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产业扶贫与产业振兴有效衔接初探

作者:吴春来  责任编辑:蔡清华  信息来源:《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第12期  发布时间:2021-12-22  浏览次数: 127

【摘 要】在后扶贫时代及乡村振兴战略背景下,巩固和提升产业扶贫成果对于乡村产业振兴有积极意义。在论述产业扶贫与产业振兴有效衔接的内涵与价值基础上,提出政策-要素-利益的融合分析视角,并结合广西P县个案"扶贫车间"的回访调查,分析政策、要素、利益三者在产业衔接过程中所起到的积极影响。研究发现,在后扶贫时代,通过强化政策保障机制,使扶贫产业的政策投入作为输入型资源,从兜底扶持转变为激励策略,从项目制打造扶贫产业点到政策集合助力培育和布局核心产业;建立要素融合机制,增强产业竞争力应当引导企业、合作社等主体依托区域市场提升产业链拓展功能,实现产供销有效性整合;优化利益协调机制,强调产业振兴主体的多元化,实现政府、企业、村集体以及农户的利益均衡和共享。过渡期的有效衔接将促进乡村产业发展效能提升,在诸如产业融合发展、产业链条拓展、利益均衡分配以及产业发展基础性制度建构等方面呈现出积极效能。乡村产业振兴的目标导向存在地区差异性,其最低目标在于维持劳动力的有效就业,保持集体经济的活力以及实现农村生产要素资源的有效利用。

【关键词】产业扶贫;乡村振兴;产业振兴;政策保障机制;要素融合机制


一、研究问题与文献梳理

2019年中央一号文件指出:“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”。2020年中央一号文件又强调:“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”。2021年中央一号文件指出:“脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期,做到扶上马送一程。”在2020年后脱贫时代,巩固和提升脱贫攻坚成果对于推进乡村振兴战略有重要意义。从产业发展的维度来看,如何更有效地推动产业扶贫高质量发展,做好产业扶贫与产业振兴有机衔接,已成为近期巩固脱贫攻坚成果,长期探索建立稳定脱贫长效机制的重要内容。[1]

当前以政府项目作为资源要素投入为主导的产业扶贫模式,在产业发展和脱贫带动持续性等方面存在欠缺。如何提升产业扶贫绩效,关键在于培育产业发展的可持续性。从价值内涵来看,扶贫产业发展与乡村振兴战略中的产业兴旺具有内在一致性。产业支撑是扶贫攻坚和乡村振兴的重要抓手,要将产业扶贫与产业振兴进行有效衔接。具体而言,从政策保障投入、要素融合的竞争力以及多主体间利益共生关系,分析在扶贫阶段性与振兴长远性过渡背景下乡村产业发展转型逻辑,具有理论与实践意义。本文问题意识在于:产业扶贫与产业振兴的内在一致性及其维度是什么?产业扶持政策保障如何从兜底转向有效激励?乡村产业发展的要素合集如何转变为市场竞争能力和产业持续能力?产业发展中的多主体利益关系如何协调?

自从《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出要将“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”以来,学界就开始探讨如何实现两者的衔接。学者对其逻辑关系[2]、衔接问题[3]、衔接路径[4]等进行了分析。但还是就脱贫攻坚谈脱贫攻坚,就乡村振兴谈乡村振兴,明显存在“两张皮”现象。[5]产业扶贫是脱贫攻坚的重要方法,来自“五个一批”,即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,其处于优先位置。产业振兴来自乡村振兴中的产业兴旺,位于“五个振兴”之首,是乡村振兴的物质基础。学界对于产业扶贫与产业兴旺的有效衔接模式研究,主要包括:

一是产业政策统筹模式。产业脱贫与产业振兴都属于国家在一定时期的政策安排与部署。产业脱贫与产业振兴之间自然也就需要政策进行衔接。在此有三种观点:第一种观点认为应该保障政策的延续性与连续性,如有学者认为保持政策的持续性才能构建脱贫后续产业的“可持续发展”机制;[6]第二种观点认为需要创新政策及制度供给,从政策退出、政策加强、政策转化、政策新设四个方面提出长效减贫的实现路径,重塑减贫政策体系。[7]政策创新旨在通过系统研究和设计确立产业发展的政策体系,[8]通过政策供给为产业脱贫与产业振兴提供政策支撑;[9]第三种观点注重基层政策或具体政策,如有学者指出在实践中需要将乡村振兴顶层设计与精准扶贫微观政策有效衔接起来,[10]政策供给由物质帮扶向能力提升转变,逐步提升搬迁农户的可持续生计能力。[11]产业政策型机制的出发点是产业前后发展的目的,对象、市场有差异性,也有内在的连续性,因此政策需要变通也需要一定的延续。

二是产业主体融合模式。此种观点认为,通过产业脱贫的推进,产业发展的基本要素资源已经被激活,各主体之间已经实现利益关联,进一步激发动力与活力就需要要素间的融合。左停、苏青松认为可以借助组织的优势,将政府、市场、社会、农民等多元主体纳入到产业发展中形成合力。[12]也有学者关注基层党组织,通过党组织将利益、资金、产业选择和生产环节等方面融合在一起以发展特色长效产业。[13]事实上,组织融合的逻辑在于产业振兴中要正确处理政府与市场的关系,并充分发挥市场在农业资源配置中的决定性作用[14],将工商资本与农村生产要素融合以推动现代农业的发展[15]。

三是市场竞争培育模式。产业振兴不是低级或初级的农产品加工,也不是粗放型的乡村企业,对其竞争力、科技含量等提出了新的要求。因此,有学者提出产业脱贫到产业振兴需要对产业自身进行升级换代,可以从推进产业链“补链”、加强品牌建设、全产业链服务体系、产业化联合体建设等方面着手。[16]也有研究基于脱贫产业中存在的问题提出持续推进贫困地区传统产业迭代升级、特色产业提质增效,不断延长产业链、提升价值链、优化供应链。[17]新型产业被纳入到研究视野,例如以乡村旅游业为考察对象,从转换乡村旅游发展动能、转变乡村旅游发展方式等方面推动乡村旅游业的发展。[18]也有学者认为需要从产业发展布局方面、产业发展结构方面、产业发展的经营模式方面入手,[19]实现产业的可持续发展。产业的改造升级需要融入外界的各种要素,因此需要产业发展要素融合型机制。例如企业推进经营制度改革,活化乡村土地、劳动力等要素,让“产业运转起来”[20]。企业要实现横向融合,就需要发展特色加工、生态和休闲旅游、电子商务等新产业新业态,实现扶贫产业链。[21]

上述三种衔接机制分别从政策统筹、要素整合、市场培育方面提出路径,其对应的主体分别是政府、村民、村集体、市场。这对于实现产业脱贫与产业振兴的衔接有指导意义,也有现实的推动作用。但是,衔接主体分割的机制能否实现长期性的发展存在商榷之处。同时,主体分隔以及所附带的资源也会被割裂,阻碍要素的融合,不利于产业振兴做大做强。同时,从问题分析的维度来看,以上三种研究路径注重从外部性要素、结构-空间场域以及主体能动性三个层面进行论述,但将三种论述割裂开来论述产业扶贫与产业振兴的衔接机制,存在以下不足:首先,作为一种结构与能动的互动过程,乡村产业发展是制度结构与多元主体间的动态能动性互构的产物。也就是说,无论是在产业扶贫阶段还是产业振兴阶段,对产业发展形态的影响,皆在于多元主体在具体时空场域中如何与制度结构进行互动。因而,需要分析此种制度结构对于产业发展所带来的影响,同时,还需要分析不同的行动主体在制度结构中的能动性如何发挥。其次,由于二者衔接处于已然和未然的关系转换,即产业扶贫的问题导向与产业振兴的价值导向之间的衔接存在着从已然到未然的关系。因而,在论述二者衔接机制时必然要放置在具体时空场域和情景之中,分析二者衔接的微观过程,并概括出普遍性的运作机制。再次,从系统论来看,既有三种研究路径并不构成本质上的分歧,而是学者基于不同视角对产业扶贫与产业振兴衔接的分析,如需建构融合式分析框架,需要对三种视角的侧重点以及关联性进行分析,拓展分析框架的内涵。

二、从产业扶贫到产业振兴:政策—要素—利益分析框架的建构

产业扶贫与产业振兴都致力于解决农业发展问题,解决城乡之间发展不平衡不协调问题,从社会的主要矛盾来讲是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾问题。在历史交汇期下,产业扶贫与产业振兴作为两大战略举措在目标上、要求上、举措上具有内在的逻辑联系。

(一)产业扶贫与产业振兴衔接维度的内涵

本文建构政策-要素-利益多维框架,对产业扶贫与产业振兴衔接机制进行分析。政策维度即是强调扶贫产业发展作为国家脱贫攻坚战略和乡村振兴战略的重要地位所凸显出来的价值内涵;要素维度即是突出乡村产业发展作为一种市场主导行为的要素整合作用;利益维度关注扶贫产业与乡村产业发展涉及多元利益主体的互动过程。政策、要素、利益作为制约和影响产业扶贫与产业振兴衔接过程中的重要影响因素,需要通过三维整合的视角来对产业扶贫与产业振兴衔接机制进行分析和概括。

1.政策层面:从政策培育到政策激励

产业扶贫是由国家战略所主导的贫困治理政策。在扶贫产业开发过程中,通过政策扶持培育产业项目并保障其他配套项目对扶贫产业进行有效地培育、引导,是产业扶贫时期的常规模式。此种模式的主导逻辑在于实现贫困地区的产业就地化培育,使贫困人口能够在农业产出之外寻求更加多元的就业收入。同时,由于扶贫产业通过项目申请的方式进行,因而村集体主导的扶贫产业合作社作为乡村社会具有利益统筹和规模经营效应的经济组织而被政策所支持。在各地的产业扶贫探索中,打造辐射面广、带动就业能力强、具备市场竞争力的特色种养殖产业,成为贫困地区产业扶贫的重要引导方式。

政策培育的产业扶贫模式,由于贫困村存在空间和地域上的分布客观性,因而产业扶贫并不能仅按照市场分配要素来进行政策扶持,其政治意涵赋予产业扶贫的基本逻辑在于普惠式,即实现贫困村产业发展带动就业的兜底含义,包括:一是通过政策资源的注入实现扶贫产业的保护型发展,其所追求的价值目标并不在于实现经济效益的迅速增加,而是保持产业就地化的稳定性;二是实现产业落地后对贫困户就业的持续性吸纳,以促进贫困户稳定增收。因而,兜底输入型政策的执行,对政策精准度和绩效管理要求较高。

政策激励的产业振兴模式,在后扶贫时代如何实现从兜底输入型政策到造血激励型政策的转型,是产业政策投入的关键问题。由于产业扶贫的阶段性任务基本完成,而乡村振兴的阶段性导致产业振兴存在打基础的阶段。因而,在后2020一个过渡时间段内,乡村产业发展的短期目标为在产业扶贫的基础上,有选择性地推进乡村产业发展。特征在于:一是产业发展的差异性。各地产业基础不一样,因而产业振兴的起点存在差异,导致产业振兴的发展速率不同。二是产业发展的政策投入具有差异性。产业振兴的区域差异性,以及各地的资源条件不一样,因而各地在政策投入上必然存在差异性。产业政策作为一种重要的资源保障和激励方式,应当在差异化基础上推进乡村产业发展。

2.要素层面:从激活单一要素到多样化要素集聚

产业扶贫的指导思路在于通过扶贫政策的引入使得乡村社会的市场要素资源能够得以激活,以培育扶贫产业的市场竞争力。例如通过利用土地资源的区位优势进行扶贫项目开发,利用当地特色农业区域性品牌进行产业培育等等。此种通过激活单一要素来实现产业竞争力提升的方式,在短期内能够有效强化扶贫产业市场竞争力,即此种要素资源的优势,在政策投入的刺激下能够转化为一定的市场优势。但从长远的产业发展来看,此种单一要素激活的产业发展模式,并不足以在市场竞争中保持其优势。尤其对于乡村涉农产业而言,单一要素所能够承载的发展空间有限。因而从产业扶贫到产业振兴,必然要实现从单一要素激活到多样化要素集聚的衔接过程。

具体而言,在产业振兴阶段,由于具备产业发展的基础条件,因而其发展目标在于培育产业参与市场的综合竞争力。此种竞争力来源于产业集聚所蕴含的基本要素,包括一些常规要素例如土地、劳动力、资本以及对市场的准确判断力等等。在后扶贫时代,在推进产业振兴过程中,应当立足于既有扶贫产业的要素基础,在培育和挖掘新的要素资源上,注重将政策投入和既有要素进行有效整合,实现要素集聚、促进产业竞争力的培育。

3.利益层面:从参与收益的共同脱贫到利益共生式发展

产业扶贫的目标导向在于通过产业带动促进贫困户增收,其利益主体在于贫困村与贫困户。这样也导致在产业发展上,注重产业产出的实际带动效应;在产业培育上,注重那些就业带动能力强,劳动力需求大的产业项目,而忽略了产业发展的村庄资源禀赋的适应性。因而导致扶贫产业并不能够有效地惠及多元主体的利益,也难以在后扶贫时代实现市场要素投入的持续性,因而影响扶贫产业的升级发展。

在产业扶贫阶段,由扶贫项目所导致的产业主体培育基本上已经实现。此种产业扶贫的主体突出强调村级集体经济的主导性,因而将村两委及集体经济合作社作为扶贫项目的开发主体。在此背景下,在产业扶贫向产业振兴转换的路径中,必然涉及多元主体间利益调节问题。产业振兴寻求多元主体的利益最大化,既包括社会性主体(例如村民),也包括政治性主体如乡镇政府、行政村,还包括市场性主体例如企业、合作社等。实现利益主体的多元化,即是要在扶贫产业提档升级中,实现多元主体的利益均等化、主体参与的均等化和权责利关系的均等化。产业振兴必然需要市场性主体的积极参与,且在不同的运行模式中,市场化主体甚至能够起到主导的作用。因而,需要在市场性主体、政治性主体以及社会性主体间寻求利益一致性。


表1产业扶贫与产业振兴的衔接维度

(二)产业扶贫与产业振兴有效衔接:政策—要素—利益融合分析框架的建构

基于对产业扶贫与产业振兴过渡阶段性特征的分析,本文整合政策统筹论、市场竞争要素论以及利益协调论三种研究视角,建构政策-要素-利益的融合分析框架。以下是对此分析框架建构的逻辑及内涵分析。

1.为什么是政策、要素、利益三维度?

对于乡村产业发展而言,政策是一种外部性制度供给,此种制度和政策规范介入乡村社会,对乡村产业的发展带来显著的影响。首先,制度与政策为产业发展注入资源和动能,有效拓展产业发展的空间。但由于制度和政策实施的客观环境,以及政策执行的差异性,导致同样的制度与政策在不同贫困地区的适用呈现出差异性。因而,分析制度与政策供给对于产业发展衔接的影响,需要分析此种政策外部性的有限作用。简言之,政策作为外部性因素,对于产业发展的影响需要结合内生性因素来进行分析。

要素即是强调产业发展作为一种市场竞争现象所存在的内生性逻辑。对于乡村产业而言,要素的内涵在于各种市场竞争性资源,由于乡村市场处于不完全竞争形态,因而需要通过外部性资源例如政策来实现市场竞争要素的整合和培育。即外部性政策与内生性要素,共同构成乡村产业发展的制约因素。同时,要素整合的目标导向在于实现产业主体在市场竞争中的优势培育。在不同产业发展背景下,要素的侧重点存在差异,因而分析外部性资源如何整合和利用,将最有利于产业主体提升要素集合能力,强化市场竞争力。

利益维度即是强调乡村产业发展作为一种多元主体间的互动行为所涉及的复杂利益关系。事实上,无论是在产业扶贫阶段还是产业振兴阶段,由于多元主体间复杂的互动关系,皆导致其利益关系的复杂性。因而,利益关系的协调机制,成为制约产业扶贫到产业振兴转型发展的重要因素。由于利益涉及主体间的权责和获益上的平衡与协调,进而呈现出产业发展的结构性因素与主体能动性因素之间的互动过程,所以说,利益关系是内生性要素与外生性政策互动的结果。

2.政策-要素-利益分析框架的内涵

在上文论述政策、要素以及利益三者对于产业扶贫与产业振兴衔接的关系基础上,下面进一步分析三者间的互动关系及其如何影响到衔接过程的推进,用以解释此融合分析框架的内涵。

其一,政策与利益。产业政策作为一种制度性规范,是外部性因素植入乡村社会的过程。产业政策由于涉及资源、价值和秩序的分配,因而导致乡村社会多元主体的利益联结呈现出新的特征。例如,政策资源在属地间的分配,既涉及不同层级间的政府,也涉及乡村资本方以及其他市场主体,进而构成以产业政策为利益关系的分利秩序。同时,政策即为产业发展的重要资源,政策投入的多少以及方式,对于提升和促进产业发展的潜在空间和主导方向具有积极的作用,即政策及政府规划能够对该地产业发展的潜在利益关系进行主导性建构。

其二,政策与要素。对乡村产业发展而言,政策作为一种起到资源分配和市场调节的重要方式,能够对市场主体和竞争性要素进行有效整合。要素需要由市场主体所集合才能够充分发挥要素的功能性作用。因而,为促进市场主体能够最大限度的利用和整合要素,政府和制度规范应当契合要素流动和市场竞争的基本逻辑。例如,乡村产业发展涉及集体土地、农村劳动力资源以及资金资本等要素,因而需要协调政策与要素间的统筹关系。

其三,要素与利益。利益分配作为主体间的重要协调关系,直接影响到产业发展中主体行动策略。具体而言,利益关系构成主体间互动的基本逻辑,进而影响到主体间的交换行为的基本构成,例如,基于利益的互动关系,包括利益交换、利益共生以及利益排斥等。产业发展本质上是一种市场交易行为,因而乡村产业所涉及的多元主体间利益关系如何进行有效地互动,本身即是要素资源分配和交换的过程。

以上旨在分析政策、要素以及利益三维度在产业扶贫向产业振兴衔接过渡中所产生的相互影响,分析具体产业发展的空间场域中,三种因素如何对衔接过渡带来细微的影响。

三、广西P县个案介绍及其实践经验

(一)案例介绍

本文所涉及的经验事实来自作者及研究团队2019年12月、2021年1月在广西壮族自治区P县的田野调查,调查以半结构式访谈和参与式观察为主。所选个案乡镇2个、行政村4个、自然屯6个,调查对象主要有乡镇干部、村两委干部、自然屯的小组长以及村民,共计20余人。2019年访谈主题围绕P县所推行的“异地搬迁 扶贫车间”模式进行,2021年访谈围绕后2020该地产业发展政策统筹及其治理效能等问题进行。作为广西县域经济发展较为良好的区县,P县的工业经济基础较为完备,工业园区产生大量本地用工需求,同时也给配套产业链条提供了延展的空间。P县通过集中打造“扶贫车间”的方式,探索出产业扶贫的可行路径。在贫困户异地安置过程中,P县通过要素资源有效集聚和产业结构引导布局,初步实现产业扶贫与产业培育的有效衔接。在贫困户就业增收、贫困村公共服务、安置村集体经济发展等方面取得了一定的成效。JX小镇,位于南宁至百色二级公路P县新安镇境内,邻G324国道,于2018年10月建成入住,移民安置的新社区面积约0.9平方公里,规划用地面积285.07亩,总建筑面积24.85万m2,住宅面积为20.92万m2,建设有54栋6层的住宅楼,2408套安置房。JX小镇是P县最大的易地扶贫搬迁安置点,已安置易地扶贫搬迁贫困户2302户9718人,劳动力5551人。

(二)产业扶贫政策资源的有效整合

由于贫困村在地理区位、交通条件以及人力资源等方面并没有优势,因而靠厂房招租的方式并不足以吸引较为有竞争力的企业入驻。进驻企业与村集体是相辅相成的关系,其利益联结由政策投入和市场获利所共同维持。一是在税费减免上对扶贫车间进行倾斜。在工厂用地上,政府出台相关政策,集体公用土地的厂房出租,可根据企业带动就业的多少来决定租金、税费减免额度。尤其是能够带动整村脱贫的工厂,实现税费大额减免甚至是全部减免的优惠政策,有效降低了企业成本。二是通过财政奖励对扶贫车间进行帮扶。政府在财政奖补上对扶贫车间企业进行补助,通过设立严格的考评标准,对扶贫车间带动脱贫的实际效果进行考评。在考评中以贫困户稳定就业和增收为重要内容,实现“带动一个贫困户稳固就业政府给予相应奖励”。同时,人社部门通过提供财政补贴进行就业岗前培训、安全知识讲解和劳动保障规章等方面的学习培训,提升贫困户劳动力资本的有效利用价值,为企业培养优质员工。2019年各类培训学校在社区开展培训达19个班次,培训人员达1800人次。社区党支部联合人社、企业等部门单位,开办培训班、组织招聘会、收集招聘信息以及开展后续跟踪服务工作。三是优先保障产业扶贫项目落地。对于扶贫车间所引进的项目,不分时段不分属地不分类型,所有的扶贫车间项目,只要经把关和审核合格,项目投资具有可行性,一律优先办理、从速办理、从优办理,为企业落地实现最少化时间成本,“拎包就能入住,来了就能开工”,在行政审批环节为企业提供最优服务。

(三)社区工厂的有效落地与运行

P县通过招商引资引进劳动密集型企业入驻易地搬迁小区创办扶贫车间,破解了易地搬迁群众后续发展及附近群众就近就业难题,让搬迁贫困群众实现“楼上安居,楼下乐业”。目前P县在JX社区安置点创建毅技扶贫车间,引进了阳光助残扶贫电子厂、永勤源电子有限公司等24家“扶贫车间”,为3400多名贫困群众在家门口提供上岗就业,拓宽增收渠道,也实现了工厂与贫困户的互利共赢。安置村还通过集体资产的有效经营获得大量增收,小镇通过标准厂房以及门面出租使得集体经济年收入达到100万元。P县扶贫搬迁集中安置小区打造社区工厂的模式,有效提升了产业扶贫的集聚效应。社区工厂通过吸引中小企业落户,使得贫困村能够有效利用集体资产进行市场化经营,同时政府通过政策扶持和优惠减免等方式帮助落地企业有效运行,降低企业运行成本、提升其市场竞争力,为扶贫产业的持续发展提供了动力。

JX小镇社区工厂的运行模式如下:

案例1:那坡“扶贫车间”占地面积400平米,在搬迁社区落地的小企业是由市民政局负责对接联系和引进的。扶贫车间所生成的产品是生产飞机上所使用的一次性耳机,成本较低、技术要求不高,对生产条件的要求也不高。整个社区工厂并未设立生产流水线,企业只是把生产环节中的一个部分放在社区工厂,主要是封装和装配,还有少数的点焊。从工种类型来看,点焊需要有耐心、眼力好的工人,一般是中年妇女这类优质劳动力才做。封装流程较为简单,适合老人和打零工的学生。那坡社区工厂全年皆开工,开工计划可以随着劳动力人数而调整。在用工方式上,由于社区工厂优先雇用本社区的劳动力,因而员工务工方式较为灵活。通常是按照计件方式进行任务分配,原则上需要在车间进行,如员工家中有急事,也可临时调整,将计件任务带回家去做。那坡社区工厂共吸纳本地就业120余人,其中中年妇女有近70人,老年人近30人。(访谈资料编号:20191219PGWFG)

四、产业扶贫与产业振兴的有效衔接机制

(一)政策资源统筹机制:通过政策集合实现要素资源有效统筹

产业扶贫作为政府进行贫困治理的有效策略,其逻辑在于通过政策扶持的方式培育乡村产业带动贫困户有效脱贫。伴随着产业扶贫,政策培育的产业基础得以在贫困地区初步落地,构成未来乡村产业振兴的基础。从扶贫产业的特点来看,体现出产业结构单一、市场竞争力弱以及发展后劲不足等问题。因而,持续性的政策保障仍是乡村产业振兴的重要支撑。但随着从精准扶贫到乡村振兴战略目标导向的转变,政策保障增加了新的内涵和意义。

1.从政策扶持到政策激励。

在产业扶贫阶段,由于产业带动就业的有效性体现在吸纳劳动力数量上。因而只要是具有一定规模就业吸纳能力的项目,都能够作为有效项目来进行政策扶持。此种情况导致扶贫产业产生大量小微项目。随着扶贫兜底目标的初步实现,扶贫产业发展目标演变为培育产业竞争力和优化产业结构。因而,政策投入不能再以产业扶贫时期的被动式就业吸纳能力为导向,而是侧重于有选择式的产业激励政策,即将政策投入作为激励方式,对已有一定基础的产业进行精准扶持。

2.从政策配给到资源整合。

精准扶贫时期的产业政策投入侧重于资源配给,旨在实现对贫困村的资源投入,这种投入由于目标导向较为明确,且扶贫工作作为政治任务具有严格考核的要求,因而在政府政策投入中容易产生对标考核任务进行“点对点”的政策配给。由此也导致政策投入虽然数量较多,但资源整合度较低,甚至存在资源重复和浪费的现象。在乡村产业振兴时期,应当强化政策投入的资源政策能力,将扶贫资源进行优化,注重产业发展的持续和保障,将产业扶贫与产业发展相衔接,打破为扶贫而扶贫,考虑脱贫后的产业发展问题。在产业扶贫模式中,政策资源的有效供给和利用是产业能够有效运转的关键,同时,产业兴旺也是乡村振兴战略的价值内涵。从产业扶贫到产业振兴的关键在于国家政策投入的资源要素能够培育出具有市场竞争能力、就业带动能力的市场主体。因而,因地制宜探索适宜地区发展的产业布局,是产业培育能否成功和持续发展的关键。

3.从输血到产业引导。

为克服产业扶贫的短期性、项目零碎化以及持续性较弱等问题,应当在政策扶持上加强产业引导功能,通过嵌入园区、捆绑项目以及分级奖励等措施,提升扶贫产业项目的后续发展困境。在产业引导过程中,政府投入应当重点关注与县域经济产业结构具有一致性的产业项目,围绕镇域经济的特色产业集中打造使之规模适度。同时,乡村产业振兴并不是要以乡镇、行政村为界限来打造产业集群,而是遵循市场逻辑来培育具有竞争力的产业,因而,各地产业振兴必然存在差异性。只有打造具有市场竞争力、发展集合力的产业,才符合乡村产业振兴的内在要求。

案例2:在P县,为打破产业扶贫项目分散和重复低效的困境,提升产业扶贫的效果,同时考虑到易地扶贫搬迁中存在土地平整优化、区位优势的契机,P县通过政策捆绑,将易地扶贫搬迁与产业招商结合起来,通过精准服务、税收优惠、劳动力技能培训、奖补政策以及土地租金优惠等政策,吸引一些劳动力需求大、技术含量低的生产线到移民搬迁的新村。同时,社区工厂,乡镇和行政村在日常用工、水电路等设施以及拓展销路上给予一定帮助。为充分发挥“就业扶贫车间”在全面打赢脱贫攻坚战中的重要作用,日前,P县决定在该县脱贫攻坚战指挥部现有10个专责小组的基础上,增加设立“就业扶贫车间”专责小组。(访谈资料编号:20191216PGTXC)

(二)市场要素融合机制:从市场要素培育到市场要素整合

扶贫产业开发需要建立起持久性的市场竞争能力体系,由于扶贫项目存在产业基础薄弱、规模有限以及参与政策竞争性保护等因素,导致其参与市场竞争的能力不够。要实现扶贫产业向产业振兴的转型,必然要实现要素最大化集合,以提升产业市场竞争力,确保乡村产业发展具有持续性。[22]要素融合机制即是实现扶贫产业的效度最大化,在市场准入上,应当契合地方内循环格局,避免产业定位失准。

一是以要素融合促使产业提升竞争力。市场培育机制的目的在于提升本地产业的有效竞争力。由于产业扶贫所建立的产业项目更加侧重于涉农、劳动密集型的小项目,其竞争力容易受到市场波动的影响。因而,对这类产业进行政策保护和发展引导较为重要。乡村产业振兴的目标在于有效嵌入农村初级市场竞争,实现乡村产业的可持续发展,为农村劳动力提供丰富的就业岗位,同时促进集体经济的可持续发展。因而,在促进提升乡村产业的市场竞争力上,应当重点扶持和保障那些已经具有成熟模式的产业扶贫项目。

案例3:在引入“扶贫车间”企业的选择时,我们的标准包括:吸纳就业能力,对厂房、水电路等的要求,以及对劳动力要求的层次等等。同时我们还会考虑这些中小企业在当地有没有竞争力,如果他们有意愿,我们会进行评估。先了解他们的需求和定位。比如在我们两个较大的集中安置小区,引进的企业主要做手机配件,例如数据线、耳机、手机扣等小商品。这些小企业是劳动密集型企业,劳动力资源和生产要素成本是他们最关心的问题。所以说我们在集中安置区设置扶贫车间,全是标准化厂房,配套设施齐全,考察完了可以直接拧包入驻,非常方便。(访谈资料编号:20191219PGYGJ)

二是因地制宜利用当地优势资源。P县在推进易地扶贫搬迁时,重点考虑市场竞争要素的基础条件,以及如何将要素条件最大程度转化为扶贫企业的竞争力。例如,通过对异地贫困安置点劳动力基本情况、劳动力质量进行了解摸底,对口引进相关企业,最大化利用劳动力、解决贫困户就业。同时,就近将扶贫安置点选择在离工业园区、集镇较近的区位,使贫困户能够充分享受到就近就业的好处。在解决扶贫车间的后续发展问题上,利用党支部这一引领性主体的重要功能,将企业用工成本和管理成本进行有效降低。

案例4:在那坡扶贫车间,实行“扶贫车间 阳光党建”衔接模式,在扶贫车间成立流动党支部,由党支部来统筹协调企业水电路配套、用工调节,最大限度保障进驻企业能够安心生产。同时,为确保留守妇女、老人能够在扶贫车间安心工作,阳光党建支部统筹企业与村民,建立托儿所和医护站,减少在岗妇女的生活压力,使企业能够充分享受到集中安置地区的劳动力资源。(访谈资料编号:20191218PGLZ)

(三)利益层面衔接机制:实现多元主体间的利益共生

1.利益主体从单一到多元。

利益关系构成乡村多主体间行动网络的基础。在扶贫产业开发中,基于扶贫项目的利益关系涉及诸多利益主体,包括作为权力主体的基层党组织、具有行政体系功能的村民自治组织,还包括各种形式的合作社经济组织以及外来的市场主体。因而,多主体利益关系构成产业发展中的重要因素。有学者指出下乡企业导致农村社会组织依托和人际关系产生新的变化,其特点为企业多维度融入乡村社会。[23]事实上,在扶贫产业开发过程中,由于利益主体分化和多样性,导致难以生成一致性利益诉求,进而导致产业开发的持续性受到影响。利益一致性构成乡村多元主体互动的价值基础,此种利益呈现出多层次的形态特征。价值层面的利益关系具有复合性。在市场化背景下,新型经营主体基于市场准则和机制进入到乡村社会场域,有助于带动和生成新的利益关系。有学者指出企业和资本下乡主导了农民群体利益组合和再组织化。[24]而扶贫产业项目正是提供了利益交换的基础。村落社会秩序建立在半熟人社会网络基础之上,基于村庄扶贫开发和基于资本下乡盈利的双重逻辑在特定场域内的复合交织,这使得多元主体间存在内在张力,尤其体现在村集体、村民与参与扶贫产业开发的市场主体的互动关系之中。由此导致在产业扶贫过程中,基于多元主体间的利益一致性体现为互动关系中的动态特征,包括利益耦合、利益冲突、利益分离等多种形式。

2.从利益交换到利益共生。

在产业扶贫中,由于基于产业发展带动脱贫的一致性目标,以及政策惠及企业帮扶的补偿方式,导致企业在扶贫开发上存在利益交换的行为逻辑,即资本与企业在贫困村进行资源要素投入,所带来产业发展以就业的形式促进贫困户增收。此种主体间合作的逻辑在于利益交换,且贫困村作为利益主体在利益交换中属于从属地位,即产业扶贫是地方政府与企业基于脱贫攻坚而形成的兜底型行为。在产业振兴的价值导向下,地方政府政策主导的逻辑应当转向为激励和引导,建立村集体与企业间基于共同产业发展的增量型行为。村集体实现土地、劳动力等资源的要素集合,企业实现资本、技术、管理等要素集合,并通过培育市场竞争力而实现产业发展的升级。

五、产业扶贫与产业振兴有效衔接的发展效能

(一)产业融合发展层次得以提升

产业融合发展的层次是考量产业发展水准的重要维度。产业融合发展指的是在产业推进过程中,不同层次的产业形态能够有机地、互动良好地进行融合。[25]此种产业融合发展对于乡村产业发展而言,是一种高层次的产业发展形态。因而,在乡村振兴推进初期,产业融合发展必然存在较大难度,也势必需要分层次推进。在P县,由于突出了政策统筹在产业发展中的重要作用,有效整合了产业要素,通过培育龙头企业,实现了产业结构在不同区域的分布推进和整体布局,使得扶贫产业的规划发展能够与当地产业结构保持总体一致性。同时,在后2020时代,强化市场竞争机制对产业发展的淘汰功能,即通过充分评估扶贫产业的发展现状和竞争力测验,对扶贫产业项目进行质量分层并进行落后产业退出和转化提升,对培育产业发展竞争力和强化产业融合发展起到了积极的作用。

案例5:现在产业扶贫的整合项目基本上已经结束了,我们乡镇对于辖区内的这些扶贫车间,仍旧先采取一定的产业扶持政策,例如在厂房转租、劳动力用工保障以及水电成本这一块,还是要积极配合的。从另一方面来看,我们现在主要做的是产业融合试点的培育,主要是将这些扶贫产业项目与周边较为成熟的产业项目进行对接,算是一种“大帮小”的方式。比如说,利用扶贫车间的“厂房 劳动力,承接一些大企业的订单,或者是生产线外包服务”,这样既保持了扶贫产业的持续运转问题,也实现了产业发展的初步融合,效果良好。(访谈资料编号:20210113PGZCD)

(二)乡村产业链条得以拓展

扶贫产业能否有效拓展并实现产业振兴的逐步推进,关键在于产业链条能否有效拓展,且能否实现产业循环的就地化提升。在产业扶贫阶段,产业发展链条并未得到足够重视,一些产业发展项目存在档次低、空间有限且难以具备持续竞争力等特征,因而导致扶贫产业并未能有效嫁接在既有产业结构之中,导致产业发展链条不足以支持乡村产业的后续发展。在P县,由于产业扶贫涉及大量易地搬迁和安置项目,因而,使得扶贫项目具备了空间上统一规划的可能性,政策统筹资源的效能更高。同时,在产业评估上,注重产业培育项目与当地产业结构和产业空间相匹配,使得产业发展的空间和潜能更加显著。在作者及研究团队所回访调研的JX小镇,通过要素整合和市场拓展,有效延伸了扶贫产业的链条,例如根据车间劳动力特点,以及前期产业发展的基础,培育出小商品集中封装这一生产环节,将周边一些小企业的封装生产集中到车间中来,实现了产业链条的就地化延展,对于提升产业竞争力起到了积极的作用。如JX小镇社区工厂负责人提到的案例:

案例6:我们做产业链的拓展,也是出于一个机会,去年疫情期间,我们车间刚好与社区在一起,村民不能外出,有大量的劳动力在家。复工复产以后,我们就开始琢磨怎么开工。最开始是联系周边中小企业,了解到对方有很多封装需求后,我们就开始运作起来。封装的技术难度很低,再加上我们这里前几年也主要是做封装,有一定的基础,有现成的设备,所以说很快就开工了。后来逐步解封以后,我们现在的订单很多,维持在一个较好的水平。以前这些小厂都是各做各的,现在大家可以互通有无,你哪个环节强,就能接到外包的事情,这是个很好的事情。(20210115PGLHX)

(三)多元主体利益协调更加良好

由于社区工厂所涉及的利益主体包括政治性主体、社会性主体以及市场性主体,因而在日常管理中,需要平衡基层政府、企业、村集体以及村民(贫困户)之间的利益关系。具体来看,多主体间协调机制包括两个层面:一是治理层面的协调机制,即多元主体在促进(扶贫)产业发展中的有效协调,包括征地、用工、政策落地、劳动力权益保障等;二是利益分配上的协调机制,即项目落地过程中多元主体的资源和利益分配,以及企业与村集体间的市场交易利益关系的协调。在P县JX小镇社区工厂的协调与管理中,注重发挥基层党组织的统合作用,通过在社区工厂建立流动党支部、阳光党支部,将工厂管理人员、员工骨干以及村干部等人进行有效整合,通过开展村企党支部联建的方式,实现村集体与社区工厂之间的日常事务对接、矛盾纠纷调解以及利益诉求的有效沟通,实现了社区工厂的良好运转。

从利益共生到利益协调。乡村产业发展的最终目的在于促进村集体经济发展和乡村社会整体性发展。产业兴旺是乡村振兴的基础,以产业带动乡村社会的整体性发展,是后扶贫时代乡村发展的重要路径。因而探索以产业振兴为基础的多主体间利益的协调,将为村庄综合发展提供利益共同基础。例如在贫困户集中安置点JX社区:

案例7:搬迁后,贫困户彻底改变了居住环境差、交通闭塞的面貌,生活环境得到了极大改善,并且P县妥善安排搬迁户中义务教育阶段儿童就近入学,患者就近就医,保证搬迁户跟集镇原住居民享受同等的待遇,实现了“搬得出”“稳得住”“能致富”。同时,JX社区探索党建 扶贫车间模式,在“扶贫车间”旁建立党群服务中心,面积为1000m2,配套设置有党群服务大厅、警务室、卫生计生服务室、党群读书阅览室、自助银行等便民服务平台,由社区“三委”成员、驻辖区工作队员、第一书记等人员共同开展“一站式”服务,着力解决搬迁群众后续服务保障问题。在保障基本功能完善的基础上,结合社区服务的需求,重点打造“五个关爱”,即爱心超市、爱心饭堂、爱心理发室、老人日间照料中心、青少年儿童关爱中心等,以满足搬迁群众的日常生活需求。(访谈资料编号:20191216PGZXF)

(四)产业发展基础性制度更加完备

从产业扶贫到产业振兴,既是对产业发展的改造升级,也是对未来乡村产业发展的总体规划和部署。由于后2020时代的乡村产业发展有阶段性步骤,当前时期的产业振兴目标在于为长远的产业发展奠定基础。此种产业发展基础的奠定并不仅仅体现在产业要素培育和市场竞争等方面,更为重要的是实现了乡村产业发展的基础性制度建构。具体而言包括:产业发展的阶段性规划,适合本地的产业发展推进方案,对区域性市场秩序的引导和建构,对产业融合发展的提档升级等大有裨益。同时,产业发展的基础性制度还涉及多元主体间利益的统筹和协调,尤其体现在乡村产业发展的终极目标在于实现乡村经济社会的良性发展且最大效度地惠及广大农民群体。

P县在产业振兴开局之年,强化对贫困村产业后续发展问题的整体规划和细致部署。尤其在诸如产业帮扶政策的长效性、要素培育的持续性和市场拓展的延展性等方面,通过强化县级统筹来实现最有效的政策设计。同时,在市场层面,通过继续强化招商引资和拓展区域内循环来提升本地产业潜能,创造产业增量,实现产业发展升级和效能提升。此外,充分尊重产业发展的自身规律,对于扶贫项目能够做到精准评估和适当淘汰,集中优势资源充分培育和扶持带动能力强、市场前景大的产业项目,为产业发展的持续性提供动力。

六、总结与讨论

本文在论述产业扶贫与产业振兴内在一致性及其衔接维度的基础上,通过P县的扶贫车间及其后续的产业发展现状为案例,分析产业扶贫向产业振兴过渡的衔接模式。总体而言,产业扶贫向产业振兴的转型与过渡需要从政策统筹、要素整合及利益协调三层次进行有效衔接。在政策投入方面,产业发展政策需要以兜底型政策扶持转向精准式政策惠及的思路,实现政策投入的高度精准化和可预期。在要素整合方面,要充分考量地区产业发展格局和资源要素优势并实现要素整合的有效性。在利益协调方面,以互惠共利为基本原则对乡村产业发展的多元主体间利益关系进行有效协调。产业扶贫与产业振兴有效衔接的价值目标在于实现乡村产业的融合发展、实现乡村多元化主体的利益共生以及实现市场主体的竞争力强化等方面。由于乡村振兴具有阶段性,因而,在后2020时代存在着一个过渡阶段的产业振兴打基础时期,这一时期的产业振兴重点在于产业发展的层次定位、产业链条的有效拓展和基础性制度的建构。

就当前阶段乡村振兴而言,产业振兴不能一蹴而就。扶贫产业的后续发展过程中同样存在着较大的风险。任何产业衔接模式都难以提供整体性的方案以促进产业扶贫向产业振兴的有效过渡。因而,就政策-要素-利益的协作衔接模式的有效性而言,存在有限的解释效度。事实上,在跨越产业扶贫与产业振兴过程中,各地应当充分尊重地区差异性,因地制宜地积极探索各种有效衔接模式。国家对于产业振兴发展的目标界定也应当突出不同地域产业结构的基本特征,实现对政策资源的精准投入、对市场要素的有效统筹和整合、对多元主体间利益关系的协调,使产业振兴能够探索出可持续、有竞争力且能够惠及多方的有效模式,为乡村振兴提供产业基础。


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