经济结构也发生了十分深刻的变化,国营经济、私人资本主义经济、个体经济、国家资本主义经济、合作社经济都得到了一定程度的发展。20

从三年国民经济恢复期结束后的1953年起,党中央随即决定开始执行国家建设的第一个五年计划,并明确指出经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位。根据“一五”计划要求,国家建设要在推进社会主义工业化、完成三大改造任务的同时,还要保证在发展生产的基础上逐步提高人民群众的物质生活和文化生活的水平。到1957年底,由于“一五”计划得到了顺利实施,并取得了良好的效果,从而有效地维护和巩固了中共执政初期的合法性基础。在“一五”计划开始的时候,虽然我国的工业生产已经恢复并且超过历史上的最高水平,但是整个国家的工业化起点仍然很低。而随着“一五”计划的各项指标都大幅度地超额完成,从而使我国在“一五”期间工业生产上所取得的成就,甚至远远超过了中华人民共和国成立之前的100年。

然而,随着“一五”计划的实现和“三大改造”的急速完成,社会上出现了一些新的情况,一些尖锐矛盾开始显现。于是,1957年开展的整风运动,逐渐演变成一场反右派运动并严重扩大化。毛泽东对当时形势的发展产生了误判,由此认定当时社会的主要矛盾仍然是阶级矛盾。到1962年,毛泽东进一步把社会主义社会的阶级矛盾和阶级斗争扩大化,形成了“以阶级斗争为纲”的指导方针,进而把阶级斗争日益引申到党内以至最高领导层,终于导致了长达十年的“文化大革命”。十年“文革”内乱导致整个国民经济面临崩溃的边缘,执政党的政治有效性长期亏空,其政治合法性基础也受到了严重的破坏。

在深刻总结以往历次政治运动对党和国家造成严重损害的基础上,党的十一届三中全会以来,以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体,认真总结了中华人民共和国成立以来很长一段时期内我们党在民主建设问题上的深刻教训,得出了“为了保障人民民主,必须加强法制”的重要认识,为推进民主法制建设付出了巨大努力,为维护执政党的合法性基础进行了一系列新的实践探索。同时,又特别高度关注执政有效性问题,特别注意通过快速提升有效性进而累积合法性资源。自改革开放以来,邓小平曾多次要求领导干部要“忧国、忧民、忧党”,并以强烈的忧患意识带领全党和全国人民解放思想、拨乱反正、搞改革开放,从根本上纠正过去长期存在的“左”的错误影响,曾经多次尖锐地指出:贫穷不是社会主义。发展才是硬道理。中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展,必须始终扭住经济建设这个中心不放。他反复告诫全党,要把人民满意不满意,高兴不高兴,赞成不赞成,答应不答应,作为检验我们一切工作成败的标准。正是由于十一届三中全会以来我们党坚决地把党和国家的工作重点转移到经济建设上来,大胆探索中国特色社会主义新道路,经过几十年的改革开放才取得了举世瞩目的巨大成就,人民生活水平终于有了显著提高,党的执政地位也得到了空前加强和巩固。总结改革开放以来我们党成功执政的实践经验,集中到一点,那就是坚持以经济建设为中心,大力发展社会生产力,尽快提高人民群众的生活水平,通过经济绩效的显著提升进而累积了大量的政治合法性资源。

回顾中华人民共和国成立以来中国共产党在应对合法性问题上的经验教训,可以清晰地看到:从中华人民共和国成立到三大改造完成这一时期,我们党坚持以经济建设为中心,通过这一时期良好的经济绩效从而有效地维护和巩固了党在执政初期的合法性。然而,从反右运动开始直到“文革”结束,党的中心工作转向了突出阶级斗争和无产阶级专政下的继续革命,政治合法性建构的侧重点转向在意识形态领域寻求支撑,其结果事与愿违,使党和国家政权在人民心目中的地位受到很大损害。而正是从十一届三中全会以来,我们党深刻总结了过去极“左”路线干扰破坏和历次政治运动的沉痛教训,开始从两个方面着力维护和加强党的执政地位和国家政权建设:一方面,大力推进民主法制建设,用民主和法制建构“好的制度”,提高党和国家的权威和能力,保证国家的长治久安;另一方面,重新把工作重点由阶级斗争转向经济建设,通过提升经济绩效而累积合法性资源,从而取得了改革开放的伟大成就,大大加强和巩固了党的执政地位。

20世纪80年代末期以来,维护和巩固党的执政地位仍然是我们党和国家领导人高度关注的重大问题。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央,及时顺应时代进步和社会发展的现实需要,进一步把“法制”上升到“法治”的高度,把“依法治国,建设社会主义法治国家”作为治国理政的基本方略,在维护和巩固执政合法性的实践探索中实现了“民主 法治”的历史性进步。而随着时代进入90年代后期,中国社会由于改革进程中积累的社会矛盾和问题越来越多,各种矛盾和问题交织叠加,在这样的时代背景之下,使得执政党执政能力的重要性又日渐突出。尤其是党内腐败现象不断滋生蔓延,严重污染和破坏社会政治生态,造成执政党的合法性资源大量流失,国家政权和社会稳定受到极大影响,党的执政地位和执政能力都面临着巨大的挑战。正是在这样的新形势下,党的十六大、十七大随即提出了科学发展观和加强党的执政能力建设的决定,以应对日益突出的各种社会矛盾和问题。2004年,党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,明确强调指出:“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。”特别提醒全党尤其是党的领导干部要警觉起来,增强忧患意识和执政意识,以实际行动来加强党的执政能力建设,不断巩固党的执政基础和执政地位。于是,党的执政能力建设迅速上升为中共构建政治合法性的重要议程。2008年12月18日,在纪念中共十一届三中全会召开三十周年大会上,胡锦涛在总结改革开放经验时强调指出:“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。”2011年7月1日,胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话中进一步明确指出:在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下,“四大考验”和“四大危险”更加尖锐地摆在全党面前。“四大考验”中的首要考验便是长期执政的考验,而“四大危险”中的前两大危险便是精神懈怠的危险和能力不足的危险。由此可见,中共对执政党政治合法性建构的认识,进入21世纪以来,已经自觉地同时强调维护执政地位和提升执政能力。

党的十八大以来,中国特色社会主义建设事业进入了一个新时代。党的十八大以后,习近平总书记曾多次重提“历史周期率”问题,高度关注执政党的政治合法性问题。如上所述,我们党对于政治合法性的构建,过去很长一段时期主要是诉诸意识形态领域的阶级斗争,改革开放以来才转向以经济建设为中心,通过经济绩效的提升来维护和巩固政治合法性。然而,经济绩效虽有其巨大作用,但也有明显的局限性。专注于提升统治绩效特别是经济增长绩效, 是后发国家建构政治合法性的普遍性政治策略。这一策略选择有一定客观现实依据, 同时也容易在短期内收到一定的成效,但单纯的绩效合法性战略无法支撑整个政治体系的合法性基础,而且极易陷入“绩效合法性困境”。21由于我们正处于社会转型的关键时期,即使在较长时期内维持经济绩效增长的同时,也不可避免地会遇到一系列新的问题和挑战:首先,腐败现象日益严重,威胁到党的生死存亡。20世纪90年代以来,伴随着中国社会的全面转型和经济的快速发展,腐败问题日益成为严重的社会问题,而受到社会各界的普遍关注。腐败问题导致了国有资产的大量流失,破坏了正常的经济秩序;败坏了党风政风和社会风气,广大人民群众对腐败现象深恶痛绝;严重损害了党和政府的威信和形象,破坏了党和政府同人民群众的血肉联系。腐败已成为最大的社会毒瘤,是执政党面临的最大威胁。其次,利益分化明显、贫富差距拉大。由于长期存在的分配不公和收入差距过大,将导致社会生活中的贫富两极分化,就有可能引发人民群众对社会主义制度优越性的怀疑,从而消解甚至动摇执政党的执政合法性基础。再次,经济社会发展严重失衡。在很长一段时间里,一些党员领导干部片面追求经济增长速度,而忽视了社会发展和广大民众的民生问题,也在一定程度上影响了人民群众对我们党执政绩效的认可程度和执政合法性的信任程度。22总之,进入新时代以来,随着全面改革的日益深化和社会的深度转型以及长期积累下来的各种社会矛盾日渐显现,因而加强党的执政地位和执政能力的要求比以往任何时期都显得更为紧要迫切。

为了应对新时代条件下面临的一系列治理难题,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以对历史和人民高度负责的精神,从关系党和国家生死存亡的高度,声势浩大地开展了前所未有、空前力度的反腐败斗争,大力推动全面从严治党向纵深发展,从而形成了反腐败斗争压倒性态势,有力地维护和增强了执政党的合法性基础。同时,面对新时代发展的转折点、改革的深水区,为了破解执政党面临的一系列治国理政难题,党的十八届三中全会第一次正式提出了“全面深化改革,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一新的时代命题,并通过几年来的伟大实践取得了显著成效:首先,经济建设取得重大成就,经济保持快速增长,在世界主要国家中名列前茅,国内生产总值稳居世界第二。到2020年,中国已经迈过了两大门槛:一是GDP突破了100万亿;一是人均收入比照2010年翻了一番。中国的综合国力得到持续增强。为此,英国智库经济与商业研究中心不久前修改了“中国超越美国”的时间节点:中国将在2028年取代美国成为世界头号经济体,较其先前的预期提前了5年。日本经济研究中心也同样将这一预测的时间节点提早到了2028年。其次,人民群众生活不断改善,一系列惠民政策措施落地实施,广大民众的幸福感、获得感显著增强。在广大农村地区,脱贫攻坚战取得决定性进展,9800多万农村贫困人口全部脱贫,提前10年完成联合国2030年可持续发展议程减贫目标。

2021年7月1日,习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣告:“我们实现了第一个百年奋斗目标,在中华大地上全面建成了小康社会,历史性地解决了绝对贫困问题。”此外,生态文明建设成效显著,生态文明制度体系加快形成,生态环境治理明显加强,环境状况得到较大改善,等等。在此基础上,2019年党的十九届四中全会又通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,于是,深入推进国家治理体系和治理能力现代化,将制度优势转化为治理效能,便成为新的历史方位和时代背景下执政党面临的头等重要任务。可见,十八大以来我们党根据不断变化的时空环境,坚决有力地开展了全面从严治党和声势浩大的反腐败斗争,与时俱进地推进国家治理体系和治理能力的现代化建设,成功地实现了政治稳定、经济发展和社会进步,这意味着中国共产党在新时代条件下应对“合法性 有效性”的双重挑战取得了卓著成效。

总而言之,中共执政70余年来的实践经验充分表明:从维护政治体系稳定性的视角看,要实现执政党的长期执政和国家的长治久安,离不开合法性与有效性的共同支撑。也就是说,对执政党的执政考验是对执政地位和执政能力的双重考验,也就是政治合法性和政治有效性的双重挑战。对于一个执政党而言,既需要政治合法性的依托,又需要政治有效性的支撑,两者可以说是相互依存,缺一不可。一般而言,在夺取和建立政权之初,政治合法性问题居于矛盾的主要方面,这就决定了执政党开始都要为自己政权的合法性大厦奠定基础,这时政治合法性无疑处于最为重要的地位。但是,当执政党地位一旦确立之后,合法性与有效性的重要性便开始了此消彼长的变化。在这一过程中,执政党只有通过有效性的不断提升,才能为政治合法性积累资源,从而巩固其合法性基础。由此看来,执政党的执政地位固然不是与生倶来的,也不可能是一劳永逸、一成不变的,而随着时间的推移和政治统一体所处环境的变化,合法性与有效性之间的关系总是处于动态变化之中。正如杨光斌所言,没有与生俱来的合法性政治, 合法性是长期建构的产物, 是制度变迁的终极性政治模型。23可以说,在今天世情、国情、党情都已发生深刻变化,中国特色社会主义进入了新的社会历史时代,应对“合法性 有效性”的双重挑战将是今后执政党面临的一项长期而又紧迫的战略任务。

三、 中国共产党应对“合法性 有效性”双重挑战的基本方略

当今世界正处于一个大发展大变革大调整的重要转折时期,当代中国社会正处在一个充满矛盾、挑战与可否持续发展的重要战略机遇期。在这样的背景之下,中共所肩负任务的艰巨性、复杂性、繁重性世所罕见,因此,怎样应对面临的各种执政风险是不容回避的重大课题。实际上,对于任何一个执政党而言,丧失执政地位的危险都是始终存在的。因而,执政地位的维护和巩固,对任何一个执政党来说,都是一项长期、艰巨的任务,这对于执政已达70余年之久的中国共产党而言,更是如此。而为了实现这一历史使命,能否正确应对“合法性 有效性”的双重挑战就显得至为关键。林尚立曾经提出,任何政治发展可以在战略和策略上对有效性或合法性的追求有所侧重,但在具体的发展进程中,应该相互兼顾,形成相互促进的关系,任何的偏废都可能带来政治发展的挫折和失败。24由此看来,片面追求合法性或者片面追求有效性,均会导致两者关系失衡,进而影响国家政权的稳定性。因此,对于执政的中国共产党而言,为了维护政治体系的稳定性,巩固和加强党的执政地位,实现国家的长久善治,那么,就必须在两个方面同时下大力气:既要大力促进有效性提升,推进国家治理体系和治理能力的现代化;又要努力加强合法性建构,坚定不移地推动社会主义民主政治发展。

1、有效性提升:大力推进国家治理体系和治理能力的现代化

基于对合法性与有效性辩证统一关系的理解,在我们看来,合法性与有效性有着内在的区别,不能混为一谈,合法性不能替代有效性,有效性也取代不了合法性。同时,合法性与有效性又是互为条件,相辅相成。不过,同时也要看到,合法性可以支撑有效性,但合法性终归不能当饭吃,没有足够的有效性支持,合法性便会逐渐亏损,直至耗损到一定的水平线,就可能引发合法性危机。一个政党能不能长期执政,最终还要看它推动经济发展和社会进步的实际效果。中国共产党之所以能够在1949年夺取政权,是因为代表了当时最广大人民的利益,得到了绝大多数人民支持;党的威望之所以在“文革”中受到极大的削弱,是因为违背了人民的根本利益;党之所以能够治愈“文革”的创伤, 经受20世纪80年代末90年代初国内外形势的严峻挑战,是因为改革开放政策给人民带来实际利益。25正如马克思所指出的:“每个事件都证明,每次行动怎样从直接的物质动因产生,而不是从伴随着物质动因的辞句产生。”26

中国共产党正是基于对这一关系到执政地位和国家前途的重大命题的深刻认知,自改革开放以来特别是进入21世纪以后,在加强合法性建构的同时,特别注重有效性的提升。尤其是党的十八大以来,大力推进国家治理体系和治理能力的现代化已进入执政党的重要核心议程。党的十八届三中全会就已经提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”俞可平认为,“国家治理体系和治理能力现代化”,是一种全新的政治理念,表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。27王浦劬也认为,在党的十八届三中全会的《决定》中,国家治理、政府治理和社会治理是全面深化改革总目标和总部署的关键性范畴。基于中国国情、政情、社情,准确理解和把握这些基本范畴的内在含义,辨析其间相互关系,是贯彻落实全面深化改革设计,推进国家治理现代化的认识基础。28随着十八大以来国内和国际形势的深刻变化,新时代全面深化改革,具有了许多新的内涵和特点,改革更多面对的是深层次体制机制问题,对改革顶层设计的要求更高,对改革的系统性、整体性、协同性要求更强,相应的构建和完善体系的任务更重。因此,党的十九届四中全会专题研究和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化问题,正是适应了把新时代改革开放继续推向前进的根本要求。

从党的十九届四中全会通过的《决定》全文内容来看,在总体要求之后,首要任务就是“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。由此可见,新时代国家治理现代化的总体发展目标对于提高执政党科学执政、民主执政、依法执政水平有着极为紧迫的要求,也就是说,要实现执政党在政党治理、政府治理和社会治理等三大领域的目标任务,必须严格遵循科学执政、民主执政、依法执政的基本方略,这就为推进国家治理体系和治理能力的现代化指明了前进方向。同时,又必须清醒地认识到,我们在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,除了要发展和完善现有的制度体系之外,还要着力将我们特有的制度优势转化为治理效能。毕竟,制度体系的优势最终还是要通过国家治理的绩效才能显现。当前,无论是政党治理、政府治理还是社会治理领域,仍然面临着诸多艰巨复杂的困难和问题:党内政治生态有了明显好转,管党治党宽松软状况有所改变,但风清气正的良好政治生态还很脆弱,全面从严治党的任务依然繁重;反腐败斗争的压倒性态势虽已基本形成,并且取得历史性胜利,但腐败这个威胁党的执政地位的最大风险仍然存在,存量还未清底,增量仍有发生;经济发展中的一些突出问题尚未得到有效解决,发展的质量和效益还不高,仍未摆脱过度负债型的经济发展模式;社会分配制度滞后,继续加剧撕裂贫富鸿沟,广大群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面还面临不少难题;科技创新能力还很不够,常常难以摆脱被别人卡脖子的尴尬境地,等等。这些都是我们在推进国家治理体系和治理能力的现代化进程中必须着力解决的重大难题。

2、合法性建构:坚定不移推动社会主义民主政治发展

有效性与合法性可以转化、相互促进,但不可能相互取消或者相互替代。研究表明,专注于提升统治绩效特别是经济增长绩效, 是后发国家建构政治合法性的普遍性政治策略。这一策略选择有一定客观现实依据, 并且也容易在短期内收到一定的成效。但单纯的绩效合法性战略无法支撑整个政治体系的合法性基础,而且极易陷入“绩效合法性困境”。29因而,哈贝马斯认为:“任何一种政治系统,如果它不抓合法性,那么它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心。这也就是说,就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”30罗伯特·达尔将合法性比作一个蓄水池,只要它能够保持在一定的水平线上,就能够保持稳定,如果它低于这个水平线

,将发生危险。31以上论述表明,如果合法性一旦出了问题,便预示着合法性危机到来。此时,政府公信力便会跌入塔西佗陷阱。而塔西佗陷阱的出现,正是合法性危机的集中表现。因此,合法性建构始终是执政党面临的一项长期而艰巨的任务,而合法性建构的基本路径,便是不断推进民主政治建设。“政党的合法性,归根到底只有从民主政治中才能获得”。32民主是一个内涵丰富的概念,但无论是作为价值理念的民主,还是作为国家制度的民主、社会行动的民主,或者作为社会治理体制的民主,都能够为党提供执政合法性。因此,作为执政党,中国共产党应当以推进民主发展为己任。33

回望历史,中国共产党自成立之日起,无论是在革命战争年代还是和平建设时期,都一如既往地高扬民主这面旗帜。自新中国建立后中共从革命党转变为执政党,尽管其所处地位发生了根本变化,但仍然坚持在社会主义条件下为推进民主政治而不懈奋斗,并取得了很大的历史性进步。诚然,从20世纪50年代后期一直到“文革”结束,由于党的领导人在指导思想上犯了左的错误,从而导致我们在社会主义民主建设道路上遭遇了重大挫折,走了许多弯路。但是,从“文革”结束后党的十一届三中全会坚决地纠正了过去的错误思想路线,便重新回到了民主政治建设的正确轨道上来。改革开放以来,中国共产党领导人民继续开创了有中国特色的社会主义民主政治发展道路。党的十三大报告明确提出:“以党内民主来逐步推动人民民主,是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。党的十六大首次将党内民主提到“党的生命”到高度,并强调党内民主对人民民主的示范和带动作用。党的十七大进而提出“人民民主是社会主义的生命”“坚持以党内民主带动人民民主”。党的十八大报告重申了“党内民主是党的生命”这一科学论断,并确立了发展党内民主的重要思路,即以健全党内民主制度体系为重点,务实发展党内民主。党的十九大报告继续强调坚持人民当家作主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。总之,在我们今天所处的新的时代背景下,必须清醒地看到,坚持不懈地推动民主政治建设对于维护执政党合法性更具有特别重要的意义。这是由于我国政治制度的特点决定了我们党面临的执政风险主要是内源性风险,因为我们党既是执政党又是领导党,掌握公共权力的力度、深度和广度是当代任何一个西方国家政党无法比拟的。34因此,习近平在十九大报告中特别强调指出:伟大的事业必须有坚强的党来领导。同时还明确提出,要健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治。要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治,积极稳妥推进政治体制改革,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。不言而喻,在世情、国情、党情已然发生深刻变化的新的历史方位下,对于领导中国人民当家作主并成功执政70余年的中国共产党而言,坚定不移地通过不断发展社会主义民主来加强政治体系合法性的建构,仍将是一项长期而又紧迫的伟大历史任务。


注释:

(1)王长江.现代政党执政规律研究[M].上海:上海人民出版社,2002:175.

(2)任剑涛.社会主义国家改革的宿命[J].二十一世纪,2012(133):13—29.

(3)胡伟.以制度软实力提升制度竞争力[N].北京日报,2020-01-20(013).

(4)王瑜.大党的兴衰[M].北京:中共中央党校出版社,2011:130.

(5)王瑜.大党的兴衰[M].北京:中共中央党校出版社,2011:155.

(6)李光耀.李光耀40年政论选[N].新加坡《联合早报》,1993-11-30(003).

(7)[美]拉里·戴蒙德.民主因何而退潮? [J]. 倪春纳,钟茜韵,译.国外社会科学,2012(01):91—98.

(8)陈尧.“民主衰落”现象:西方学者的自我诊断[N]. 理论导报,2017(02):52—53.

(9)Francis Fukuyama.“Why Is

Democracy Performing So Poorly?”[J]. Journal of Democracy,Vol.26,No.1,2015:11 — 20.

(10)Dan Slater,Benjamin Smith,and Gautam Nair.“Economic

Origins of Democratic Breakdown? The Redistributive

Model and the Postcolonial State”[J].Perspectives on Politics,Vol.12,No.2,2014:353 — 374.

(11)Guillermo Cordero and Pablo

Simón.“Economic Crisis and Support for Democracy in Europe”[J].West European

Politics,Vol.39,No.2,2016:305—325.

(12)[美]亨廷顿.第三波:20世纪后期民主化浪潮[M].刘军宁,译.上海:三联书店,1998:312.

(13)张娟,习裕军.政治合法性理论研究在西方:一个文献综述[J].中州学刊,2007(01):26—31.

(14)包刚升.民主的逻辑[M].北京:社会科学文献出版社,2018:331.

(15)[美]利普塞特.政治人:政治的社会基础[M]. 刘钢敏,聂蓉,译.北京:商务印书馆,1993:49—51.

(16)胡伟.在经验与规范之间:合法性理论的二元取向及意义[J].学术月刊,1999(12):77—88 8.

(17)毛泽东文集:第2卷[M].北京:人民出版社,1993:467.

(18)毛泽东选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:1079.

(19)毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991:1428.

(20)陈明.国民经济恢复时期(1949—1952)的城乡关系研究[J].四川大学学报,2004(S1):117—119.

(21)何显明.绩效合法性的困境及其超越[J].浙江社会科学,2004(05):77—82.

(22)肖纯柏,侯晋雄.党的执政合法性资源的维护与重构[J].领导科学,2012(32):33—36.

(23)杨光斌.合法性问题再认识[J].河南社会科学,2008(04):40—42 235.

(24)林尚立.在有效性中累积合法性:中国政治发展的路径选择[J].复旦学报(社会科学版),2009(02):46—54.

(25)王孝鸣,黄卫平.论新世纪中国共产党的执政基础[J].深圳大学学报(社会科学版),2001(05):13—22.

(26)马克思恩格斯选集:第2卷[M].北京:人民出版社,2012:118.

(27)俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014(01):5—8.

(28)王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析[J].社会学评论,2014(03):11—20.

(29)何显明.绩效合法性的困境及其超越[J].浙江社会科学,2004(05):77—82.

(30)[德]哈贝马斯.现代国家中的合法性问题[M].北京:社会科学文献出版社,2000:264.

(31)[美]罗伯特·达尔.现代政治分析[M]. 王沪宁,陈峰,译.上海:上海译文出版社,1987:66.

(32)王长江.现代政党执政规律[M].上海:上海人民出版社2002:172.

(33)李美玲.从民主的角度谈党的执政合法性[J].桂海论丛,2009(03):64—68.

(34)刘昀献.中国共产党在当代面临的十大执政风险[J].新华文摘,2012(13):24—28